打造信用政府的人本理念与原则
―――从《行政许可法》的视角
[华侨大学，福建泉州，362021]
张义忠
[内容提要] 今年7月1日实施的《行政许可法》以人本理念为基础, 着力构建政府与公众之间良性互动基础上的政府信用,在政府信用建构的原则及相应的制度安排中集中体现了设权应法定、有权必有责、用权须为民，行权受监督、侵权须赔偿的法治理念。
[关键词] 行政许可法 信用政府 打造 理念 原则
[作者简介] 张义忠 ，男 ，1965年生，华侨大学法学院 副教授 硕士生导师。
The Administrative Permission Law and the Ideas and principles of Forging Credible Government
[Abstract] The Administrative Permission Law put into practice on July,1 this year bases on the idea of putting people first. It takes great pains to construct the government credibility based on virtuous mutual action between on government and the public. The principle of building government credibility and its corresponding system arrangements embody the conceptions of ruling by law that setting up powers ought to be legal ,holds them must fit accountability, places them must serve for people ,performs them should be under supervision and infringe upon them must compensate.
[Key words] The Administrative Permission Law，Credible Government， Forging ，Ideas， principles
以人为本，打造政府取信于民的执政之基和为政之道是《行政许可法》制定和实施的理念基础。在整体的社会建构和社会治理中，现实的、社会的人是法治的存续根基，在既定的社会条件下，法对人的影响是深刻和广泛的，突出的表现在法律作为制度性的规则是具有国家强制力的、神圣权威的、直接现实的、持久稳定的、普遍适用的国家意志性规则。由于法对人的影响是多方面性，尤其是正反两方面的影响，法可能成为关心人、尊重人、为了人、服务人的强有力的保障，也可能成为漠视人、贬抑人、反对人、奴役人的“帮凶”。法对人的这种双重影响警示我们：现代社会的法治作为现实的人的日常生活世界的一种秩序追求，不能不具有强烈的人文关怀，现代法治应当以人为本，现代法治的基础应当是人，法律制度的制定与实施应当使人向善，应当与人为善，法律原则的确定应当充满人文关怀，应当在对现实的人的物质性生存与发展和精神性生存与发展的深切关怀中，体现对个人人格尊严和价值的尊重，体现对个人独立自主地追求自己幸福生活的各种努力的肯定、赞同与支持。因而，现代法治的人文关怀深刻意蕴在于以人为本，正视和关注人的现实存在，以促进、实现和保障人的自由、平等、人权、公平、正义等为价值目标，为人的生存与发展建构高效、稳定、安全的社会秩序。
上述现代法治的人文关怀要真正落实到实处，便要求国家在社会性的法律制度供给中首先应在法律原则的确定上着力打造政府取信于民的执政之基和为政之道。因为法律原则体现的是法的价值内涵和价值定位，是法律制度和法律运行的本质、精神及其特点的概括和反映，在法律规则中占据主导地位。从我国的《行政许可法》关于法律原则的规定来看，人本理念贯穿了各个具体的法律原则规定之中。对此本文略作剖析。
一、许可法定原则彰显执政为民
《行政许可法》规定了许可法定原则，第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”可见，行政许可法定原则的基本含义在于行政许可的设定与实施必须严格根据法律的规定，不得与法律规定相违背。这是以人为本的公权力运行规则在《行政许可法》原则中的体现。根据现代法治原理，以人为本的权利（力）运行的规则是：在私权利的运行中，为了充分尊重当事人，凡法律不禁止则为自由。在公权力的运行中，为了防止公权力的任意性、滥行和扩张对公民权利的威胁、侵犯，凡法律没有授权的，行政机关就不得为之，法律禁止的更不得为之。按照我国宪政原则，政府的权力来源于人民，并通过法律授权的形式交由国家机关来行使。因此，以人为本的法治政府的核心是对政府权力规制和对人民权利保障，重点在于“治权”、“治官”，而非“治民”。坚持依法行政、建设以人为本的法治政府的必然要求是政府行政权力的取得和行使都置于法律的约束之下。因而，要保障人民的权利，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我国政府行为的重要失误之一就是管事太多，政府审批、许可的范围太宽泛。政府这样做既严重限制了市场主体和公民个人的权利行使，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥。也阻碍了政府与各类市场主体良性的互信、互动关系的建立。为了从制度上防止作为公权力的行政许可对公民个人的过度干预，遏制行政许可过多过滥对权利主体合法权益的侵犯，《行政许可法》按照妥善处理政府与市场、政府与社会、权力和权利的关系的要求，明确规定什么事项可以设定行政许可，什么事项不要设定行政许可。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，通过市场竞争机制能够解决的问题，通过行业组织或者中介机构能够自律解决的问题等，不要设定行政许可。针对实践中行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设行政许可的问题，《行政许可法》明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。这就为从源头上遏制行政许可过多过滥的问题提供了保障。也从源头上为行政许可的设定与实施贯彻以人为本奠定了基础。
二、许可“三公”原则立信于民
《行政许可法》规定了公开、公平、公正的原则，第5条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”
从公开原则来看，法治政府必然是也必须是阳光政府，政府有义务向公众公开政府权力运行的事项、条件、程序及相关信息。因为，从政府的权力来源来看，政府所享有的一切权力均源自于人民的权力和宪法的授权。政府权力的行使目的只能是更好地维护人民的利益，增进人民的福利，正是由于有了民意的代表机构制定的宪法的授权，政府权力才有了正当性和合法性基础。人民也因此必须有一定的途径了解政府的权力运行是否适当、完整地执行了授权的目的。在设定和实施行政许可的过程中，由于公众的分散性及其“搭便车”行为产生的信息短缺和政府行为的保密性，政府拥有技术优势和信息资源积聚优势，事实上政府与公众之间客观存在着信息的不对称,这种情况下人民对政府权力运行的了解就会受阻，现实生活中政府行为的“暗箱操作”问题已成为行政许可过程中的一大弊病即是最好的说明。行政许可过程中批准条件是什么？多长时间有结果？都是在暗箱操作的习惯性思维中出台和实施的，这样的政府权力运行方式易使公众产生隔膜感和不信任感。因而，政府要立信于民，要让众多的分散的公众信任政府，建立政府与公众之间的良性互动互信，就要求政府应主动推行政务公开，充分公开政府行为尤其是公众切身利益的行为信息，增进政府信用建立过程中公众与政府共识，保障公众、法人和其他组织对行政管理事务的知情权。而这又对政府权力的正当行使，防止政府权力滥用也是一个强有力的规范与约束。同时，我国在加入WTO时对透明度原则作了郑重承诺，《行政许可法》规定公开原则也是政府兑现承诺，取信于国际社会的一个重要举措。为此，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制。其一，信息公示制度。行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示。其二，行政许可的决定公开制度。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。其三，听证制度。拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向立法机关进行相关说明。对于实施行政许可依法应当听证的事项，行政机关必须举行听证。对于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关还要告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关就要在20日内组织听证。其四，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效。其五，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。显然，这种公开、透明的原则及其制约机制充分彰显了行政许可过程的人本理念，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，消除公众与政府之间的隔膜，建立公众对政府的信任，使政府立信于民具有重要意义。
从公正、公平原则来看，非歧视性是法的基本品质之一。《牛津法律大辞典》对公正的解释为：“公平的一个方面，普遍认为是法官和执法者所应具有的品质。它意味着平等地对待争议的双方当事人或各方当事人，不偏袒任何人，对所有的人平等和公正地适用法律。”，可见，公正的基本含义是公平对待，没有偏袒。多年以来，我国的一些行政审批制度、尤其是涉及经济事务的行政审批制度，存在明显的不公平现象。比如，非国有企业与国有企业相比，在市场准入、上市等方面大多受缚于一些歧视性的制度限制。尤其是私营企业、民营企业曾被拒绝在许多领域的门槛外。同样是申请一个项目，国有企业可以很方便地得到批准，私营企业却要受到百般刁难。前几年甚至有观点认为，国有企业搞得再差也可以获准上市，私营企业再红火也不能批准上市。事实上，在我国的经济运行中，不公平的行政审批，也是推行行业垄断、地方保护主义的“元凶”，在中国频繁出现的种子大战、烟草大战、丝绸大战、蚕茧大战、棉花大战等等，无不通过各种歧视性的行政审批来发动。为了维护经济领域最基本的社会公平，同时顺应世贸组织所倡导的非歧视原则，《行政许可法》确立了公正、公平原则，明确规定：“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”有理由期望，这一原则的确立，将有效地遏制行业垄断、地方保护主义等对公众利益的侵犯，推动中国尽快建成一个以人为本、尊重各类市场主体、保护各类市场主体的众生平等的经济运营秩序。
三、许可便民、效率原则取信于民
政府取信于民的关键是切实为民着想，服务于民，我国的法律是保障人民权益的工具，在体现民主性和科学性的统一时，国家的立法和政府的执法还应有利于人民利益的及时实现和有效保护。因此，以人为本的现代法治政府应是便民的政府、高效的政府。但是，过去我们的一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为行政相对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。行政许可程序冗长烦琐，态度生硬，办事拖拉几乎成了当今行政许可的通病；许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可的现象十分普遍；许可种类过多造成许可机关林立，降低了行政效率，给申请人增加了不便；许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象也时有发生；过多过滥的审批项目，复杂漫长的许可程序，结果使老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序。为了解决老百姓办事难的问题，切实服务于民，针对上述情况，《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”与此相应《行政许可法》还确立了一系列相应规则和制度，如“相对集中许可权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度，将行政许可的最长时限规定为30天和60天。其中关于行政许可程序的规定体现了在严格程序中彰显了立法为民、执法便民的立法精神。仔细地阅读《行政许可法》，可以发现：在总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一还多，其涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。这些严密、细致的程序规定，既是对政府权力的规范，也是便民、利民制度的具体体现。主要的规定有：（1）省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；（2）行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓“一站式服务”）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理（所谓“政府超市”），这样可以减少“多头审批”；（3）行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，以防止“暗箱操作”；申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误一类错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；（4）如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出决定；如不能当场作出决定，则应在法定期限（一般为20日，特定情形为45日）内作出决定，法定期限内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，至多可延长10日，属特定情形的可延长45日。（5）行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；可以多种形式提出申请。这说明《行政许可法》体现了信息时代的便民利民的特色，这意味着老百姓在家里就可以提出行政许可申请，而不必自己去机关。（6）《行政许可法》设专门章节对行政许可的收费作出规定：除法律、法规另有规定的，行政许可及对许可事项的监督检查，不得收费。行政机关提供的行政许可申请书格式文本，也不得收费。行政许可所需经费由本级财政予以保障。这就以法律的形式通过制度安排确保权力与利益必须脱钩。
四、信赖利益保护原则提升政府的公信力
信赖从语义角度分析，是介于希望和确信之间的期待。期待在交易关系中是以交易相对方诚实相待为目的。信赖利益是对契约或要约赋予了信赖一方当事人所故有的，因信赖可能或已经受到损失的利益。政府行政行为过程中的信赖利益保护是私法上诚实信用原则类推适用于行政法的结果。其内涵为：由于政府以往一贯所采的政策、法制或措施，使人民对其作为产生信赖观念，认为不致轻易改弦更张，遂就有关自身权益之法律关系事项，依据此种信赖观念的判断加以处理时，则嗣后政府若无正当理由，即不应对有关事项采取与人民所信赖观念相抵触之措施，使人民既得权益有所保障，并避免行政机关对现行行政命令的轻率变更，致使其威信受到损害。简言之，“信赖保护原则就是要求保护人民对于国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失利益。”即当事人信赖行政机关的决定合法性持续存在时，则对其据此所作的行为及相应的信赖利益必须予以保护或给予合理的补偿。由此可推知，信赖利益保护原则的基本观点是将民法上的诚实信用原则、契约拘束力以及民事法律行为的撤销中止等法理，类推适用于政府行政行为，实质上是承认违法行政行为和损害事实的发生之间存在着因果关系，相对人有权得到救济。可见，信赖保护原则设置的目的是为政府行为的相对人提供相对稳定的预期和合理的期待，维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益，提升政府在社会公众中的公信力。它要求政府行政行为过程中的当事人在行使权利(权力)、履行义务时，应遵守诚实信用的准则。
在学理上，尽管信赖利益保护原则的理论依据存在很大的争议，但该原则在实践中是得到普遍认同和遵守的，如上所述，它要求保护受益人对行政机关的行政行为所造成状态的信任，而维持违法的行政行为，进而保护受益人的既得利益。但不是任何情况下的公民信赖都值得保护。关于信赖保护成立的条件以及不成立的情形，在学理上尚无定论。德国联邦行政法院根据案件的具体情况而总结出了一个一般性理论，德国《联邦行政程序法》第48条有其具体的体现。《德国联邦行政程序法》第48条第2 项规定：“违法行政处分系提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”可见，信赖利益保护的标准为“受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分。”据此可以认为，政府行为过程中信赖利益保护成立的条件是：(1 )受益人相信行政行为的存在；(2)他的信赖值得的保护；(3)其信赖利益大于应恢复合 法性的公共利益。有下列情形之一的信赖不值得保护：(1)受益人通过行贿或其他不正当手 段促成行政行为作出的；(2)能够或者必须认识违法性的；(3)违法性可归因于受益人( 如虚假陈述，在这里受害人是否有过错并不重要)。此外，如果受益人的信任因其已经采取有关措施或处理而“得到证实”，一般应当给予信赖保护。我国台湾地区的法律也有类似的规定。下述情况下，受益人不得以信赖为其依据：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿使行政机关作出行政行为的；（2）受益人对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述作出行政行为的；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。已撤销的行政行为的受益人，须归还已履行的给付。归还义务人明知或因重大过失而不知行政行为违法性的，不得以得利的消灭作为依据。行政机关在撤销行政行为的同时决定须归还的给付。
在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，市场经济本身存在不确定性和政府信用缺失，行政许可行为缺乏稳定性和可预期性已成为我国政府行为过程中最突出的问题之一。在一些政府机关和工作人员看来，行政许可权是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后背信弃义，似乎政府享有出尔反尔，反复无常的特权。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府行为的目标，而且影响了政府的执政为民的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。可以说，解决政府的守信问题是摆在《行政许可法》面前的首要任务。
《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》第69条还规定，下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：(1)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；(2)超越法定职权作出准予行政许可决定的；(3)违反法定程序作出准予行政许可决定的；(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；(5)依法可以撤销行政许可的其他情形。依照本条款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。可见，政府实施行政许可行为必须诚实信用。行政机关作出许可行为后，不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化，为了公共利益的需要必须撤销或废止某一许可行为时，行政机关必须对公民、法人或者其他组织受到的损失给予补偿。这种信赖保护机制不仅可以抑制政府政策的不确定性和随意性，保持政府行为的相对稳定，约束政府官员不随意撕毁合约，违背诺言，食言而肥。而且由政府承担当事人对政府行为信赖所导致的损失，显示了政府对当事人及其合法权益的尊重、保护，无疑将增强公众对政府行为的稳定预期，大大提升政府在公众中的公信力。
信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任，不仅政府要讲信用，公民法人与政府打交道过程中也必须讲信用。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足为由，随意收回或变更撤销已经作出的行政许可；同样，行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。《行政许可法》第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第62条规定：“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。”第67条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。”同时，根据《行政许可法》第69条的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依此规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
综上分析，《行政许可法》在政府信用的建构的原则及相应的制度安排中集中体现了设权应法定、有权必有责、用权须为民、行权受监督、侵权须赔偿等法治理念，这为进一步规范了政府行为，提升了政府依法行政的能力和水平，提升政府的公信力，打造信用政府奠定了强有力的理念基础和原则指引。
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主要参考文献
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文章来源：《理论与改革》2005年第1期 发布时间：2007/12/24