德国行政执行法律制度
李 援1,郑 冲2,刘松山3
(1、2、3全国人大法制工作委员会国家法行政法室,北京,100805)
摘 要:德国的行政执行受到法治国家原则的约束:作出决定的机关与实施执行的机关必须分开,行政执行必须有一项执行名义,不同内容的执行有不同的方式与措施,公民对此可要求司法救济。执行官组织在各自的执行范围内依法负责执行。
关键词:行政执行;法治国家原则;法律救济;执行官中图分类号:ＤＦ3 文献标识码:Ａ 文章编号:1005-0078(2001)04-077-04
一、行政执行的概念
行政执行是指由行政机关通过相应的行政管理程序强制性地促使公民或者其他法律主体履行公法上的义务。
二、行政执行受法治国家原则的约束
法治国家原则要求国家的行政管理活动包括行政执行依法进行。具体就行政执行来说,首先应当对执行机关作出明确规定,公民应当知道这一执行机关。作出行政决定的机关和实施行政执行的机关应当分开,这是法治国“距离”概念的体现。其次,行政机关进行行政执行必须有一个执行名义。也就是必须有一个行政行为或者是一项执行命令作为实施行政执行的基础,此外在实施行政执行时要严格依照法律规定的程序行事。最后是由国家对行政执行进行监督。
三、行政执行的一般性前提
行政执行的一般性前提是有一个行政行为作为执行名义。作为行政执行前提的行政行为又称为基本行政行为,行政执行是为使这个基本行政行为得以实现而采取的措施。例如,政府要推倒一违章建筑的房屋,首先建设局要对房主发出推倒房屋的裁定。这个裁定应当留有使该裁定达到不可撤销的时间。在此期间房主可以有多种途径得到法律保护并可提出异议。如果期限已过而房主没有提出异议,则裁定不可撤销,此时裁定作为执行行为被执行机关看作执行名义,由行政机关依照法定程序予以执行。
为了应对紧急情况,对一般性前提作了例外规定,即若不立即采取行动将会发生危险,则公民必须服从即时强制。也即在这种情况下不需要有基本行政行为作为行政执行的前提。
执行名义必须具有确定力或者是具有立即执行效力。也就是说,作为执行依据的那项基本行政行为必须已产生确定力,行政行为的相对人已经不能够再对之提出撤销请求;或者应予执行的是一项根据法律可以立即执行的行政行为。
四、金钱债权的执行
(一)金钱债权的执行
金钱债权的执行必须有一项执行令作为前提(德国《行政执行法》第3条)。发布执行令的条件是:1.已发出付款通知单;2.应当给付的款项到期;3.自发出付款通知单后一周期限届满;4.再给予一周支付期限并作出将发布执行令的催告。
执行令由作出决定(即发布付款通知)的行政机关发给执行机关。它是行政机关对行政机关的行为,不是行政行为,公民不能提出请求撤销申请,命令发布机关应审查执行令的合法性。如执行令有错误,则由应对错误承担责任的机关承担官方责任法规定的责任。
执行机关接到执行令后,依照税务法中的有关规定实施执行。对于因行政机关与公民之间的私法合同而产生的金钱债权,适用民事诉讼法,由普通法院管辖执行。
(二)法律保护
公民可以针对基本行政命令也即付款通知单提起诉讼,也可以针对执行措施提起诉讼。对于在付款通知单发出之后才出现的可以对之提出反对的理由(比如有关规定后来作了修改),也可以针对将被执行的债权提起诉讼。
五、作为、容忍和不作为的执行强制
公民作出作为、容忍和不作为的行政执行主要是环境保护、建筑和交通管理等方面,如改进设施、清除障碍、废物处理等。这种行政执行主要有以下几种执行手段:
1.代执行(行政执行法第10条)
如果一项行政行为要求义务人履行某种行为而义务人不履行,则在这种行为可以由第三人代其履行的情况下,行政机关可以委托第三人履行,费用由义务人承担。如要求义务人安装一排烟器以改善环境,义务人不履行,行政机关可以委托安装公司代为安装。代执行中的法律关系是这样的:代执行涉及行政机关、义务人和第三人,行政机关同义务人之间通过行政行为而产生公法上的履行法律义务的关系;由于义务人不履行而导致行政机关委托第三人代其履行,这时行政机关与第三人之间产生私法上的合同关系;而第三人与义务人之间并没有任何法律关系。义务人在此负有容忍第三人履行的义务。
2.强制性罚款(即执行罚)(行政执行法第11条)
如果一项行为只能由义务人自己作出,则在义务人不履行的情况下,为了督促其履行,行政机关可处以强制性罚款,迫使其履行义务。强制性罚款可以重复使用,直至义务人履行义务为止。这一执行手段中,罚款本身不是目的,而只是促进义务人履行义务的手段。
3.代偿强制拘留(行政执行法第16条)
如果无法取得强制性罚款,执行机关可以向行政法院申请对义务人进行代偿强制拘留,行政法院在发布拘留令之前要听取义务人的意见。行政机关在发布强制性罚款令的时候要向义务人指明此种后果。德方在向我们介绍情况时一再说明,这项强制手段在德国只是理论上存在,实践中并没有实际运用过。
4.最后使用的手段:直接强制(行政执行法第12条)
如果代执行或强制性罚款都未能达到目的或者无法运用这两项手段,执行机关可以直接强迫义务人作出行为、容忍或不作为,或者由执行机关自己采取行动,如城市管理方面对待无家可归者。这项手段在实践中是得到运用的。但是运用得并不多,因为要严格遵守比例适用的原则,即:如果使用干预程度较轻的手段可以达到目的,就不允许使用干预程度较重的手段。在一般情况下,使用前两项执行手段即可达到执行目的。所以在行政执行当中,对直接强制手段使用得并不多。德国公民的自由权利是宪法明确规定的,由此产生特别的法律规定:对公民自由的限制的限制。德国对警察和军队采取直接手段有专门的法律予以规定,这些规定不在《行政执行法》的范围之内。
上述几种强制手段是逐项递进的,只有当前面一项不能达到目的时,才能使用后一项。除以上列举的强制手段之外,法律不允许使用其他强制手段。
使用强制手段要遵守程序规定(行政执行法第13-15条)。首先要给予警告(行政执行法第13条),在警告时给出一个期限,告诫当事人如果期限届满仍不履行则将采取强制手段。然后是对使用何种强制手段作出确定(行政执行法第14条)。最后才是具体实施所确定的强制手段(行政执行法第15条)。同金钱债权的执行一样,对于作为、容忍和不作为的执行,公民可以向法院提起诉讼。
六、即时执行和直接实施
即时执行是事先没有行政行为作为基础的立即执行(行政执行法第6条第2款),公民必须予以容忍;而直接实施则有基本行政行为作为基础,是行政机关的执行行为,公民有加以履行的义务,但因情况紧急而可直接实施。它们的区别也正在于此。但是它们都必须有法律允许才能运用。即时执行虽然可以因为情况紧急而在没有基本行政行为的情况下实施,但是却必须具备基本的法律前提。也就是说,必须有法律规定,行政机关才可以对之作出决定,采取强制性措施。除此以外还有一个前提就是情况紧急,如果不立即采取行动将会发生危险,比如对正在发生或即将发生的违法行为或犯罪行为予以制止。
皮查斯教授指出,德国的行政执行法虽然比较复杂,但是并不难理解。德国行政执行法的特点是前提条件和程序十分严格。但是另一方面又具有灵活性,即明智地作出了例外规定,使行政机关的效率得到保证,同时又充分保障了公民的合法权益。同一些亚洲国家的行政执行法相比,德国的行政执行法更注重对公民的法律保护。德国对此的指导思想是,行政机关首先要贯彻宪法和法律对公民的保护规定,而不是首先要达到使行政措施得以实施的目的,因此,德国的行政执行法可以看作是行政程序法的附属部分。
七、执行官组织政府的行政行为
由于当事人逾期不起诉又不履行而具有不可撤销性,转为执行命令,由执行官执行。执行官分为法院执行员和行政执行官。行政执行官和法院执行员有两个区别。
第一,法院执行员执行的是州一级的任务,而行政执行官执行的是初级法院管辖的任务。
第二,法院的范围限于私法债权的执行,同时还有一项特别权力,是让债务人作宣誓;行政执行官是负责执行地方行政部门的金钱债权案件。
德国行政执行机构联邦一级设在财政部,地点在柏林。州一级有行政执行官联合会,负责行政执行官的培训。执行官组织分两部分,一部分是基层政府的执行官,执行机构是政府收银处。如施佩耶尔市政府收银处就设有3名执行官,专事金钱给付案件的执行。执行官的设置按照辖区的人口比例确定,每5万居民的区域设3名执行官。为防止执行官与债务人建立特殊关系,各个辖区的执行官每3年必须进行轮换。另一部分是部门执行官。
税务局、海关、环保、警察等部门设有执行官。有的部门设有专门执行官,如曼海姆海关总局执行部设有10名执行官。施佩耶尔市税务局也设有执行官,但不是各部门每一级都设有执行官,而是根据执行任务量设置。如施佩耶尔警察局就没有设置执行官,警察局的罚款、收费要由税务局的执行官执行。法律规定,没有执行官的部门,必须请求其他设有行政执行官的部门协助执行。如萨尔州环保部门的机构与批准委员会只有权对作为和不作为的案件予以执行,一般都是代执行,而对金钱给付案件的执行必须请税务部门协助。
八、执行官的执行范围
执行官的执行范围不尽相同。其中,施佩耶尔市政府收银处执行的范围包括私法债权和公法债权,但执行任务的90%以上是公法债权。前者包括房租、电费、煤气费、贷款利息等。这方面执行的法律基础是民法典。后者包括土地税、企业营业税、养狗税以及罚款等。这方面执行的法律基础是工商营业税法、地税法等法律。
海关部门执行的范围包括两部分,一是执行本部门的债权,包括关税和消费税。二是为其他联邦机关执行债权,但这是很小的一部分。以曼海姆海关总局为例,该局除执行本部门的债权外,还为外交部、联邦行政局、廉政劳工局以及一些医药保险公司等962个机关或办事处执行债权。这些部门执行案件的数额占海关执行总额的5%。
税务部门执行的范围限于本部门管辖的应征税,但也有应其他部门申请协助执行的金钱债权,如施佩耶尔市警察局的罚款、规费就成为税务局为其他机关执行的主要部分。执行的法律基础是税务法和税单。
九、执行官的工作程序
第一步是获取执行信息。曼海姆海关执行官每天早晨在电脑中接受从汉诺威中心转过来的执行命令,根据案件转来的先后顺序编号,并决定如何执行。
第二步是向相对人发出执行通知或裁定。对于私法债权,政府收银处执行官在向相对人发出付款通知后,相对人在期限内如仍不付款,执行官还要向初级法院提出发布告诫的申请,由法院发布一个催告裁定。如果相对人仍不付款,则由执行官向法院提出发布执行裁定的申请。执行裁定仍由初级法院发布。这样,执行官就以催告和执行两个裁定为基础开始执行。政府收银处执行官对于公法债权的执行程序较之私法债权简单,它可以省略法院发布执行裁定的程序,在法院发布一个付款催告后,一般四周后执行官就可以接到执行任务,由行政执行官开始程序。
在海关,执行官向债务人发出执行通知。通知发出后,执行官考虑将私人与公司分开执行。在税务部门,执行官向纳税人发出税捐征收通知单。一个月期限内纳税义务人不自动履行,上级财政局将发出一个付款催告,两周后,义务人仍不履行的,上级财政局发出欠款单送税务局执行处,开始执行程序。
第三步是执行,由于执行命令是一个不可撤销的基础性行政行为的执行任务,执行官对该执行命令具有完全的执行权力,他可以单独一人到私人住所和公司进行执行,采取扣押、冻结、保全抵押等措施而无需批准。只有在债务人不在家而必须进入其住所的情况下,行政执行官需要向初级法院申请搜查令。
文章来源：《行政法学研究》2001年第4期 发布时间：2007/12/24