禁止下的规制：性产业在日本的法律境遇
禁止下的规制：性产业在日本的法律境遇
肖军*
（湖南师范大学 法学院，湖南长沙 410181）
内容摘要：日本法律明确禁止卖买淫行为，但由于法律本身和社会现实的原因，日本没有成为现实的性产业禁止国。日本性产业的法律制度主要体现在禁止卖淫与卖淫者保护更生、其他性产业的规制、青少年保护和警察监督四个方面。卖淫的劝诱行为与助长行为、“儿童买春”行为等受到法律制裁。除卖买淫之外的其他性产业具有合法地位。在日本流变成现实的性产业规制国后，青少年保护成为其性产业相关法律的最高现实价值。
关 键 词：日本性产业 法律规制 青少年保护
Xiao Jun
(
Abstract Prostitution is legally prohibited in
Key words Sexual Industries Legal Regulation Protection of the Youth
在人类历史上，性产业可以称得上是一项历史最为悠久的行业。进入近代社会后，该产业在各国面临着不同的境遇。根据性产业的法律地位，人们大体可以将性产业与国家的关系分成性产业规制国和性产业禁止国两类。二战以后，日本试图逐渐废除娼妓，并在1949年签署了联合国《禁止贩卖人口及取缔意图赢利使人卖淫的公约》。可是现实让人力不从心，时至今日，日本已从形式的性产业禁止国流变成现实的性产业规制国。
一、沿革：日本性产业的逐步规制化
在日本，性产业归入宽泛的“风俗业”范畴，确切的性产业经营概念在现行法律上被称为“性风俗关连特殊营业”，简称“性风俗业”。二战以前，日本对风俗业没有统一的中央立法，由部委或地方政府以令的形式制定相关的规则，如《待妓屋、艺妓屋营业取缔规则》、《料理屋、饮食店营业取缔规则》、《舞厅取缔规则》等。二战结束，随着1948年《风俗营业取缔法》和1956年《卖春防止法》的颁布，风俗业的统一法制正式确立。经过数次修改，上述两部法律演变成现在的《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》和《卖春防止法》，它们构成现行规制性产业法律制度的支柱。与此相关的重要法律还有《儿童买春淫秽等行为的处罚与儿童保护等相关法》（以下简称“儿童买春淫秽禁止法”）等。根据《卖春防止法》和《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》的制定和几度重大修改，我们可以对二战后日本性产业的法律规制进行比较清晰的阶段性介绍。
（一）《卖春防止法》之前（1956年以前）
二战前日本风俗业规制于部委或地方规则，采取的是一种开放的政策。二战结束后，日本实际被美国占领。1946年伊始，日本政府根据美占领军的《废除公娼备忘录》，颁布《公娼制度废除之依命通达》，2月制定《禁止人身买卖规则》。之后，基于原大量妓女失业等带来的巨大社会压力，吉田茂内阁在11月决定设立“特殊饮食店区”，俗称“红灯区”，将娼馆聚集于此，登记营业。这样，废止刚十个月的公娼制度事实上被恢复。1948年，对后来性产业有着重大影响的《风俗营业取缔法》颁布实施。该法对风俗业的种类（夜总会、舞厅、酒吧、澡堂等）、营业许可、营业时间地点、行政处罚等进行了规定。这些规定虽然都将不得违反公序良俗作为原则，但该原则在事实上屡屡被违反，风俗营业场所常常成为性交易的场所。
在民众尤其是妇女及其组织的呼吁下，1956年，对性产业同样有着重大影响的法律《卖春防止法》诞生。此法第1条开宗明义地指出其目的是通过处罚助长卖淫行为和对有卖淫可能的女子实施辅导处分、保护更生措施，以求防止卖淫行为的发生。之后第3条又明确规定：任何人不准卖淫或者成为卖淫的相对人。接着，用五分之四的篇幅规定刑事处分、辅导处分和保护更生。《卖春防止法》的颁布标志着日本步入一个性产业禁止国。但由于种种原因，也包括该法本身存在不足，日本最终也没有成为一个现实的性产业禁止国。
（二）《卖春防止法》与1984年前的《风俗营业等取缔法》（1956年�D�D1984年）
《卖春防止法》的颁布实施在日本一时掀起了废娼高潮。到1958年3月底，全国所有的红灯区被废除。1977年全国一举处理767名卖淫者和相关犯罪嫌疑人。但如火如荼的废娼运动并没有阻止暗娼的发展。1963年“傍马”盛行，1977年“红粉沙龙”诞生，1980年“情人旅馆”、“约会俱乐部”剧增，1982年名为“情人床铺”的常人（非职业）卖淫开始蔓延。这些不断推陈出新的性产业事实开始有力地向《卖春防止法》提出挑战。
另一方面，由于社会的突飞猛进，1948年颁布的《风俗营业取缔法》也是频繁修改，在25年间就修改了十次，并于1959年更名为《风俗营业等取缔法》。每一次修改都标志着新的风俗营业种类的产生，每一次修改从某种意义上讲都为性产业的发展提供了条件。带包间澡堂、汽车旅馆、深夜营业饮食店成为法律新认可和规制的对象。该法规定，带包间澡堂营业是指在澡堂里设置包间，提供与异性客人接触的服务的营业，汽车旅馆营业是指设置带有车库的房间，为携带异性同伴者提供住宿服务的营业。这是日本法律在风俗营业这一语境下第一次从正面肯定异性之间的亲密接触。
《卖春防止法》的废娼理念与《风俗营业等取缔法》对一些异性亲密接触营业的肯定，开始形成一个事实上的矛盾。这一矛盾体现了政府对性产业暧昧的态度和无可奈何的心里，这一矛盾开始使性产业与充满柔情的《卖春防止法》及其执法状况相得益彰，默契相容。
（三）1984年后的《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》（1984年�D�D1998年）
为了防止青少年违法和品质变坏，谋求风俗环境更加洁净，《风俗营业等取缔法》在1984年进行了比较大的修改，同时易名为《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》。这次修改最为显著的地方是确立了“风俗关连营业”的概念，并专设第四章规制风俗关连营业。《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》第2条第4款列出了风俗关连营业当时存在的四种形式，每一种都与性有着直接的关连：除了前面法律已经肯定了的带包间澡堂外，新增加了脱衣舞表演、情人旅馆、设店销售出租淫秽图片和物品等。第四章对风俗关连营业的登记、禁止区域、处罚等进行了详细的规定。这次修改第一次用法律的形式确立了部分性产业的合法地位，从而为整个性产业在日本的发展开辟了更广阔的空间。
（四）1998年后的《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》（1998年�D�D ）
随着社会的发展，新的风俗关连营业层出不穷。基于此，1998年《风俗营业的规制与业务适正化等相关法》（以下简称“风适法”）进行了自1984年以来最大的一次修改（在1985年、1988年、1993年修改过）。这次修改不但对新出现的性产业种类进行了认可和规制，而且用“性风俗特殊营业”的概念，取代了风俗关连营业的概念，并将它科学地分成三类：店铺型性风俗特殊营业、无店铺型性风俗特殊营业和映象送信型风俗特殊营业。这样性风俗业（不包括卖淫）正式确立了其在社会中的合法地位。2001年，鉴于电话异性介绍业的兴起，“风适法”进行了一次小的修改，将性风俗特殊营业更名为“性风俗关连特殊营业”，在原有三类性风俗业种类下，增加了店铺型电话异性介绍营业和无店铺型电话异性介绍营业。1999年，鉴于以青少年为卖淫者的买淫现象在日本国内和国际上日愈严重，日本制定了“儿童买春淫秽禁止法”。这样，《卖春防止法》、“风适法”、“儿童买春淫秽禁止法”以及相关青少年保护法律法规等构成了日本现行性产业法律规制体系。
二、制度：日本性产业的法律规制
社会的运转主要靠制度。在性产业这样一个特殊行业，其主要制度科不科学，执行状态好不好，具有特殊的意义。日本性产业的法律制度主要体现在四个方面：禁止卖淫与卖淫者保护更生、其他性产业的规制、青少年保护、警察监督。
（一）禁止卖淫与卖淫者保护更生
卖买淫是性产业的核心内容，卖买淫政策是一个国家性产业政策的主要标志。如前所述，日本《卖春防止法》第3条旗帜鲜明地规定任何人不准卖淫和买淫，所以可以说日本在形式上、在原则上是禁止卖买淫的，是一个性产业禁止国。但另一方面，《卖春防止法》本身的柔弱性又无法有效地遏制卖买淫行为。
1．处罚、辅导制度 在《卖春防止法》中，买淫和卖淫虽然被同时禁止，但是对买淫没有规定相应的处罚措施。近年，鉴于青少年也成为卖淫者现象日趋严重，1999年实施的“儿童买春淫秽禁止法”第4条规定：对以青少年为卖淫者的买淫者，即儿童卖买春者科以3年以下有期徒刑或者100万日元以下罚金。这是日本法律第一次作出对买淫行为实施处罚的规定，当然只适用于儿童买春之情形。
卖淫行为虽然是《卖春防止法》的处罚内容，但对其的规定很柔软。只对卖淫者的三种劝诱行为实施处罚，而且处罚很轻，一般的卖淫行为是不受处罚的。该法第五条规定：以卖淫为目的，实施下列行为者，处以6个月以下徒刑或者1万日元以下罚金：（1）以公众看得见的方法，劝诱他人成为卖淫的相对方；（2）为了劝诱他人成为卖淫的相对方，而在道路或者其他公共场所拦住或者纠缠他人；（3）用公众看得见的方法待客，或者用广告、其他类似方法引诱他人成为卖淫的相对方。《卖春防止法》同时规定，违反该条，处以有期徒刑或禁锢但缓期执行时，可以实施辅导处分，即收容到妇女辅导院，为其更生实施必要的辅导。
《卖春防止法》处罚的重点是卖淫的助长行为。这些助长行为包括：（非卖淫者）劝诱买淫、迫使卖淫、契约卖淫、提供场所、以使他人卖淫为业、提供资金等（第6条到第13条）。第6条规定对（非卖淫者）劝诱买淫行为处以2年以下有期徒刑或者5万日元以下罚金。第7条规定了两种迫使卖淫情形：欺诈、使陷入困境从而使他人卖淫，或者利用亲属关系的影响力而使他人卖淫者，科以3年以下有期徒刑或者10万日元以下罚金；胁迫或者施暴使他人卖淫者，科以3年以下有期徒刑，或者3年以下徒刑和10万日元以下罚金。第10条规定，签订以使他人卖淫为内容的契约的人，科以3年以下有期徒刑或者10万日元以下罚金。第11条规定，知情而提供卖淫场所的，处以3年以下有期徒刑和10万日元以下罚金；以提供卖淫场所为业者，处以7年以下有期徒刑和30万日元以下的罚金。第12条规定，以使他人在自己所有、管理的场所或者指定的场所居住、卖淫为业者，处以10年以下有期徒刑和30万日元以下罚金。“儿童买春淫秽禁止法”对以青少年为卖淫者的助长行为的处罚更为严重。以青少年为对象买淫者，科处3年以下有期徒刑或者100万日元以下罚金（第4条）。在第5条中，同样是（非卖淫者）劝诱买淫行为，该法却科处3年以下有期徒刑或者300万日元以下罚金，相对于《卖春防止法》的规定，有期徒刑提高了一年，罚金是其六十倍。可见《卖春防止法》和“儿童买春淫秽禁止法”对卖淫的助长行为规定得比较全面和详细，实施的处罚很重，这对打击助长卖淫行为，尤其是对打击以迫使他人卖淫为业者发挥了重要作用。
2．保护、更生制度 《卖春防止法》在第四章确立了保护、更生制度。该制度的实施对象是依其品行和环境而有卖淫可能的女子，简称“要保护女子”。《卖春防止法》第34条规定：每个都道府县必须设置妇女相谈所；妇女相谈所主要做的工作有，回答“要保护女子”的各种问题，对“要保护女子”及其家庭实施必要的调查、实施医学的、心理的和职能的判定以及实施与此附随的必要指导，对“要保护女子”实施临时保护；妇女相谈所必须设置“要保护女子”临时保护设施。第35条至40条对妇女相谈员、妇女保护设施、经费等进行了规定。保护、更生制度是废娼政策的必要制度安排，对卖淫行为的减少发挥了一定的作用。
（二）其他性产业的规制
“风适法”确立了除卖买淫业以外的其他性产业的法律地位。该法首先对这些性产业类型进行了界定。其中“店铺型性风俗特殊营业”主要有四种：（1）在澡堂里设置包间，在包间里提供与异性客人接触的服务，或者在包间里应异性客人的性好奇心而提供与该客人接触的服务；（2）经营为唤起他人性好奇心而提供脱衣节目的演艺场；（3）设置专门为携带异性的客人的住宿设施并让其利用该设施；（4）设置店铺，销售或者出租唤起他人性好奇心的照片、录像带等物品。“无店铺型性风俗特殊营业”主要包括两项：（1）在人居住或者供人住宿的设施里，应异性客人的性好奇心而提供与该客人接触的服务，或者应客人要求，派遣服务者；（2）通过电话或者其他国家公安委员会规则规定的方法，应客人要求，外送唤起他人性好奇心的照片、录像带等物品。“映象送信型风俗特殊营业”是指通过电子设备为客人送达为唤起性好奇心而带有表现性行为场面或者裸体图像的映像的营业。此外，该法还详细界定了电话异性介绍营业、接客业务委托营业等。有了较为清晰的概念界定之后，“风适法”制定了如登记制度，地域、时间限制制度、处罚制度等一些具体的制度。
1．登记制度 日本法律对性风俗业即性产业实施的是登记制度。欲经营“店铺型性风俗特殊营业”者，必须向营业所所在地的公安委员会提交申请书，申请书必须载明名称、住所、法人代表、营业所名称和所在地、经营种类等；欲经营“无店铺型性风俗特殊营业”者，申请书还必须载明广告宣传时使用的称呼、接受客人要求的方法、电话号码等；而欲经营“电话异性介绍营业”者，申请书还必须载明能够识别电子通信设备的电话号码等。
2．地域、时间限制制度 “风适法”规定，“店铺型性风俗特殊营业”不准在政府机关办公设施、学校、图书馆、儿童福利设施等周围
3．处罚制度 对违反上述地域限制规定者，处以6个月以下的有期徒刑或者50万日元以下的罚金，或者两者并科。除此之外，“风适法”还规定了指示和营业停止两种行政处罚。当经营者违反了本法、基于本法制定的命令或者条例的规定，公安委员会可以对其实施必要的指示。当经营者触犯了本法、刑法、卖春防止法、“儿童卖淫淫秽禁止法”规定的罪等，公安委员会可以作出8个月以内停止营业的命令。
（三）青少年保护
日本法律非常重视对青少年的保护。“风适法”和“儿童买春淫秽禁止法”更是把青少年保护作为其立法主旨。“风适法”第1条就指出，“防止危害青少年健康成长的行为发生”是其一目的，与此相配合，“儿童买春淫秽禁止法”第1条的规定就更为明确和详细：“鉴于青少年性榨取和性虐待行为对青少年权利侵害的明显性和重大性，通过对儿童买春淫秽等行为实施处罚，通过向因这些行为而身心受到侵害的青少年实施保护措施，达到保护青少年权利的目的。”这一立法目的实现主要体现在处罚和保护制度上。
1．处罚制度 上述两部法律对性产业危及青少年成长行为规定了详细的、严格的处罚。如前所述，“儿童买春淫秽禁止法”是日本法律第一次规定对买淫者实施处罚。此外，与《卖春防止法》相比，它多出了关于青少年淫秽物品的处罚：公布、贩卖、出租、公然陈列青少年淫秽物品者；或者为了实现上述行为，制造、持有、运输、进出口青少年淫秽物品者处以3年以下有期徒刑和300万日元以下罚金。“风适法”规定，“店铺型性风俗特殊营业”让青少年以客人身份进入该营业所或者让青少年从事接客业务者处以6个月以下徒刑或者50万日元以下罚金，或者并科，等等。
2．保护制度 “儿童买春淫秽禁止法”从四个方面确立保护制度。首先，第14条规定，为了对“儿童买春淫秽”等行为防范于未然，国家和地方政府应该努力教育和启发国民增强青少年权利意识；推进旨在防止“儿童买春淫秽”等行为的调查研究。其次，在实施搜查和审判的过程中，工作人员应该考虑青少年的人权和特性，必须注意不要让其名誉和尊严受损；在“儿童买春淫秽”等案件中，根据该青少年的姓名、年龄、职业、就读学校名称、居住、容貌等可以推知某人者，关于此的报道、照片、广播电视节目不得登载于报纸或者其他出版物，不得播放。再次，对受伤害的青少年，有关行政机关根据其身心状况、所在环境等恰当地实施谈话、指导、临时保护等必要保护措施；为了更好地实施保护，国家和地方政府要推进关于青少年保护的调查研究，强化紧急情况下的相关机关联手合作体制，完善与民间组织的合作机制。最后，国家要推进国际调查研究、推进国际合作。此外，“风适法”在第38条就少年指导委员作了规定，这样可以通过民间自愿者的积极作用，来实现对青少年的保护。
（四）警察监督
“风适法”专门设置了监督一章。其中，从三个方面对性产业进行监督。首先是工作人员登记制度：根据国家公安委员会规则，性产业营业所必须登记从事该业务的工作人员的住所、姓名等事项（第36条）。其次是报告制度：公安委员会在法律实施的必要限度内，可以要求性风俗关连特殊营业者就其业务提交报告或资料（第37条）。再次是警察进入制度：警察在法律实施的必要限度内，可以进入“店铺型性风俗特殊营业”和“店铺型性电话异性介绍营业”的营业所（第37条）。
三、效果：日本性产业规制中的保护与协调
（一）理念与现实的妥协
从道德层面而言，以卖买淫为代表的性产业在全世界范围内普遍遭到否定，但由于种种现实原因，该产业在各国又是方兴未艾。圣·奥古斯丁说，世上没有比妓院以及其他类似的“罪恶”更下贱，更龌龊，但假如这些“罪恶”被消除的话，社会将会被强烈的性欲所玷污，卖淫是社会所必需的。性产业在日本有着悠久的历史，从奈良时代（710年�D�D784年）的“游行女妇”到二战的“慰安妇”，延绵一千多年。二战败降后，日本为了显示其建立现代民主国家的决心，在美国的领导下，确定了废娼政策，《卖春防止法》成为这一政策的集中体现。应该说，《卖春防止法》禁止卖买淫的思想代表了日本国民乃至世界民众的普遍愿望，在理念上是崇高的。但是，在日本的现实生活中，总是存在大量的妓女，政府的任何处理行为都没有达到其预想的效果。另一方面，《卖春防止法》本身也存在明显的弱点。它虽然明令禁止卖买淫，但丝毫不规定对买淫的处罚，这实质就是对买淫“合法性”的默认；它虽然规定卖淫违法，但只对卖淫劝诱行为实施处罚，且处罚较轻。当然，后者对保护作为受害者或者弱者的卖淫女，劝其主动脱离性产业的指导方针来讲，无疑是正确的，但这也无形中拖累了废娼政策的实施。可以说，《卖春防止法》与现实存在着严重的冲突。
到了二十世纪七八十年代，日本风俗业在经济高速发展的背景下更是突飞猛进，它一方面大大促进了经济的发展，一方面也产生了许多社会问题。其中之一就是这些风俗业越来越与犯罪和性（产业）发生越来越紧密的联系，严重影响了普通民众的生活，必须对其实施更为有力的规制。那么对于风俗业与性的关系，即性风俗业，法律应持何种态度？是不是应该将《卖春防止法》的理念不折不扣的贯彻？成为一个现实难题。但是，从风俗业法的1984年、1998年的顺利修改来看，这一难题并不是很难。“风适法”一方面总体上确立了性风俗业的合法地位，制定了地域、时间、处罚等规制制度，另一方面又在不修改《卖春防止法》的情况下，没有对《卖春防止法》所禁止的卖淫劝诱、助长卖淫等行为进行肯定。但事实上，性风俗业很多情况下是在实施卖淫劝诱、助长卖淫等行为，只是由于不是直接的等号关系而被默认。所以可以说，“风适法”是《卖春防止法》与现实冲突、妥协的结果。
对这样的妥协结果，日本普通民众是默默接受的。他们普遍认为，要根绝卖买淫现象是不可能的，而失去法律规制的风俗业经营严重影响了他们的正常生活，对风俗营业的地点、时间，室内环境等实施较为明晰和严格的规制，一方面能保持其安逸的私生活空间，一方面能丰富其业余生活，减轻工作压力，提高生活质量。就如一百多年前日本启蒙思想家福泽谕吉（1835－1901）所言，艺妓服务对文明国来说是羞耻的，从人之动物性考虑，对此又不能完全压制，一定程度的承认能防大害，所以艺妓是有必要存在的。
（二）青少年保护：性产业相关法的最高现实价值
废娼在日本成为无法实现的理念，那么青少年保护取而代之成为性产业相关法的最高现实价值。日本历来注重对青少年的保护，早在1947年就颁布了《儿童福祉法》（可以意译为“青少年福利法”）。该法在总则中指出，所有国民必须致力于青少年健康出生及其身心的健康培养；所有青少年必须得到平等的生活保障和爱护；国家和地方政府承担着保护青少年和培养其健康身心的责任；所有有关青少年法令的实施，都必须尊重上述青少年福利原理。1948年颁布《少年法》，该法的目的是通过对违法青少年实施有关性格矫正和环境调整的保护处分，通过对侵害青少年和青少年福利的成人刑事案件科以特别措施，以期青少年的健康成长。现在，几乎所有的都道府县都制定了青少年条例，期望更加有效地保护青少年权利。
风俗营业的存在在客观上对青少年的健康成长构成了威胁。一般风俗营业所，如夜总会、酒吧、麻将屋等，被认为是藏污纳垢之所，（青少年）违法犯罪的起因地和发生地，所以“风适法”对一般风俗营业所的结构、设备、营业时间等进行了规制，而且在第22条规定了与青少年相关的内容，如风俗业者在营业所内不准让未满18岁者招待客人，不准让未满18岁者作为客人进入营业所，不准在营业所内为未满20岁者提供酒和烟，等等。基于青少年对性敏感和不成熟这一共识，日本法律对性风俗业制定了比一般风俗业更为严格的青少年保护规定（上文已述）。进入20世纪90年代，日本在性产业中的青少年保护方面遭到了国内国际双面新夹击。在国内，90年代初，一种称之为“援助交际”的女高中生卖淫现象在日本出现，并以惊人的速度蔓延。以至于“援助交际”一词在1996年流行语评比中当选。国际上，1989年联合国通过了《儿童权利公约》，随后，非政府组织（NGO）掀起了一项“杜绝在亚洲旅游中实施‘儿童买春’运动”。因为日本人经常以旅游为名到亚洲各国进行集体买淫活动，构成”儿童买春”的加害者，所以日本成为这项运动的指责对象。在双面压力下，1999年“儿童买春淫秽禁止法”出台，这为有效打击“儿童买春”现象提供了强有力的法律支持。
在卖买淫被默认为合法的现实情况下，如何保护青少年成为日本警察在性产业中执法的一项主要任务。1949年，日本公安系统组建了“少年警察”。2002年“少年警察”数约1200人，若加上受委托的少年辅导员、协助员等，则约6万人。他们的主要任务是：联络少年指导的相关机构；对问题少年实施适当的措施；实施少年环境净化措施（风俗业是主要方面）；实施社会启蒙指导等。为了净化少年环境，“少年警察”指定重点区域，在这些区域内撤销有害图书自动销售机、有害广告物、青少年逗留场所等；支持相关居民大会的召开；提供资料进行各种宣传。除了积极预防外，正面打击侵害青少年权利的违法犯罪行为，直面教育违法青少年更是警察的强力手段。警察厅编《警察白皮书（2000年）》记载：1995年因性越轨行为而接受辅导保护的女少年数为5481人，1996年为5378人，1999年为4475人。通过“儿童买春淫秽禁止法”等法律的实施和警察的尽职工作，“儿童买春淫秽”行为成下降趋势，其他青少年相关案件也得到了有效控制。青少年权利在现实中得到了足够的重视和较好的保护。
（三）警察权扩张的论争与选择
一般认为，现行的以“风适法”为代表的性产业相关法给予警察很大的权力。在倡导自由主义的现代日本社会，关于警察权在风俗业领域扩张的讨论，从“风适法”制定之时持续至今。日本的警察系统建立于明治时代的1875年。创立之初的警察挂保护国民之名，行监视民众之实，警察优位思想严重，警察权力无限扩大。战后，脱警化――原行政警察的许多规制、取缔权限从警察中脱离，委任给各部委的下属机关――运动兴起，行政警察的权力得到了很大的限制。1984年的“风适法”相对于此前的《风俗营业等取缔法》，有着许多重大的改变，除了前面所述的承认部分性产业的合法地位外，最明显的要数警察权的扩张，这也是各方争论的焦点之一。
“风适法”草案除规定了《风俗营业等取缔法》中有的警察进入权外，还增加了要求提交报告与资料权、帐簿、文件等的检查权和向相关人质问权。这刺激了相关团体和部分政党，并遭到了强烈的抵抗。最终，帐簿、文件等的检查权和向相关人质问权被删除。这在实质上可能是风俗业界对因帐簿、文件等的检查权和向相关人质问权而易揭发其逃税行为心存余悸的结果，但在形式上是人们担心行政调查权被滥用而作出的选择。另外，为了在青少年辅导等活动中发挥民间自愿者的积极作用，促进该活动的发展，“风适法”草案确立了少年指导委员制度。对此反对论者认为，这样为警察与指导委员相配合，对室内青少年实施强制性指导开辟了道路，这样会抹杀地区性的教育力，从而完全依靠警察指导，忽视少年指导应委托给区域民间自愿者组织这一时代趋势。但是，服务于第一线的民间自愿者组织、地区团体、相关教育者却认为，若法律没有明文规定少年指导员的地位、身份、职务等，那他们只能作一些自发性的松散活动，在“风适法”中作相关规定是有意义的。最终，“风适法”在第38条对此作出了肯定的回答。
应该说，在“风适法”中处处可见警察权的影子。如风俗营业的许可、登记、变更、停业、撤销、罚款等。福利国家观念发展到现阶段，其在经济领域的一个表现是规制缓和与规制强化的双重变奏，即面对现实，不该限制的领域应该更加放开，该限制的领域应该维持限制甚至强化限制。风俗业就是这样一个应该维持限制或者强化限制的领域。在这一领域，总体上需要强有力的警察权力，但在某些环节上可以呈现缓和气息。“风适法”对性风俗业实施较为宽松的登记制度，缓和准入条件，而警察在风俗经营过程中维持较高的监督力度，可以说是规制缓和与规制强化这一双重变奏奏出的较和谐旋律。
* 作者简介：肖军（1975－ ），男，江西新余人，法学博士，湖南师范大学法学院讲师，研究方向：行政法学。
“红灯区”在日语中称为“红线”。公娼废除后，原大量妓女成为街头妓女。随后，政府（警察）将这些街头妓女常活动的地方在地图上用红线圈定为“特殊饮食店区”，故称为“红线”。“红线”内默认卖买淫合法。与“红线”相对，日本还有“青线”（可译为“蓝灯区”），它与“红线”毗邻，只允许正常的饮食经营，但由于存在非法的卖淫活动，故政府（警察）在地图上将其用蓝线圈出。