行政执行的冲突及其调整
关键词:行政执行 冲突 调整
行政执行是行政法学中行政行为体系的重要内容,通常又被称为行政强制执行。行政执行与行政强制并非同一概念。行政执行是指行政管理相对方不履行行政法上的义务时,由国家机关依法采取的强制措施。行政执行是种的概念,是行政行为的基本类别。行政强制是属的概念,两者是内容和形式的关系。行政执行是行政强制的内容,行政强制是行政执行内在属性的外在表现。国内学术界存在着两种认识上的误区:要么将“行政强制”与其他基本行政行为种类如行政处罚、行政许可相并列;要么将行政执行称为“行政强制执行”。在社会主义国家,行政法律规范主要依靠人们自觉遵守。但目前社会发展的阶段性导致利益主体的多元性、矛盾性以及人们主观认识能力和觉悟程度的差异,决定了行政法律规范也不能完全依赖社会成员的自觉遵守。对那些不履行行政法律义务的人,只能采取强制措施。行政执行是维护行政法律秩序的最后一道防线,它直接作用于行政相对方的人身或财产,对行政相对方的权益往往会产生重大的影响,有时甚至对行政相对方权益造成损害。这是行政执行的内在矛盾,一方面,它是实现行政法制,维护行政秩序的重要保证;另一方面,它又是捍卫行政相对方合法权益的有力武器,合法的行政执行会保障行政相对方的正当权益。两者既矛盾又统一,其本质是公共利益与私人利益的矛盾。如何实现行政执行的公共利益与私人利益的和谐统一,达成其权利义务的平衡是行政执行的价值追求。行政执行是一把双刃剑,行政执行可以捍卫法律权威,维护公共秩序及相对方的合法权益,同时行政执行也可以辱没行政法制尊严,侵害公共利益和私人利益。合法和不法的行政执行会导致截然不同的两种结果。因此,如何规范行政执行,使行政执行既能够发挥其积极的作用,又不至于侵害行政相对方的合法权益,需要国家将其纳入法制轨道进行规范和控制。我国目前虽然有一些行政执行的立法,但都散见于各个单行的行政法律法规中。存在的问题是:第一,许多单行法律、法规尽管规定了许多强制执行制度,但在执行机关的区分上缺乏统一标准,行政执行由行政机关还是由人民法院进行,呈现出随意性;第二,有关执行的内容缺乏严格、科学的规定,如许多法律、法规规定罚款、没收非法所得等由法院执行,但对行政处罚中需要执行的有关责令停产停业等内容就没有明确规定,甚至在一些法规中,将行政执行等同于行政处罚;第三,有关行政执行程序方面的规定几乎是空白,许多法律、法规只规定了行政机关实施行政执行的权力,但对实施该权力的条件、步骤、方式等内容很少规定。在我国行政执法的实践中,行政执行被广泛应用。由于我国在该方面立法的滞后,使得行政执行的执法活动很不规范,为了规范行政执行,切实贯彻依法行政的法制原则,保障被执行人的合法权益,我国亟需制定一部《行政执行法》。
行政执行中的一个基本问题是明确行政执行的主体,即确认行政机关或法院在行政执行中的主体资格。世界上,行政执行有两种模式:一种是以德国、日本为代表的行政机关自己执行的模式;一种是以英国、美国为代表的司法机关执行的模式。我国行政执行的制度是以上两种类型并存的模式,即行政决定可以由作出行政决定的行政机关自己来执行,也可以由作出行政决定的行政机关申请法院执行,目前以法院执行为主。我国有权对行政决定执行的机关主要有公安、工商、税务、海关、物价、审计、外汇管理等行政机关。行政执行的模式选择是行政领域的一个两难命题,公正与效率是行政法制的价值目标,而在行政执行中却很难两全。一方面,从公正原则出发,行政执行力求公平、正义。而行政机关执行自己的行政意志,虽提高了行政执行的效率,但却削弱了对行政意志监控的正当程序。倘若执行的是非法的行政意志,就不免造成或加骤相对方的利益损害。因此,在英美国家,出于自然公正原则,普遍坚持决意权和执行权的分离,由司法机关执行行政行为以实现司法职权制约行政职权的目的;另一方面,从效率原则出发,行政执行力图高效迅捷。然而,行政决定由司法机关执行尽管可以更大限度地实现行政执行的公正,但显然与行政执行的效率原则相悖。因为,司法机关执行适用的是司法程序,而司法程序的严密性导致行政执行的过程过于繁琐、成本过高。要么以牺牲行政效率为代价,实现行政公正;要么为了行政效率,将行政公正弃之不顾。世界两大法系国家由于不同的法制理念和价值追求,作出了不同的选择。我国行政执行实践中暴露的问题不是我们对行政执行主体的双重选择,而是行政执行主体的不确定。因此,我国应该通过制定《行政执行法》对行政执行主体加以具体明确。由于行政管理的领域和范围异常广泛,从法律上面面俱到地罗列行政执行的主体,是不现实的。在立法时,应该对两种执行主体分清主次,即应以法院执行为主,行政机关执行为辅。这是公正原则优于效率原则的体现,是两个原则价值冲突的优化选择。由于某些行政部门的专业性和技术性很强,而由司法机关执行难以胜任,因此,这些领域可以由行政机关执行。在立法技术上运用排除法,即可以对行政机关的执行按部门进行列举,没有列举的则为法院执行。
对行政执行主体的抉择涉及到对不同的行政法制价值追求的评价,而这一评价又建立在对行政执行模式的准确定性基础上。在行政执行的模式中,同样蕴含着价值判断的冲突。对行政主体的行政执行模式的定性问题,理论界并不存在争议。但对司法机关的行政执行的定性问题,学术界并无统一的定论。基本上有三种认识:第一种观点认为,司法机关执行行政决定的行为是行政行为。第二种观点认为,司法机关执行行政决定属于司法行为。第三种观点认为,司法机关执行行政决定的行为既不是行政行为,也不是司法行为,而是行政行为与司法行为的混合。笔者同意第二种观点,司法机关对行政决定的执行属于司法行为,不仅因为行为的主体是司法机关,而且因为行为的内容属于司法性质。司法机关对行政决定的执行是法院行使司法监督权的表现。它不是行政权向司法权的转化,也不是行政权对司法权的委托,而是国家对司法机关行使行政监督权的授予。对于行政执行,法院是以自己的名义作出,并且对自己的行为能够独立承担法律责任的。在我国,行政执行大多数属于司法权的范畴,因为法院执行行政决定在行政执行中占大多数。
我国目前对行政决定的司法执行无论从理论研究还是立法上都需要进一步加强。在理论上,对司法机关执行行为的性质认定及模式选择等基本问题缺乏深入的研究;在立法上,我国行政法律、法规、规章及地方行政规范中,有相当数量的行政机关行政执行的法律规定,但对法院的行政执行的立法几乎是个空白,《行政诉讼法》在执行程序上只是规定了“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”对行政决定的司法执行的程序问题并未涉及。此外,法院的行政执行程序问题应当在《行政诉讼法》中而不是在将来制定的《行政执行法》中规定,因为它虽然称为行政执行,但是属于司法权的一部分,应当在行政司法程序中加以明确。因此,从这个意义上说,《行政诉讼法》应当修改和完善,增加对行政决定执行的司法程序的内容。通常的立法建议方案是:申请―――审查―――责令相对方限期履行―――执行。由于法院的行政执行是在行政机关没有执行权的情况下向法院申请再由法院经过审查对相对方采取的强制措施,此执行过程完全是国家机关的单方操作,相对方无法介入,也没有诉愿的机会。因此,在行政执行的程序中应增设听证程序,赋予相对方对行政决定和行政执行的抗辩权,这才符合程序立法的发展潮流。
文章来源：《法学杂志》2001年第3期(总第126期) 发布时间：2007/12/24