行政许可中的行政相对人权利研究
主题词：行政相对人 行政许可
Abstract: Private party in the administrative process has always been short of being studied, especially in the concrete systems. I make an attempt to view private party in the administrative process at the angle of the administrative permission system and adequately dig the positive role of private party in the course of improving the administrative permission system. In view of several projecting problems which happen in the practical process of the permission system, I analyze , synthesize or constract five kinds of the private party rights, which can participate in the process of the permission power. Then it forms a mechanism in which, without the participation of the rights of private party, the permission power cannot proceed, so as to restrain the abuse of the power.
Key Words: private party in the administrative process the administrative permission
行政相对人，通说认为它是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。从这一界定可以看出，传统的行政法学主要以行政权及行政主体为研究对象，而不重视行政相对人在行政过程中的作用。实践当中亦为如此。随着行政法治意识的提高和民主参与观念的不断深化，行政相对人在行政法律关系中的地位和作用越来越受关注。①研究行政相对人已成为行政法学界的一个重大课题，发挥行政相对人的能动参与作用，让其渗透到行政权的运作之中，形成制约行政权的机制，对促使行政主体依法行政、实现行政法治具有重要意义。笔者试以行政许可制度来管窥行政相对人在实现依法行政中的积极作用，并针对行政许可制度的现状，试着找一条完善行政许可制度的新思路。
（一）
行政许可是一项重要的具体行政行为，在现代各国行政管理当中得到广泛应用。运用
行政许可，由政府掌握决定权，由各种市场主体去具体实施许可，政府就可以从命令、计划、垄断式的刚性管理中解脱出来，实现对经济运行的宏观调控，弥补市场与政府两者不足而充分发挥两者优势。行政许可制度在我国虽有很长的历史，自其雏形¾¾汉代的盐铁专制度一直发展到现在，其制度性建设仍很不完善，尚缺乏统一的行政许可方面的立法，以至于程序混乱，条款弹性极大，行政许可机关得上下其手滥用手中的自由裁量权以侵害行政相对人的合法利益。以往的事实已经证明，仅凭行政机关的自我约束、法院的司法监督尚不足以控制许可权的滥用。有鉴于此，笔者认为应该寻求另一种制度与这种权力制约权力的机制相配套，使行政许可权运行合理化。
我们知道，行政许可是行政机关在接到行政相对人的申请之后，依法决定是否赋予行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的一项法律制度。②行政许可法律关系当中涉及到行政主体与行政相对人两方主体，因而我们不能仅研究行政许可主管机关，而忽视行政许可的申请人。而且从宏观上看，这里的相对人还应包括得到许可的相对人和未得到许可的相对人两种。这两种相对人对行政许可权的运作都具有重要意义，他们都能启动行政许可权，又在许可权运作过程中积极参与，配合并推动许可权的运行，甚至在得到许可的相对人实施许可证时，未得到许可的相对人还可以发挥其监督作用。忽视任何一个主体都将给行政许可制的研究带来一个缺陷，以至于不可建立一个真正较为完善的行政许可制度。下面笔者将从我国行政许可制度中的几个突出问题出发，探讨一下如何发挥行政相对人在其中所能起的积极作用。
（二）
随着商品经济的发展和经济体制改革的日益深化，在关系国计民生的重大社会领域我国已初步建立起行政许可制度。但由于各方面的原因，制度建设滞后，产生了很多负面影响，其中以滥收许可费，审查标准模糊且秘而不宣，许可程序的不合理，及许可证实施的监管失序最为突出。这种状态，笔者试从实践中总结并设计出几种行政相对人的权利来予以改变
1、参与并监督行政许可费制定与收取的权利
收取行政许可费是必要的。行政许可对于得到该许可的相对人来说应该是一项授益性
注释：
②这里采用方世荣先生观点，见其论文《行政许可的涵义、性质及公正性问题探讨》[J]《法律科学》1998年第2期。与其它界定不同之处在于它明确指出行政许可是决定是否准许，而非决定准许。
具体行政行为。国家对普遍禁止的事项为特定相对人解禁，使其获得某种权利或从事某种活动的资格，该行政相对人即可获得他人无法获得的权益。为公平合理负担起见，缴纳一定的许可费是可以理解的。这对于减轻全体公民的负担，督促申请人依法行使申请权是有积极意义的。但是，行政许可机关常利用手中的特权收取申请人的高昂的许可费，严重侵害相对人的权益。
一般而言，许可费仅限于许可证工本许可手续费及必要的鉴定检查费用，即以实际劳务和消耗的支出为标准。许可费应由行政许可机关会同同级财政部门作出。在费用作出决定之前，应尽量征求相对人意见，举行听证。这才可能公正合理，符合行政法上的自然公正原则。其实，物价听证会在我国已有实践。有相对人参与行政许可费的确定，必然会有力地制约行政中许可机关滥权确定，从而使其合理化。对于较为合理的许可费，相对人自然会乐于缴纳。如果行政许可机关不按既定标准收取许可费，相对人又享有申请上级行政机关或财政、物价部门监督的权利。这样，赋予了相对人这种权利就有可能杜绝许可机关将许可转化为敛财手段的不法行为。
2、参与制定并请求公开许可条件的权利
许可条件是相对人申请所必须具备的，也是许可机关审查并决定是否许可的具体标准。不同种类的许可证条件不完全相同，许可机关在审查这些条件时也不一定采用统一的标准。行政相关在具体实施许可行为时，由于所规定的条件不明确或过于宽松或过于苛刻，给许可申请人造成诸多不便。很多许可证申请人被拒绝或拖延答复的主要原因之一就是不明了许可的具体条件。因此，在程序上应该首先赋予行政相对人要求许可机关公开许可条件的权利。这是相对人依法顺利取得许可，合理对抗许可机关无理要求的必然要求。“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而应是根据既定的和公布的法律来行使。这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障；另一方面也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”要求行使许可机关尽可能地制定一个明确详细的审查标准并公开之，不仅有利于申请人提出许可申请，也便于相对人对许可机关的许可行为加以有效监督。
由于许可种类繁多，要让许可条件统一化确有困难。但是由立法机关作出原则性规定，再由许可机关对各种许可作具体规定还是可行的。在这一方面，日本行政程序立法作出了有益的尝试。《日本行政程序法纲要案》第7条规定，行政机关于订定审查基准时，应尽可能具体为之。其依法分之性质为具体规定困难时，至少应明确审查申请时有关之方针及考虑事项。后来的《日本行政程序法》中还规定，行政机关除行政上有特别困难外，依法应于提出该申请之机关办公处所备妥审查基准或以其他适当方法公告之。这样，行政机关制定审查基准即许可条件的义务与相对人知情的权利就制度化了。
另外，许可条件的制定应当是合理的。符合许可条件是相对人获得许可的关键，许可的公正性自然要以许可条件的合理性为前提。在制定许可条件的时候，有必要邀请相对人予以监督，避免暗箱操作，或者在必要时举行听证，邀请相对人参与协商制定，以听证中的记录材料为制定许可条件的依据。这样必然有力地防止许可机关独断专制，必然使许可条件为双方所接受。由相对人参与、协商制定，是行政机关的义务，也是行政相对人的权利。
3、对许可权的行使及结果进行公开公平竞争的权利
行政许可，相对于得到许可的相对人来说是一种授益性行政行为；相对于未得到许可的相对人来说则是一项限制性具体行政行为。从理论上说，凡符合许可条件的申请人均有获得该许可的资格。但是，出了客观管理的需要，如某项生产许可在当地已即将饱和，许可机关就有可能只赋予更符合条件的申请人，以促进竞争并避免不必要的资源浪费。这时，如何保证让相对人公平获得许可就成了必需研究的问题。目前，我国许可机关一般按照先后顺序赋予相对人以许可，我以为这种方式不大合理。对于同一种许可有数人提出申请，许可机关应通过公开公平竞争的方式进行授予。这样才能确保让最优秀的相对人来最好地实施许可证，从而更好地实现许可的目的。在这种情况下，竞争似为行政相对人之间的权利，但就行政相对人与行政许可机关的关系来讲，都是行政相对人对其作出行政许可决定的一种参与权。行政相对人的这类权利对于限制行政许可权的滥用无疑又具有重要作用，有行政相对人的参与，行政许可权的行使才会更为公正合理。
其实，行政相对人的这种权利在国外行政法治国家里已有多次的实践。在美国有一个著名的案例：1946年，联邦通讯委员会先后收到毗邻地区两个公司要求取得同一频率的无线电广播服务许可证的申请，很显然这两个申请是排斥的。根据当时的法律规定，颁发许可证无需举行审判式听证，而拒绝颁发则须举行。这样，联邦通讯委员会为先提出申请的公司颁发了许可证。然后为后申请的公司举行听证。对此最高法院提出，联邦通讯委员会这样做侵犯了后申请公司的审判式听证权。因为双方申请的同一个许可证已发给了先申请者，对后申请者再举行听证实际即为一场骗局。从而最高法院要求法院委员会为两个公司举行一次合并和比较的听证，使每个申请人都有机会表示他是最应该取得该许可证，最适合于为该地区广播听众服务的。这个案例所确立的原则就称为“阿什巴克尔原则”，即王名扬先生所称的“比较的听证”。让所有符合许可条件的申请人都有可能获得该项许可，赋予他们以公平公开竞争的权利，对于实施享有特定权利又负有特定义务的许可证是具有积极意义的，也符合市场经济的根本要求。
4、申请回避的权利
在我国行政许可实践当中多没有赋予相对人申请回避的权利。然而实践中由于血缘、物缘、业缘等因素，常常会发生核发许可证的官员与共同申请中的某一相对人有亲朋好友或其他利害关系的情况，或者有其他诸如收受某一申请人贿赂的不公正因素存在。这样就有可能损害另一申请人的合法权益，也影响许可证的权威与效力。因而有必要借鉴国外的实践或者推广我国诉讼、复议程序中回避制度的做法，在我国许可制度当中为相对人设定申请回避的权利。这样才有可能减少行政许可机关考虑不相关因素或不考虑相关因素而滥用自由裁量权情况的发生。行政相对人的这种权利在许可权运行中能得到保障，就可发挥其控制作用。
5、实施许可证的监督权
这里想讨论一下未得到许可的行政相对人的监督权问题。在我国一般认为，行政许可程序在核实发证之后就算终结了，而不再有对许可证实施情况的监督管理程序。得到许可的相对人在实施过程中也常有滥用该种权利的可能。但由于行政机关常对此置之不理，获益的行政相对人又不会自我告发，在缺乏行政公诉制度的情况下，就必然会导致公平利益的损失。这时是否可以考虑赋予未得到许可的相对人以监督的权利呢？我认为是可以的，特别是在排他性行政许可当中理由更充分。③
其一，行政许可机关赋予了一个申请人以许可证，尤其是在排他性行政许可中，必然会影响其他申请人取得许可证，从而使其难以获得相应的权益，实际上也就是可期待利益的减少。故而也符合监督或申诉权主体资格的实质条件。在已获得许可的相对人滥用被许可权实施许可证的情况下，未得到许可的相对人最有积极性去予以监督，请求原行政许可机关撤销该许可而赋予自己。其二，因行政许可机关公务繁忙等诸多原因，往往疏于监督管理许可证的实施，从而导致了有许可之权力而无许可实施监督之职责的局面出现。赋予未得到许可的相对人以监督权有利于许可证的实施，有利于行政管理目的的实现。其三，我国现行制度已取消了检察机关对行政机关的一般监督权，检察机关无法就行政许可机关
注释： ③马怀德教授曾认为未得到许可的相对人还有权作为原告向法院起诉，要求撤销已实施的许可行为或把此项许可确认给自己。见其《行政许可》[M]北京：中国政法大学出版社1994年第175－176页。
疏于监管进行监督。即使我国存在行政公诉制度，检察机关可以对损害公共利益而又缺乏原告的案件提起行政公诉，但由于检察机关没有利益驱动等诸多原因，其积极性自然远不如未得到许可的相对人。让未获得许可的相对人对许可证实施进行监督符合激励机制原理，可实现低成本、高效益之监督功效。当然这还需要行政许可程序立法予以确认。
（三）
无论是以权力制约权力还是以权利制约权力，其制度上的表现必然是以法律制约权力。权利需要得到法律的确认与保障，没有了法律上的认可，人们便不得不一次又一次地铤而走险去争取自己的权利与自由。行政许可申请中的相对人权利同样需要得到行政许可立法上的确认。由于以权力制约权力模式存在着不可避免的局限性，诸如事后性、有限性、外部性等，使得这种制约权力模式发挥作用在一定程度上受到了限制。因而有必要从“权利制约权力”模式中吸取优越之处，双管齐下，共同制约许可权的滥用。行政许可法既要重视运用立法权、司法权来制约行政权，又要重视运用行政相对人的权利制约许可权。行政许可法应该是制约行政许可权滥用的制度，是行政相对人申请许可证之诸多权益的宪章，甚至可以说，它应该体现出行政相对人权利本位的思想，因为许可与否均为社会谋取福祉。从行政许可制度的原则、审查标准、申请程序、审核程序一直到实施许可证的监管，均可视作以促使行政许可机关合法行使行政权、相对人便捷地取得许可证为根本出发点。
正如上文所述，行政相对人可以在行政许可程序上享有诸多权利，能发挥出权力机关所无法发挥的作用。诸如：在行政许可条件、期限、收费等的制定上，听取相对人的意见，让相对人参与协商，其程序自然会阻止许可权异化变质，其结果自然会减少不合理公正的机会。另外，有了相对人在程序上的参与，相对人就会有一种认同感，在行政许可机关依法行使许可权时，就会乐于协助配合许可权的运作，减少对抗、提高行政许可权运作的效率，从而更有效地实现公正利益及相对人的合法权益。我们已经发现，在许可制度中，许可条件的制定，许可申请，许可证的吊销等等无处不存在听证制度，这些都是充分体现和重视相对人积极作用的明证。无论是用许可制度立法还是国内的某些实践，都可以得出这样一个结论：我们需要在行政许可中充分挖掘相对人的潜力，来完善我国行政许可制度。
参考文献：
参见罗豪才《行政政法学》[M]北京：北京大学出版社1996年第175页。罗豪才《行政法学》[M]
北京：中国政法大学出版社1996年第222页。
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方世荣：《试析行政相对人对实现依法行政的积极作用》[J]《法学》1999年第3期。
参见王名扬《美国行政法》[M]北京：中国法制出版社1995年第426－427页，姜明安：《外国行政法教程》[M]北京：法律出版社1993年第269－270页。
文章来源：《淮北煤师院学报》2001年第1期 发布时间：2007/12/24