目　次

一、　西方国家行政服务承诺制简考

二、　我国推行行政服务承诺制的必要性与重要意义

（一）　 必要性

（二）　 重要意义

三、　行政服务承诺制的主要内容

（一）　 公示服务内容

（二）　 设定服务标准

（三）　 承诺服务程序

（四）　 明确违诺责任

四、　行政服务承诺制的保障

（一）　 确立以公众为导向的服务理念与效率观念

（二）　 信息公开与公众参与

（三）　 兑现违诺责任

（四）　 建立便捷有效的投诉机制

（五）　 建立公众评审制和实行复议与诉讼监督

行政服务承诺制是一项保障行政服务公开化、民主化和实效化的制度，它是指行政机关将行政服务的内容、标准、程序和责任等公之于众，向公众作出信守性许诺，接受公众的监督，以实现提高服务水平、有效满足公众需求的目的。自20世纪90年代以来，西方发达国家普遍开展了以重塑服务型政府为核心的“政府再造”运动，纷纷实行行政服务承诺制，此举在改善公共服务质量和增强公众满意度方面发挥了积极作用。近些年来，我国已有一些地方和部门在推行行政服务承诺制，并初见成效，为了使该制度能够良性运转并广为推行，有必要加强这方面的理论研究，并在行政法上建立与完善相应的保障机制，以促成政府与公民之间形成信任与沟通、服务与合作的融洽的政民关系，整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

一、西方国家行政服务承诺制简考

进入20世纪90年代以来，人类社会的发展进程出现和形成了许多前所未有的现象，即信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来。在新的历史条件下，如何实现经济结构的调整，提高企业的活力，进而提高国家的竞争力，牢牢把握世界经济的主导权，是西方经济发达国家的首要的、战略性的任务。与此相联系，通过政府行政改革提高公共政策和公共管理的品质，使政府管理不仅能够跟上时代变迁的潮流，而且能够在其中发挥不可或缺的作用，合乎逻辑地成了历史对政府的新的客观要求。正是在这样的历史要求下，西方各国普遍开展了“政府再造”运动。1各国“政府再造”莫不以重塑服务型政府为其要者，最重要的目标是塑造一个具有公共服务精神的政府。服务型政府的核心是：将政府由原来的控制者角色向服务者角色的转换。服务型政府意味着：施政目标从由机关和专家决定，变为由公民来决定；从以成本效益为基础的效率考核，转变为公众评估意见为主导的考核；由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从独断专横的领导向公众参与的领导范式转变。2

各国在塑造服务型政府的过程中，采取了一个重大举措，即推行服务承诺制。世界上，较早推行服务承诺制的国家是英国。1991年，梅杰任英国首相后，发动了名为“公民宪章” 的声势浩大的运动。公民宪章运动（The Citizen’sCharter）被梅杰首相称为“整个90年代政府政策的核心”“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。”3为此，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须体现以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求：（1）明确的服务标准；（2）透明度；（3）顾客选择；（4）礼貌服务；（5）完善的监督机制；（6）资金的价值。在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。截止1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、病人宪章、求职者宪章等。到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况、效率和质量。4

英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家的政府纷纷效仿。1992年，法国政府要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”。同年，比利时发动了“公共服务宪章”运动。1993年，美国戈尔报告的第二章题目就是：“顾客至上（PuttingCustomer First）”。“顾客至上”一章提出的第一个建议就是“倾响顾客的声音――让顾客做出选择”。1993年9月11日，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，以行政命令的形式要求联邦政府部门制定顾客服务标准来贯彻副总统戈尔在政府改革报告中提出的“顾客至上”原则。该行政命令称：“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。行政令提出了8条要求，其中第6条要求政府部门“为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”。1994年9月，《国家绩效评论》出版了一个专集名为《顾客至上：为美国人民服务的标准》，专门介绍政府各部门制定服务标准的情况。5意大利为了建立起一套为民服务的行政体系，有关机构于1994年通过了“公共服务宪章”，并反映在后来的一项法令中，同时为其制定了“质”和“量”的标准。一些大型机构、学校、地方医疗机构和其他部门以些作为范本来保证公共服务的规范，并随后根据自身工作特点制定了各自的“标准”并公之于众。6据统计，到1996年，全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制。服务承诺制在提高公共服务质量和增强公民满意度方面起到了积极的作用。

二、我国推行行政服务承诺制的必要性与重要意义

（一）必要性

1．从理论上讲，政府为人民服务需要有具体的制度来保障。政府产生于人民，政府享有的公共权力来源于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的唯一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体规民主原则和民主精神，有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据；若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实质上是一种契约关系，它规定着政府与公民之间在权利（权力）与义务（职责）方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的数量、质量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。7总之，公民供养了政府，政府提供优质的服务来回报公民，政府为公民服务不应成为一种抽象的政治口号，而应通过制度建设，将服务的供求转化为政府与公民之间具体的权利义务关系，以此来约束政府的行为，让行政服务落到实处。

2．在实践中，种种服务障碍需要靠具体的制度来规范。由于政府是公共权力的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩张欲望；而作为授权者一方的公民，则大都处于孤立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向，引发出一系列的服务障碍。如：（1）借服务之名，巧立名目，收取费用，违背政府服务的无偿性原则；或者将服务作为一种谋私的手段，从而引发出腐败或“寻租”现象。（2）将政府服务视为运动式、阵发式的工作，采取突击强化的方式，希图“毕其功于一役”，只注重短期效应，忽视长久的服务绩效。（3）不求服务是求满足公众的需要，只是急功近利，为个人树政绩，不切实际地搞所谓的“形象工程”，其结果是浪费大量的资财，损害公众的利益。（4）组织结构不合理。不少政府组织机构臃肿、重叠，职责不清；部门之间各自为政，办事推诿；办事环节多，关卡多；上下层级多，层级联系负荷重，横向联系少；组织内部各层级不是目标向外、向下――为公众服务，为一线提供服务的基层员工服务，而是向内、向上，下级看上级脸色行事。诸如此类组织结构、组织状况方面存在的问题，明显阻碍政府服务的有效开展，与有效政府服务所要求的协调、精简、高效的组织结构有极大差距。8（5）人力、物质资源配置失当。管事的多，做事的少；为自身服务的人多，为公众服务的人少；有的部门人浮于事，有的部门人手短缺；为公众服务缺乏足够的物质资源，技术手段陈旧，设备不齐，经费不足，服务设施差。（6）考评不公，激励不当。绩效考评和激励是行政组织内部管理的两个极为重要的因素。处理得当，将维持组织的公正与公平，调动工作人员的积极性。遗憾的是，不少政府组织在这方面的工作亟待加强。工作职责不清，工作标准不明，绩效考评走过场，报酬面前人人平等……。如此考评和激励会挫伤工作人员的积极性，成为良好政府服务的巨大障碍。等等。为排除行政服务的障碍，必须从制度上、体制上、伦理道德上作长期不懈的努力。特别是要加强制度建设，用制度来规范和调整政府的服务行为，靠制度建设来落实政府的服务职责与责任。9

（二）重要意义

1．实行服务承诺制有利于弥补现有行政法规则的不足。行政法规则分为实体规则和程序规则两部分。公共行政又有消极行政与积极行政之分10。实体行政法规则对消极行政的要求是：法无明文规定不得为之，实行无法律即无行政。但因公共行政涉及到的社会生活领域相当广泛，每个领域的事务又较为复杂多变，因此难于制定一部统一的实体行政法典，分散于法律、法规和规章之中的行政法规范的数量众多，这些分散的行政法规范又存在不协调、不一致的地方，这便会导致各行政机关之间职责不清、职权交叉重叠的现象发生，实行服务承诺制，由行政机关主动将自己的职权职责向社会公示，并将服务标准向公众承诺，便于社会公众了解各行政机关之间的职能分工，如一旦发现各行政机关所公示的职权职责之间存在冲突，即可提请行政机关进行协调解决，这既有利于保护行政相对人的合法权益，又有利于弥补行政法规范本身规定之不足。实体行政法规则对积极行政的要求是：法无明文禁止即可为之，这就给行政机关留下了较大的自由活动的空间，行政机关在广泛听取公众意见、切实了解公众需求的基础上，在宪法与组织法规定的权限范围内主动向公众承诺服务的内容和服务的目标，自觉接受公众的监督，并以此来约束自己的行为，这种服务承诺可以视为对实体行政法规则具体化的一种表现，它可以预防行政服务行为的随意性和非规范性。在程序规则方面，尽管就程序上的一些共性问题可以制定统一的行政程序法典，对此，世界上许多国家已有成功的实践，但我国目前行政程序法很不健全，尚无统一的行政程序法典，公民请求行政机关办事手续繁锁、环节太多、时限不明，极易导致公民陷入“程序迷宫”之中，费时费力且难以取得预期的效果。实行服务承诺制，由行政机关将简明科学的办事环节与手续、合理可行的办事时限公开向公众承诺，既能促使行政机关便捷、高效地为公众服务，又是对程序规则的一种有效补充。

2．有利于密切政府与公民之间的关系，增强政府的亲和力和公众对政府的信任感。行政机关主动将服务的内容、标准、程序等向公众承诺，并明确宣示自己的违诺责任，这是行政机关强化服务观、自我加压、积极向公众负责的表现。如果行政机关能切实地将自己的承诺付诸实现，就有助改善行政机关与公众之间的关系，消除公众对行政机关的畏惧和不信任心理，吸引公众对行政活动的主动参与和积极配合，促成行政机关与公民之间服务与合作的良性互动关系的形成。如湖北省鄂州市杨叶镇公安派出所，自1998年1月起，实行“治安承诺责任制”，为了使这种服务责任具有可靠性，派出所与辖区内的企业签订治安承诺责任书。承诺如果企业被他人敲诈勒索、哄抢、强买强卖等，造成的直接财产损失由派出所先予以全额赔偿（不以企业对派出所承担任何义务为条件），此举受到当地企业和外来投资者的热烈拥护，赢得了公众对公安机关的高度信赖，调动了他们协助派出所防范、打击违法行为的积极性和勇气。公众一改过去不敢抵抗违法行为和因信不过派出所而有案不报的做法，纷纷对外挂出治安承诺警示牌，提出“敲诈企业，就是敲诈派出所”的口号，敢于抵制违法行为并及时向派出所报案或提供线索，积极帮助派出所查处违法案件。1997年该辖区内发生的敲诈勒索、哄抢、强买强卖案件8起，而1998年则只发生一起。在公众的大力协助下，1998年破案率达到100％，挖出隐积案件22起，其中10起是群众提供的线索，另12起由群众协助而快速破案。正是这种警民关系使得全镇治安工作迅速好转。11总之，推行服务承诺制有助于保障政府为社会公众提供良好的服务，而良好的服务是社会的粘合剂，它能促进政府与公民之间及公民与公民之间关系的和谐，促进整个社会的融洽和全面现代化。

3．有利于提高行政服务效能。行政服务效能的提高，不仅有赖于行政机关及其工作人员克尽职守、勤奋工作，更有赖于公众对行政服务的认同和支持。如果政府只是将公众作为消极的服务接受者，向公众提供服务视为对公众的“恩赐”，是否提供服务、以及提供什么样的服务全由政府单方面决定，这会导致政府提供的服务与公众的需求脱节，甚至政府的服务“输出”越多，有限的资源浪费越大，公众的负担越重。这样，公众就会对政府的服务行为不关心、不支持、不配合，甚至会进行抵触，既使政府的部分服务是能满足公众需求的，也会因公民对政府的不理解、对服务漠不关心而形成的一个“冷冰冰”的世界里让服务“夭折”。最终会使政府与公众的关系越来越疏远，政府会认为公众觉悟低、悟性差、难于教化，而公众则会认为政府不考虑公众切身利益，乱花钱、瞎办事。在此情况下，是不可能谈服务效能的。解决问题的根本途径在于行政机关及其工作人员转变观念，面向公众，以服务为本位、以公众为导向，真诚地接受公众的选择，服务内容、服务标准要在征求和听取公民意见的情况下确定，服务过程要让公众充分参与进来，服务结果要令公众满意。公众在政治意义上是纳税人，在经济意义上是公共服务的消费者。消费者最关心自己所获得的服务的数量和质量，其对公共服务应该有直接控制权和选择权。“使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手中让其挑选。”12只有在公共服务中要将公众置于中心地位，把政府服务的提供与公众的需求对接起来，让服务的供给与需求之间要保持适当的平衡，并通过相应的责任机制促使政府服务供给落到实处，用一种看得见的方式展示政府服务的诚意，吸引公众对政府服务积极接纳与大力协助，这才有助于降低服务的成本，提高服务的效能。

三、行政服务承诺制的主要内容

（一）公示服务内容

服务内容即行政机关应履行的职责或者向公众提供的服务项目的具体内容。服务内容应包括两个方面：一是行政机关依照法律、法规和规章的明确规定而享有的职权和应履行的职责；二是行政机关在无法律、法规和规章明确规定的情况下，在宪法和组织法所规定的权限范围内主动设计和提供的服务。第一个方面的服务内容由法律规范明确规定13；第二个方服务内容的确定，行政机关有较强的主观能动性，拥有较大的自由裁量权，但有一个核心原则必须遵循，即必须以公众为中心，从公众的需求出发，设计、提供和改善服务，达成“满足公众需求”的目的，这是行政服务的实质和基本内容。离开公众的需求去设计和提供服务，将使行政服务误入歧途。因行政系统内部结构复杂，公众对行政机关内部机构的设置、各部门职责权限的划分难于清楚了解和掌握，即使在有法律、法规规定的情况下，仍存在职权交叉重叠的现象。在此情况下，由行政机关向公众公开明示其法定的职权与职责，以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，这实际上是帮肋公众了解行政职能分工的一种手段，它有助于克服公众对行政机关的结构和职责分工缺乏深入了解而造成的不便和困难，防止行政机关之间相互推诿。在无法律、法规明确规定的情况下，行政机关在其职责范围内主动向公众承诺其服务的内容，体现了行政机关为公众服务的主动性和责任感，有利于公众对其实施监督，并积极配合与大力支持其实现服务的目标。

（二）设定服务标准

服务标准是行政机关进行服务的尺度和规范。服务标准承诺是服务标准明确化、具体化的过程，也是服务标准公开化的过程。它是服务承诺制发挥作用的基础。服务标准承诺对内构成了服务的目标和动力，对外提供了评价服务的依据。服务标准的设定应当符合下列要求：

1．服务标准要以公众为导向，能充分反映公众的期望与需求，能为公众带来方便，带来利益。说到底，行政服务的标准是否“标准”，要看它实施的结果是否让公众满意，是否让公众高兴。公众“满不满意、高不高兴”，既是衡量行政服务是否有效的基本标准，也是衡量服务标准是否“标准”的基本标准。尽管公众千差万别，目的、要求各不一样，但面对行政机关提供的服务，却有着大致一样的需求，即：（1）获得行政服务所提供的某种效能；（2）服务可信、可靠，保证基本的品质和必要的数量；（3）服务及时，效率高，不拖沓，不推诿；（4）经济、适当，以最少的付出获得最大的服务效益；（5）秘密得以恪守，财产与身心不受到损害；（6）获得公平对待，受到礼遇和尊重；（7）善意、有效的交流与沟通；（8）服务过程方便、舒适。

2．服务标准要因事而定，而不能因人而定。同一服务工作，标准只有一套，谁来做都采用同一标准。工作人员能力不足，应加强培训或予以调换，但不能降低服务标准。

3．政府服务是政府为满足公众需求与公众接触的活动及其结果，它包括服务活动和服务结果两个方面。因此，制定服务标准也必须同时设定服务活动与服务结果两方面的标准，使公众既能衡量服务提供过程中的行为，又能衡量服务的结果。

4．服务标准的表述要明确、具体，尽可能量化，用数据表示。难以量化的，也要有明确、具体的定性标准。如抽象的“让公众满意”，便可以转化为具体、量化的要求：“公众投诉为零”，“公众满意率为98%”，“无重大服务事故”等；再如“服务态度好” 可以转化为一系列具体的指标：“公众进入办公室立即问候、请座”，“电话铃响3遍内接听”，“ 与公众交谈时用语文明”等等。

5．服务标准应当简单，容易理解和沟通。如果标准过于复杂，执行者难以把握，评估起来也十分困难。

6．服务标准应定得稍高，具有一定的难度和挑战性，以利于提高服务绩效，发挥工作人员潜能。标准定得太低，易于使人产性惰性。但服务标准设定又要综合考虑人、财、物、技术等方面的实际情况，不能脱离实际，不能定得太高。标准应是可行的，留有一定余地，通过一定努力可以达成。

7．服务标准订立后应定期进行评估，依实际情况及时进行调整、改变。公众需求变化，社会环境发生重大变化，采用新方法、新设备、新设施，采用新的人员培训方法，服务目标有重大变化……这些，都是服务标准改变的契因。14

总之，服务无形，难以把握。而将服务标准明确化、具体化、规范化，可使行政工作人员精神上有寄托，行为上有依凭，使“虚化”的服务“实化”，使“无形”的服务“有形化”。

（三）承诺服务程序

如果在法律、法规中对行政服务的程序有明确规定的，则行政机关就依法律规定的程序提供服务。因我国行政程序法不健全，行政事物本身复杂多变，诸多领域的行政程序尚由行政机关自由裁量确定。在此情况下，行政机关遵循便民、利民及满足公民需要等原则，设定办事程序，并对外公开，以增强透明度，产生“鱼缸效应”，这对于保障行政服务过程的科学性和正当性具有重要意义。承诺服务程序应注意下列内容：（1）办事要求的明确化。这里的“办事要求”主要是指行政机关对公民的要求，它包资格要求和办事必备的手续。与私人部门不同，公共部门对顾客的资格要求和手续要求要复杂得多。公民个人由于不完全了解办事需要的手续而徒劳往返的事常有发生，因此，要求的明确化十分必要。严格地说，对公民的要求不属于对公民的承诺，但要求的明确化却是提高效率和公民满意度的基本条件。15（2）办事程序的合理化。程序合理化是程序公开化的前提。在强调加强行政程序法制建设的同时，要减少行政机关繁锁的审批环节，简化不必要的办事手续，需公众提供的材料尽可能少，需公众填写的表格尽可能简单等等，避免公民的重复劳动和不同部门的重复工作。16同时，还要尽可能实现工作流程的一体化。美国学者劳奇认为：“理想的行政具有弹性、迅速、省钱、有创造力、有活力及公平的特质。”17英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站商店” （one―stop shop）服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。我国上海浦东招商引资正式推出“一门式” 服务制，做到既依法办事又减少环节，从而使审批时间从60天压缩到10天，体现了浦东新区政府机构“统一、精简、高效”的形象。18北京市崇文区1998年5月27日专门成立了企业服务大厅，将21个职能部门合署办公，实行一条龙服务，为企业提供办理工商企业注册登记、税务登记、企业法人代码登记、卫生许可证登记、科技企业登记、行业管理登记、统计登记等20多项登记、审批以及相关的政策咨询服务，企业各种证照一次办结。宁波市为消除审批中的暗箱操作，自1999年以来，实行窗口式透明化办公，除已有的房地产办证中心、户证中心、外商投资服务中心等服务窗口外，成立了建设项目审批办理中心，扩建了工商注册中心，这5个服务中心，汇集了40多个部门，实行“一窗口式受理、大厅式办理、敞开式审批、一个来回办结”。 北京市中关村科技园区海淀园于2000年7月开通了数字园区网上办公系统，企业可以通过上网下载各类申请表格，网上递交报批。19这能免却公众来回奔波之苦，极大地提高服务绩效。（3）办事时限的公开化。在办事环节合理化基础上确定办事时限，实行限时服务，并将办事的时限公开，这对于促使行政机关及时、准时、省时地为公众提供服务，防止行政政机关推委拖延，有效保护公众的合法权益具有重要作用。20

（四）明确违诺责任

违诺责任是指承诺者未能达到既定的服务目标或未能在规定的时限内完成服务时应承担的不利后果，如给予赔偿或补偿。这里的违诺责任不是由法律、法规明确规定的行政机关应承担的法律责任，而是由行政机关主动自愿地向公众声明违反承诺应承担的责任。对作出承诺的行政机关来说，违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息，表明行政机关对自己的承诺采取了严肃认真的态度，并愿以承担违诺责任作保证。对接受服务的公众来说，责任承诺与兑现成了他们检验行政机关服务诚意的一种有效手段。违诺责任也是行政服务承诺制的一个必要的组成部分，如果仅有服务内容与目标等的承诺，而没有违诺责任相伴随，则可能导致服务落空。违诺责任要明确具体，便于操作，而不能含糊其词或过于抽象。

四、行政服务承诺制的保障

（一）确立以公众为导向的服务理念与效率观念

任何一项具体服务措施的实施，都要以良好的服务理念为依托。否则，再好的服务措施也只能是无本之木，难以系统、持久地实施。行政服务承诺制的有效运转，也要以正确的服务理念为思想后盾和提供精神支持。这种服务理念不是看上司的脸色行事、对上服务的理念，也不是只向内服务的理念，而是以公众为导向、为公众服务的理念。服务理念影响着公务员的所作所为，它像一只“看不见的手”调节着公务员的心态与行为。确立以公众为导向的服务理念，能强化公务员良好的服务心态，正确指导其实施服务行为。以公众为导向的服务理念可以成为全体公务员共同的信仰、共同的价值观和共同的精神支柱，它具有巨大的感召力和凝聚力，能使全体公务员团结在一起。为公众服务的理念也凝聚了每个公务员的价值、希望和寄托，在为公众服务的过程中，公务员看到了自身存在的价值，看到了个人工作、个人追求融入到为公众谋福利的组织整体行为和整体追求之中，个人价值实现和组织价值实现达到了和谐的统一。深入人心的为公众服务的理念，还能激发公务员认同政府组织存在的价值，使其产生为公众服务的神圣的使命感，良好工作的驱动从公务员内心深处发源，产生强大的、坚不可摧的精神动力，并带来巨大的行政服务效益。

行政服务效率应包含两层意义：一是指行政服务过程中良好的工作状态、有序性和高速度；二是行政服务给社会带来的效益。服务效率不仅要通过政府的供给进行评价，而且要从公民的需求满足程度进行分析。在市场分析中，对企业效率的评价不是凭企业生产了多少，而是看销售了多少及获得了多少利润。在市场经济中，消费者具有对消费品自由的选择权，但在公共生活领域，公民对公共物品基本上没有自由选择的权力，政府对公共物品的提供却具有普遍的垄断性。在这种近乎自然垄断的情况下，公共物品不管是否为公民所满意，公民都得无条件接受。这种公共物品提供的前然垄断性，是政府忽视从社会需求的角度评价行政效率的主要原因。政府提供的公共物品不为社会所需求，事实上是对公共资源的浪费。21政府是社会发展的必要保障，政府存在的必要性是毋需置疑的。然而，政府具有内在的低效率倾向，这一直是社会对政府挥抹不掉的遗憾。现代政府作为市场失灵的补救有着重要的地位，但是政府的低效率直接影响了政府作用的有效发挥。一些经济学家认为行政低效率是政府制度内在缺陷所致，其原因主要在于：（1）无产权约束，官员们用的是公众（纳税人）的钱，从而不必关心费用问题。（2）高度垄断。政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。（3）无明确的考核指标。私营企业有利润这个硬指标，而政府行政部门则因其产出都是非盈利性的而不能使用这个指标。（4）由于公共产品的投入与产出之间并不存在清晰的关系，故难以对政府行政部门的“生产活动”进行有效的成本分析。22在企业管理中，企业总是将成本与收入紧密联系在一起，企业根据可能的收入决定成本的投入；而公共行政管理中，政府的成本与收入是割断的，这种分离意味着资源低效率配置的程度大大增加，主要表现为两种情况：一是在给定的政府产出时，政府可能使用较多的资源，造成资源浪费；二是政府不顾社会需求不断扩大供给，导致政府产出超出或不符合社会需求，浪费社会的资源。公共行政中的低效率除了有制度缺陷的原因外，还有人性弱点的原因。许多西方学者认为，经济人的假设同样适用于政府官员。人就是人，人并不因为占有一个总经理位置或部长头衔就会使人性有根本的改变。在没有外在制约的情况下，人总是以追求自身利益最大化为目标的。要改变政府低效率的状况，就必须改革政府，将竞争机制引入到政府行政中来，以竞争代替垄断23，确立公众对行政服务的选择权，以是否用最少的投入有效满公众的需求作为检验行政效率高低的标准，为行政效率的提高提供外在的压力。再根据行政公职人员合理的预期和正当的利益追求建立相应的激励机制，调动其为公众服务的积极性；同时，还要建立强有力的监督与制约机制，遏制公职人员的消极行为，预防与纠正行政服务中低效率的倾向。24

（二）信息公开与公众参与

行政机关基于对公共事务的管理和对公共利益的维护，有取得、占有、分配和维护公共信息的权力；同时，基于服务和维护公共利益的需要，又有公开公共信息的义务。公开

公共信息是公民行使知情权的主要内容和法治行政的基本要求。25行政服务越透明、越开放，让公民知道的信息越多，公民越有参与的积极性，参与的有效性也将大大提高。如果行政服务缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对行政服务活动进行有效的参与和监督。在我国，近年来一些政府开始实施“公示制”，即政府及其工作部门通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供高效优质服务的自觉性和主动性。这一举措收到了良好的社会效果。行政服务需要公民参与，扩大公民参与是增强政府服务责任性、回应性的重要途径。参与行政服务也是公民的一项权利。如果缺乏公众参与，行政服务便无法顺利、有效地开展，服务结果“生产”不出来，服务也就失去了意义。特别是对于具有普遍性和后及性特点的公共服务政策来说，没有公民的直接参与，公共服务政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也很难收到理想的效果。因此，政府应当为公民参与行政服务活动提供充分而有效的渠道，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共服务政策时，能够充分地表达自己的意愿。这既有利于重建政府与公民的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（三）兑现违诺责任

做不到的不说，说了的一定要做。政府一旦将违诺责任向公众明示后，就必须兑现，以实际行动向公众表明：政府是一个负责任的政府，守信用的政府，乐于为民服务的政府。这样，公民才会自愿与政府合作，良性互动的政府与公民之间的关系就会形成。如果政府说得多，做得少；承诺多，兑现少；或者只承诺，不兑现，则是对公众极端地不负责任的一种表现，这种言而无信的行为是服务承诺的大忌，它会在有形与无形中损害政府的形象和威信，导致公众对政府的不信任，久而久之，会动摇政府存在的合法性基础。违诺责任可由政府主动兑现，也可以由公民请求政府兑现。如果政府不主动兑现违诺责任，或者在公民提出请求后予以拒绝或置之不理，则公民可以通过申诉、复议与诉讼等方式保护与实现自己的权利与利益。

（四）建立便捷有效的投诉机制

公民对政府提供的服务有两个方面的需求：既要求有良好的服务结果，也要求服务过程热情、文明、高效、舒适。公民满意是良好服务结果和良好服务过程双重优化的结果。倘若有了一定的服务结果，但服务过程使公民感到难受（如政府在提供服务的过程中，随意增设关卡，滥设程序壁垒，或者门难进、脸难看、话难听、事难办，态度生硬冷漠，故意刁难拖延，对公民敲诈勒索，不给好处不办事，给了好处乱办事，谁给好处为谁办事，等等），则公民对服务的评价就会大打折，就不可能感到满意。为了保护公民权益，应在行政系统内部建立便捷有效的投诉机制，为公民提供畅通的投诉渠道、便捷的受理程序，并设投诉电话专线。英国在推行公民宪章的过程中，不仅承诺部门建立了各自的内部监察机构，而且政府设立了独立的公民宪章监察专员，他们位于各个部门之上并不受政府行政部门的政治控制。这种内部和外部监察机制的结合是服务承诺制度实现其目标的保证。26我国也可以借鉴英国的做法，在行政系统内设立专门的服务监察机构或服务监察专员，由其对行政服务活动进行督察并受理公民投诉，及时调查处理，并将处理结果向投诉的公民告知。政府还应建立相应的机制鼓励公民投诉，对投诉者依法予以保护，防止其遭到打击报复，要让公民投诉有门，投诉有果，以有效扼制服务过程中的官僚主义与腐败现象，促成良好服务结果的形成。

（五）建立公众评审制和实行复议与诉讼监督

1．建立公众评审制度。公众是行政服务的参与者，通过政府对服务活动的充分公开和公民的广泛深度参与，取到在服务过程中对政府的监督作用。同时，公民又是行政服务的接受者和体验者，行政服务的好坏，服务是否到位，应当由公民来评审，即服务质量应当由服务的体验者――公众来审视和评判，而不是由服务的提供者宣称。公众是最有发言权的服务质量评审者，也是最终、最主要的行政服务评审者。公众对行政服务活动的评审，既包括对服务内容的评审，即评审服务内容是否满足公众需要，是否切合实际；也包括对服务过程的评审，即评审服务过程是否经济、快捷、安全、文明、舒适，有无态度生硬、怠于服务、乱收费用等不良服务行为；还包括对服务结果评审，即评审服务是否到位、服务目标是否实现，如服务目标未能实现或未能全部实现，则要看是由何种原因引起的，行政机关及其工作人员是否应对此负责。政府应将公众评审的结果向社会公开，并以此作为改进服务和对行政机关及其工作人员予以奖惩的依据。27

2．实行行政复议与诉讼监督。尽管服务承诺尚不是行政机关的法定义务，而是行政机关为了适应现代公共行政变革的需要，回应作为顾客的公众对行政服务的需求，改善服务质量、提高服务水平、营造良好的服务软环境，有意识地自愿设置的特定义务。但服务承诺一经行政机关向社会公示即产生法律效力，便对行政机关具有约束力，就在行政机关与公民之间形成了一定的权利义务关系：行政机关应依其承诺履行相应的义务和承担相应的责任，公民依行政机关的服务承诺享受相应的权利和获得相应的利益。除不可抗力与意外事件外，行政机关必须信守承诺，使行政相对方的信赖利益不致落空。如果行政机关作出承诺后而没有信守承诺，致使公民、法人和其他组织的合法权益受损，则基于信赖保护原则，行政机关就应当承担违诺责任。这种违诺责任与法律、法规规定的责任具有同等的效力。尽管在我国行政复议法与行政诉讼法中并没有明确规定“公民、法人和其他组织对行政机关不履行服务承诺的行为可以申请行政复议或提起行政诉讼”，但“行政机关不履行服务承诺所设定的义务”与行政复议法及行政诉讼法所规定的“行政机关不履行保护人身权、财产权的法定职责”没有本质区别。因此，笔者认为，公民、法人和其他组织可以“行政机关没有履行保护其合法权益的职责”为由，向行政复议机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼，由复议机关或人民法院依法审查后，裁决行政机关履行承诺所设定的义务，如果行政机关履行义务已不可能或没有意义，则确认行政机关不履行义务的行为违法，并应公民方的请求，责令行政机关承担赔偿责任。

注释:

*北京大学法学院宪法与行政法学专业博士生。

1 参见张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第645页。

2 顾丽梅：“信息社会行政发展的新趋势”，载于《国家行政学院学报》2001年第2期。

3 The Citizen’s Charter First Report（1992），London：HMSO，Cm2101．转引自周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第115―116页。

4 参见周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第116―117页。

5 参见宋世明：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第109―110页。

6 参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第165页。

7 金太军：“公共行政的民主和责任取向析论”，载于《天津社会科学》2000年第5期。

8 参见李澄怡、杨国辉：《当代政府服务》，南海出版公司1997年版，第31页。

9在公共行政实践中，政府的服务行为应具有可操作的标准和程序，应有具体的责任相伴随。经合组织1996年出版的《负责任的政府》一书对政府提供的服务作了具体的质量规定：（1）让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；（2）告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；（3）公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；（4）如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；（5）提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

10 消极行政是指对相对方的权利义务产生直接影响的行政，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；积极行政是指对相对方的权利义务不产生直接影响的行政，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。参见罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论” 范畴》，载于《中国法学》1996年第4期。

11 参见方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第244―245页。

12 ［美］戴维．奥斯本、特德．盖布勒：《改革政府――企业家精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组、东方编译所译，上海译文出版社1996年版，第163页。

13 行政机关在实现此方面的服务内容时要依法办事，不失职、不越权、不滥用职权。且在行使职权与履行职责的过程中，应有文明、和善、负责任的工作态度，规范、协调、高效的执法行为，并可将执法效果向公众承诺，以取信于民。

14 李澄怡、杨国辉：《当代政府服务》，南海出版公司1997年版，第59―60页。

15 参见周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第125页。

16 英国社会保障服务部门工作程序的合理化包括了不同服务内容的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流和共享、避免顾客重复劳动（如填写内容相似的表格）、避免不同部门重复工作（如几个单位核实失业的原因）等内容。结果不仅大大提高了部门的经济性和效率，而且降低了顾客办事的社会成本。参见周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第126页。

17 ［台］罗传贤：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，第24页。

18 参见杨海坤：“遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障”，载于《行政法学研究》1997年第1期。

19 参见张兴祥：“行政审批改革思路剖析”，载于《国家行政学院学报》2001年第1期。

20 如某政府组织限期承办制资料卡上写道：“某市土地管理局建立限期承办制度，对不同业务限定了不同的承办时间：土地出让25天；补办用地手续13天；土地转让、出租13天；居民土地发证25天；划拔土地发证28天；补办手续权属调查28天。……在总的承办时限内，还规定了每个环节的办事时间。同时，该局还相应建立了督办制度，设置专职督办员对每月业务办理情况进行检查，凡是到期未办结的，都要追查原因，填写督办登记表，并将情况反馈到有关科室和局领导。”参见李澄怡、杨国辉：《当代政府服务》，南海出版公司1997年版，第54―55页。

21 陈国权：《政治监督论》，学林出版社2000年版，第147―148页。

22 华民编著：《公共经济学教程》，复旦大学出版社1996年版，第104页。

23 如在经历了“市场失灵” 和“政府失灵” 之后，西方国家都考虑以一种全新的模式来对公共行政活动进行改革，“治理（governance）”理论应运而生。“治理”理论对传统公共行政的重要突破在于，它强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其他社会力量包括各类同业协会、社团组织、社区组织等，都可以承担公共行政职能。这些协会、组织被称为“第三部门”或社会中介组织，它们不同于政府，但所提供的服务与政府同质，即具有公共性。“第三部门”的崛起意味着，在公共行政领域形成了众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务。政府服务功能向第三部门转移，通常根据服务的性质采取多种形式，或者政府部门与中介组织合作共同承担公共服务；或者政府部门与中介组织在服务市场上展开公平竞争；或者政府部门向中介组织授权等。由于“第三部门”的存在，政府服务就进入了一个高度开放的领域。政府在不影响或提高其公共服务质量的前提下，减轻了自身的行政负担，提高了行政效率，从而使政府和公民同时受益。

24 自20世纪70年代以来，世界各国为了提高效率并使公共服务供给更加富有回应性和灵活性，对公共服务组织的重塑都做了一番努力，围绕五个主题实施了人事改革的举措：（1）从根据资历晋升向主要根据功绩进行选拔的其他机制转变。（2）开放并拓宽就业渠道以扩大职业竞争的范围。（3）利用有效的绩效评估体系，进一步巩固绩效工资，使职业发展与优效相连。（4）改善高层管理的激励报酬制度，使高层管理部门在政策方向上更具有回应性。（5）关注公共服务的构成是否充分反映了社会的多样性，这不但要求公共服务把此作为自身的目标，而且在对不同社会群体提供服务时体现更大的公平。参见［韩］金东炫：“进一步改善公共服务的改革方向”，闻道译，载于《北京行政学院学报》2001年第2期。

25 参见韩大元、姚西科：“试论行政机关公开公共信息的理论基础”，载于《河南政法管理干部学院学报》2001年第2期。

26 周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第132页。

27 1996年4月1日，深圳市首先发起了“企业最满意的政府部门”评选活动。7万家在深圳注册登记的各类法人企业和“三来一补”企业，第一次有组织、按标准、公开地对深圳市政府的36个职能部门“评头论足”。这项活动，对政府转变职能、改变工作作风、加强廉政建设、为纳税人服务、为经济建设服务起到了重要的监督和制约作用。参见薄贵利：《中国公共管理中的公民参与》，载于《国家行政学院学报》2000年第5期；1998年河北省沧州市公安局制定了全市派出所为民服务“四满意标准”，即：社会安全感满意、便民利民满意、接警处警满意、民警形象满意。实施近一年后，组织20万群众大规模评议派出所及其民警，参加评议者包括5714名人大代表、4309名政协委员、1万多名党政干部、8438名行业单位负责人、7291名暂住人员、16万居民群众。评议方法是：委托当地乡镇（办事处）党委、政府和人大组织社会各界进行问卷评议，从社会安全感、便民利民、接警处警、民警形象4个方面，分满意、基本满意、不满意3个档次进行问卷调查。评议结果是，评出了20个市级优秀派出所、50个优秀责任区民警，由市公安局分别给予一定的物质奖励，记功；评出了5个最差派出所、10个最差责任区民警，由市公安局分别给予通报、黄牌警告、离岗培训、调离等处理。群众评议总的满意率为91．4% 。这种评议增强了民警的危机感和工作责任心。见杨志通等：“满意不满意群众来评说”，载于《法制日报》1998年12月24日第6版。转引自方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第258―259页。

文章来源：《行政法论丛》第4卷，法律出版社2001年版 发布时间：2007/12/24