摘要：行政行为是行政法和行政法学中的一个核心概念。行政行为的概念自被提出至今，其涵义处于不断发展中。这有其法学背景理论的原因，但更重要的，是由于社会生活的变化，导致国家对社会经济、政治、文化领域进行管理的范围以及管理手段发生变化，客观上要求行政行为理论的发展，以适应国家管理的要求。行政行为概念的发展是有其客观规律的，找到这一规律，对于发展行政行为理论，指导现实行政实践，都具有重要意义。

关键词：行政行为 历史发展 规律

行政，是国家对社会和公民的管理活动，是执行国家意志，实现国家职能的最重要的国家行为。自从有了国家，就有了国家的行政行为。行政行为把国家和公民个人联系起来，对个人的权益造成最直接的影响，历来是人们关注的焦点。

规范行政行为，使之遵循统治阶级的意志协调地行动，一直是历代国家共同追求的目标。然而，在资产阶级革命以前，国家的行政职能没有独立，行政权与立法权、司法权统一操控在专制君主手中，因此不可能出现对行政行为的行政法意义上的控制。现代意义的行政法，是民主的产物，是在资产阶级革命后，通过把行政与立法、司法活动分开，对行政活动进行规范、控制而建立起来的。我们所要探讨的行政行为，就是在现代行政法规范下的行政行为。

行政行为的概念提出至今，在学界尚未形成统一的理解。造成学者们理解差异的原因，一是使用的标准不同。使用不同的标准，对行政行为概念的把握就会侧重不同的方面；二是各国的实定法规定的不同。“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同。” 还有一个更重要的原因，那就是，随着社会经济、政治生活的发展，行政行为的内涵和外延在不断发生着变化，故而对其概念的理解也在不断地变化。

行政行为是一个历史的、发展的概念，对其一般理论进行研究，发现、总结其历史发展的规律，有着重大的理论意义和现实意义。本文试图在这一方面略作尝试。

一． 政行为的概念

在我国，开始行政法学界对使用“行政行为”这一概念的意见很不一致，有的持肯定说，有的持否定说。近年来，学界对行政行为的研究越来越重视，行政行为的概念已被广泛认同和采用。 但是，行政行为这一概念具体该如何界定，学者们的观点并不一致。主要的观点有：

行政行为，是国家行政机关实施行政管理活动的总称。

行政行为是国家机关，主要是国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生行政法律效果的行为。

行政行为是指国家行政机关在行使职权过程中，依法对特定的社会事实或对象单方面所采取的能直接产生法律效果的行为。

行政行为指国家行政机关在其职权范围内依法对行政管理相对人实施的具有法律效力的行为。

行政行为是行政法律行为的简称，是行政机关和法定授权组织为实现行政管理目标执行公务的方式方法总称。

行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。

行政行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法律行为。

行政行为是由行政主体作出或可以归属于行政主体的，行使职权与履行职责或与行使职权履行职责相关的，并产生行政法律效果的行为。

上述行政行为的概念，由于定义者分别侧重了行为主体、内容或作用等不同的角度，并受不同学说的影响，而表现出各自的特色。概括起来，行政行为的概念中应当包含如下几项要素：

1、行政行为的主体要素。行政行为是一种重要的国家管理行为，其实施主体是特定的行政主体。通说认为，行政行为是行政主体采取的单方行为，这不同于民事行为主体往往具有双方性的特点。现代行政法学日益重视行政相对人的参与作用，但单方性仍是行政行为区别于其他法律行为的重要特征。

2、行政行为的法律要素。行政行为必须是依法进行的行为。行政主体执行的是国家的行政管理职能，代表的是国家的意思，其职权的行使职责的履行，是行政法的强行性要求，不能由行政主体任意为之或不为。

3、行政行为的内容要素。作出行政行为的过程，就是行政主体行使行政职权、履行行政职责、完成国家管理目标的过程。职权的行使和职责的履行，是实现国家管理职能的相互统一的两个方面，共同构成行政行为的内容。

4、行政行为的形式要素。是指要针对什么人、什么事采取什么样的行为。

5、行政行为的法律效果要素。要求行政行为必须是具有法律上的效力，产生法律效果的行为。

以上所列要素，基本上涵盖了行政行为概念应当有的内容，学者们对行政行为的界定也没有超出该框架的。只是，对于行政行为中这几项要素的理解，却存在着较大的差异，见仁见智，各有主张。并且，从总体上看，具有明显的历史发展轨迹。

二． 政行为的概念是历史的、发展的

比较上述诸行政行为的概念，很容易发现这样一个事实：行政行为的概念是在不断地发展的，并且，其发展有着明显的规律性。

行政行为概念的发展，主要体现在构成行政行为诸要素内涵的变化上。具体为：

（一） 行政主体内涵的变迁

自从上世纪八十年代初首次使用行政行为的概念， 二十余年来，我国行政法学者对行政主体的认识不断深化，行政主体经历了从单一到多样化的过程。这一认识过程表现为两方面：

首先，是行政主体的范围不断扩大。在上世纪八十年代，学者们普遍把行政主体理解为国家行政机关，认为行政行为是指国家行政机关实施的行为，其他国家机关、企事业单位、团体实施的行为不是行政行为。许多学者在教科书或著作中把行政行为直接定义为国家行政机关实施的行为， 而很少有人使用行政主体这一概念。到了上世纪九十年代，学者们较普遍的做法是使用“行政主体”这一概念。这时，学者们所理解的行政主体已不仅仅是指国家行政机关，它至少要包括国家行政机关、法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织。 还有学者引入了“行政人”这一学理概念， 以把实施行政行为的个人包含进行政主体的范畴。

行政主体的范围之所以扩大，是因为随着社会的发展，政府管理社会事务的职能不断扩大，国家行政机关不能够、也不适合对一切事项都直接进行管理，“行政不再仅仅指国家的职能、国家的作用或国家的活动，现代行政同时也指国家以外的非以营利为目的，而以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织的职能、作用和活动。” 原先仅以国家行政机关作为行政主体的定义已经不能满足现代行政的要求。现代行政主体应当“多元化”，“不仅包括国家行政机关，还包括非政府的社会公共组织”，以适应“公共行政”的新观念。

其次，在探讨行政主体理论时，行政相对人的能动作用越来越受到学者们的重视。早期的行政主体理论，完全把行政相对人放在了行政主体的对立面，强调“行政行为是行政机关单方面的意思表示，它的成立不需要相对人的同意。” 这种观点是基于“管理法”的理念，行政主体对行政相对人的关系上处于优越地位，它的理论基础是行政主体与行政相对人（公共利益与个人利益）之间的利益是相互冲突的，观念上是互不信任的，行为上是对立或对抗，因此，行政行为就是行政主体的命令和行政相对人的被动服从。

但是，这种将行政相对人完全置于被动地位的理论在行政管理中遇到了许多麻烦，政府要管的事务过多过杂，负担重，效能底，而行政相对人处于被动、无权的地位，容易产生对抗情绪，不会积极地配合，使行政行为难于进行。特别是改革开放以来，市场经济的发展和民主法治的完善强烈要求转变政府行为理念，由管理行政转向服务行政的呼声越来越高。为了顺应这一潮流，学者们将行政行为定义为是行政主体在公民的参与、合作下所作的一种公共服务行为， 行政相对人的主动性大大提高，“公众可以参与行政事务的管理，不但对行政系统的具体行政行为有参与的机会，而且对抽象行政行为也有参与的机会。”

其实，在行政行为的概念在我国最早提出时，行政相对人在行政行为中的地位就已经受到了关注和重视，王珉灿先生主编的《行政法概要》中，就谈到“单方面的行为和多方面的行为”，并认为“我国国家行政机关的一切活动，都必须从人民的利益出发，实行广泛吸收广大人民群众参加国家行政管理的原则。” 在人民当家作主的社会主义中国，公民以积极的身份参加到行政行为中，是现代行政行为理念的应有之意。

当然，行政行为毕竟是一种国家管理行为，行政相对人的参与并不能完全改变行政行为的单方性，“尽管随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示，但这种意思表示仍然取决于行政主体的接受和采纳。并且，行政相对人的意志一旦为行政主体所接受或采纳，所形成的最终意志仍然被视为行政主体的意志。” 但其强调行政相对人的参与，使相对人的意见在行政行为中得以表达，仍然是一种巨大的进步，有着重要的意义。

（二）行政行为内容的演变

行政行为的内容，即行政主体的行为，也有学者称之为“意思表示”，是行政主体职权的行使与职责的履行。内容要素的发展，经历了一个从侧重权利的行使到侧重职责的履行的过程。

与其他权利相比，行政职权有着明显的特殊性，行政职权与行政职责具有并存性，行政职权既是职权，也是职责，既是权利，也是义务，是职权与职责、权利与义务的统一。因此，行政职权具有不可处分性，任何行政主体不按法定依据和法定程序都不得放弃或转让行政职权，也不得越权或失职。

虽然行政职权与行政职责具有统一性，但学者们在理解这一概念时的侧重是不同的。不同的理解侧重代表了不同的行政行为理念，并进而影响到具体的行政行为目的、行为方式和行为手段。在行政行为内容的理解上，先后出现了行政职权中心主义和行政权责并重主义两种思想倾向。

行政职权中心主义的理论基础是管理论，公民个人和国家是对立状态的，国家相对于个人处于优势，国家活动主要是行使权力、对公民个人实施管理，行政行为是一种主权者的命令。这种思想反映到具体的行政行为中，便是国家权力的极大和个人权利的极小。行政行为是权利的行使，很难受到有效的约束，而行政相对人处于被动的被管理的地位，无法要求行政主体为或不为某行政行为，其权益的保障要靠“父母官”的恩赐。这种理论不符合现代民主行政的理念，更与为人民服务的宗旨相违背，其为一种新的行政理论所代替便成了历史的必然。

随着民主行政和法治行政观念的深入，学者们越来越重视行政职责因素的作用，认识到行政行为不仅是职权的行使，还是职责的履行。行政主体行使或不行使职权，不是自己的喜好，而是必须作为或不作为的不可处分的义务。基于此种理论，一些学者认为“行政行为是基于行使行政职权或履行行政职责而实施的行为。”“行政职权和行政职责都是行政权的组成内容。” 并进一步将“与行使职权履行职责相关的”活动也纳入行政行为的概念中。

行政权责并重主义修正了行政职权中心主义的错误，较合理地界定了行政行为的内容，成为目前行政法学界的通说。但是，随着“服务行政”理论和实践的发展，行政权责并重主义理论必然要继续向前发展，最终过渡到行政职责中心主义的理论中去。

“20世纪以来的行政法是以‘社会本位’为其人文精神的，在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。”“行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。”“行政权是一种服务权，又是一种服务职责，这种服务权是不能抛弃和转让的。” “人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务。” “行政行为的唯一内涵就是‘服务’”。

“服务行政”的理论是20世纪以来兴起的一种重要的行政法理论，法国的狄骥、德国的福斯多夫、巴杜拉及许多英美法系的学者都曾有过这方面的专门论述，我国也有许多学者对这一理论给予了关注。 在服务理论下，西方国家行政实践发生了许多新的变化，社会福利问题得到普遍重视。而在我们社会主义制度下，“国家服务职能无论从理论上讲，还是从国家治理的实践上讲，其服务属性都应当是最基本的属性。” 因此，行政法的服务精神，应当是我国行政行为理论中的基本要素。

行政行为是服务行为，行政行为的目的是为了增进公众福利。这时，行政职权的行使不再是行政行为的本质，如果非要运用公共权力，这也不过“是一种必要的服务手段”。行政职责的履行才是行政行为的真正本质。这种行政职责中心主义的行政行为理论，能最好地涵盖现代的各种行政行为。可以说，现代所有的行政职权行为，同时也是行政职责行为，即使权力色彩极为强烈的行政强制行为，也可以理解成是行政主体对国家、对全体行政相对人的一种责任。而有些行政行为，如指导行为、给付行为、救助行为等，是现代服务行政所要求的行政主体必须作为的行为，这属于行政职责，但却很难将之理解成行政职权的行使。

（三）行政法治理念的更新

行政法治最核心的内容是依法行政。行政行为是国家权力对社会和个人的最直接的作用，行政主体相对于行政相对人的优势地位使人们十分警惕行政行为的实施，“依法行政”的原则便是对行政主体行为的一种控制。20世纪以来，行政法学者普遍认为，行政主体的行政权同行政相对人的权利一样来源于法律，行政主体行使行政权的行为必须严格受到法律的监控，不得凌驾于法律之上或游离于法律之外，违法则要承担法律责任，从而实现行政法治。

关于行政主体应当依法行政，这一点上不存在疑义。但对行政主体应当控制到什么程度，随着社会状况的发展，学者们的理解出现了很大的不同。在社会法学、自由法学思潮的推动下，本着服务理念，一些学者提出了从形式法治向实质法治转变的依法行政观， 认为只要行政机关实质上为相对人提供了服务，服务形式或程序上的不足，即行政行为在形式或程序上的某些瑕疵，并不需要予以撤销，而可予以补正或转换，以避免因同一反复而形成的不合理和效率低下。 判断一个行政行为是否有效、是否应予撤销的标准，不是行政行为在形式上是否合法，而是行政行为在实质上是否合法。因为“法律永远落后于行政”， “负责适用法律的人，既然是本民族和本时代的人，他就会根据本民族和本时代的精神，就不会根据‘立法者的意图’，以以往世纪的精神来适用法律。” 并且，“如果一切行政活动都需要有法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致国会的机能麻痹瘫痪”。

实质法治取代形式法治，在许多国家的行政程序实定法中都有体现，也确实提高了行政服务的效率。当然，行政行为的自由实施并不意味着行政的恣意和专横，实质法治同样强调行政行为的程序和形式的要求。虽然行政行为可能“没有行为法上的依据，但必须有组织法上的依据，要符合宪法、组织法所规定的权限范围，要遵循法的原则和精神，并不得与宪法、法律相抵触。”

我国的行政法治理论，也经历了上述类似的转变。早期的教科书中，都强调行政主体要依法行政，到后来随着实定法规定的突破（《行政复议条例》第42条第2项），主张“灵活执法”、实质行政法治的呼声日高。有学者指出，“在我们这个法治程度、法治素质还不够高的大国里，要求行政机关有较高的服务效率，就更应坚持实质行政法治，相对人对此应该予以合作。”

关于行政法治理念的更新，还有另外一种表现，即学者们对行政行为合法性要件的认识的变化。开始，学者们多认为行政行为应当是合法行为，行政主体的违法行为不具有法律效力，不属于行政行为的范畴。 但有的学者持不同的意见，认为“行政行为的从属法律性，并不意味着行政行为必然合法，也并不意味着只有合法的行为才是行政行为。”“行政行为是否合法，并不影响行政行为的构成，不能只认为合法的行政行为才是行政行为。无论是合法行政行为还是违法行政行为，都属于行政行为范围。”

认为违法行政行为亦属行政行为，有利于对行政相对人受损权益的救济和保护，这是行政法治理论上有意义的新探索。

（四）行政行为手段、方式的多样化趋势

随着民主行政、服务行政理念的确立，行政相对人在行政行为中地位和作用的日益突出，现代行政行为呈现出作用范围不断扩展、行为方式日渐丰富多样的趋势。这一趋势具体表现为行政行为内涵的扩大、行政行为手段的日益柔和和行政行为方式的日渐多样化。

第一，行政行为的内涵在不断扩大。在我国最初的行政行为概念中，认为行政行为应当包括事实的行为和法律的行为、抽象的行为和具体的行为、单方面的行为和多方面的行为，不直接产生法律效果的事实行为、制定抽象规范的抽象行为、意思一致而成立的行政契约等都属于行政行为的范畴。 但在以后的教材和著作中，学者们对行政行为的定义普遍采用了严格的限制，这主要是受了我国实定法规定的影响， “我们在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。 基于这种理解，学者们将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。

但是，对于最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第1条的解释，有学者提出了批评：“第一，该定义仅对外部具体行政行为进行解释，忽视了内部具体行政行为的存在；第二，将具体行政行为仅视为行政主体行使职权所作的行为，忽略了行政主体履行职责所作的行为和未履行职责的不作为行为也是具体行政行为；第三，把具体行政行为的对象限于两个（人和事）同时具备的特定性是不准确的；第四，限于单方行为，将行政合同排除在外。” 这种解释是不科学的，不能满足我们对行政行为的认识和行政实践的需要。“基于法治和法律救济的需要，行政法学应把事实上的行政行为界定在行政行为范围之内。” 由此认为，行政行为“包括抽象行政行为和具体行政行为”，“包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法（裁判）行为”，“包括针对特定人或事件作出的具体处理行为，也包括制定普遍规则或采取普遍措施的行为”，还“包括传统意义上不属于行政行为的行政契约、行政事实行为和行政指导行为”。

第二，行政行为手段的柔和化。传统的行政法理论认为，行政行为就是管理行为。行政管理是国家统治权力对公民个人的作用，行政行为表现出很强烈的威权色彩，只有那些带有明显权力特征的行为才是行政行为，从而将行政主体的行为分为“权力行为”和“非权力行为”，把“非权力行为”排除到行政行为概念之外。但“这种方法论在现代国家的行政法理论和实践中，面临着重新认识和定位的挑战”， “行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。” 行政行为“不以相对人的服从为目的，而应以为相对人提供服务为目的；并不以强制为必要的、本质的属性，而必须体现相对人对服务的可接受性，更多地采用说服教育方法和私法上的服务形式。”

在上述理论的推动下，行政实践向前迈进了一大步，具体的表现就是国家对社会生活经济生活的强力干预越来越少，代之以行政契约、政府采购、行政指导等行为的大量采用。

第三，行政行为方式日渐多样化。与行政作用范围不断扩大、行政行为手段日趋柔和化相适应，行政行为的方式必然会出现多样化的趋势。行政行为方式多样化首先表现在将那些以前不认为是行政行为的行为纳入行政行为的概念，从而增加行政行为方式的数量。例如，将传统上不认为是行政行为的内部行政行为、抽象行政行为纳入行政行为概念之后，制定行政规章、发布普遍性行政命令等一系列行为自然成了行政行为应有的方式。

其次，随着新的行政行为理念的发展，一些新的行政手段出现，丰富了行政行为的方式。最典型的是伴随行政民主、行政法治的进程，许多诸如行政指导等柔软的行政行为出现，赋予现代行政以新鲜的内涵，极大地丰富了行政行为的方式。

行政行为方式的多样化，是我国国家机关行政活动从人民的利益出发、实事求是、按客观规律办事的必然要求， 将行政指导等柔和的行政手段纳入行政行为的范畴，“正确运用和有效规范行政指导等非权力强制性的行政活动方式，积极发挥其特殊作用，是符合当今世界出现的民主化法治化潮流的理性选择。”

（五）行政行为法律效果含义的发展

所谓行政行为的法律效果，是指通过行政行为的实施在行政法律关系主体之间所产生的权利义务关系。“行政行为都是能产生法律效果的行为”， 反之，不能产生法律效果的行为便不是行政行为。对法律效果的认定，是判断一个行为是否为行政行为的标准，同时也是进行权利救济的必要前提，直接影响行政相对人的利益。

行政行为是具有法律意义、能产生法律效果的行为，这一定义方法已成为我国行政法学界的通说。但在这一法律效果是直接法律效果，还是也包括间接法律效果，是否具有法律效果的判断标准是什么等问题上，学者们的理解存在着较大差异。

起初，一些学者认为行政行为是直接产生法律效果的行为，不直接产生法律效果的行为不是行政行为。 如此，那些抽象行政行为、内部行政行为由于不能直接产生行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，因而不是行政行为，不受行政法律的调整。当这类行为给行政相对人造成侵害时，便无法对之进行救济。

鉴于上述困境，越来越多的学者主张行政行为所产生的行政法律效果，既包括直接产生的法律效果，也包括间接产生的法律效果。 “对法律效果要素的理解，只须把握产生一定的法律效果即对公民、法人和其他组织的权利义务和社会公益产生一定的影响即可”， 从而将这两者都纳入行政行为法律效果的范畴。

然而，到底哪些行为才算是产生行政法律效果的行为呢？对于行政行为所产生的直接法律效果，这很容易作出判断，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等带有明显的行政主体单方强制性的行政行为，其一经作出，即在行政主体与行政相对人之间产生相应的权利义务关系。但那些需要相对一方作出相应合意才能产生法律效果的行为，如行政契约、行政咨询、行政指导等，该如何确定其所产生的权利义务关系呢？行政主体作出还是不作出这一类行为，作出这类行为后是否要受其约束的根据是什么呢？

有学者把行政分为“消极行政”和“积极行政”，那些对相对方的权利义务产生直接影响的“消极行政”必须遵循“没有法律规范就没有行政”的原则，而那些对相对方的权利义务不产生直接影响的“积极行政”，则是“法无明文禁止，即可作为”。 这解决了非强制性行政行为的合法性问题，但却容易给人们造成这样一种错觉，即“积极行政行为”（非强制性行政行为）是行政主体的一种自由选择。

从行政行为是行政主体职责的履行的角度看，行政行为是没有自由的。人民作为主权者把管理社会事务的权力委托给国家，并不是要让国家享有特权，而是要其为自己服务。行政主体在具体采用何种手段来完成自己的任务上可以作出选择，但为人民服务的目的和实质内容是不可以选择的。当行政主体面临的行政任务要求采用行政契约、行政咨询或行政指导等行政行为时，行政主体就必须作出这些行为，而不能任性，并要对自己作出的行为负责，受其所产生的法律效果的约束。“行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为”， 这是由现代行政的服务性所决定的。

三． 行政行为历史发展的一般规律

以上主要考察了我国行政法学者对行政行为的认识发展过程。通观资产阶级革命以来世界各国行政实践的历史发展，行政行为经历了自由资本主义行政、经济保护主义行政、计划管理行政和服务行政等几个阶段，总体上是沿着行政行为作用范围扩大、权力色彩趋淡、服务色彩渐浓、管理手段日益灵活这样一条线索发展的。

（一）行政行为作用范围日益扩大

早期自由资本主义阶段，奉行“管的越少的政府越是好政府”的行政理念，国家扮演的是“邮差”和“守夜人”的角色，很少干预个人的私生活和经济事务。行政行为的目的是为公众建立良好的社会秩序，保护经济自由。行政行为的作用主要体现在国防、外交、治安、税收、邮政等有限的领域。

但到了19世纪中期，多数西方国家爆发了深刻的经济危机，国家经济衰退，失业剧增，一系列严重的社会问题在民间无法得到解决，政府出面对经济生活进行干预便成了顺理成章的事情。特别是到了上世纪30年代，各主要资本主义国家的行政职能空前膨胀，行政行为不但在传统领域的作用不断加强，还把这种作用扩充到许多新的领域，形成对社会的全面干预和控制。新扩充的领域主要有：1、干预经济，对经济活动进行规制；2、调控国内国际贸易、管理国内国际金融；3、举办社会福利和社会保险；4、管理教育、文化和医疗卫生；5、保护知识产权；6、保护、开发和利用资源；7、控制环境污染和改善人类生活、生态环境；8、监控产品质量和保护消费者权益；9、管理城市规划和乡镇建设；10、直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业；等等。 从而演变出“行政国家”、“全能政府”。

“行政国家”显然也有其弊端，它限制了人的发展，威胁到民主、自由和人权，造成腐败和官僚主义，效率低下，大量浪费了人、财、物资源。于是许多国家开始采取措施限制行政权的行使，转变、缩减政府职能，规范行政行为，同时加强社会自治，重视社会公共组织的职能和作用。

政府的行为受到了一定的限制，但这并不是说行政行为的作用范围就一定缩小。现代社会科技迅猛发展，新情况新问题不断出现，人与人之间的关系日益复杂，需要行政行为进行调节的社会关系越来越多，只不过是行政行为的手段方式更加灵活了，行政行为日益社会化而已。这即是下一个话题所要涉及的内容。

（二）国家行政向公共行政的转变

“由政府直接运用行政权进行全权管理，政府可以采用各种强制手段实现管理目标，其结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低；公共行政理念则转变为：管理社会公共事务的最优选择，是多主体参与，合理的配置国家与社会之间公共事务管理范围，并尽可能采用权力色彩较弱的行政方式，以实现公共利益最大化。” 由国家行政向公共行政转变，是现代行政行为理论和实践的又一发展规律。

随着行政行为作用范围的不断扩大，单由政府来做行政行为的实施者，难以完成行政目标，因而，现代各国都普遍重视社会公共组织的作用。现代行政不再仅仅指国家的职能、作用，同时也指诸如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等社会公共组织的职能和作用。这些非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督， 这样既可以避免“行政国家”的弊端，又可以保证相对人的充分参与，体现行政民主，提高行政效率。

行政中介组织，正是适应这一转变要求的产物。许多国家都很重视行政中介组织的建设，大量的行政行为都由中介组织来完成，取得了很明显的成效。近年来，律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等社会公共组织在我国的行政管理中发挥了越来越重要的作用，表明我国也已出现了国家行政向公共行政转变的趋势。尤其是在城市中服务社区组织的出现，是一个很令人鼓舞的新事物，日后，它极有可能发展成为取代街道办事处和居民委员会的一种特殊的社会公共组织，给行政行为带来崭新的气象。

（三）行政行为执行社会公共事务的职能快速膨胀，统治管理的职能相对居次，表现出权力色彩趋淡、服务色彩渐浓的趋势

行政行为历史发展的另一个趋势是执行统治管理职能的成分越来越小，执行社会公共事务职能的成分越来越大。国家同时执行着阶级统治职能和社会公共职能，这两种职能是内在统一的，国家总是同时在执行着这两种职能。 行政行为是国家职能对社会和个人的最直接作用，其行使当然也包含这两方面的内容。

国家职能是统一的，但在一定时期内，这两种职能会有所侧重。在专制主义国家里，行政行为更多的表现为统治、镇压和管理。到了早期资本主义阶段，国家的基本职能是为公众建立良好的秩序，行政行为对公众的服务性已有所体现。19世纪中期以后，资本主义国家为了避免经济危机，缓和阶级矛盾，普遍采取了对经济、社会生活的干预主义，这一干预行为是以为公众服务的名义进行的，带有明显的执行社会公共职能的色彩。而到了现代福利国家阶段，行政行为主要表现为给公众谋取福利，那些运用统治权的行为比重更小了。

社会主义国家建立伊始，便标明是要为人民服务，人民当家作主的政治基础决定了执行社会公共事务的职能是社会主义国家最重要的职能。但是，初期奉行计划管理模式，行政行为涉及社会生活的方方面面，干预过多，并且多采用行政命令的方式，权力行政色彩浓厚，造成了许多社会问题，这早已为我们熟知。为了消除这种“全能政府”造成的负面影响，社会主义国家进行了政治体制改革，转变政府职能，命令性、管理性的行政行为比重越来越小，指导性、服务性行政行为越来越多。

（四）行政相对人在行政行为中的地位日益突出

与上述国家在社会生活中的权力作用日小相对，民权在现代社会中则表现出日大的趋势，这直接导致了民主行政的出现。具体到行政行为当中，即是行政相对人的地位和作用日益突出。

专制主义社会下是无所谓民权的，人民在行政行为中完全处于被动的、服从的地位，偶尔也有“体恤民意”，那只不过是统治者的开明或慈悲，并无制度上的依据。在早期资本主义阶段，行政行为作用范围极其有限，相对人在行政行为中的地位如何，并没有引起人们的太多关注。后来，随着行政作用范围的扩大和行政职能的膨胀，行政行为已成为对民主的现实威胁，行政行为中如何发挥行政相对人的作用，保护其权益，就成了现代行政的一个热门话题。行政相对人在行政行为中的地位不断提高，作用日益增大，主要表现在两个方面：

其一是行政相对人越来越多地参与到行政行为中来。行政民主要求行政要体现民意，接受民众的监督，这就需要行政行为中有相对人的参与。20世纪建立起来的以听证为核心的现代行政程序法制度，有力地保障了行政相对人对行政行为的参与，使行政主体在作出行政行为时有可能吸收相对人即服务对象的意志，增强了行政民主和行政公正，成为现代重要的行政法治成就之一。现在，保障相对人参与行政行为的程序法制度正在不断得到完善。

其二是大量的需要行政相对人合作才能得以实现的行政行为的出现。应民主行政、服务行政的要求，现代行政行为的手段日益灵活，方式日渐多样，出现了大量的诸如行政契约、行政指导等需要行政相对人的合意或协力才能完成的新型行政行为。这类行政行为的特征是权力色彩淡薄，行政相对人在其中的地位和作用非常重要。虽然行政主体在行为中的主导地位没有根本改变，但这类行政行为已不可否认地带有明显的双方性行为的色彩。

四． 行政行为历史发展的原因分析

行政行为的含义按照一定的规律发展，有其历史必然性。从哲学的角度讲，任何事物都处在不断的发展之中，行政行为作为一种历史现象，当然不可能一成不变。从历史的角度看，学说或制度不能够创造行政行为。行政行为是一种客观的历史实践活动，早在行政法出现之前，行政行为就已存在。现实的行政行为也不是由学说或制度创造的，学说和制度只能对现有的行政行为进行抽象和规范。行政行为的产生和发展，有其深刻的经济、政治和文化的原因。

（一）行政行为历史发展的经济原因

根据马克思主义基本理论，经济是社会发展中最活跃、最基本的决定要素，行政行为作为上层建筑的范畴，其产生和发展都受到经济状况的深刻制约。

当商品经济大规模出现时，专制主义制度下行政对社会的恣意干预成了生产力发展的桎梏，最终导致了资产阶级革命的爆发。资产阶级革命胜利后，为了扫清经济发展的障碍，政府的活动受到严格限制，非由特定机关依据法定职权不得对私人领域的事务进行干预，成了政府行为的准则，于是，现代行政法意义上的行政行为出现了。

早期资本主义阶段，生产力远没有现在发达，市场作为资源配置的主体，完全有能力胜任协调社会经济发展的任务，政府被要求尽可能少地介入社会事务。这时的行政行为作用范围非常有限，只涉及国防、外交、治安、税收、邮政等寥寥数项，行政主体比较单一，行为必须有明确的法律依据方可为之。后来随着资本主义经济的迅速发展，资本过度集中，贫富分化加剧，不正当竞争日益严重，等等社会问题汇集到一起，导致经济危机的爆发，市场失灵了。面对市场失灵带来的灾难，政府必然要从幕后走向前台，承担起广泛的社会管理责任，行政行为的作用范围大大拓展，行政职能迅速膨胀。为了及时地处理突发问题，行政主体往往采取灵活的措施，较大地行使自由裁量权，渐渐突破严格依法行政的限制，实质法治理念由此而生。再后来，经济更加发展，举办社会福利、改善生活环境、保护资源、控制环境污染等等事务也逐渐纳入行政行为作用范围之内，行政机关不堪重负，国家行政向公共行政转变即成为现代行政的一大趋势。

我国社会主义制度初建时期，国家（代表人民）是生产资料的主人，对全民财产享有所有权和经营权，这一身份决定了国家要全面地介入经济生活，进行管理，行政行为主要表现为制定计划、发布指令、监督管理等，命令――服从关系是那时行政行为的主要特征。后来经过经济体制改革，将国有财产的所有权和经营权分离，尤其是允许和鼓励个体经济、私营经济的发展，我国的经济生活发生了巨大的变化。与之相适应，上层建筑也发生了巨大变化，行政行为的管理功能缩小，服务功能增大，行政主体呈现多元化趋势，行政行为手段方式日渐灵活多样，行政相对人的作用日益重要，行政行为民主因素增加，等等变化，深刻说明了经济基础对行政行为的决定作用。

（二）行政行为历史发展的民主政治原因

行政行为本身即是民主政治的产物。民主与专制相对应，在民主没有确立，专制主义盛行的时代，现代行政行为是不可能存在的。直到资产阶级革命后，民主政治成为事实，行政不再是统治者的任意，而必须要有法定的依据，由特定的机关来进行，并要受其所产生的法律效果的制约，现代行政行为由此而生。

尽管“主权在民”的口号早在资产阶级革命时就已提出，但民主的事实不是一蹴而就的，而是逐步发展的。从更深层面上看，民主也属上层建筑范畴，其产生和发展也要受到经济基础的制约。正是在市场经济的推动下，人民在国家政治生活中的地位日益重要，民主制度不断完善，民主意识不断提高，“服务行政”、“福利国家”出现，行政行为中的民主因素大大增加。以行政相对人的参与为要件的行政契约、行政指导等新型行政行为在各国的大量出现，正说明了民主政治对行政行为发展的重要作用。

社会主义国家中人民当家作主的事实，应当最能促进行政民主的发展。由于种种原因，在我国社会主义制度建立初期，民主政治却并不完善，这反映在行政行为中，便是管理论成为行政行为的主导理论，行政行为多采用命令――服从的模式，发布指令、作出规划、许可、裁决、处罚、强制是行政行为的主要手段和方式。改革开放以来，我国的民主政治不断发展完善，民主行政、法治行政的要求也越来越高，行政行为从行政主体、作用范围、行为手段方式、行为理念等各个方面都发生了很大变化，这点我们都有切身感受。可以得出这样的结论：经济基础是决定行政行为产生和发展的根本原因，而民主政治则是行政行为产生和发展的直接根据。

（三）行政行为历史发展的文化传统原因

经济基础是行政行为历史发展的根本原因，但现实生活中，也存在在两个经济制度和经济发展水平大致相同的国家里，行政行为却存在着很大不同的情况。造成这一不同的主要原因，在于两国的文化传统的差异。

文化传统是一个民族或国家历史上形成的根深蒂固的心理状态，它对于法律制度的设计和运行，有着十分重要的影响作用。一种制度在一个国家中可能是个好制度，收到良好的效果，而在另一个国家，则可能会行不通。例如同样的行政指导行为，在日本、德国和美国三个同样发达的市场经济国家里，却发挥了完全不同的作用，收效殊异。行政指导在日本的行政管理中发挥了巨大作用，是造成日本经济奇迹的几个重大因素之一，成为日本经济腾飞的“助推器”。但在德国，行政指导发挥的作用却比在日本小的多。而在美国，虽然官产学各界对行政指导的态度由排斥转向接受，各级行政机关也先后采取了实施行政指导的一系列具体措施，但其成效却比在德国更小。主要的原因是，日本在文化传统上具有尊崇官府的社会心理，价值取向上强调公益优先，官民关系历来密切，故而行政指导能最大程度地发挥作用。而在美国，文化传统上信奉个人主义，政府没有在日本那样的极大权威，行政相对人对于行政指导比较漠视，缺乏热心，不给予积极的配合，所以很难有大的成效。德国的文化传统介于日美两国之间，其行政指导的效果也介于两国之间。

不同的国家之间，其文化传统是千差万别的，东方传统和西方传统不一样，大陆法传统和普通法传统不一样，有的强调国家主义，有的强调个人主义，有的信奉国家威权，有的崇尚社会自治，不同的文化传统决定了在不同的国家中，行政行为的具体表现形式是各有特点、互不相同的。管理模式适合于东方文化，控权模式更流行于英美法国家，行政机关在中华法系中受到特别尊重，社会中介组织则更容易在西方社会中得到培育。因此，在借鉴国外行政行为制度时，必须要考虑本国的文化传统因素。

五． 探讨历史的现实意义

“以史为鉴，可以知兴替。”考察行政行为及其概念的历史发展轨迹，有着重要的现实意义。

首先，有助于完善行政行为理论。考察分析行政行为的历史和学说，吸收以往一切优秀研究成果，将行政行为历史发展的一般规律与客观现实状况相结合，能科学地界定行政行为的内涵和外延，丰富行政行为理论。现阶段，我国行政行为学说尤其要吸纳有关民主行政、法治行政的理念，突出行政行为的服务功能，更好地体现为人民服务的要求。

其次，有助于推进有关行政行为的法制建设。理论是实践的反映，不可能脱离实践而自行发展，但理论又具有相对独立性，能够对实践产生能动的反作用。通过对行政行为理论的研究，可以发现现行法律制度的空白，并从历史的经验中找到解决的对策，完善法律制度。

当前我国急需解决的制度建设问题主要有：国家行政向公共行政的转变，建立健全社会中介组织，实现行政主体的多元化；提高行政相对人在行政行为中的地位，完善以听证为核心的行政程序法制度，保证相对人充分参与行政行为的决定、实施过程，实现行政民主；转变传统行政行为模式，尽快将行政指导为代表的灵活的行政行为纳入行政法制度，规范行政主体的这类行为；健全行政法救济制度，保护不当行政行为所侵害的行政相对人的权益；等等。经过改革开放，我国市场经济体制已经建立起来，物质生活条件已经获得极大的改善，这使我们有可能借鉴国外的一些先进做法，结合我们自己的传统，推进行政行为的制度建设。

再次，有助于指导行政行为的实践。前事不忘，后事之师，考察分析行政行为的历史，总结经验教训，就能够使我们在今后的行政行为中不再犯以前的失误，提高效率，更好地为人民服务。

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王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年版，第134-135页。

皮纯协主编《行政法学》，群众出版社，2000年版，第85-87页。

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王珉灿主编《行政法概要》，法律出版社，1983年版，第97页； 应松年 朱维究 著《行政法学总论》，工人出版社，1985年版，第261页； 罗豪才主编《行政法论》，光明日报出版社，1988年版，第150页； 姜明安著《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司，1990年版，第236页。

应松年主编《行政行为法》，人民出版社，1993年版，第1页； 杨建顺著《关于行政行为理论与问题的研究》，载《行政法学研究》1995年 第3期； 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第96页。

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叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第142页。

杨海坤 关保英著《行政法服务论的逻辑结构》，中国政法大学出版社，2002年版，第258页。

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杨解君著《行政行为初论》，载《法制与社会发展》1999年 第1期。

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叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期。

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[德]福斯多夫著，陈新民译《当作服务主体之行政》，载陈新民著《公法学札记》，三民书局，1993年版，第60页。

参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第142页，注②。

杨海坤 关保英著《行政法服务论的逻辑结构》，中国政法大学出版社，2002年版，第247页。

叶必丰著《法学思潮与行政行为》，载《浙江社会科学》2000年 第3期。

如政府的警察权，权力强制色彩极为浓厚，但也可理解为是维护社会秩序的责任。对犯罪嫌疑人行使强制措施的权力，同时也是保护受害人的不可处分的义务，其保护相对人权益的行政职责决定了强制措施的必须行使。

再如在德国，职业介绍是政府专有的活动，私人是不被允许开办职介机构的。政府的职介活动实质上是一种授益性的服务行为，很难说成是职权的行使。当相对人要求政府提供职介服务时，政府显然必须为之，因为这是政府对相对人负有的义务，是行政职责。

[荷]克拉勃著，王检译《近代国家观念》，商务印书馆，1957年版，第25、79、90页；[法]狄骥著，钱克新译《宪法论》，商务印书馆，1962年版，“序言”第8页；叶必丰著《国家权力的直接来源：法律》，载《长江日报》1998年6月8日。

参见叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期；叶必丰著《法学思潮与行政行为》，载《浙江社会科学》2000年 第3期。

[日]室井力主编，吴徽译《日本现代行政法》，中国政法大学出版社，1995年版，第109-110页；[英]丹宁著，杨百揆等译《法律的训诫》，群众出版社，1985年版，第9页；[德]格奥尔格-诺尔特著，于安译《德国和欧洲行政法的一般原则》，载《行政法学研究》1994年 第4期。

[美]E-博登海默著，邓正来译《法理学――法哲学及其方法》，华夏出版社，1986年版，第425页。

[奥]埃利希著《法律的自由发现和自由法学》，转引自张宏生著《艾尔力许的社会学法学、自由法学的反动实质》，载《政法研究》1963年 第4期。

[日]南博方著，杨建顺 周作彩译《日本行政法》，中国人民大学出版社，1988年版，第10页。

石佑启著《公共行政改革与行政法学范式的转变》，载《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年版。

叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期。

姜明安著《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司，1990年版，第236页；刘勉义著《论行政行为与行政机关事实行为的界分》，载刘莘主编《中国行政法学新理论》，中国方正出版社，1997年版，第118页。姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第153页。

叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期；杨解君著《行政行为初论》，载《法制与社会发展》1999年 第1期。

王珉灿主编《行政法概要》，法律出版社，1983年版，第97-99页。

《行政诉讼法》中使用了“具体行政行为”的概念，而最高人民法院1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第1条对具体行政行为的内涵作出了明确解释:“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”

杨建顺著《关于行政行为理论与问题的研究》，载《行政法学研究》1995年 第3期。

姜明安著《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司，1990年版，第236页；罗豪才主编《行政法论》，光明日报出版社，1988年版，第151页；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。

方世荣著《论具体行政行为》，武汉大学出版社，1996年版，第12页。

姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第95页。

皮纯协主编《行政法学》，群众出版社，2000年版，第85页；王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年修订版，第115页；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第94页；叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期。

姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第113页。

[日]盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第36-37页。

叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期。

对于行政指导等是否属于行政行为，争议颇多，现在尚无定论。但可以遇见，为了更好地顺应民主行政、服务行政的要求，将这类行为纳入行政行为范畴只是早晚的事。许多学者认为，行政指导等行为是现代政府必须作为的行为，而不是它们的偏好选择，从而将行政指导等行为纳入行政行为范畴的进程大大向前推进了一步。“依社会法治国的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”――[德]巴杜拉著，陈新民译《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，载陈新民著《公法学札记》，三民书局，1993年版，第113页。另参见 [日]盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第36-37页；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第113页；叶必丰著《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999年 第6期；杨解君著《行政行为初论》，载《法制与社会发展》1999年 第1期。

王珉灿主编《行政法概要》，法律出版社，1983年版，第56-58页。

莫于川著《行政指导论纲》，重庆大学出版社，1999年版，第2页。

王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年修订版，第115页。

罗豪才主编《行政法论》，光明日报出版社，1988年版，第150页；姜明安著《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司，1990年版，第236页。

应松年主编《行政法学教程》，中国政法大学出版社，1988年版，第187页；张尚 主编《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，1991年版，第137页；王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年修订版，第114-115页；姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第95页。

杨解君著《行政行为初论》，载《法制与社会发展》1999年 第1期。

罗豪才 甘雯 著《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，载《中国法学》1996年 第4期。

[德]巴杜拉著，陈新民译《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，载陈新民著《公法学札记》，三民书局，1993年版，第113页。

姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第17页。

姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第18-20页。

石佑启著《公共行政改革与行政法学范式的转变》，载《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年版。

姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版，第10、20页。

孙国华 朱景文 主编《法理学》，中国人民大学出版社，1999年版，第55-57页。

莫于川著《行政指导论纲》，重庆大学出版社，1999年版，第71-87页。

文章来源：明德公法网 发布时间：2007/12/24