一、问题的提出

进入互联网社会以后，行政机关的规制箱里添设了许多新的工具。无论是国外，还是国内，行政机关都开始尝试充分运用互联网工具压缩行政成本、提高规制效果。其中，最受青睐的就是围绕互联网公开而创生的各类新型规制技术。目前来看，各国行政机关普遍趋向类似做法，根本原因在于互联网公开具备较低的行政成本与技术门槛，“更快更经济（quicker and cheaper）”，[1]对行政工作人员而言，几乎可以毫不费力地完成。同时，在另一方面，如此微小的支出却能换取相当可观的规制收效，互联网能够在转瞬之间让“丑闻”传遍各个角落，可谓是负面宣传的“倍增器”。[2]并且，较之于传统的纸质公开模式，互联网公开在原始动作终止后，信息仍可长期存续于各类载体，随时可供回溯检索。[3]制裁所带来的权益减损极难被彻底抹除，对违法相对人造成的打击是“不可逆（irreversible impact）”的。[4]

围绕“互联网公开”的技术路径，行政机关先后创造了行政处罚决定公开、政府信息公开、执法公示、信用惩戒、通报批评等一些在行政法上已经并不陌生的制度。它们有的已经被既有的行政法理论型式化，可以很好地加以解释和应用，如政府信息公开制度。但是，更多的规制技术已经完全超出了传统行政法的理论框架，尤其是逸脱了德日行政法上行政行为形式理论的基本范畴，是一种全新事物。对于这些新型行政行为究竟如何定性，尤其是如何处理与其他类似制度之间的界限，目前来看十分棘手。有些制度尽管已经实施了近十年，但是理论与实务界至今仍然“晕头转向”，陷入了十分明显的“各自为政”的混乱局面。不同的制度之间也似乎没有界限，经常会被“胡乱嫁接”。例如，在行政处罚决定公开与政府信息公开的关系处理上，就存在混为一谈的弊病。据观察，政府信息公开平台已是行政处罚决定公开的主要渠道。各级行政机关普遍选择在门户网站中的“政府信息公开”栏目公开行政处罚决定。但是，问题在于，行政处罚决定公开和政府信息公开并不能合二为一。抛开深层次的属性定位不论，单就当前的公开现状来看，二者的制度面貌就存在显著差异。按照《政府信息公开条例》规定，主动公开的政府信息只有两种形态：一是公开，二是不公开，并不存在匿名公开这类“半公开”的畸形形态。在过去的执法实务中，我们也基本没有看到过。但是，在行政处罚决定公开中，匿名化、摘要化甚至谦抑化是普遍立场，“半公开”是主流做法。如果执意将处罚决定公开直接等同于政府信息公开，为什么在公开技术上存在如此之大的差异? 难道其是一种特殊形态的政府信息公开? 果真如此，政府信息公开的概念边界又在何处呢? 当一个新的制度已经“特殊”到超出了原有的概念本质和主流形态，我们真的还能将其纳入到原有的概念族群吗?

又如，在行政处罚决定公开和行政失信公示的关系处理上，同样存在简单等同的做法。2025年11月19日，国家发展和改革委员会颁布了《信用修复办理办法》（国家发展改革委令第36号）。该办法第4条明确规定：“本办法所称的失信信息，是指全国公共信用信息基础目录和地方公共信用信息补充目录中所列的对信用主体信用状况具有负面影响的信息，包括严重失信主体名单信息、行政处罚信息、异常名录信息和其他失信信息。”根据这一定义，所有的行政处罚信息都是失信信息，相应地，所有的行政处罚决定公开也就是失信公示。很显然，这样的规定是欠妥的，因为并非所有行政违法都有信用瑕疵，“违法”和“失信”并不完全等同。“前者偏于不诚实、言行不一、违反自己的承诺；后者偏于违反国家制定的规则”，[5]“失信不一定是违法的，违法也不一定是失信的”，[6]“行政处罚决定公开应当在区别于信用系统的其他平台独立进行”。[7]

因此，我们必须要从根本上回答如下一些问题：现阶段，围绕互联网公开而创设的不同制度之间究竟有什么本质差别? 它们之间是相互包容的，还是各自独立的? 当前简单混同的做法，究竟是正确的制度改造，还是错误的制度搭配? 对此，本文将选择以行政处罚决定公开为观察点尝试对比分析。这是因为，行政处罚决定公开恰恰处在所有对比分析的中心位置上，是同时与其他几类互联网公开规制技术发生关联和交叉的。从某种程度上可以说，将行政处罚决定公开的概念边界处理清楚了，实际上就可以基本描绘出这些不同制度之间的分界线。具体来说，我们将开展如下三组关系的比较：其一，行政处罚决定公开与政府信息公开的差异；其二，行政处罚决定公开与通报批评的差异；其三，行政处罚决定公开与行政失信公示的差异。

二、行政处罚决定公开与政府信息公开的差异

首先容易混淆的是行政处罚决定公开与政府信息公开之间的关系。如前所述，混同二者甚至将前者径直视为后者的一种形式，乃是当下较为通行的做法。目前来看，这一现象并非空穴来风，而是具有较为丰富的实践经验与理论基础。

第一，从法律依据上来看，尽管引起理论界集中关注处罚决定公开的，是新《行政处罚法》增设的公开条款。[8]但是，《行政处罚法》并不是最早的立法依据。实际上，早在1999年《证券法》中。就规定了行政处罚决定公开。该法第174条第2款规定：“国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开。”从文义解释上来看，这一规定具有十分明显的权力监督意蕴，旨在通过类似于政府信息公开的方式，监督行政机关依法行政。在全国人大《证券法》起草小组的立法释义中，我们也能够读到类似的立场。[9]同时，在部门行政法上，早期也是将行政处罚决定公开放置在政府信息公开的制度框架下运行的。例如，早在2000年，国家税务总局便在《税务稽查业务公开制度（试行）》第3条中明确：税务处理（含处罚）结果均可对外公开，案件税务处理结果须按规定予以公告。[10]同时在地方，上海市早在2004年就启动了行政处罚类政府信息公开工作，并于2007年、[11]2008年连续两年将行政处罚决定公开列为重要内容之一，[12]还于2009年将其成功写入《上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》（沪府发〔2009〕20号）之中，明确要求“在公安、工商、卫生、环保、质量技监、食品药品监管、安全生产、交通、水务、城管等领域积极开展行政处罚类信息公开实践，逐步形成有效运作机制”。[13]

在立法脉络上，最终真正固定上述认识的是2019年修订后的《政府信息公开条例》，其第20条第6项规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：……（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定。”这最终确立了行政处罚决定公开应当归属于政府信息公开范畴。随后，才是2021年《行政处罚法》增设处罚决定公开条款。严格来说，立法者不过是“照抄”了《政府信息公开条例》。因此，从立法依据上来看，将行政处罚决定公开划归到政府信息公开中，实际上是具有十分清晰的制度渊源的，并且是具有合法性的。

第二，从执法实践上来看，多数行政机关也并不区分行政处罚决定公开和政府信息公开，而是习惯性采用政府信息公开制度布控行政处罚决定公开。例如，在公开平台的选取上，政府信息公开平台往往是行政机关发布行政处罚决定的“主阵地”。从中央到地方，行政处罚决定普遍通过行政机关门户网站对外公开，且大多归置于“政府信息公开”栏目中。这种做法也常见诸于一些立法文本。例如，《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》第10条便要求，行政执法单位在作出处罚决定后七个工作日内，须于本单位或本系统门户网站上主动公开。[14]

第三，更为重要的是，在理论研究中也不乏一些混同认识。有观点主张，处罚决定公开本就属于政府信息公开的一种类型。[15]在对其行为性质进行界定时，最具共识的看法是将其归于政府信息公开，讨论这一制度的恰当分析框架，应从政府信息公开法制中寻找。[16]“行政处罚决定公开在形式上表现为政府信息公开这一事实行为，内容上既有行政机关的执法信息，同时包含违法者的基本信息和违法行为”。[17]在具体理由上，除了前述已有的立法依据和执法实践之外，研究者们还提到了行政处罚决定公开的制度本意就是为监督执法权提供通道，保障公众知情权与监督权。[18]这和政府信息公开的制度目标如出一辙。另外，对于行政处罚决定具有明显的侵益性而政府信息公开却完全没有侵益性的逻辑障碍，现有理论给出的解释方案是将行政处罚决定公开归类为特殊类型的政府信息公开，[19]其并不需要遵守政府信息公开的一般属性。

与上述认识不同，我们坚持认为，将行政处罚决定公开径直等同于政府信息公开，并不妥当。从概念内涵上看，二者之间存在根本差异，边界清晰。一般认为，政府信息公开是一种事实行为，“行政机关公开政府信息的行为就被视为典型的事实行为”“政府信息公开属于服务行政语境下事实行为之一种”。[20]“在现实生活中，除了针对特定相对人的政府信息公开外，政府还会主动公开大量信息，这些行为绝大部分不属于具体行政行为，而是行政事实行为”。[21]“从世界范围来看，法院对于行政机关主动公开政府信息的行为判断为事实行为”。[22]

根据理论界对事实行为的基本界定，事实行为有两个关键识别要素：其一，客观上是否具有直接性法律效果? 事实行为并不是没有法律效果，而是不具有直接法律效果。换句话说，法律效果不是事实行为直接导致的，而是一种间接性的后果或者影响；其二，主观上是否追求产生法律效果? 事实行为虽然也会产生法律效果，但并不是事实行为的真实追求，而是行为目的之外的结果。[23]

政府信息公开之所以会被划定为事实行为，与上述两项标准基本相符：首先，客观上不具有直接的法律效果。公开的内容本质上属于事实陈述，法律并未、也无从要求民众必须信从，是否接受其真实性终究取决于民众自己的判断，[24]正因如此，政府信息公开对相对人并不产生法律约束力。政府信息公开虽然也会导致某些权利义务关系变更和消灭，但并不是公开行为直接导致的，而是一种间接性影响或者后果。其二，主观上并不追求产生法律效果。政府信息在多数情形下保持着价值中立的底色，其公开并不意味着对特定个体的否定或打击。[25]信息公开面向的是不特定的公众，并无明确的相对人，因此即便客观上造成某人权益受损，也并非公开机关的直接意图所致。[26]换言之，信息公开的内容，并非意在设定、变更或消灭当事人的权利义务，也不在于确认某项法律地位。

在立法上，《行政诉讼法》第12条第二款是可以证明上述结论的有力依据。《行政诉讼法》第12条分为两款。第一款规定采用“列举加兜底”的文本结构，其中第（十二）项兜底条款已将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的情形涵盖在内。照此逻辑，该项兜底条款足可吸纳无法穷尽的列举事项，似无必要再另设保底规范。但是，耐人寻味的是，《行政诉讼法》第12条还有第二款，规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。从字面上来看，这一规定似乎与第一款第（十二）项之间构成了“兜底+兜底”的重复立法，似是一个冗余。但是，真实情况并非如此。实际上，《行政诉讼法》第12条第二款是具有独立价值的，就是要为那些并没有侵犯其他人身权、财产权等合法权益的事实行为开辟单独的救济通道。目前来看，政府信息公开、行政复议是其中的典型。这些行为正是由于没有产生直接性法律效果，因而无法被第一个兜底条款所囊括，因而只能另外单独加以规范。因此，政府信息公开行为属于事实行为，基本是确证无疑的。

但是，与绝大多数政府信息公开的中立性价值立场不同，行政处罚决定公开并不能简单认定为事实行为。理由如下：

首先，从客观上来说，行政处罚决定公开中是具有直接性法律效果的，并且这种法律效果十分明显。对此，有研究者提出质疑，认为被公开者社会评价降低并不是公开的直接性法律效果，与失信黑名单意欲达成的“一处失信，处处受限”有明显区别。[27]本文认为，这一认识并不符合实际情况。公开虽然仅是一种信息发布，但是会借助道德通道给违法行为人实施信任打击。“失信的代价往往比法律的强制性更具威慑力”，[28]公开行政处罚决定“不仅仅是降低了社会大众对其的评价，更重要的是侵害其平等社会交往权利，甚至引发信任危机”。[29]对违法行为人而言，这就是一种额外的制裁。

同时，除了直接性的负面评价之外，公开行政处罚决定的法律效果至少还表现为两个层面：其一，违法记录。典型如2023年，陕西省咸阳市某中学生办理转学手续被拒，经查询后得知，真实原因是其在公安系统中留有交通违法记录。[30]过去，违法记录并不是行政处罚的直接性法律效果，因为它确实需要借助第三方力量产生，是间接性的。并且，行政处罚记录不会大面积传播，而仅仅是被储存在行政机关内部，需要通过物理查询方式才能实现。但是，行政处罚决定公开打破了这一局限性。凭借互联网的快速传播，违法记录从被动传播转向主动传播，物理查询不再是获知违法记录的唯一途径。这一方面让违法记录从“秘密”变成了一个“新闻”，受众成倍增长。另一方面，利用违法记录实施权益限制措施的可能性大大增加，因为每一个违法记录的来源不再限定为特殊的查询机关，而是所有行政机关。其二，失信信息。如前所述，根据《信用修复办理办法》第4条规定，所有行政处罚信息都是失信信息，相应地，所有行政处罚决定公开实际上就等同是失信公示，尤其是当前面向企业的行政处罚决定公开。因此，行政处罚决定公开也有可能会带来信用惩戒措施的实施，这是一个实实在在的制裁效果。

其次，从主观意图上来说，行政处罚决定公开机关确实是在追求产生具有制裁性的法律效果的。早在1973年，Ernest Gellhorn便直言不讳地指出，美国行政机关之所以日益偏爱公开负面信息，主要是因为可借此将信息公开作为一种法外途径，扩张法定执法权限。[31]一方面，在行政处罚决定公开中，包含着国家权力对违法行为人的打击和报复，多是否定性评价，代表着主流意识形态对一类行为的反对与厌恶。这种以国家权力背书的否定性评价无疑会给相对人带来诸多不利。从这个角度看，行政处罚决定公开在外观上体现出行政机关主动将自身的制裁权力交由社会，借助社会性制裁来提升治理效能，从而更有效地实现法规范的潜在目的。如果某种公开行为将高度确定地引发名誉减损、社会评价降低等不利结果，且行政机关对此恰恰是可以预见的。那么，即便行政机关的真实意思表述难以被实际捕捉到，这种不利结果也不宜被简单归入与行为无关的外部附随后果。反之，应当将其理解为行政机关作出该行为时意欲达到的直接性法律效果。换言之，行政机关通过公开行为有意识地调用社会性制裁机制或者放任其发生，使相对人承担由此带来的不利，本身就具有明显的制裁意味。从历史上来看，早期的行政违法事实公布正是对这一制裁逻辑的淋漓体现，其主要就是用于治理广泛存在的交通违章问题的，是作为一种“声誉罚”存在的。[32]类似地，晚近发生的引起广泛关注的公开案例，如“李*迪嫖娼拘留被公开案”“杭州地铁色狼姓名被公开案”等案件，[33]也都是具有明显的制裁意图的，“是一种严厉震慑”，[34]是行政机关在传统制裁手段边际效应递减、威慑落空的情形下，另外选择创生的规制工具。从某种程度上来说，它们从一开始就是为了制裁违法行为而创造的。[35]

另一方面，从行政行为的过程性分析，当行政处罚决定公开在整个法律体系中必然引发其他不利行政行为，那么就应当承认行政机关在法律上对公开具有处分意图。日本学者在论及“公表”行为的制裁性时，通常会结合“结构解释”方法加以论证。对某一行为是否具有处分性的判断，“不仅基于法令解释本身直接推导法律效果，还考虑行政过程。具体而言，并非将行政行为逐一分解，而是考察其在一系列程序中的定位，考虑特定结果发生的盖然性，以及实现有效救济的必要性”。[36]如果存在“劝告→公示→行政处分”的法律构造，公开便已成为最终不利处分的必经阶段，此时应当被视为一种可撤销的处分行为。[37]这一点在我国社会信用体系建设的语境下极具解释力。当前，我国行政处罚公开与失信公示已完全同步。实践中，不少行政机关直接将行政处罚决定放置于社会信用信息平台加以运行。[38]这一做法在立法层面也已得到肯认，如《企业信息公示暂行条例》第6条第1款第四项即要求，市场监督管理部门应通过国家企业信用信息公示系统，公示其履职过程中产生的行政处罚信息。[39]因而，行政处罚决定公开往往并不是终点，而是信用评级分类、失信惩戒得以展开的起点。行政处罚决定公开确实已经实质改变了相对人法律地位，并会因变更后的法律地位接受后续行政制裁。

可见，行政处罚决定公开与行政事实行为的判断要件并不相符，根本不是一个行政事实行为。相应地，其与作为典型行政事实行为的政府信息公开行为之间自然也存在本质差异，不能简单等同。需要特别指出的是，二者之间的差异程度已经超出了行为的基本属性范畴，不是将其归类为特殊形态的政府信息公开就可以加以解释的，否则在制度设计上就会存在牵强附会的错误。典型如前文提到的在政府信息公开中完全不存在的“半公开”形态等。总之，行政处罚决定公开是一种能够直接产生法律效果的行政行为，其对相对人权利义务的影响“最主要的便是名誉毁损”，即“个人在品性、德行、名声、信用等人格价值方面获得的社会客观评价”显著降低。[40]相对应地，相对人需承受处罚决定公开行为“所必然产生的社会、心理层面不利益的受忍义务”。[41]只不过，该受忍义务在性质上无法像一般义务那样，以命令相对人作出特定作为或不作为的形式予以体现罢了。并且，其往往是伴随着原有处罚决定所设定的义务一起的，是“在第一次处罚无法满足社会治理需求的情况”下作出的“补强”。[42]这是我们在理解行政处罚决定公开概念内涵上，首先需要观察到一个的关键要素，也是划定其概念边界的首要标准。

与此同时，法律效果的标准，也可以用来区分其他类似仅仅具有事实效果的行政公开行为，典型如行政执法公示。从制度发源上看，行政处罚决定公开是行政执法公示向下延伸的一项具体制度安排。党的十八届四中全会于2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“推行行政执法公示制度”；此后，国务院办公厅2019年印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》进一步予以细化，[43]要求“行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开”。在此政策要求下，行政机关通常选择将行政处罚决定与许可、强制、检查等其他行政行为合并公示。例如，内蒙古政府信息公开官网便设有“十公示”板块，对全省行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政奖励、行政备案、行政监督检查集中公示；[44]广东省行政执法信息公示平台统一公示行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政检查的结果等。[45]这些统一公开的做法同样会带来概念混同的问题，让人无法区分行政处罚决定公开和行政许可、行政奖励等公开行为之间的关系。对此，以法律效果为标准，就可以很好地加以区分。这是因为，与其他行政执法行为公示不同，行政处罚决定公开中具有制裁意图，而其他行政执法公示只是简单地为了实现法律监督和风险提示。因此，我们同样不能将行政处罚决定公开与其他行政执法公示打包处理。此种做法非但会打乱行政执法公示既有的功能配置，还会遮蔽行政处罚决定公开独特的制度功能，使其原本复合性功能结构窄化为单一的“法律监督”，进而被其他行政行为的公示信息所淹没。[46]

三、行政处罚决定公开与通报批评的差异

既然行政处罚决定公开根本不是一个行政事实行为，而应当被理解为一种具有行政机关意欲实现的直接性法律效果的行政行为。那么，需要进一步回答的是，在现有的行政行为集合内，其又当被如何理解与安置? 对此，有学者提出，可以考虑将行政处罚决定公开放在“通报批评”下加以解释，认为即使行政处罚决定公开只是在单纯地表达一个事实，“没有对社会表述希望的法律效果，也可归入实质上的‘通报批评’的范围之内”。[47]目前看来，这一认识有一定的支持者。从形式上来看，产生这一认识的根本原因在于，通报批评中的“通报”行为，往往也会采用线上公开方式，和行政处罚决定公开几乎一模一样。并且，在执法实践中，还存在采用行政处罚决定公开方式去公开“通报批评”的案例，典型如蚌埠市生态环境局与王广瑞行政处罚案。[48]在类似案例中，二者通常会被混杂在一起，完全无法区分。

与上述认识不同，我们认为，行政处罚决定公开和通报批评同样不能混同，二者实际上存在多个方面的差异。具体来说，主要表现为如下五个方面：

（一）制度背景的差异

在制度背景上，二者的发展脉络完全不同。通报批评并非互联网背景下的新型执法手段，而是具有悠久的制度历史。在过去的组织内部管理活动中，通报批评是一种十分常见的惩戒措施，具有纪律处分的属性，往往只发生在单位内部。例如，1983年公布实施的《国家医药管理总局关于加强药品包装管理的规定》规定：“对采用生活用品包装药品，搞不正之风的药厂和要求收购这种包装的商业部门，经省、市、自治区医药局查实后，应通报批评，并扣发该厂厂长、供销科长、质检科和批发站、药店经理的奖金，严重的还要给予纪律处分。”但是，通报批评后期的制度发展超越了内部惩戒层面，不断被外部化，并渐渐具有了行政处罚的功效。例如，2007年中国证监会青海保监局对孙成海做出的通报批评处罚决定。[49]也正因此，直至2021年《行政处罚法》修订后，通报批评才被正式列为一项法定的行政处罚类型，至此走完了法定化进程。因此，从整体上来看，通报批评的发展脉络是一个从内部惩戒措施到外部制裁手段的演变过程。

但是，行政处罚决定公开的发展却并不相同。行政处罚决定公开是晚近才产生的新型执法手段，是行政机关结合互联网工具创造的，它并不存在一个明晰的由内而外的制度演变过程，而单纯地只是在外部性上进行制度表达，基本没有内部性法律问题。并且，即使在外部性法律效果上，行政处罚决定公开也并非一开始就和通报批评一样，具有十分明显的惩戒性。通报批评即使仅仅作用于单位内部，惩戒性仍然是客观存在的。然而，行政处罚决定公开的情况则有所不同。行政机关公开处罚决定背后的真实意图究竟为何，至今仍争议颇大。对此，Ernest Gellhorn曾指出，行政机关公布负面信息往往意在达成多重目标，[50]很难将其明确归于某一种特定目的。从我国制度发展来看，早期的公开实践确实不单单是为了惩戒，而更多的是为了权力监督，旨在通过类似于政府信息公开的方式监督行政机关依法行政。同时，诸如普法教育、公共警示等其他一些非惩戒性的目的要素，往往也会掺杂其中。因此，我国早期的行政处罚决定公开是一个包含多元目的的综合工具，与通报批评完全无法等同。

在制度发展后期，随着互联网的普及，尤其是自媒体的发展，行政处罚决定公开的制度角色才慢慢获得定型，人们开始正视这一行为的权力属性，尤其是制裁性。如前所述，这在比较法上几乎已经达成共识，[51]多数人认为行政处罚决定公开“是行政制裁的一种”“与不利行政处分作同样的对待”。[52]但是，即使行政处罚决定公开的权力属性获得了足够重视，甚至于说占据了主要目的的席位，其也无法完全吞噬其他非制裁性的制度目标。实际上，直至今日，无论是在法律规范中，还是在政策文件中，权力监督仍然是行政处罚决定公开最为活跃的制度口号，也是官方最为青睐的制度表达。因此，与通报批评的制度归宿不同，在立法上，公开行政处罚决定至今仍然没有被写入《行政处罚法》的法定处罚种类之中，而只是在第48条中被模糊处理的。这种选择尽管有可能是立法上的一种便宜处理，或者说一种暂时性认知。但是，立法者的态度实际上是很明确的：二者不能简单等同。

（二）评价对象的差异

在评价对象上，通报批评针对的是业已发生的违法事实。通报批评本身是一项独立的行政处罚行为，实践中一般以格式规范、内容完备的行政处罚决定书为载体。在行政机关作出通报批评之前，通常不存在其他国家机关对该违法事实作出正式的定性或法律评价。多数情况下，通报批评是首个对特定违法行为作出法律评价的行政决定。因此，从权力行使的过程来看，通报批评具有十分明显的原始性和独立性。它不以另一个已经完成的行政处罚决定为评价对象，也不以公开其他处罚决定为行为内容，通报形式与批评内容共同构成一个完整的行政处罚决定。即使在个别情形中，通报批评可能与其他行政措施并行存在，其原始性与独立性仍然不容忽视。

但是，行政处罚决定公开却并不相同。行政处罚决定公开的评价对象是一个已经被评价结束的行政处罚决定。在行政处罚决定公开包含的行为内容中，实际上并没有新的事实产生，更加没有新的事实评价。根据《行政处罚法》第48条规定，唯一可能存在的评价内容，是对第48条中“具有一定社会影响”的判断。但是，这仍然是一个法律评价，而不是一个事实评价。因此，严格来说，公开行政处罚决定在事实评价上并不具有独立性，更加不具有原始性，它只是对原行政处罚决定的二次表达，与第一次法律评价之间构成了两个不同的环节。这是行政处罚决定公开与通报批评之间十分显著的形式差别。也正因此，我们才能够理解，实践中竟然会有行政机关通过行政处罚决定公开的方式，将通报批评决定加以公开，典型如广州市生态环境局海珠分局与南方医科大学珠江医院行政处罚案等。[53]在这类案件中，通报批评和行政处罚决定公开很显然是被作为两个不同行为加以对待的，否则就不会存在单独公开通报批评的现象。

（三）权力结构的差异

通报批评的权力结构是复合性的，包含了两个行为：一是通报，二是批评。实践中，这两个行为虽然有可能发生重合，尤其是批评行为往往会被融入到通报行为中一并完成，独立性难以显现。但是，严格来说，二者不能混同。这是因为，在行为属性上，批评和通报归属于不同的罚种。批评作为一个单独行为加以观察，实际上是一种申诫罚，是对行政相对人的一种训导、教育、劝诫。无论是在表现形式上，还是在功能价值上，其都与另外一种法定处罚种类“警告”十分类似，甚至于说几乎是等同的，“并无实质差别”。[54]一般来说，批评是面对面的，仅限于行政两造之间，并不会对外发布，因而它与传统的行政处罚手段并无本质区别。但是，第二阶段的通报行为却完全不同。通报本身并不构成惩戒性，而是通过公开的方式借助第三方评价构成间接性制裁。通报行为的制裁逻辑是围绕违法行为人的名誉权和荣誉权展开的，是借助公开之后的信誉评价产生威慑，它实际上更加类似于声誉罚，与批评阶段的申诫罚属性存有本质差异。因此，严格来说，通报批评的权力结构是双阶性的。理论上应该先做出批评，然后再通报。粗暴地将两个行为合二为一、整体做出，可能并不合适。

有所不同的是，行政处罚决定公开在权力结构上相对简单，是单一性的，仅仅具有类似通报的公开行为，“公开”就是行政机关做出的唯一权力动作。因此，相比而言，公开行政处罚决定实际上只具有声誉罚的单一角色，而不包括申诫罚，与通报批评之间存在明显差异。这种差异看似只是行为数量上的一种统计，不会有实质性影响，但是一旦进入实践中，便会直接左右法律效果的选择。由于通报批评中并行着两个罚种，制裁效果是双重的，是对行政相对人的成倍打击。因此，行政机关不可能始终都在两个罚种上都选择最严厉的格次，而只是会从中择取其一以示关怀或妥协，其中，“通报”往往就是会被打折的对象。例如，在金融领域，“通报”方式往往不是互联网发布，而“只在业界之内宣布”，[55]这实际上就是行政机关在法律效果上的权衡。从行政治理的角度来看，这种选择完全合情合理，因为两个罚种同时存在的权力结构，可以保证行政制裁的底线不会丧失，通报批评的基本威慑力仍然可以达到。但是，类似的选择权在行政处罚决定公开中并不存在。在行政处罚决定公开中，如果行政机关设定的主要目标是二次制裁，它往往只能选择互联网公开，因为这是保证其达成法律效果的唯一途径。也正因此，在当前的行政处罚决定公开实践中，“公开”一词几乎与“互联网公开”同义。每当论及行政处罚决定公开，人们便会不自觉地默认其载体就是互联网，认为公开即等同于线上公开，[56]与通报批评完全不同。

（四）行政裁量的差异

通报批评中的“通报”，与行政处罚决定公开中的“公开”，尽管看起来十分相似，但在实际操作中并不完全相同，行政机关享有完全不同的裁量空间。

第一，启动标准的差异。一般来说，只要违法行为符合通报批评的构成要件，行政机关需要做出通报批评的行政处罚决定，原则上都要“通报”。在这一过程中，行政执法机关只存在决定裁量的空间，没有选择裁量的余地。换句话说，行政机关裁量空间较小，立法上没有给出总则性的裁量授权条款。但是，行政处罚决定公开并非如此。在行政处罚决定公开中，行政机关享有较大的裁量空间。《行政处罚法》第48条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”据此，公开与否的启动标准是“具有一定社会影响”。这是一个极其不确定的法律概念，立法者是将公开的启动标准交由行政机关自行摸索的。对于这一规定，理论界的普遍看法是，《行政处罚法》秉持的是“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场，整体上应保持谦抑性。但是，执法实践并没有形成类似共识，而是依据宽泛的行政裁量授权条款各自为政，甚至形成了完全相反的极端认识。例如，以行政处罚决定公开较为规范的浙江省为例，在11个地级市中，公安、市场、税务的公开数量显著领先，部分地级市年度公开量可达数千件，而生态环境、卫生健康、自然资源、司法、财政、文化旅游等部门则相对较少，年度公开量平均低于40件，部分低至0件，呈现出十分明显的两极化现象。

第二，公示形式的差异。与启动标准不同，在公示形式上，行政机关的裁量空间呈现出相反局面。对于通报批评的“通报”形式，行政机关往往享有很大的裁量空间，表现形式十分丰富。从整体上来说，主要包括两个大类：其一，外部通报，也可称之为“全社会通报”。此类通报会采用互联网公开、报刊公告等形式无差别地向所有人呈现。目前来看，它并不是通报批评的主流做法，一般只能适用于违法情形严重、涉及较大公共利益的违法行为。其二，内部通报，具体包括行业通报和单位通报。这类通报不向全社会公开，只是采用点对点送达的方式实现，受众十分有限。目前来看，内部通报是通报批评中较为活跃的方式。但是，行政处罚决定公开的公开方式却并非如此，而是较为单一，并且几乎都是外部性公开。如前所述，在我国，多数行政机关认为行政处罚决定公开就是互联网公开。从对现有公开案例的观察来看，也几乎都是采用线上公开的形式。对此，尽管理论界提出了不同看法，认为“不应局限在线上公开的单一认识上”。[57]但是，这并不能从根本上改变现有的思维惯性，尤其是在当前互联网主宰一切的时代背景之下。

第三，公示程度的差异。所谓公示程度，主要是指行政机关在公示过程中对相对人身份信息披露到何种地步。作为一种独立的行政处罚决定，通报批评在公示程度上通常具有实名化特征，以此彰显对特定违法主体的否定性评价。否则，批评对象将变得模糊，其申诫、警示和声誉制裁效果均会明显减弱。但行政处罚决定公开则不同，根据现有规定，其制度目的往往被解读为一个包含监督依法行政、满足公民知情权、声誉制裁等在内的多元目的体系。在此情形下，行政机关对公示程度往往具有更宽的裁量空间，其不仅要判断是否公开处罚决定，还要进一步判断公开是否需要实名、实名到何种程度、哪些个人信息应当隐去、哪些信息可以保留。例如，若公开的目的在于满足公民知情权，则并不当然要求最大限度识别自然人身份；但若意在实现制裁、威慑或者督促效果，实名化便具有必要性。从目前的实践看，主流做法是区分单位与自然人，前者通常采取实名公开的方式，后者则根据公开必要性、社会影响程度和个人信息保护要求，采取不同程度的脱敏处理。

（五）法定程度的差异

在当前制度阶段，行政处罚决定公开与通报批评之间的区别，还体现为法定程度的不同。通报批评已经被《行政处罚法》第9条明确列入行政处罚的法定种类，属于正式的行政处罚决定，具有较高程度的法定化和类型化水平。而行政处罚决定公开仅被安置在《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”程序章节。换言之，前者在立法上被定位为一种独立的制裁行为，后者则更多被定位为行政处罚实施过程中的公开措施，并不具有独立性。正是这种差异，直接影响了二者在表现形式的规范性与成熟度。

实践中，与其他行政处罚决定书基本类似，通报批评一般包括“文号”“当事人基本情况”“案由”“主要事实”“行政处罚内容”等固定的内容板块，典型如国家能源局华北监管局与天津市宝得利新能源科技发展有限公司行政处罚案。[58]通报批评由于属于正式的行政处罚决定，在文书结构、记载事项和作出方式上通常都较为明确，也更接近其他典型行政处罚。

但是，行政处罚决定公开尚未形成与通报批评相当的规范密度。目前来看，其表现形式在实践中存在较大差异性和随意性。从理论上来说，行政处罚决定公开既然公开的是一个行政处罚决定，就应该包含违法行为人信息、处罚依据、违法事实、处罚决定、处罚机关、处罚案号、处罚时间等基本模块，各地应不会有太大差异。但是，实际情况并非如此。一方面，行政处罚决定公开内容模块的设置差异显著。有的地方可能十分详尽，将各项内容都以表格形式呈现，[59]也有的相对简单，仅寥寥几项内容，“摘要式”手法明显。[60]另一方面，各模块中的具体内容设计也不尽相同，有的地方采用的是抽象概括的加工方式，[61]有的地方采用的是处罚文书原文呈现的复制方式。[62]这与各地公开处罚文书的操作路径存在直接关联。我们观察到，有的地方会对行政处罚决定信息重新加工，采用统一格式集中发布，如浙江省；有地方直接上传行政处罚决定，包括文本复制上传和文件直接上传，如安徽省。在不同的公开形式下，模块内容自然有所不同。例如，由于安徽省采用的是直接上传形式，因此公开信息中包含了证据内容。但是，类似证据模块在其他地方并不多见。另外，在内容模块的可操作性上，各地做法差异较大。有的地方仅限于内容呈现，无法进一步展开浏览，也有一些地方的公开模块可以展开阅读，甚至于直接看到行政处罚决定书原文。

需要说明的是，法定程度的差异主要是基于当前制度状态所作的区分，而不是其本质属性本身，亦非意味着行政处罚决定公开应长期停留于现有状态。恰恰相反，未来有必要推动其进一步法定化、型式化。只是就现阶段而言，行政处罚决定公开尚未达到通报批评那样的高度法定化程度，二者仍不宜混同。否则，作为法定措施的通报批评，便可能借由行政处罚决定公开这一非型式化路径展开，从而规避其本应承受的制度控制。

通过上述比较，我们非但可以很好地将行政处罚决定公开与通报批评加以区分，同时还可以提炼出行政处罚决定公开概念内涵中具有标识性的要素。概括来说，它们是指：其一，在制度背景上，是借助互联网工具创造的新型规制手段；其二，在评价对象上，只是公开了一个已经评价结束的行政处罚决定，没有新的事实评价产生；其三，在权力结构上，仅仅只具有声誉罚的单一属性；其四，在公开形式上，往往采取高外部性的线上形式；其五，在法定程度上，是一种尚未被规范化和型式化的行政行为。这些要素串联在一起，再加上前述“法律效果”要素，就基本可以描绘行政处罚决定公开的概念内涵：行政处罚决定公开是指行政机关通过向全社会公开行政处罚决定从而对违法行为人声誉产生负面影响、具有直接性法律效果的非型式化行政行为。

四、行政处罚决定公开与行政失信公示的差异

行政失信公示，是第三个常见的与行政处罚决定公开难以区分的制度。在这一问题上，人们之所以会存在辨识困难，是因为行政失信公示在制裁原理上同样归属于声誉罚，与行政处罚决定公开的制裁逻辑并无两样。并且，在形式上，行政失信公示多数也是采用互联网面向全社会公开的，与行政处罚决定公开的制度外貌相差无几。另外，还有一个十分关键的因素是，失信公示、失信认定、失信惩戒等问题，在我国同样没有设置总则性规范，也是一个未被规范化和型式化的行政行为。实践中，究竟如何进行行政失信认定，基本是交给行政机关自己加以探索的。这导致人们对这一制度的理解呈现出碎片化、分散化甚至于两极化的倾向，很难开展有效的解释和讨论，制度发展也一直处于混乱状态。因此，将其与行政处罚决定公开简单混同，实际上也不难理解。

对此，理论界不乏支持者。有观点将声誉制裁型行政处罚决定公开径直划入失信惩戒的范畴，认为其作为声誉制裁的载体，不过是失信惩戒措施的具体表现形态。[63]在部门立法层面，将特定领域内的全部违法信息不加区分地纳入失信认定依据，当事人的违法记录一概涌入失信档案，已成为现行法律中较为通行的处理模式。[64]例如，《电子商务法》第86条与《网络安全法》第72条均规定，对本法所列违法行为，依照相关法律、行政法规记入信用档案并对外公示。

执法实践中的混同现象更为普遍。行政机关往往将行政处罚决定公开与社会信用体系协同推进，要求借助公共信用信息平台完成处罚信息的公示，[65]处罚决定公开与社会信用信息平台实际处于深度绑定之中。例如，《市场监督管理行政处罚信息公示规定》第2条要求，市场监督管理部门适用普通程序作出的行政处罚决定相关信息，应当录入国家企业信用信息公示系统并向社会公示；[66]国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》也强调，要大力推进信用监管信息公开公示，依托“信用中国”网站、中国政府网或其他渠道，进一步研究推动行政强制、行政确认、行政征收等其他行政行为信息在七个工作日内上网公开，等等。[67]

2025年11月19日，国家发展和改革委员会颁布实施的《信用修复办理办法》，将上述混同认识推向了一个极端。根据该办法第4条规定，所有的行政处罚信息都是失信信息。一旦被列入失信信息，会带来三个层面的不利影响。[68]其中，与行政处罚决定公开相关的是行政失信公示。从理论上来说，行政处罚决定一旦做出，就会被纳入失信信息。一旦纳入失信信息，除非是轻微失信信息，否则都要公示。[69]在我国，失信信息的公示权是分散的。国务院办公厅《关于进一步完善信用修复制度的实施方案》规定：“‘信用中国’网站集中公示各类公共信用信息。行业主管部门可以按照统一标准公示本部门业务领域之内的公共信用信息”。[70]据此，失信公示的载体包括两类：其一，由发改委主管的“信用中国”网站；其二，由行业主管部门主管的本部门网站。这种分散的公示体制导致各级行政机关之间难以形成共识，会错误地将行政处罚决定公开和行政失信公示合成为一个行为。也正是在这一影响之下，社会大众往往会产生一种错觉，认为行政处罚决定公开就是行政失信公示，公开行政处罚决定本身就是一种失信评价。

我们认为，上述认识和做法并不妥当。行政处罚决定公开与行政失信公示并不能直接等同，二者之间存有本质差异。理由如下：

（一）行政失信惩戒不等于行政处罚

从行为性质上而言，行政失信惩戒不能完全被定性为行政处罚行为。相应地，对行政失信信息的公示，也并不完全是对行政处罚信息的公示，其与行政处罚决定公开的对象就是一个行政处罚决定之间存在本质差异。尽管在当前理论研究中，确实有人主张将信用惩戒纳入行政处罚范畴中予以解释，认为“失信惩戒措施中大部分属于行政处罚”。[71]但是，这并非理论界的统一立场。实际上，更多的人认为信用惩戒不是行政处罚。例如，有学者指出，将信用惩戒界定为一种类似行政处罚的制裁措施，完全是一种误解，它实际是立足于信用评价，以规避资源配置风险为目标的应对安排。[72]行政失信惩戒并非对当事人既已发生的违法行为施加制裁，而是行政主体为防范其未来违法风险而采取的预防性监管手段。[73]这类认识虽然可能并不符合多数人的直觉，但实际上是具有较高的合理性的。理由有二：

第一，在法律效果上，行政失信惩戒的具体惩戒措施，并不都是行政处罚，行政处罚只是其中的少数。根据国家发改委、中国人民银行会同国务院社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）制定的《全国失信惩戒措施基础清单》（2025版）规定，失信惩戒包括14项具体措施，分别是：市场或行业禁入（退出）；职业禁入或从业限制；限制任职；限制相关消费行为；不准出境；限制升学复学；限制申请财政性资金项目；限制享受优惠政策和便利措施；限制参加评先评优；纳入严重失信主体名单；共享公示失信信息；纳入重点监管范围；推送政府部门自主参考；推送经营主体自主参考。结合《行政处罚法》第2条的概念条款，在这14项具体措施中，真正没有争议的可以认定为行政处罚的惩戒措施，可能只有市场或行业禁入（退出）、职业禁入或从业限制、限制任职三项。其他惩戒措施要么可归属于市场性失信惩戒和社会性失信惩戒，行政机关无权做出；要么根本就不符合行政处罚的概念构造。[74]因此，从执法实践的角度来看，行政失信惩戒的具体措施实际上是无法与行政处罚之间做到严丝合缝的。这是一个我们首先必须承认的实际情况。

第二，更为重要的是，失信惩戒究竟能不能借助行政处罚的手段实现，实际上也是存疑的。从制度渊源来看，失信惩戒最初源于市场交易活动。在历史上，以货币为媒介的交易，不可能处处做到钱货即时两清，履行滞后在所难免。正因如此，交易双方只能借助信用作为一种担保机制，以确保交易安全。然而，现代市场交易具有极强的非现场性与跨地域特征，缺少外部力量介入时，交易双方实际上难以充分掌握彼此的信用状况。信用信息不对称问题客观存在，而信息不对称本身就催生了对信誉的需求，信息越是难以对称的领域，信誉便越显得举足轻重。[75]因此，由客观权威的第三方信用机构提供信用评价结论，就成为市场交易中不可或缺的需求，而这就是我们所说的信用评价的制度简史。[76]在这一过程中，我们不难看出，真正参与信用评价的是市场上的第三方机构，而不是政府部门。信用评价从一开始只是用来服务市场交易的，而不是行政管理。时至今日，在西方法治发达国家，失信惩戒仍以市场性约束为“主战场”，行政失信惩戒并未占据主导，[77]它实际上是一项独具中国本土特色的信用惩戒制度。[78]与行政失信惩戒聚焦于违法行为不同，市场性失信惩戒的指向并非违法，而主要是违约行为，“只是一种规避交易风险、提高资源配置效益的风险应对措施”。[79]因此，从制度发源上来看，信用评价整体上只是为了预防交易风险的，而不是为了惩罚违法行为。即使基于我国制度现状必须承认行政失信惩戒，它也只能围绕预防交易风险的中心点展开，所能采用的手段只能是加强日常监管措施，而不能是行政处罚。一般来说，行政处罚的主要目的不是预防风险，“预防论置于次要地位”。[80]在行政失信惩戒措施的设置上，“应严格限制和规范减损权利与增设义务类惩戒措施的设定和适用”。[81]尽管在名称上，它们往往被称之为“惩戒措施”，但是，“本质上只能是风险规避措施而不是惩戒措施”。[82]

（二）失信行为不等于行政违法行为

从评价对象上来看，行政处罚决定公开与行政失信公示同样存在差异。行政处罚决定公开所评价的，是行政违法行为及其所形成的行政处罚决定，而行政失信公示对应的则是失信行为。诚然，在现实运行中，行政违法行为与失信行为之间存在一定程度的交叉。部分行政违法行为可能同时构成失信行为。同时反过来，部分失信行为也可能以违法行为为表现形式。但是这并不意味着它们就是一一对应的，更毋论将二者直接加以混同予以公开。理由如下：

第一，失信行为不都是违法行为。失信行为是围绕信用这一核心加以评价的。信用在源初意义上属于德性领域，用以度量一个人是否诚实可靠。但随着风险社会的降临与社会治理日益走向精细化，信用的触角早已逾越了传统的道德藩篱，逐步嵌入法律评价体系，转而测量个体对法律与管理秩序的“遵从度”（compliance）。[83]在这一趋势下，“违法”与“信用”之间被系上了愈发紧密的纽带，不少人甚至直接将“违法”视为“失信”的代名词。国务院2014年印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》便是典型例证。该纲要多处条文都流露出将“违法”径直等同于“失信”，或至少是将二者捆绑处理的倾向。但事实上，“违法”与“失信”并不能任意置换，前者侧重的是不诚实、言行不一或背弃承诺，后者则主要指向对国家制定规则的违背。[84]无论是追溯术语来源，还是遵从普罗大众的一般认知，都不能说失信行为就是违法行为。实际上，失信惩戒之中的“信”，主要说的是诚信，“国际通行理解的诚信，是指做一个好人之道”，“失信惩戒机制中的‘信’指的是民事名誉”，[85]是“社会对民事主体的履约能力和履约意愿的评价”。[86]在社会实践中，有很多被纳入失信范围内的法律行为，实际上都无法被归入到违法行为之中，典型如私法上的违约行为、[87]违反职业纪律与职业规范、违反道德规范和文明规范的行为等。[88]

第二，违法行为不都是失信行为。尽管严格来说，失信认定的对象不是行政违法行为，而是违约行为。但是，行政机关作为资源分配的权力人，同样存在信息不对称的认识障碍，同样需要将信用评价作为资源分配的参考标准。因此，在行政国家日益高涨的当下，失信惩戒不可避免地需要扩张信用评价的范围，而不仅仅局限于违约行为。也正因如此，违法行为也逐渐成为信用评价的对象，尤其是在行政失信惩戒之中。但是，这仍然并不意味着违法行为就是失信行为。理由有三：

首先，此类将行政违法纳入失信惩戒评价的做法，并不是全球通例。如上所述，它只是中国特有的现象。实际上，全球多数国家仍然是围绕市场性失信惩戒构建制度的，行政失信惩戒并不是中心议题。这是因为，无论如何，行政机关都有国家强制力保障信息获取的便利和资源分配的执行力，信用评价虽然重要，但并不是唯一也不是最重要的治理手段。因此，在将违法行为纳入失信行为的过程中，行政权整体上仍然应当保持谦抑性和合比例性，并不是所有违法行为都需要被收入失信行为之中。

其次，从根本上来说，行政违法在多数情形下仅构成行政犯。刑法侧重规制“自体恶”（malainse），行政处罚则主要针对“禁止恶”（malaprohibita），二者分属不同的违法类型。[89]“所谓“自体恶”，暗藏着显著的伦理性底色，此类行为与正义观念难以相容，本质上承载着深层的社会伦理谴责，[90]法律的否定与道德的贬斥在此汇合交织。反观“禁止恶”，政策导向才是其核心特征，道德评判并不参与其中，加之应受行政处罚行为对法益的侵害本就相对轻微，[91]因而人们对其滋生的反感往往并非出于本心，也难以唤起良知上的共振，[92]更遑论将行为人置于“道德失格”的境地。因此，对应受行政处罚行为施以道德评价，通常并无太大意义，而作为道德评价之核心载体的“失信”评价，自然也难逃此理。毕竟，失信评价所指向的首要对象恰是道德操守。由此观之，将行政违法行为不加甄别地全部对接至失信行为，显然失之于武断。

最后，即使是在可被承认的范围之内，被纳入行政失信行为的违法行为也是有限的，而非全部的违法行为。理论界有人提出，从主观过错的角度来说，“失信认定依据的违法信息并非当事人所有的违法信息，而应仅限于当事人存在主观恶意的行政违法（含情节严重构成犯罪的行政违法）信息”。[93]据此，只有主观上存在“故意”的行政违法行为，才能够纳入行政失信惩戒范围。实践中，倘若根据这一标准，被评价为失信行为的行政违法行为，实际上是十分有限的。这是因为，有统计显示，在应受行政处罚行为中，过失情形占了压倒性多数，[94]而这些行为都无法被纳入失信范畴。在比较法上，存在同样的情况。例如，尽管德国《违反秩序法》第10条以处罚故意为原则、过失为例外，但实践却呈现出反向面貌。在德国，大量规定将故意与过失一并进行处罚，唯有极少数规定仅针对故意行为。[95]

总而言之，行政失信公示与行政处罚决定公开虽然在现实运行中常常发生连接，甚至在一些制度安排和技术平台上呈现出同步展开的样态，但这并不能掩盖二者在评价对象上的根本差异。因此，我们同样需要将“行政违法”与“失信”在评价对象层面作出必要区分。只有如此，方能进一步厘清行政处罚决定公开与行政失信公示各自的制度定位，避免二者在实践中相互替代、彼此吸收。

结语

综上所述，所谓行政处罚决定公开，是指行政机关通过向全社会公开行政处罚决定从而对违法行为人声誉产生负面影响、具有直接性法律效果的非型式化行政行为。在这一概念中，能够用以划定概念边界的要素包括：向全社会公开、公开行政处罚决定、对声誉产生负面影响、直接性法律效果、非型式化。结合这些关键要素，我们非但可以用来区分诸如政府信息公开、行政执法公示、通报批评、行政失信公示等一些容易让人混淆的公开行为，从而摆脱其概念边界不清、性质不明的现实状态。同时也能够更好地明确行政处罚决定公开独立的制度价值，推动未来立法在肯定其制裁性基础上，单独为其配置行为规范和控权技术。这不仅是行政处罚决定公开概念边界得以成立的规范意义所在，同时也是在互联网时代下，现代行政法治在面对新型公开规制工具时理应作出的制度回应。

【注释】

*本文系江苏省社会科学基金重点项目“数字时代行政机关公开负面信息研究”(项目编号:23FXA002)、国家社会科学 基金重大专项项目“行政执法裁量权基准和标准跨区域衔接研究”(项目编号:24ZDA067)的阶段性成果。本文日语资料由南 京财经大学王树良老师提供翻译,一并致谢!

[1] Ernest Gellhorn，Adverse Publicity by Administrative Agencies，Harvard Law Review，Vol.86，No.8，1973，p.1424.

[2] See James T.O'Reilly，The 411 on 515： How OIRA'S Expanded Information Rolesin 2002 Will Impact Rule making and Agency Pubilicity Actions，Administrative Law Review，Vol.54，No.2，2002，p.838.

[3] See Andrea A.Curcio，Painful Publicity- An Alternative Punitive Damage Sanction，De Paul Law Review，Vol.45，No.2，1996，pp.366-367.

[4] 同前注1，ErnestGellhorn文，第1410页。

[5] 沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期，第28页。

[6] 熊樟林：《行政处罚决定公开的载体设置》，载《法制与社会发展》2025年第6期，第90页。

[7] 孔祥稳：《行政处罚决定公开的功能与界限》，载《中外法学》2021年第6期，第1626页。

[8] 《行政处罚法》（2021年）第48条：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”

[9] “本条是关于证券管理机构依法行使职权应遵循公开原则的规定”。全国人大《证券法》起草小组：《<中华人民共和国证券法>释义》，中国金融出版社1999年版，第292页。

[10] 国家税务总局《税务稽查业务公开制度（试行）》，国税发〔2000〕163号，2006年9月22日。

[11] 《2007年上海市政府信息公开工作要点》规定：“有行政处罚职能的政府机关要加大行政处罚结果信息的公开力度，其中工商、质量技监、食品药品、卫生、环保等部门，重点做好对涉及公共安全和严重影响人身健康的违法行为的行政处罚结果信息公开；通过课题研究，逐步形成行政处罚结果信息公开的制度安排”。https://www.jiading.gov.cn/publicity/zfxxgk/zfxxgkzd__Publicity/gkyj/shswj82/7291，最后访问日期：2026年1月15日。

[12] 《2008年上海市政府信息公开工作意见》规定：“进一步推进行政处罚结果信息公开。在工商、质监、环保、卫生等领域探索行政处罚结果信息公开的基础上，结合相关理论研究和试点成果，研究形成行政处罚决定信息公开属性审核机制”。https://kab.sww.sh.gov.cn/xxgk/003002/003002001/003002001002/20110427/9961BC17 - 9502 - 4403 - 8E72 -83372DCA0E53.html，最后访问日期：2026年1月15日。

[13] 上海市人民政府《关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》，沪府发〔2009〕20号，2009年4月10日。

[14] 上海市人民政府《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》，沪府令〔2015〕36号，2015年11月16日。

[15] 参见后向东：《论“信息公开”的五种基本类型》，载《中国行政管理》2015年第1期，第30-31页。

[16] 参见彭錞：《再论行政处罚决定公开：性质、逻辑与方式》，载《现代法学》2024年第1期，第52页。

[17] 汤莹：《过程论视角下公开行政处罚决定的法律控制》，载《法学》2023年第3期，第43页。

[18] 同前注⑦，孔祥稳文，第1621-1622页。

[19] 参见徐信贵：《政府公共警告在制度体系中的空间坐标——基于几个相似概念的比较》，载《徐州师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期，第138-139页。

[20] 江必新、李广宇：《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《政治与法律》2009年第3期，第13页。

[21] 邓剑光：《论政府信息真实性争议及其解决机制的完善——“华南虎照风波”引发的行政法学思考》，载《政治与法律》2009年第6期，第88页。

[22] 刘颖：《挑战或机遇：政府信息公开诉讼对我国行政审判的理论及实践意义》，载《法律适用》2009年第4期，第33页。

[23] 参见王锴：《论行政事实行为的界定》，载《法学家》2018年第4期，第53-59页；阎尔宝：《论行政事实行为》，载《行政法学研究》1998年第2期，第81-90页。

[24] 同前注23，王锴文，第62页。

[25] 同前注6，熊樟林文，第89页；熊樟林：《行政处罚决定为何不需要全部公开? ——新<行政处罚法>第48条的正当性解释》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第100页。

[26] 同前注23，王锴文，第62页。

[27] 同前注16，彭錞文，第52页。

[28] 参见费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社2012年版，第134页。

[29] 章志远、马琳昆：《涉隐私行政处罚决定公开的挑战与回应》，载《人权法学》2024年第4期，第65页。

[30] 参见《14岁男孩转学被拒：家长发现孩子莫名有“案底”，交警承认录入错误》，载新浪网，https://k.sina.com.cn/article_5328858693_13d9fee4502001pleh.html，最后访问日期：2025年12月13日。

[31] 同前注1，Ernest Gellhorn文，第1384-1392页。

[32] 参见章志远、鲍燕娇：《作为声誉罚的行政违法事实公布》，载《行政法学研究》2014年第1期，第48-53页。

[33] 《对卖淫嫖娼人员“通报批评”的法律界限何在——从某艺人嫖娼案说起》，载微信公众号“现代行政法研究”，2021年10月24日发布；《杭州实名公开一批“色狼”，侵犯隐私了?》，载微信公众号“中国新闻周刊”，2023年4月23日发布。

[34] 《公示“色狼”姓名引争议? 官方回应》，载观察网，https://www.guancha.cn/politics/2023_04_21_689265.shtml，最后访问日期：2026年1月19日。

[35] 参见熊樟林：《论作为“权力”的行政处罚决定公开》，载《政治与法律》2023年第2期，第147-151页。

[36] 高木英行：《処分性に係る仕組み解釈に関する一考察——土地区画整理事業計画決定事件を中心に》，载《東洋法学》第53巻第3号（2010年），第71页。

[37] 参见天本哲史：《行政による制裁的公表の処分性を争点とする判例の傾向と分析》，载《桃山法学》第34号（2021年），第149页。

[38] 同前注6，熊樟林文，第86-87页。

[39] 国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号），2019年07月16日发布。

[40] 参见土井翼：《行政機関による公表に関する法的規律の批判的再検討》，载《一橋法学》第19巻第2号（2020年），第584页。

[41] 高野修：《履行済ポスト·ノーティス命令に対する取消の訴えの利益》，载「人間·文化·社会」編集委員会編：《人間·文化·社会》（岩手大学人文社会科学部地域文化基礎研究講座），1997年版，第509页。

[42] 同前注25，熊樟林文，第103页。

[43] 国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度全过程记录制度重大执行决定法制审核制度的指导意见》，国办发〔2018〕118号，2019年1月3日。

[44] 参见内蒙古自治区人民政府官网，https://www.nmg.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfxxgkml/? gk=3#iframe，最后访问日期：2025年8月29日。

[45] 参见广东省行政执法信息公示平台，http://www.xzzfxxgs.gdsf.gov.cn/ApprLawPublicity/result.html#/result，最后访问日期：2025年8月31日。

[46] 同前注6，熊樟林文，第88页。

[47] 朱芒：《作为行政处罚一般种类的“通报批评”》，载《中国法学》2021年第2期，第158页。

[48] 穗环（增）法罚〔2025〕38号，载广州市生态环境局移动执法系统，https://ydzf.sthjj.gz.gov.cn：7034/ydzf/#/hb/lacc/gwgs/XzcfgsDetail? id=202512150159a758851e4ba993b84eb5，最后访问日期：2026年1月28日。

[49] 青保监罚〔2007〕12号，中国保监会青海监管局2007年10月17日。

[50] 同前注1，Ernest Gellhorn文，第1382页。

[51] 同前注1，ErnestGellhorn文，第1382-1407页。

[52] [日]高田伦子：《行政机关公开负面信息与权利保护》，张荣红译，载欧阳本祺主编：《东南法学》（第7辑）东南大学出版社，第253、260页。

[53] 云市监昆处罚〔2025〕416号，载国家企业信用信息公示系统（云南），https://amr.yn.gov.cn/notice/notice/view_punish? uuid=39AB56D82918D394E063D8FBFD0A56C3，最后访问日期：2026年1月28日。

[54] 江国华、孙中原：《论行政处罚中的通报批评》，载《河北法学》2022年第6期，第53页。

[55] 同前注47，朱芒文，第155页。

[56] 同前注6，熊樟林文，第76页。

[57] 同前注6，熊樟林文，第80页。

[58] 华北监能罚〔2025〕9号，https://hbj.nea.gov.cn/xxgk/fdzdgknr/zzcfxxgk/cfjdxxgk/202501/t20250126_276052.html，最后访问日期：2026年1月28日。

[59] 例如《（执法大队）（食品类）行政处罚案件信息公示表（2025.12.19）》，载安徽省黄山市歙县人民政府官网，https://www.ahshx.gov.cn/zwgk/public/6616288/11966603.html，最后访问日期：2025年12月20日。

[60] 例如《重庆两江新区市场监督管理局行政处罚决定书摘要（两江新区轩茗便利店）》，载重庆市两江新区市场监督管理局官网，https://scjgj.cq.gov.cn/cslm/ljxq/zwgk/fdzdgknr_146781/qzcf/202603/t20260331_15579501.html，最后访问日期：2026年6月29日。

[61] 例如《宁波市海曙永捷快通建设工程有限公司违法超限运输案》，载浙江政务服务网，https://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice-fe/#/punishdetails?unid=%E7%94%AC%E8%B7%AF%E6%94%BF%E7%BD%9A%E3%80%942025%E3%80%95111880&guid=333000000075744957&siteCode=，最后访问日期：2025年12月27日。

[62] 例如《安徽省市场监管局发布当涂县首创水务有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书》，载安徽省市场监督管理局网，https://amr.ah.gov.cn/xwdt/gsgg/149835301.html，最后访问日期：2026年6月29日。

[63] 参见刘文凯：《行政处罚决定公开的制度分流与规范路径》，载《理论月刊》2024年第3期，第138页。

[64] 参见王克稳：《行政性失信惩戒基本制度的设定与规范》，载《中国法学》2026年第1期，第232页。

[65] 同前注7，孔祥稳文，第1625页。

[66] 国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚信息公示规定》，市监总局令〔2025〕101号，2025年3月18日。

[67] 国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，国办发〔2019〕35号，2019年07月16日发布。

[68] 参见《信用修复办理办法》第3条：“本办法所称的信用修复，是指信用主体为积极改善自身信用状况，在纠正失信行为、履行相关义务后，有关方面按照规定终止公示、停止共享和使用失信信息，同步依法依规解除失信惩戒措施的活动。”

[69] 参见《信用修复办理办法》第12条：“轻微失信信息原则上不予公示；行业主管部门认为确有必要公示的，公示期最长不超过3个月，且法定责任履行完毕即可申请修复。一般失信信息的最短公示期为3个月，最长为1年。严重失信信息的最短公示期为1年，最长为3年。”

[70] 国务院办公厅《关于进一步完善信用修复制度的实施方案》，国办发〔2025〕22号，2025年6月22日。

[71] 谭冰霖：《处罚法定视野下失信惩戒的规范进路》，载《法学》2022年第1期，第36页；亦可参见杨成、陈昊：《基于行政处罚的失信惩戒法治化研究》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2020年第5期，第3页。

[72] 参见陈国栋：《论违法行为的信用惩戒》，载《法学评论》2021年第6期，第46页。

[73] 同前注64，王克稳文，第231页。

[74] 同前注64，王克稳文，第240页。

[75] 参见张维迎：《产权、政府与信誉》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第144-145页。

[76] 参见石新中：《论信用概念的历史演进》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第6期，第121页。

[77] 《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）将失信惩戒划分为四个种类，分别为：行政性约束和惩戒、市场性约束和惩戒、行业性约束和惩戒以及社会性约束和惩戒。

[78] 同前注64，王克稳文，第230页。

[79] 同前注72，陈国栋文，第47页。

[80] 熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第46页。

[81] 同前注64，王克稳文，第231页。

[82] 同前注72，陈国栋文，第46页。

[83] 参见王锡锌、黄智杰：《论失信约束制度的法治约束》，载《中国法律评论》2021年第1期，第99页。

[84] 同前注5，沈岿文，第28页。

[85] 徐国栋：《“失信联合惩戒机制”中“信”的含义之澄清》，载《中国法律评论》2021年第1期，第93页。

[86] 同前注76，石新中文，第123页。

[87] 例如，《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信惩戒的合作备忘录》规定惩戒“在接受慈善组织捐赠中失信，被人民法院依法判定承担责任的捐赠人”。参见彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41份中央级失信惩戒备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期，第54页。

[88] 例如，《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》第9条规定“重点职业人群是指社会法人或者其他经济组织的法定代表人或者主要负责人以及重要岗位工作人员、依法应当取得执业资格的人员、公务员以及行政事业性岗位工作人员，其失信行为主要包括：（一）取得各类执业资格、职务和荣誉过程中的失信行为；（二）执业过程中的失信行为；（三）其他违法、违纪或者违反职业道德和职业规范，造成不良影响的失信行为。”

[89] 参见陈兴良：《论行政处罚与刑罚处罚的关系》，载《中国法学》1992年第4期，第26页。

[90] 参见谭冰霖：《行政罚款设定的威慑逻辑及其体系化》，载《环球法律评论》2021年第2期，第24页。

[91] 参见熊樟林：《应受行政处罚行为模型论》，载《法律科学》2021年第5期，第66页。

[92] 参见熊樟林：《企业行政合规论纲》，载《法制与社会发展》2023年第1期，第64页。

[93] 同前注64，王克稳文，第235页。

[94] 参见熊樟林：《<行政处罚法>主观过错条款适用展开》，载《中国法学》2023年第2期，第119页。

[95] 参见林三钦：《行政裁罚案件“故意过失”举证责任之探讨——以行政裁罚程序为中心》，载《台湾法学杂志》2009年第138期，第136页。