论行政调查中之行政强制行为
关键词：行政调查，行政强制调查，间接强制调查，直接强制调查，令状原则，行政搜索
一、前言
在现代行政中，行政机关为了达到特定之行政目的，往往必须搜集各种信息，以厘清事实，俾作成正确之决定，此即一般所称之行政调查。行政调查之种类甚多，其中较易影响人民权益者为具强制性之类型，即一般所称之“强制调查”。相对于“任意调查”，具强制性之调查，并不以相对人是否愿意接受调查之影响，而可以直接以实力强制实施，或间接以行政罚或刑罚为担保，迫使相对人配合，以达到调查之目的。此种强制调查之方法，固然干涉人民之权益，惟对于调查目的之实现，有其必要性。尤其对于某些数据的获得，系厘清事实之重要依据时，乃不得不赋予行政机关以较强之执行力。这种情况在与公共利益关系较为重大之领域中经常可见，如金融、证券、公平交易、租税、消费者保护、环保、医药、食品卫生及警察等，皆不乏相关之规定。因此，对于此种在人民权益保障及行政目的达成间具紧张关系的行政行为类型，如何在法规范面获得妥适之依据，即为本文所欲探讨之重点。
首先，本文将先界定行政调查之意义，以及学说上对行政调查之分类。此外，将探讨行政调查基本原则之职权调查主义，以及与此有密切关系之当事人协力义务。并说明，此种协力义务之性质及原则上可否强制当事人履行？再者，将叙明行政调查中行政强制行为之意义及种类，并归纳现行法中有关直接强制调查及间接强制调查之规定，以掌握其内容，进而列举出我国台湾地区现行法可能存在的强制调查类型。
其次，关系人虽有所谓的协力义务存在，如通知当事人陈述意见等。惟关系人若不配合调查时，行政机关是否得采取强制措施，以取得必要之证据？此当然涉及该调查行为究属任意调查或强制调查之性质。惟有时法规之内容并不清楚，如规定系行政机关得命当事人提出文书，则此种要求提出文书之行政行为，是否属行政处分？且若相对人不履行时，是否得按照“行政执行法”之规定强制执行？再者，若法规只有间接强制调查之规定时，行政机关是否仍可依据“行政执行法”上之规定，以间接强制或直接强制方法，以达到调查之目的？另倘行政机关依个别法规可实施直接强制行为，惟是否仍须依“行政执行法”上之规定，始可执行？又行政机关于进行通常之调查时，若临时发现有紧急事故，可否改为实时强制而采取必要之强制措施？此皆与“行政执行法”有密切之关系。
当行政机关决定采取具强制力之直接强制调查时，由于其对人民权利干预较为明显，因此在合法性上之要求必然较高。因此，其应具备哪些合法要件，始能满足此种要求？其次，倘法规上未明文规定得采取直接强制调查时，行政机关是否亦享有一定程度之直接强制权，以进行必要之调查？另在刑事侦查之强制处分，为避免人民权益受到侵害，乃有所谓的“令状原则”，则此原则有无适用在行政调查中强制调查之可能？是否容许在具备一定要件下，使行政机关于声请令状后，亦得享有某种程度之行政搜索权？
上述各点，皆与行政调查之行政强制行为有密切之关系，本文以下将分别探讨，期有助于我国台湾地区在此方面问题之解决。
二、行政调查之概念
（一）行政调查之意义及种类
有关行政调查之意义，迄今尚未有一致之看法，并经常与行政检查或行政数据搜集互相使用。现行法中，虽然有不少法律对行政调查有相关之规定，如“飞航事故调查法”、“行政程序法”第1章第6节之“调查事实及证据”、“社会秩序维护法”第2篇第2章之“调查”、“警察职权行使法”第2章之“身分查证及资料搜集”、“行政罚法”第8章之“裁处程序”等属之，惟并未对行政调查加以定义。
有关行政调查之类型，亦有不同之分类，如以是否采取强制手段为标准，可分成任意调查及强制调查，后者尚可再分成直接强制调查、间接强制调查及复合强制调查；依调查之对象，可分成对人、对物、对处所之调查；依调查之功能，可分成取缔性调查、规划性调查及规制性调查；依事件之一般或具体，可分成一般调查及个别调查；依手段之法律性质，可分成法律、法规命令、行政规则、行政处分及事实行为等。
至于学者间之定义亦相当分歧，惟为求对行政调查有完整之掌握，应可采取较为广义之概念，本文以行政调查，系指行政机关为达成特定之行政目的，所从事之各种资料搜集活动。此种搜集活动，包含机关内部所实施之各种调查行为，亦涵括行政机关对私人所实施者；其手段得为任意性或强制性；对象上，不论对人、对事、对处所等，皆属之；且得为一般性或个别性调查。
（二）职权调查主义及当事人之协力义务
行政机关于从事行政调查时，首先即涉及证据调查之义务及当事人主张之拘束问题，因此乃有所谓的“职权调查主义”（Untersuchungsgrundsatz），系指行政机关应本于其职权调查事实真相，不受当事人主张之拘束。在行政程序终结前，行政机关所有的准备行为皆受此主义之支配。此种职权调查主义在一般行政程序上之规定，可见于“行政程序法”第36条：“行政机关应依职权调查证据，不受当事人主张之拘束，对当事人有利及不利事项一律注意。”本于此职权调查主义，行政机关有义务依其职权，调查与该事件有关之事实及证据。换言之，行政机关原则上本身必须承担调查事实之责任，而非其他当事人。此不只在职权进行主义，即使系依当事人之申请而发动行政程序者，同有适用。行政机关在进行调查时，对当事人有利及不利之事项，皆应纳入考虑，此亦为职权调查主义之表现。
行政机关依据职权调查主义，应本于其职权调查事实，并采取认为适当之调查手段，以厘清真相并形成确信，已如前述。但行政机关并未因此即负有自行提出所有相关事实之责任，有时当事人亦须承担一定之义务。尤其有些事实证据掌握在当事人手中，行政机关调查相当困难，亦有由当事人提供协助之必要。因此，倘若当事人对于事实之调查，负有协力义务时，相对的，行政机关之调查义务，即得因此而减轻。当事人协力义务之范围及种类，依个别实体法之规定，如提出凭证、说明澄清或提供信息等。行政程序上之一般规定，主要在“行政程序法”第40条，即行政机关基于调查事实及证据之必要，得要求当事人或第三人提供必要之文书、数据或物品。行政机关则对于当事人所提供之各种证据，负有事后审查之义务。不过，当事人对于事件之调查固然有协力义务，惟对事件之澄清责任，最终仍应由行政机关承担。亦即纵使当事人负有协力义务，无论如何不会导致于其须承担全部或部分之决定责任，因此，对于所作决定之正确性，必须由行政机关单独负责。再者，当事人之协力义务既为一种法律义务，基于法律保留原则，自需有法律之明文规定始可成立，仅从职权调查主义并无法导出此种义务，此不论在干涉行政或给付行政皆同。
当事人若未尽其协力义务时，除非法律有特别之规定，否则不得强制其履行。此外，若系出于“行政程序法”第40条之要求，应仅系当事人之程序法上之负担（Last）而已。因此，其若不履行此项程序负担，亦只生间接的不利益法律效果。以程序法之观点，其若意欲获得对其有利之结果，即应尽其所能提供所知悉之事实，特别是在该事实系其已知悉或可支配之范围。倘由于其未能充分提供，致使行政机关无法对其作出有利之决定时，自无法获得所预期之利益。此外，若因欠缺申请人之参与，导致行政机关作成实体决定有困难时，其亦得不再进行其他的事实调查，而只作成程序法上之决定，以结束该行政程序，拒绝申请人之要求。不过，在其他行政法领域中，当事人违反协力义务所生之法律效果则不完全一致。如在行政罚之事件中，如行政机关依“行政罚法”第34条第1项第4款之规定，基于确认行为人身分之必要，于具备一定之要件下，令行为人应随同到指定处所查证身分，行为人不配合随行时；或行政机关依“行政罚法”第37条规定，要求应扣留物之所有人提出或交付该物，而其未行提出时，皆得由行政机关采取强制措施，此时相对人即须承受此种强制措施之不利益。
（三）小结
综上，为求对行政调查有完整之掌握，本文采取较为广义之概念，即行政调查，系指行政机关为达成特定之行政目的，所从事之各种资料搜集活动。行政机关于从事行政调查时，依据“职权调查主义”，应本于其职权调查事实真相，不受当事人主张之拘束。因此，行政机关有义务依其职权，调查与该事件有关之事实及证据，行政机关本身必须承担调查事实之责任，而非其他关系人。惟有时当事人亦须承担一定之协力义务，尤其是事实证据掌握在当事人手中，行政机关调查有困难时，亦有由当事人提供协助之必要。再者，当事人之协力义务既为一种法律义务，基于法律保留原则，自需有法律之明文规定始可成立。不过，当事人对于事件之调查固然有协力义务，惟对事件之澄清责任，最终仍应由行政机关承担。当事人若未尽其协力义务时，除非法律有特别之规定，否则不得强制其履行。
三、行政调查中行政强制行为之概念
（一）行政调查中行政强制行为之意义及种类
在有关行政调查之分类上，若以得否以强制手段实施为标准，一般区分为任意调查及强制调查。所谓任意调查，系指不能强制实施，亦无行政制裁或刑罚为担保，必须由受调查者之协助或配合，始能达成调查之目的者。而强制调查，则指经由直接实施强制手段，或以刑罚或行政制裁为担保，违反受调查者之意愿，以达成调查之目的者。强制调查得依强制之手段，再区分为“间接强制调查”及“直接强制调查”。前者系以实力以外之手段，如刑罚或行政罚担保之强制调查，后者则系直接以实力担保其实效性之强制调查。此外，在日本并有提出“复合强制型”之行政调查类型者，即对拒绝调查者，原则上仅得科以刑罚制裁之间接强制，但于人身保护目的上而有紧急必要时，亦得强行进入检查。
强制调查若以上述标准为依据，台湾地区现行法中亦有相关之规定，约可整理如下：
1.间接强制调查。
非以强制力直接实施之强制调查，亦可以区分为以行政罚及刑罚担保之差异，台湾地区现行法中大多数系以行政罚为制裁手段，如“税捐稽征法”第46条、“毒性化学物质管理法”第33条、“渔业法”第66条第2款、“停车场法”第40条、“飞航事故调查法”第32条第1项、“废弃物清理法”第51条第2项第3款、“公平交易法”第43条及“消费者保护法”第57条等。
上述以罚款为制裁之规定中，又大都属于可连续处罚者，其中若属按日连续处罚者，如“废弃物清理法”第51条第2项第3款之情形，在性质上恐较接近“行政执行法”中间接强制执行之怠金。
至于以刑罚为制裁之手段者，则较为少见，如“国家安全法”第6条：“无正当理由拒绝或逃避依第四条规定所实施之检查者，处六月以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币一万五千元以下罚金。”
2.直接强制调查。
此种直接强制调查尚可区分为由主管机关自行实施之强制调查，以及请求警察机关协助之强制调查。前者大多与连续处罚并行，而可归诸复合型的强制调查，如“商品检验法”第62条、“饮用水管理条例”第25条及“传染病防治条例”第67条等。请求警察机关协助之强制调查，如“商品检验法”第50条第4项：“为第一项调查时遇有障碍，非警察机关协助不足以排除时，得个案请求警察机关派员协助。”及“劳动检查法”第14条第2项等。
（二）现行法上有关行政调查之行政强制行为类型及判断
依现行法上之规定，有关行政调查之方法甚多，一般性的如“行政程序法”第39条至第42条分别列举出四种调查方法，即通知陈述意见、要求提供文书等、送请鉴定及进行勘验。此外，于“行政程序法”上虽未明文列为调查方法之一种，但由相关规定中，可知亦为得实行之方法，即询问证人。
另在“行政罚法”第34条中，亦有制作书面记录、保全证据及确认身分等之规定。或是“警察职权行使法”第2章中的身分查证、拦停及检查等。至于在各种不同的专业法规中，其所规定的调查方法更是种类繁多，不胜枚举，比如比较任意性的如问卷调查、具有强制性的如强制检查等等。
于上述各种行政调查之方法中，即使是非属直接强制性之调查方法，但由于对于调查事实之厘清较为重要，有时亦会以行政罚为担保，而构成间接强制之类型，如通知陈述意见，依“公平交易法”第43条之规定，对于无正当理由拒不到场陈述意见者，即得处以罚款，并得按次连续处罚。因此，机关所实施之调查方法，是否为任意性或属强制行为，无法单纯就该方法本身判断，必须进一步检视是否有其他相关之规定，容许就不配合调查者，施以其他之制裁，或得迳行直接以强制力实施。因此，在常见的各种调查方法中，如通知陈述意见或进行访谈；要求提供文书、账册或证物；送请鉴定；进行勘验；拦查及身分查证；人或物的检查或查核；证据保全、封存及扣留；进入营业场所调查；强制取证、取样；强制检查、检验等。上述各种调查方法中，有些本身即带有强制性，如强制取证、取样或强制检查、检验等，对于不配合实施者，往往会有罚则或得直接以实力实施。至于其他方法，则必须检视相关法规，对于不配合者，究竟有无制裁手段，以及系间接的或直接的方式，始能确认该调查方法究属任意性或强制性。
四、行政调查行为之性质及其与“行政执行法”之关系
（一）概述
行政机关于从事行政调查时，本于职权主义，其应自行承担调查义务，且为了达到调查之目的，并得本于职权决定采取何种调查方法，已如前所述。惟有时基于调查上之需要，必须由关系人提供协助，以厘清事实。此时，关系人即有所谓的协力义务，如通知当事人陈述意见、提出文书或物品或接受检查等。惟关系人若不配合调查时，如拒绝陈述意见或提出文书等，则行政机关是否得采取强制措施，以取得必要之证据？此当然涉及该调查行为究属任意调查或强制调查之性质。若非属强制调查之性质者，行政机关自难采取强制之行为。惟有时法规之内容并不清楚，如规定系行政机关得命当事人提出文书，则此种要求提出文书之行政行为，是否属行政处分？且若相对人不履行时，是否得按照“行政执行法”之规定强制执行？再者，若法规只有间接强制调查之规定时，行政机关是否仍可依据“行政执行法”上之规定，以间接强制或直接强制方法，以达到调查之目的？
其次，倘行政机关依个别法规固可实施直接强制行为，惟是否仍须依“行政执行法”上之规定，始可执行？换言之，此时是否成为“行政执行法”之特别法，而可排除“行政执行法”之适用？又行政机关于进行通常之调查时，若临时发现有紧急事故，可否改为实时强制而采取必要之强制措施？亦即行政调查与实时强制之关系为何？上述诸点问题，皆与“行政执行法”有密切之关系，兹分别讨论如下：
（二）任意性调查与“行政执行法”之适用
行政机关之调查行为若系通知当事人陈述意见，或要求当事人提出文书或物品或从事检查等，而法规上并未有得以实力直接强制实施或以行政罚或刑罚制裁之担保时，一般即将其归于任意调查。惟此种要求人民提出文书或接受检查等行为，其性质究竟仅是一种单纯的行政行为，抑或有可能是行政处分？换言之，对于行政机关之调查行为，亦系当事人在行政机关职权调查主义下之协力义务。行政机关对其协力之要求，若非属行政处分时，自无强制实施之必要。但若具行政处分之性质时，应系下命处分，即课以相对人作为、不作为或容忍之义务，当相对人不按照处分之内容尽其义务时，本于行政处分之执行力，行政机关自得采取强制之措施，促使相对人履行其义务。是以，倘若相对人不依行政机关之要求，交出文书、物品或拒绝接受检查、检验时，行政机关应可迳依“行政执行法”之规定，采取间接强制或直接强制之手段，迫使相对人交出物品或直接进入检查。
对此，有关调查行为要求相对人陈述意见或提供文书等行为，是否属行政处分，以及可否依“行政执行法”采取强制执行之方法等问题，学者间有不同之见解。有认为应可依“行政执行法”强制执行者，如在有关依“行政程序法”第39条通知当事人陈述意见之规定，以受通知人即负有到场陈述意见之义务，如不到场，行政机关即得依“行政执行法”第27条强制执行之。
不过，大多数见解则持较为保留之态度：有表示，若行政机关之协力要求，系以请求、希望等不直接拘束当事人或第三人之方法，由于并无法效意思存在，故非属行政处分。或以行政程序尚难与司法侦查程序相提并论，持有人若拒绝提出对象，行政机关似宜尽调查能事，或以协调方式取得，不宜迳依“行政执行法”之规定强制执行。另有以当事人不履行提供资料之协力义务，即认为原则上应仅生间接的不利益，无法迳行强制履行，除非立法者另行设置不同的强制手段。另有如以“公平交易法”第27条第1项第1款规定，得通知当事人及关系人到场陈述意见，受通知人即负有“到场陈述意见之行为义务”，惟受通知者拒不到场者，公平会仅能依相关规定处以罚款，不得强制拘提。
有关不得直接适用“行政执行法”之理由，有认为行政机关之“处分权”及“强制权”应分别有法律依据的法理，即依“公平交易法”第27条授权“公平会”进入当事人事务所调查，性质上仅属一种“处分权”，亦即课予当事人“容忍调查行为之义务”，至于强制进入，则属另一种“行政强制权”，应有不同之法律依据。此见解固有其依据，惟行政机关之调查行为若认属行政处分时，且系下命处分，应已具有执行力。对于不依处分内容履行其义务者，除非有特别之规定，否则应可直接适用“行政执行法”上之规定，强制其履行。若将处分权与强制权分开时，处分后仍须另寻法规之依据，始得依“行政执行法”采取强制执行，恐与“行政执行法”第27条有关行为或不行为义务之执行中，只要系“本于法令之行政处分，负有行为或不行为义务”为要件之规定，有所冲突。
是以，有关任意性之行政调查行为是否为行政处分之问题，应可别分从下列几个角度观察：
1.行政调查本质之职权调查主义。
基于行政调查之本质，即依据“职权调查主义”，行政机关本身必须承担调查事实之主要责任，而非其他关系人。惟在例外情形下，当事人亦须承担一定之协力义务，如提供文书或物品，或接受检查或查验等。只是，当事人对于事件之调查固然有协力义务，惟对事件之澄清责任，最终仍应由行政机关承担。因此，行政调查之主要责任在于行政机关，而当事人仅是居于协助之地位。当事人若未尽其协力义务时，原则上仅会承担因事实未厘清而对其所生可能之不利益后果。除非当事人之协力对事实厘清具有一定之重要性，立法者才会在相关法律为特别之规定，赋与行政机关得采间接或直接之强制方法。因此，若法规上无此种强制方法之规定，对于仅居于协助调查地位之当事人，应不得使其承担过高之责任，致使于本属配合调查之行为，竟得由行政机关迳依“行政执行法”予以强制执行。
2.行政调查性质属程序行为。
调查行为在性质属程序行为，即行政机关从事各种调查之目的在于作成最终之决定，其仅系实现最终行政目的过程中之一种手段而已。故对当事人所生之法律上效果，应以最终之决定为主。行政调查既仅系程序上之行为，实不宜赋予其太强之法律效力，以免影响最终决定之作成。当然亦不排除程序行为亦可能为行政处分者，但此仅属较为特殊情形。且若赋与其太强之干涉权力，如依“行政执行法”之强制执行效力，很可能会超越最终决定对当事人之不利效果，如最终之实体决定仅系不予许可或甚至是给付行为，会致使程序行为之执行力反而强过最终决定之不当情形。此外，若以此种具程序行为性质之调查行为具处分性时，将拥有所有行政处分之效力，此不只涉及强制执行，并会衍生其他如存续力或救济上之问题。
3.立法者之裁量决定。
是否予以制裁属立法者之决定，即当事人不尽其协力义务而拒绝行政机关之调查行为时，是否以罚款间接担保或直接施以强制力，则由立法者裁量决定之。立法者对于此种不尽其协力义务者，既然放弃间接或直接之强制，即显示不欲对其有所制裁，而形成由当事人自行决定是否配合之任意性调查。且既然不欲以强制力制裁，自然不会容许得由行政机关转依“行政执行法”实施强制执行之意旨。因此，对于此种法规上不具强制性之任意性调查，实不宜视为行政处分，并产生执行力。
4.与“行政执行法”之关系。
倘认要求当事人提出文书等调查行为属行政处分，当然具执行力时，则现行法上有关间接或直接强制调查之规定，将失其意义。盖若本即得依“行政执行法”之规定采各种执行方法时，实无须于立法上再加上得间接或直接强制之规定。且若不区分当事人所提出物证之重要性，而否定立法者裁量之空间，即其得针对物证之取得对事实厘清之重要性，而决定是否有必要以间接强制担保或得迳以直接强制实施，恐亦难谓符合行政调查之目的。
综上，对于要求关系人提供文书等任意性调查行为之性质，实不得单独切割判断，直接套用“行政程序法”第92条规定之要件，仍应从整体行政调查之制度及立法者之意旨观察，以探求其应有之内涵。本于行政调查之职权调查主义，行政机关自身应承担相关之调查义务，而人民之协力，仅是在协助机关厘清事实而已，原则上并无当然必须提供之义务，且对不提供者，亦不得施以制裁，故不应使其具有强制执行之效力。且此种调查之程序行为本身并非目的，其系协助行政机关作成最终之决定，故不宜对当事人之权益过度干涉。另立法者既然已于法规中明定，不得对不提供协力者施以间接或直接强制，自已排除行政机关之强制行为，则行政机关应不得转依“行政执行法”实施强制执行。故将行政机关此种任意性调查行为解释为行政处分并无实益，似以不具处分性之行政行为较为妥适。同时，现行法中涉及当事人协力事项之规定时，亦尽量避免采用容易造成规制效果之用语，如“命”相对人应从事何种行为，以免引发有强制执行力之不当联想。
（三）间接强制调查与“行政执行法”之适用
与上述有关者，若法规上有间接强制调查之规定时，行政机关是否仍可依据“行政执行法”上之规定，采取间接强制或直接强制方法，以达到调查之目的？如“税捐稽征法”第46条第1项：“拒绝税捐稽征机关或财政部赋税署指定之调查人员调查，或拒不提示有关课税资料、文件者，处新台币三千元以上三万元以下罚款。”主管机关除处以罚款外，或不处罚款，而改依“行政执行法”上之规定，先处以怠金？或是如“毒性化学物质管理法”第33条：“规避、妨碍或拒绝主管机关依第二十五条第一项所为之查核、命令、抽样检验或封存保管者，处新台币三十万元以上一百五十万元以下罚款，并得按次处罚。”主管机关对于拒绝依法查核、抽样检验或封存保管者，不采罚款方式，而改依“行政执行法”之规定，以直接强制之方式，迳行查核、抽检或封存？
由于此种调查方法，系对不履行者施以行政罚作为担保，故已非属任意性质之调查，相对人若不尽其协力义务时，将受到一定之行政制裁。准此，当行政机关要求相对人提出文书、物品，或接受查核、检验等时，此种课予相对人配合调查之行为，是否由于已具有对不履行者之制裁效果，而使其成为具有处分性之行政处分？倘若采肯定之态度时，则该调查行为既属行政处分，自具有执行力，当满足“行政执行法”上要件之要求时，应不排除仍可适用“行政执行法”采取强制执行。至于原规定之罚款，由于其系对于不配合调查者之行政罚，亦即对于过去违反行政法上义务者之处罚，与对于督促义务人履行未尽义务之行政强制执行，两者在性质上并不相同，故应可并行不悖。
此种具间接强制之调查行为，虽然其与任意性之调查行为相同，皆涉及职权调查主义中之当事人协力义务，且属程序行为。惟在法规中，对于不提供协力者得施以处罚作为担保，应已非属任意性质之调查。由于立法者认为，当事人之协力义务，对于事实之厘清业已达到一定之重要性，不得再任由当事人自行决定是否配合，故对于不提供者必须施以相当之制裁。因此，当行政机关实行此种调查行为时，当事人已负有较高之协力义务，若不提供将受制裁。且行政机关亦已具有明确之规制意旨，即透过此要求，课以当事人交付文书、接受检查等作为、不作为或忍受之义务，对当事人发生不利益效果，已具有相当之处分性。
此外，对于不履行此协力义务者，得施以行政罚制裁。依“行政罚法”第1条本文之规定：“违反行政法上义务而受罚款、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。”故受到罚款处罚之行为，必须是违反行政法上义务之行为，而此行为之义务，应系来自于具有法效意思之法规或行政处分，若仅系单纯之任意性要求，应尚不足以构成义务之违反。是以，对于具有行政罚担保之间接强制调查行为，由于当事人所承担者，已非单纯之协力负担，而系具法效性之协力义务，故应可认属行政处分。
再者，若此种间接强制调查方法具处分性，则行政机关是否于处以罚款外或放弃罚款，而仍可适用“行政执行法”之各种强制执行为？对此，由于此种调查方法系要求当事人应履行一定之协力义务，而不论是行政罚上之罚款或“强制执行法”上之各种强制执行措施，皆系对于不履行协力义务者之制裁。现立法者既已选择行政罚上之罚款，作为制裁之手段，则在解释上，应系已排除“强制执行法”上之制裁。且若可并行时，则处罚款外再科怠金，甚至可采直接强制之执行方法，显已逾越间接强制调查以罚款为间接担保之干涉程度，恐难满足比例原则之要求。
总之，间接强制调查之方法，既系对于不提供协力者得施以处罚作为担保，已非属任意性质之调查。由于其协力义务对于事实之厘清，业已达到一定之重要性，故对于不提供者必须施以相当之制裁。且机关亦已具有明确之规制意旨，并对当事人发生不利益效果，应具处分性。另外，此时当事人所承担者，已非单纯之协力负担，而系具法效性之协力义务，若有违反，即得受到罚款之制裁，故此种间接强制之调查行为应属行政处分。此外，立法者对于违反此种协力义务者，既已选择行政罚上之罚款作为制裁之手段，则在解释上应已排除“行政执行法”上之制裁，故不得再依“行政执行法”上之规定采取各种强制执行措施。
（四）直接强制调查与“行政执行法”之适用
当行政机关依个别法规可实施直接强制行为时，其性质究属行政处分或仅系不具法效性之事实行为？亦有探究之必要。现行法上之相关规定，如“商品检验法”第62条规定：“违反第七条第二项、第二十三条第二项或第五十一条第二项不得规避、妨碍或拒绝封存、检查、调查或检验之规定者，处新台币十五万元以上一百五十万元以下罚款，并得按次连续处罚及强制执行封存、检查、调查或检验。”一般此类规定皆先有机关人员要求关系人接受调查之行为，倘关系人不配合而拒绝时，始有直接强制之措施，而非自始即采取强制之手段。因此，可分成两部分论述，首先，要求关系人接受调查之行为，由于机关规制之意旨十分明确，并已课予其不作为或忍受之义务，并对不配合有直接施以强制力之制裁规定，故应具处分性。其次，就对不配合者直接施以强制力部分，由于其系实现前述处分内容之实力措施，应系不具处分性之属事实行为。
其次，当行政机关在采取直接强制调查之行为时，是否仍须依“行政执行法”上之规定，始可执行？如依前述“商品检验法”第62条规定，主管机关对于违反相关规定者，除依前述规定处以罚款外，并决定采取强制措施，以执行封存等行为时，是否仍应受“行政执行法”上有关直接强制规定之拘束？
由于此种直接强制调查行为，如强制执行封存、检查、调查或检验等，等同于“行政执行法”第28条第2项各款之直接强制方法。因此，若属“行政执行法”上之直接强制方法，自应受该法相关规定之拘束，如在实施之前提要件上，依该法第32条之规定，必须是间接强制不能达成执行目的，或因情况急迫，如不及时执行，显难达成执行目的时，始得依直接强制方法执行。但依“商品检验法”第62条之规定，并不以先实施间接强制为必要，且无须先按次连续处罚，亦与情况急迫无必要之关连。因此，此种直接强制调查行为，似难有“行政执行法”之适用。惟依“行政执行法”第1条之规定：“行政执行，依本法之规定；本法未规定者，适用其他法律之规定。”故只要涉及行政强制执行有关之事项，原则上即应适用“行政执行法”。而直接强制调查之行为，其对于人民权益之干涉较为明显，尤应对其执行行为有法律之规范。是以，除非依其性质无法适用“行政执行法”之规定者外，仍应有适用其他“行政执行法”规定之必要，如有关运行时间、执行终止、执行时效期间及对于执行行为之救济等，以避免行政机关由于无相关法律规范，而有滥用致侵害人民之情事。
（五）与实时强制之关系
行政机关于进行通常之调查时，若临时发现有紧急事故，可否改为实时强制而采取必要之强制措施？如主管机关依据“儿童福利法”第36条之规定，进入某家庭进行访视或调查时，忽然发现某儿童有同法第15条第1项各款之情形，如遭受虐待，而有紧急保护、安置或为其他处分之必要时，即应对该儿童予以紧急之安置，并得请求检察官或警方协助。此时，该调查即转而成为具有实时强制性质之强制行为。只是此种实时强制行为已脱离原先之调查程序，而成为基于排除儿童生命、身体或自由有明显而立即危险之紧急措施。由于实时强制之目的，依“行政执行法”第36条之规定，系在于阻止犯罪、危害之发生或避免急迫危险，而有实时处置之必要。而行政调查之目的在于资料之获得，而非危险之排除，两者目的显有不同，故应无混淆之可能。
至于在进入营业场所实施检查之际，发现关系人有消灭或隐匿相关文件或物品之举动时，可否以强制力制止并取得？此是否与实时强制有关？如依“行政罚法”第34条第1项第3款之规定，行政机关对现行违反行政法上义务之行为人，得为保全证据之措施，且遇有抗拒保全证据之行为且情况急迫者，得使用强制力排除其抗拒。惟此款规定之前提，系以现行违反行政法上义务之行为人为对象，而主管机关在从事检查时，该行为人未必已构成违反行政法上之义务，则主管机关在无法确认之情形下，欲直接适用本款规定，采取强制措施，取得相关之文件或物品，恐有疑虑。当然，若发现行为人已有违反行政法上义务之情事，基于搜集日后据以裁罚所依据证据之目的，于检查之际，发现行为人有隐匿之举动时，则应可适用“行政罚法”第34条第1项第3款规定，予以排除。虽然其非现行违反，但在解释上，似可从宽，否则将失去取得证据之机会。不过，无论如何，此种基于保全证据必要之强制手段，并非在于阻止犯罪、危害之发生或避免急迫危险，故与“行政执行法”上所规定之实时强制显有差异。
（六）小结
综上，行政机关依据“职权调查主义”，本身必须承担调查事实真相之责任，在例外情形下，当事人亦须承担一定之协力义务。只是，当事人若未尽其协力义务时，原则上仅会承担因事实未厘清而对其所生可能之不利益后果。除非当事人之协力对事实厘清具有一定之重要性，法律上始有特别规定，赋与行政机关得采间接或直接之强制方法。若法规上无此种强制方法之规定，即属任意性之行政调查，行政机关自不得迳依“行政执行法”予以强制执行。故将行政机关此种任意性之调查行为解释为行政处分并无实益，应视为系不具处分性之行政行为为妥。准此，此种调查行为既不具处分性，即无“行政执行法”之适用。行政机关自不得于当事人不履行其协力义务时，迳依“行政执行法”实施强制执行。
其次，间接强制调查之方法，既系对于不提供协力者得施以处罚作为担保，已非属任意性质之调查。且由于机关已具有明确之规制意旨，并对当事人发生不利益效果，当事人若有违反，即得受到罚款之制裁，故此种间接强制之调查行为应属行政处分。另立法者对于违反此种协力义务者，既已选择行政罚上之罚款作为制裁之手段，则在解释上应已排除“行政执行法”上之制裁，故不得再依“行政执行法”上之规定采取各种强制执行措施。
又直接强制之调查，一般皆先有要求关系人接受调查之行为，倘不配合而拒绝时，始有直接强制之措施。因此，直接施以强制力进行调查之行为固属事实行为，但事先要求当事人接受调查之行为，应仍具处分性。另行政机关所采取之直接调查行为，等同于“行政执行法”第28条第2项各款之直接强制方法，除非依规定之内容，难以适用“行政执行法”之规定者外，仍应受该法相关规定之拘束。最后，由于行政调查之目的在于搜集各种资料，与实时强制系以阻止犯罪、危害之发生或避免急迫危险为之目的，有明显之差别，故应与实时强制无必然之关连。纵使在调查过程中有紧急处置之必要者，亦系基于保全证据等目的，仍与“行政执行法”上之实时强制无涉
五、直接强制调查行为之合法性
（一）概述
行政机关决定采取具强制力之直接强制调查时，由于其对人民权利干预较为明显，因此在合法性上之要求必然较高。因此，其应具备哪些合法要件，始足以满足此种要求，即有探讨之必要。其次，倘法规上未明文规定得采取直接强制调查时，行政机关是否亦享有一定程度之直接强制权，以进行必要之调查？尤其在某些特定领域中，有迅速取得证据之需求，则是否可以迳为直接强制？另在刑事侦查之强制处分，为避免人民权益受到侵害，乃有所谓的“令状原则”，则此原则有无适用在行政调查中强制调查之可能？是否容许在具备一定要件下，使行政机关于声请令状后，亦得享有某种程度之行政搜索权？兹就上述问题，分别探讨如下：
（二）明文规定得直接施以强制力
当行政机关在进行调查时，由于行政调查相对于刑事侦查，调查权限受到较大的限制，因此能采取直接强制之调查行为，相当有限。不过，有时基于该证据之取得，对于事实之厘清较为重要，法规上亦有得行使直接强制之规定者。个别法规如“商品检验法”第62条之“强制执行封存、检查、调查或检验”、“饮用水管理条例”第25条之进入公私场所“强制执行查验”、“爆竹烟竹管理条例”第28条第3项之“强制执行检查”及“传染病防治条例”第67条对于拒绝、规避或妨碍主管机关依相关规定之辅导及查核，以及违反留验、检查、预防接种、投药及其他必要处置命令之“强制处分”等。另倘涉及行政罚之事件时，于“行政罚法”第34条之以强制力排除抗拒以保全证据，以及基于确认身份之需要而强制到指定处所接受身份查证等。
上述各种直接强制调查之行为，皆系出于法律之明文规定，故在法律保留之要求上较无疑义。惟调查时仍应遵守比例原则，避免有滥用之情事。此外，亦应遵守法定之程序，如若非临检，则应事前通知；检查时先提示有关执行职务之证明文件或显示足资辨别之标志；当场做成书面记录；原则上不得在夜间、星期日或其他休息日为之等。
此外，实际执行此种直接强制调查行为者，应系主管机关之公务员。原则上其得自行采取适当之方法以进行必要之调查，如在相关物品上贴上封条以示封存；拒绝接受进入检查时，自行找锁匠开锁；进入场所检查时，对于相关物品予翻查、拍照、检测相关数据或取得必要之物证；以实力压制关系人，以避免其破坏或隐匿相关证据等皆属之。不过，有时以行政机关之人力，不易采取强制力，尤其面对关系人可能之激烈抗拒时，可请求其他机关协助，尤其是警察机关。
（三）未明文规定得直接施以强制力
倘法规上未明文规定得采取直接强制调查时，行政机关是否亦享有一定程度之直接强制权，以进行必要调查，向有争议。尤其在某些领域中，必须迅速取得证据，以避免因时间延宕，导致关系人湮灭、变造或有串证之情形，如在“公平交易法”、“金融法”、“环保法”及“食品安全法”等，即经常成为讨论之议题。尤其当有重大案件发生时，受各界瞩目，对于行政机关往往有相当高的期待。惟受限于既有法规，致使行政调查无法充分发挥其作用，乃有要求放宽之呼声。
在各种强制调查之行为中，以进入检查最受重视，盖此系直接进入相关场所以取得必要证据之最迅速有效之方法。法规上有些已明定得采直接强制之方法，已如前述。有些则未有得实施直接强制之规定，如“入出国及移民法”第70条第1项、“保全业法”第13条第1项、“农药管理法”第40条第1项及“资源回收再利用法”第21条第1项等。而对于拒绝主管机关进入者，则只赋予不利益效果或行政罚之制裁。如违反前述“入出国及移民法”第70条第1项之拒绝接受查察者，依同法第11条第1项，仅系作成不予许可之处分而已；或是违反“保全业法”第13条第1项者，依同法第17条第2项，系处以一定罚款。对于上述之调查方法，法律上虽容许行政机关得进入检查，但并未有赋予其得强制进入之规定，则行政机关是否得自行强制进入？虽有主张，基于令状主义之精神，于实施调查前，先经由独立或审慎之第三人，审查其必要性、范围与方法，再依：
（1）未取得受调查相对人之同意时，拟采取实力强制调查时，可仿照“警察职权行使法”第11条、第13条于经由上级机关或所属长官“事前同意或核准”方式；
（2）其他间接强制调查，至少事前应出具调查目的或原因等之书面，于事前或当场交付受调查相对人或利害关系人后，始得为之；但有碍行政目的之达成，则可免除或代以其他方式。此外亦有主张此时可采取直接强制之手段时，但必须具备下列前提要件：
（1）受检验目标与国民健康、公共安全关系密切；
（2）先采间接强制检查无法达成时；
（3）非强行实施检查，不能制止违法状态之继续；
（4）法律明文授权，对于进入之目的、检查内容与范围，必须有明确规定。上述主张固皆有其依据，惟直接强制进入检查，涉及人民隐私权、居住自由权及财产权等基本人权之干涉，本应受到较大之限制。既然法律上未有同意强制进入之规定，显示立法者不欲行政机关享有此种直接强制权。且对于拒绝行政机关进入者，已有其他不利益或罚款之规定，亦足已发挥一定之制裁效果。故应不得由行政机关依据此种条文，自行实施直接强制调查。当然，行政机关亦不得转依“行政执行法”，采取间接或直接强制方法，已如前述。至于先由上级机关或所属长官“事前同意或核准”要件，仍属行政机关内部权力之运作，无法避免不够客观中立之疑虑。至于“先采间强制无法达成”之要件，系以法律有容许采取间接强制之规定为前提，倘法律无此规定又不得适用“行政执行法”时，此要件即失其意义。另“非强行实施检查，不能制止违法状态之继续”之要件，则既已认定为违法行为，重点应在于如何制止其违法，而非强制调查。
是以，行政机关于从事行政调查时，法律上虽容许行政机关得进入检查，但若并未有赋予其得强制进入之规定，则行政机关原则上仍不得采取强制进入之方式。
（四）令状原则之适用
在刑事侦查中有所谓的“令状原则”，盖在强制侦查中之强制处分，因涉及对人民权益之干预，故藉由令状以保障人民之自由权利。令状除了在程序上必须合乎法律之规定外，在内容上亦须明确适当。至于实施强制处分之令状，其核发权属法院司法审查权之范围，除非有例外情形，如现行犯之逮捕，否则若无法院签发之令状，侦查人员不得从事强制性之侦查。不过，我国台湾地区检察官仍拥有部分的强制处分权，如传唤及拘提等，与国外贯彻令状原则之国家有所不同。至于行政调查在现行法中，并无一般性之规定，往往系发现有涉及犯罪嫌疑时，即移送司法机关调查，故无声请令状问题。
在行政调查之各种方法中，强制调查之进入检查，对人民权利影响甚大，必须具备一定之实质要件及程序要件，始得实行之。惟除一般法定要件外，是否仍有刑事侦查中令状原则之适用，即是否须先声请或可主动声请司法机关签发搜索票？则有进一步探究之必要。
现行法中，行政调查中之进入检查，不论是以人为对象，或是以处所、物品为对象，原则上并无须先声请搜索票之规定，如“电信法”第55条第1项本文：“电信总局得派员或会同警察机关派员携带证明文件进入违反本法之场所，实施检查并索取相关数据，该场所之所有人、负责人、居住人、看守人、使用人或可为其代表之人，不得规避、妨碍或拒绝。”既然法律已容许行政机关得进入检查，应无须再取得令状之必要，惟仍应注意业主之营业自由。倘遇有相对人抗拒时，该法规若无得强制实施之规定时，行政机关即不得强行进入，仅能视该法规有无如处以罚款等之规定，以兹制裁。
至于先声请令状者，往往系行政机关发现涉有犯罪嫌疑时，始有此项之要求，如“税捐稽征法”第31条第1项：“税捐稽征机关对逃漏所得税及营业税涉有犯罪嫌疑之案件，得叙明事由，声请当地司法机关签发搜索票后，会同当地警察或自治人员，进入藏置账簿、文件或证物之处所，实施搜查；搜查时非上述机关人员不得参与。经搜索获得有关账簿、文件或证物，统由参加搜查人员，会同携回该管稽征机关，依法处理。”
此外，有认为行政调查若发现有涉及犯罪嫌疑，而有必要对当事人及其物与营业场所进行搜查时，应请检察官协助，向法官声请搜索票，以防止藉由较宽松之要件发动检查，却进行搜查之实。不过，当行政机关于调查过程中，遇有犯罪嫌疑时，除法律有特别规定者外，依法即应向检察官告发，并移转管辖，因此，实不宜于由检察官协助声请令状后，再由行政机关进行行政调查。
较有疑义者，在于若非属法律所准许得以强制力进入之检查，如前述“电信法”第55条第1项之规定，亦非属涉有犯罪嫌疑之案件，如前述“税捐稽征法”第31条第1项之规定，而仅系基于行政目的之考虑的行政调查，则是否容许行政机关于声请搜索票后，自行进行必要之搜索，即所谓的行政搜索。此涉及到行政调查有无令状原则适用之基本问题，又可分成两方面：
（1）一般性地适用令状原则，即任何行政调查于声请令状后皆可从事行政搜索；
（2）于个别法律之规定中，单独明定得声请令状实施行政搜索之情形。就前者而言，行政调查之目的既有别于刑事侦查，调查手段之强度即应受限制，普遍适用令状原则，显非妥适。后者仅系规定于个别法规中，则较有探讨空间。由于行政事务复杂多变，个别法域之状况亦各有差异，须作调查之案件，不论系对公共利益之影响、相对人违反义务之态样、证据取得之难易等，皆有不同。因此若于个别法律中特别规定，行政机关得于声请令状后进行搜索，应较有容许空间。然如何避免行政机关滥用，保障人民权益，则为不易克服之难题。
于特定领域中，有时此种需求较为迫切，如在“公平交易法”相关之案件，即引发不少讨论，并曾在修正草案中新增第28条有关主管机关得行使行政搜索之规定。此修正条文很明显系基于行政目的之考虑，容许其于向法院声请搜索票后，实施搜索、扣押，此应属行政调查适用令状原则之情形。此种立法方式，于其他国家亦不乏类似之规定。惟对于尚非属刑事案件，仍仅系违反行政法上义务行为之行政调查，倘容许行政机关采取如此强大之搜索权，恐有干预人民权利之虞。
故于相关条文中，配合修正，以避免机关之滥用。只是，行政机关实施搜索扣押之人员并非司法警察，对“刑事诉讼法”规定了解有限，即使是会同司法警察，于实施时仍应审慎节制。且涉及该法第二章之违法行为，涵盖范围甚广，牵连之事业可能众多，则是否有必要皆进行搜索？在搜索之事由、处所及对象上，皆应明确不得滥用，以免于不当之搜索。总之，若对于声请令状之要件、对象、程序、范围及救济等，能有明确之规定，以避免机关之滥用，基于行政权追求公共利益及维持行政秩序之必要，应可适度开放，容许行政机关得于向司法机关声请令状后，实施行政搜索。
（五）其他相关问题
1.临时进入检查。
倘法规容许行政机关以进入检查之方式从事调查，不论其系得采直接强制或仅能以间接强制之方式达成时，行政机关可否未经通知即进行检查？即一般所谓的临检或突击检查？由于进入检查对人民权益影响较大，故应严格遵守法定程序，于通常情形，应践行通知之程序，使当事人了解调查之时间、地点及内容等，俾能先行预备。不过，亦有认为在紧急之特殊情形下，纵使法规无明文规定，亦得省略此程序，如预防违法数据证物遭湮灭或藏匿，或为阻止犯罪发生或防止紧急危害等情形。对此，基于较为重大之公益之考虑，应可容许有不经事先通知之临时检查，惟此应仅限于若经事先通知将无法达到调查目的之情形，如当事人会湮灭、变造或藏匿证据等，但若系阻止犯罪或防止紧急危害等，则应已进入刑事侦查或实时强制之范畴，恐已非属单纯行政调查所应处理之事项。此外，虽然未经事先通知，但在进入检查时，仍应给予书面或以口头告知必要之事项，尤不得假借其他理由，任意进行临检。再者，于进行临时检查时，倘当事人拒绝不放行，此时则视此种调查是否有得直接施以强制力之规定而定，若法规允许，自得以强制力排除当事人之阻碍，否则仍只能以间接制裁之方式，不得迳行进入。
2.附带搜索或扣留。
当行政机关已进入关系人之场所实施检查时，不论是否以直接强制力进入，除进行相关之检查外，可否附带从事搜索行为，或发现有其他相关证据时予以扣留？有认为不论搜索或扣留皆影响人民权益甚巨，以有法律特别规定为宜；主管机关之到场调查权，仅限于调查人员“目光所及”之事物，若要彻底的搜查，应请求检察官协助。上述见解应可支持，盖行政调查不若刑事侦查之强度，自不宜赋与行政机关过宽之权限，因此，除非法律有特别规定，否则即不得进行附带之搜索或扣留。惟现行法上有关行政机关得于进入调查时，得实施搜索或扣留之规定者，几乎皆属须事先声请司法机关取得搜索票之情形，如“税捐稽征法”第31条第1项等，等同于令状原则之适用。故单就现行法上之规定，应未有容许行政机关于调查时得进行附带搜索或扣留证物之空间。当然在例外情形下，若已涉及犯罪行为或基于行政罚之考虑，可以有不同之考虑。前者如转为刑事侦查，改依“刑事诉讼法”相关规定进行。后者则基于保全证据之必要，得以强制力排除抗拒，惟此仍针对已知证物之扣留，而非经搜索而发现之证物。
六、结论
行政机关于从事行政调查时，依据“职权调查主义”，应本于其职权调查事实真相，不受当事人主张之拘束。因此，行政机关有义务依其职权，调查与该事件有关之事实及证据，行政机关本身必须承担调查事实之责任，惟有时当事人亦须承担一定之协力义务。不过，当事人对于事件之调查固然有协力义务，惟对事件之澄清责任，最终仍应由行政机关承担。当事人若未尽其协力义务时，除非法律有特别之规定，否则不得强制其履行。
依现行法上之规定，有关行政调查之方法甚多，一般性的如“行政程序法”第39条至第42条分别列举出四种调查方法，即通知陈述意见、要求提供文书等、送请鉴定及进行勘验。另在“行政罚法”第34条中，亦有制作书面记录、保全证据及确认身份之规定。或是“警察职权行使法”
第2章中的身份查证、拦停及检查等。即使是非属直接强制性之调查方法，但由于对于调查事实之厘清较为重要，有时亦会以行政罚为担保，而构成间接强制之类型。因此，机关所实施之调查方法，是否属强制行为，无法单纯就该方法本身判断，必须进一步检视是否有其他相关之规定，容许就不配合调查者，施以其他之制裁，或得迳行直接以强制力实施。有关调查行为要求相对人陈述意见或提供文书等行为，是否属行政处分，以及可否依“行政执行法”采取强制执行之方法等问题。除非当事人之协力对事实厘清具有一定之重要性，法律上始有特别规定，赋与行政机关得采间接或直接之强制方法。若法规上无此种强制方法之规定，即属任意性之行政调查，行政机关自不得迳依“行政执行法”予以强制执行。故将行政机关此种任意性之调查行为解释为行政处分并无实益，且不得迳依“行政执行法”实施强制执行。至于间接强制调查之方法，既系对于不提供协力者得施以处罚作为担保，已非属任意性质之调查。且由于机关已具有明确之规制意旨，并对当事人发生不利益效果，当事人若有违反，即得受到罚款之制裁，故此种间接强制之调查行为应属行政处分，且不得再依“行政执行法”上之规定采取各种强制执行措施。
又直接强制之调查，就直接施以强制力进行调查之行为固属事实行为，但事先要求当事人接受调查之行为，应仍具处分性。另行政机关所采取之直接调查行为，等同于“行政执行法”第28条第2项各款之直接强制方法，除非依其规定之内容，难以适用“行政执行法”之规定者外，仍应受该法相关规定之拘束。另外，由于行政调查之目的在于搜集各种资料，与实时强制系以阻止犯罪、危害之发生或避免急迫危险为之目的，两者即有明显之差别，故应与实时强制无必然之关连。纵使在调查过程中有紧急处置之必要者，亦系基于保全证据等目的，仍与“行政执行法”上之实时强制无涉。
在有关强制调查行为之合法性方面，就直接强制调查之行为而言，由于皆系出于法律之明文规定，故在法律保留之要求上较无疑义。惟调查时仍应遵守比例原则，避免有滥用之情事。此外，亦应遵守法定之程序。
另外，行政机关于从事行政调查时，法律上虽容许行政机关得进入检查，但若并未有赋予其得强制进入之规定，则行政机关原则上仍不得采取强制进入之方式。其次，行政调查有无适用令状原则之问题，可分成两方面回答：
（1）一般性地适用令状原则，即任何行政调查于声请令状后皆可从事行政搜索；由于行政调查之目的既有别于刑事侦查，调查手段之强度即应受限制，普遍地适用令状原则，显非妥适。
（2）于个别法律之规定中，单独明定得声请令状实施行政搜索之情形；由于行政事务复杂多变，个别法域之状况亦各有差异，若于个别法律中特别规定，行政机关得于声请令状后进行搜索，应较有容许空间。
至于，有关临时进入检查，由于对人民权益影响较大，故应严格遵守法定程序，通常情形下，应践行通知程序。惟基于较为重大之公益之考虑，应可容许有不经事先通知之临时检查，此应仅限于若经事先通知将无法达到调查目的之情形。倘当事人拒不放行，须视此种调查是否有得直接施以强制力之规定而定，若法规允许，自得以强制力排除当事人之阻碍，否则只能以间接制裁方式，不得迳行进入。
另外，当行政机关已进入关系人之场所实施检查时，不论是否以直接强制力进入，除进行相关之检查外，原则上不得附带从事搜索行为，或发现有其他相关证据时予以扣留。
总之，行政调查中行政强制行为之态样甚多，牵涉范围亦广。且介于行政调查之公益目的与人民权利之保护间，存在相当之紧张关系。而现行法之规定并不明确，学者见解亦显分歧，故如何寻得妥适之解决，仍有赖理论界及实务界之共同努力。一方面，可以修改相关法规，如“行政程序法”或“行政执行法”，明确界定于调查行为之性质并纳入明确的法规范；另一方面，在立法政策上，或许可以开始考虑，专门就行政调查单独立法，使具有完整之法体系，除有利于行政机关之适用外，并可进一步提供人民更为周到之保护。
注释:参阅胡博硕：《金融监理与行政调查――证券交易法中当事人协力义务》（2011年1月），载《台湾法学杂志》第168期，第66页以下。
林国全：《证券主管机关之行政调查权》（1998年8月），载《月旦法学杂志》第39期，第29页以下。
见李建良：《从公共工程弊端谈公平交易委员会之行政调查权》（1996年11月），载《月旦法学杂志》第18期，第16页。
参阅葛克昌：《税务调（检）查权行使及其宪法界限》（2002年7月），载《月旦法学教室》第86期，第88页以下；刘丽霞：《税务行政调查――以所得税为中心》（2010年5月），载《财税研究》第42卷第3期，第203页以下。
见赖恒盈：《行政调查之研究――以消费者保护行政为例》（2009年10月），载《宪政时代》第35卷第2期，第197页。
李建良：《论行政强制之执行方法》（2000年6月），载《政大法学评论》第63期，第163页以下。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第501页。惟亦有将行政调查与行政检查相区隔者，即以行政调查属任意性、和平性，不具物理上之强制性与物理性，而行政检查则普遍具有物理上之强制性、侵入性及干预性；区别之实益主要在于法律保留要求之不同；参阅陈文贵：《行政调查与行政检查及行政搜查之法律关系》（2009年3月），载《法令月刊》第60卷第3期，第69―70页。
有关学者间不同定义之说明，请参阅洪家殷：《论行政调查中职权调查之概念及范围――以行政程序法相关规定为中心》（2010年1月），载《东吴法律学报》第21卷第3期，第6―7页。
进一步之说明，请参阅洪家殷：《论行政调查中职权调查之概念及范围――以“行政程序法”相关规定为中心》（2010年1月），载《东吴法律学报》第21卷第3期，第6―7页。
参阅林锡尧：《行政程序上职权调查主义》，载《当代公法理论：翁岳生教授六�坏�辰祝寿论文集》，月旦出版公司1993年版，第323页；李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第495页；洪家殷：《论行政调查中职权调查之概念及范围――以行政程序法相关规定为中心》（2010年1月），载《东吴法律学报》第21卷第3期，第7―8页。
Vgl. H. J. Knack (Begründung)/ J.- D. Busch/W. Clausen/H. Dürr/H.- G. Hennek/H. Meyer，Verwaltungsverfahrensgesetz (zit. Clausen in: Knack， VwVfG)，8. Aufl.，2004，§24 Rn.1.
Vgl. F. O. Kopp/U. Ramsauer， Verwaltungsverfahrensgesetz (zit. VwVfG)，10.Aul.，2008，§24 Rn.1.
Vgl. Kopp/Ramsauer， VwVfG，§24 Rn.1.
Vgl. Clausen in: Knack， VwVfG，§24 Rn.22.
参见“司法院”释字第537号解释：“此因租税稽征程序，税捐稽征机关虽依职权调查原则而进行，惟有关课税要件事实，多发生于纳税义务人所得支配之范围，税捐稽征机关掌握困难，为贯彻公平合法课税之目的，因而课纳税义务人申报协力义务。”
参阅洪家殷：《论行政调查中职权调查之概念及范围――以行政程序法相关规定为中心》（2010年1月），载《东吴法律学报》第21卷第3期，第25页。
有关国内不同行政法领域之协力义务，请参阅陈敏：《租税稽征程序之协力义务》（1988年6月），载《政大法学评论》第37期，第37页以下；萧文生：《行政执行制度中之当事人协力义务》，载台湾行政法学会主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾行政法学会印行2006年版，第65页以下；洪家殷：《行政罚调查程序中当事人协力义务》，载台湾行政法学会主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾行政法学会印行2006年版，第107页以下；蔡志方：《论行政争讼程序上的当事人协力义务》，载台湾行政法学会主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾行政法学会印行2006年版，第163页以下。
Vgl. Kopp/Ramsauer， VwVfG，§24 Rn.10c.
Vgl. Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs， VwVfG，§26 Rn.46.
Vgl. Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs， VwVfG，§26 Rn.47.
Vgl. Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs， VwVfG，§26 Rn.48.
参阅洪家殷：《论行政调查中职权调查之概念及范围――以“行政程序法”相关规定为中心》（2010年1月），载《东吴法律学报》第21卷第3期，第27页。
此种分类方式系受到日本学界之影响，见刘宗德：《日本行政调查制度之研究》，载刘宗德：《行政法基本原理》，学林出版公司1998年版，第230页；洪文玲：《论行政调查》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司2000年版，第729页；李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第506页。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第506页。
参阅刘宗德：《日本行政调查制度之研究》，载刘宗德：《行政法基本原理》，学林出版公司1998年版，第231页。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第506页。
参阅兼子仁：《行政法总论》，岩波书局1983年版，第133―137页，转引自刘宗德：《日本行政调查制度之研究》，载刘宗德：《行政法基本原理》，学林出版公司1998年版，第212页。
“税捐稽征法”第46条：“拒绝税捐稽征机关或财政部赋税署指定之调查人员调查，或拒不提示有关课税资料、文件者，处新台币三千元以上三万元以下罚款（第1项）。纳税义务人经税捐稽征机关或财政部赋税署指定之调查人员通知到达备询，纳税义务人本人或受委任之合法代理人，如无正当理由而拒不到达备询者，处新台币三千元以下罚款（第2项）。”
“毒性化学物质管理法”第33条：“规避、妨碍或拒绝主管机关依第二十五条第一项所为之查核、命令、抽样检验或封存保管者，处新台币三十万元以上一百五十万元以下罚款，并得按次处罚。”
“渔业法”第66条第2款：“有左列情事之一者，处新台币一万五千元以上七万五千元以下罚款：……二、拒绝、规避或妨碍第四十六条第一项之调查，或违反第四十六条第二项规定拒不提出报告者。……”
“停车场法”第40条：“违反第三十三条之规定拒绝检查或提供数据或报告者，处负责人新台币六千元以下罚款。”
“飞航事故调查法”第32条第1项：“受访谈之人员或其主管，违反第十八条规定，规避、拒绝接受或妨碍访谈，或为不实之陈述者，处新台币三万元以上十五万元以下罚款，并得按次连续处罚。”
“废弃物清理法”第51条第2项第3款：“有下列情形之一者，处新台币六万元以上三十万元以下罚款；经限期改善，届期仍未完成改善者，按日连续处罚：……三、无故规避、妨碍或拒绝第二十条之查核或索取有关资料规定。”
“公平交易法”第43条：“公平交易委员会依第二十七条规定进行调查时，受调查者于期限内如无正当理由拒绝调查、拒不到场陈述意见，或拒不提出有关账册、文件等资料或证物者，处新台币二万元以上二十五万元以下罚款；受调查者再经通知，无正当理由连续拒绝者，公平交易委员会得继续通知调查，并按次连续处新台币五万元以上五十万元以下罚款，至接受调查、到场陈述意见或提出有关账册、文件等资料或证物为止。”
“消费者保护法”第57条：“企业经营者拒绝、规避或阻挠主管机关依第十七条第三项、第三十三条或第三十八条规定所为之调查者，处新台币三万元以上三十万元以下罚款，并得连续处罚。”
“商品检验法”第62条：“违反第七条第二项、第二十三条第二项或第五十一条第二项不得规避、妨碍或拒绝封存、检查、调查或检验之规定者，处新台币十五万元以上一百五十万元以下罚款，并得按次连续处罚及强制执行封存、检查、调查或检验。”
“饮用水管理条例”第25条：“规避、妨碍或拒绝依第十五条规定之查验或提供样品、数据，或提供不实之样品、数据者，处新台币三万元以上三十万元以下罚款，并得按次处罚及强制执行查验。”
“传染病防治条例”第67条：“有下列情事之一者，除迳行强制处分外，并得处新台币六万元以上三十万元以下罚款：……二、拒绝、规避或妨碍主管机关依第二十九条第二项、第三十二条第一项所为之辅导及查核或第三十七条第一项第一款至第五款所实行之措施。……四、违反主管机关依第四十八条第一项规定所为之留验、检查、预防接种、投药及其他必要处置之命令。……”
“商品检验法”第50条：“标准检验局因前条检查或其他情事，发现有违反本法规定之虞者，应即进行调查（第一项）。前项调查，得依下列方式进行：一、向报验义务人、经销者或其他关系人查询，并得要求提供相关文件或数据。二、派员前往前条第一项之场所进行调查，并得对可疑违规商品取样检验或请报验义务人或经销者提出与涉违规商品同型式之产品送验。三、必要时，得对可疑违规商品加以封存，交第一款之代表人具结保管或运存指定处所（第二项）。前项调查，应于调查场所或指定之处所作成访问纪录，并得通知第一款之代表人陈述意见（第三项）。为第一项调查时遇有障碍，非警察机关协助不足以排除时，得个案请求警察机关派员协助（第四项）。”
“劳动检查法”第14条：“前项事业单位有关人员之拒绝、规避或妨碍，非警察协助不足以排除时，劳动检查员得要求警察人员协助。”
参阅洪家殷：《论行政调查之证据及调查方法――以行政程序法相关规定为中心》，载《东海大学法学研究》第35期，第24页以下。
如“平衡税及反倾销税课征实施办法”第19条第1项：“主管机关对于案件之调查，依下列规定办理：一、要求申请人及已知之利害关系人答复问卷或提供有关资料……”。
如“传染病防治条例”第48条第1项：“主管机关对于曾与传染病病人接触或疑似被传染者，得予以留验；必要时，并得令迁入指定之处所检查、施行预防接种、投药、指定特定区域实施管制或隔离等必要之处置。”
如“入出国及移民法施行细则”第33条：“入出国及移民署基于调查事实及证据之必要，得要求当事人或第三人提供必要之文书、数据或物品。”
参见蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏（以下简称蔡茂寅等）：《行政程序法实用》，元照出版公司2009年版，第97―98页。
参阅陈敏：《租税稽征程序之协力义务》，载《政大法学评论》第37期，第63页。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第514页。
参阅胡博硕：《金融监理与行政调查――证券交易法中当事人之协力义务》，载《台湾法学杂志》第168期，第78页；萧文生：《行政执行制度中当事人协力义务》，载台湾行政法学会主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾行政法学会印行2006年版，第89―90页。
参阅李建良：《从公共工程弊端谈公平交易委员会之行政调查权》(1996年11月)，载《月旦法学杂志》第18期，第16页。
参阅李建良:《从公共工程弊端谈公平交易委员会之行政调查权》（1996年11月），载《月旦法学杂志》第18期，第17―18页；城仲模：《行政强制执行序说》，载城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1991年版，第263页以下。
此亦属多数德国学者之见解，参阅前述“二、（二）”之说明。
当然法规上若系连续处罚之规定，尤其是所谓的按日连续处罚，有可能已具有“行政执行法”上怠金之性质，应不得再采取“行政执行法”上之怠金。惟对于其他的连续处罚类型，如按次处罚，一般即较少承认具怠金性质。
现有引用日本学者意见，认为如对于违反调查义务者，订有行政罚等制裁以担保其实效性者，通常可认为立法者无意授权公行政采取实力强制方式以排除相对人之抗拒调查；参阅赖恒盈：《行政调查之研究――以消费者保护行政为例》（2009年10月），载《宪政时代》第35卷第2期，第203页。
参见“行政执行法”第5条至第9条。
“儿童福利法”第36条：“主管机关就本法规定事项，必要时得自行或委托其他机关或儿童福利有关机构进行访视、调查（第一项）。主管机关或受其委托之机关或机构进行访视、调查时，儿童之家长、家属、师长、雇主、医护人员及其他与儿童有关之人应予配合并提供相关资料。必要时，得请求警察、医疗、学校或其他相关机关或机构协助，被请求之机关或机构应予配合（第二项）。”
“儿童福利法”第15条：“儿童有左列各款情形之一，非立即给予紧急保护、安置或为其他处分，其生命、身体或自由有明显而立即之危险者，应予紧急保护、安置或为其他必要之处分：一、儿童未受适当之养育或照顾。二、儿童有立即接受诊治之必要，但未就医者。三、儿童遭遗弃、虐待、押卖，被强迫或引诱从事不正当之行为或工作者。四、儿童遭受其他迫害，非立即安置难以有效保护者（第一项）。主管机关紧急安置儿童遭遇困难时，得请求检察官或警方协助之（第二项）。……。”
日本早期系将行政调查与实时强制作结合，惟其后已划清两者之界限。参阅须藤�子：《行政�{查と行政��制》，法律文化社2014年版，第65页以下。
有认为此在我国台湾地区法上并无太大问题，盖多已于特别法中明定，如无明文依据，亦可依“行政罚法”、“行政执行法”或“警察职权行使法”相关规定为之；参阅赖恒盈：《行政调查之研究――以消费者保护行政为例》（2009年10月），载《宪政时代》第35卷第2期，第203页。
如前述“饮用水管理条例”第15条。
参见“行政程序法”第38条：“行政机关调查事实及证据，必要时得据实制作书面纪录。”
参见“行政执行法”第5条。
如“行政执行法”第6条、“行政罚法”第34条第1项第4款、“商品检验法”第50条第4项及“劳动检查法”第14条第2项等。
“入出国及移民法”第70条第1项：“入出国及移民署受理因婚姻或收养关系，而申请在台湾停留、居留、永久居留或定居之案件，于必要时，得派员至申请人在台湾之住（居）所，进行查察。”
“保全业法”第13条第1项：“主管机关得随时派员携带证明文件，检查保全业业务情形，并得要求其提供相关资料。”
“农药管理法”第40条第1项：“主管机关得派农药检查人员，进入农药生产业或贩卖业者之营业场所、仓库及制造、加工或分装场所检查，并得令其提出业务报告。”
“资源回收再利用法”第21条第1项：“主管机关及目的事业主管机关得自行或委托专业机构派员携带证明文件，进入事业或再生资源回收再利用之营运、工作或营业场所，检查并要求提供有关资料。”
参阅赖恒盈：《行政调查之研究――以消费者保护行政为例》（2009年10月），载《宪政时代》第35卷第2期，第207―208页。
参阅法治斌主持：《行政检查之研究》，行政院研考会编印1996年版，第292页。
黄朝义：《犯罪侦查：第六讲，侦查概念与原则》，载《月旦法学教室》2003年第14期，第69页。
黄朝义“《犯罪侦查：第六讲，侦查概念与原则》，载《月旦法学教室》2003年第14期，第69页。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第518页。
参阅李震山：《行政法导论》，三民书局2012年版，第520―521页。
参阅洪家殷：《行政调查与刑事侦查之界限》，载《东吴法律学报》第25卷第1期，第37页。
参阅洪家殷：《行政调查与刑事侦查之界限》，载《东吴法律学报》第25卷第1期，第37―38页。
“公平交易法”修正草案第28条：“主管机关调查涉有违反本法第二章规定之案件，为发现或取得重要证物之必要，得对涉案事业之营业处所或住居所、所属建筑物、交通工具、电磁纪录及身体为搜索（第一项）。对于第三人之营业处所或住居所、所属建筑物、交通工具、电磁纪录及身体之搜索，以有相当理由可信重要证物存在时为限（第二项）。前二项情形，主管机关应向该管普通法院声请核发搜索票，会同司法警察，实施搜索，发现可为证据之物，并得扣押（第三项）。刑事诉讼法关于搜索扣押之规定，准用之（第四项）。”
其修正理由主要有二：其一，此类违法行为危害整体经济利益甚巨，所涉公共利益重大，惟该等行为藉现有之一般行政调查手段难以实时取得证物。其二，对于限制竞争行为之违法行为责任，修正后系采“先行政后司法”制度，对“前行为”先课以行政责任，“后行为”才科以刑事责任。因此，若直到“后行为”始实施搜索、扣押，其实效性已减低。故有必要对于具行政责任之“前行为”，于行政调查阶段即实施搜索、扣押，并可实现独立机关准司法调查之功能。
于本条之立法说明中即有：“（四）复参考世界各主要先进国家之竞争法规定，对于限制竞争案件，不论系实行行政责任或刑事责任规定，竞争法主管机关均普遍拥有不同程度得发动搜索、扣押之权力。又现今事业规模扩大，跨国经营所在多有，实务上时见国际性之限制竞争案件，亦可能须藉助多国分别进行搜索及调查，始能发现并取得违法事证。”另英国1998年《竞争法》第28条第1项及德国《限制竞争防止法》第59条第3项、第4项亦有类似之规定。
参阅洪家殷：《行政调查与刑事侦查之界限》（2013年7月），载《东吴法律学报》第25卷第1期，第38―39页。
参阅李建良：《从公共工程弊端谈公平交易委员会之行政调查权》（1996年11月），载《月旦法学杂志》第18期，第19页。
此系以“公平交易法”第27条第3款之到场调查权为例，参阅李建良：《从公共工程弊端谈公平交易委员会之行政调查权》（1996年11月），载《月旦法学杂志》第18期，第17页。
参阅洪家殷：《行政调查与刑事侦查之界限》（2013年7月），载《东吴法律学报》第25卷第1期，第37页。
台湾行政调查法制之建制，究竟系单独立法或强化行政程序法之相关规定，在立法政策之考虑上各有利弊，学者间见解不一，目前似乎尚无定论。相关之立法讨论，参见“行政院法规委员会”：《行政调查制度之研讨》，“行政院法规委员会”主办：“行政院”2005年度第2次法制研讨会。 作者简介：洪家殷， 东吴大学法学院教授、院长，政治大学法学博士。 文章来源：《行政法学研究》2015年第3期。 发布时间：2015/11/13