行政法上代履行费用的若干问题研究
行政法上代履行费用的若干问题研究
――兼及《行政强制法（草案）》的完善建议
吴恩玉
（浙江大学光华法学院，浙江杭州310008）
内容摘要：行政机关自行代义务人履行也是代履行，应由义务人承担费用。事前预缴和事后追缴代履行费各有利弊，应授权行政机关自由裁量，其执行程序同于其他金钱义务，清偿顺序仅次于税收。要求支付代履行费的决定是作为基础决定的行政行为，可提起行政诉讼，对该决定的执行，则应仅以异议程序和国家赔偿救济。义务人不缴纳代履行费时，可成立留置权；无力缴纳时，可改采执行罚。《行政强制法（草案）》对上述问题大都未作规定，有进一步完善的空间。
关 键 词：行政强制执行；代履行；费用；执行程序；法律救济
作者简介：浙江大学光华法学院博士研究生，浙江省人大常委会法工委工作人员
文章出处：《政治与法律》2010年第1期
间接强制优于直接强制是各国行政强制执行立法普遍确立的原则。这一原则决定了，代履行作为与执行罚相并列的一种间接强制方法，在各国的行政强制执行实践中广为采用，我国亦不例外。它以由他人代替义务人履行义务，并由义务人承担费用为显著特征。而由义务人承担费用涉及较为复杂的法律关系和法律程序，实践中问题较多。笔者因在立法机关工作，就经常接到行政机关就代履行费用相关问题的咨询。如代履行费用是事先预缴还是事后追缴？义务人拒不缴纳代履行费用的，如何执行？行政机关能否留置义务人的财物以促使义务人缴纳？义务人财产不足时，行政机关的代履行费用处于何种清偿顺序？等等。然而，对实践中存在的这些突出问题，我国行政法学理论并没有报以足够的关注。
备受瞩目的《行政强制法（草案）》已于2009年8月提请全国人大常委会第三次审议，并向社会公开征求意见。遗憾的是，该草案的三次审议稿对上述问题同样没有提供答案，有待进一步完善。本文拟从代履行的概念入手，在考察、借鉴其他国家和地区立法例和学术主张的基础上，就代履行费用的相关问题作一探讨，并对《行政强制法（草案）》提出完善建议。
一、代履行概念探究――代履行费用征收的范围
根据我国行政法学通说上的定义，所谓代履行，又称代执行，是指义务人不履行具体行政行为确定的义务，而该义务可由他人代为履行时，行政机关自行或者委托第三人履行，并由义务人承担费用的行政强制执行方式。其实，这个定义中有两个问题值得探讨。（1）代履行称为代执行是否妥当？（2）行政机关自行替代履行是直接强制还是代履行？第一个问题间接关系着第二个问题的回答，理由见下文；而第二个问题直接关系到执行费用是否由义务人承担的问题，因为，只有代履行才由义务人承担费用，而直接强制需由行政机关自行承担。
关于第一个问题，我国台湾地区“行政执行法”的修改最具说服力。台湾地区1947年“行政执行法”系援引日本立法例，一直采用代执行的称谓。而1998年经过修改的“行政执行法”，将此前一直使用的“代执行”修改为“代履行”。理由在于，这一执行方法的本意是代义务人履行其可替代的行为义务，而非代行政机关对义务人执行。笔者认为，“代履行”的称谓是从义务人、而非行政机关的角度观察这一执行方法，能够恰当地反映其本质属性，比较准确。我国《行政强制法（草案）》也采用“代履行”的称谓，值得肯定。
关于第二个问题，各个国家和地区有所差异。日本1948《行政代执行法》、西班牙1992年《公共行政机关及共同的行政程序法》、葡萄牙1996年《行政程序法》均规定，代履行既可以由行政机关委托第三人代为履行，也可以由行政机关自行替代履行。法国也是如此。
在德国，根据1953年联邦《行政强制执行法》的规定，只有行政机关委托第三人替代履行才是代履行，行政机关自己代替义务人履行是直接强制。然而，德国大多数州强制执行法扩大了代履行的范围，规定代履行既包括行政机关委托第三人代为履行，也包括行政机关自行替代履行。其原因在于若将行政机关自行替代履行视为代履行，其费用由义务人承担，而视为直接强制，则至少原则上要由行政机关自行负担。
根据台湾地区修改前的1947年“行政执行法”的规定，行政机关自己执行也在该法的代执行范畴之内。然而1998年修改后的“行政执行法”，却采德国联邦的立法例，将行政机关自己执行排除在代履行范围之外。吴庚作了以下举例说明：违章建筑者经行政机关命令拆除而不拆除的，若行政机关命其所属拆除队予以拆除的，应视为直接强制，不生缴纳费用之问题，如行政机关雇工拆除，则属代履行，雇工之费用应向义务人征收。但台湾地区有学者认为，义务人自行履行本属于其自身的义务也会产生费用，故无论是行政机关还是第三人代为履行都应当由义务人承担费用。行政执行法的规定有所不妥，不符合费用征收的法理，应对“行政执行法”第29条中的“指定人员”重新解释，扩大代履行的范围，将行政机关自行履行也包括在内。
我国《行政强制法（草案）》第49条规定：行政机关依法作出要求当事人排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行。代履行的费用由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。显然，我国《行政强制法（草案）》采用的是德国联邦《行政强制执行法》以及台湾1998年“行政执行法”的立法例，将代履行限定在行政机关委托第三人履行的范围之内，行政机关自行执行不是代履行，而是直接强制。
笔者认为，我国《行政强制法（草案）》的规定有所不妥，应采日本、西班牙、葡萄牙、法国等国家的做法，将行政机关自行执行也纳入代履行范围之内。理由如下：
第一，从代履行的概念角度而言，如前所述，我国台湾地区之所以将“代执行”修改为“代履行”，是因为该制度的本质属性是代义务人履行而非代行政机关执行。若认为行政机关自己执行不是代履行，实际上就是对代履行本质属性的误解，即陷入了“代履行是代替行政机关执行，而不是代义务人履行”的误区。
第二，正如台湾地区学者所言，代履行中，替代履行的义务是义务人本来之义务，本就应由义务人自行履行并承担费用。因此若把重点放在义务的履行上，无论是行政机关还是第三人履行该义务，都会产生义务履行效果，义务人都应当支付本来应由其承担之费用。德国大多数州扩大了代履行范围，将行政机关自行执行也作为代履行，理由即在于此。既然如此，就应当将行政机关自行执行也纳入代履行范畴之内，以实现由义务人承担费用的目的。
第三，将行政机关自行替代履行视为代履行，的确会在一定程度上模糊代履行和直接强制的界限，但也不是没有方法区分两者。德国学者即提供了方法：如果义务人的义务可由他人替代进行，行政机关自己执行就是代履行，如拆除违章建筑；他人不能替代的，行政机关自己执行就是直接强制，如用水枪驱散非法集会。
第四，更为重要的是，目前我国大量现行法律都规定有“行政机关代为履行，费用由义务人承担”的内容，即都将行政机关自行替代履行视为代履行。若按照目前《行政强制法（草案）》的规定，我国大量现行法律相关规定的合法性将受到挑战，法律的稳定性将受到不必要的影响。
二、代履行费用征收的程序
（一）费用征收的法律关系
代履行整个过程中，包含着两个层次的法律关系。第一层次是代履行法律关系，第二层次是代履行费用征收的法律关系。这两个层次的法律关系密切相关，笔者一并阐述。同时，行政机关自行代履行所涉的上述法律关系比较单一，不必多言，现仅以第三人的代履行为例。第三人代为履行时，行政机关与第三人以私法合同确定代履行权利义务。行政机关与义务人之间的关系是公法关系。义务人除了对第三人的代履行行为有容忍义务以外，他与第三人之间没有直接的法律关系。既然如此，第三人不能要求义务人支付代履行费用，而只能根据他与行政机关之间的私法合同要求行政机关支付。行政机关则反过来享有要求义务人支付代履行费用的权利。该项权利与税收、罚款等一样，同属于公法上的金钱债权，需要通过行政行为予以确认，并通过强制执行予以实现（对此，下文将进一步阐述）。以上法律关系可以下图示之：
私法合同
要求代履行
基本决定 公
代履行 法
责令承担费用 关
强制执行 系
无直接法律关系
（但有公法上容忍义务）
义务人
（二）费用征收的时间
如前所述，代履行的显著特征是其费用由义务人承担。但义务人于何时缴纳，各个国家和地区立法规定了事前预缴和事后追缴两种不同的模式。
所谓事前预缴是指在代履行前由行政机关估算，责令义务人预缴，代履行后再按实际数额“多退少补”。奥地利1925年《行政强制执行法通则》第4条第2款规定，执行官署得先令缴纳费用，随后补行计算。台湾地区1998年“行政执行法”第29条规定，代履行之费用，由执行机关估计其数额，命义务人缴纳；其缴纳数额与实支不一致时，退还其余额或追缴其差额。西班牙1992年《公共行政机关和共同的行政程序法》第98条第4款规定，附加执行（西班牙将代履行称为附加执行）费用可以以临时方式结算，除最后清算之情形外，应在执行之前进行。在德国，一些州的行政执行法规定行政机关可以要求义务人先行支付代执行费用。一种观点认为，即使没有法律的明确规定，行政机关也可以这样做。
所谓事后追缴是指在代履行后按照实际支出，责令义务人补缴。日本《行政代执行法》第5条规定，对于代执行所征收的费用，应以文书命令义务人按照实际需要的费用额及规定的期日交纳。因该条有“按照实际需要的费用额”之表述，宜解释为事后追缴。
我国台湾地区有学者认为，事前预缴具有以下优点：其一，从心理上间接强制，以促使义务人履行义务。其二，可以间接探测义务人之金钱负担能力，作为是否断然继续采取代执行之斟酌资料。其三，如义务人届期仍不缴纳，可直接依金钱给付义务的强制手段，强制收取因代执行而估算的费用，这并不严重影响代执行的速度。其四，一旦强制征收而发现义务人的经济能力的确无法负担代执行费用，主管行政机关尚有机会迅速更换其他强制方法，否则，如事后追缴时才发现义务人财力不足，案件将有难予了结之弊。
应松年教授认为，事前预缴和事后追缴各有利弊。“事前征收，会给义务人造成心理压力，促其履行义务，这就起到了类似于执行罚的作用；事后征收，便于结算，避免因事先预收而多退少补。”
我国《行政强制法（草案）》对代履行费用的缴纳时间没有规定。鉴于事前预缴和事后追缴各有优点，笔者认为，可明确授权行政机关根据实际情况自由裁量采取何种方式。
（三）费用执行的程序
代履行费用在性质上同样属于公法上的金钱给付义务，因此很多国家和地区的行政强制执行立法均明确规定，代履行费用的执行按照金钱给付义务的规定执行。如奥地利1925年《行政强制执行法通则》第11条第1款规定，执行之费用应由义务人负担，并按照第3条关于金钱给付义务执行的规定征收之。台湾地区1998年“行政执行法”修正的重要内容之一即是明确了代履行费的执行程序，其第34条规定，代履行费用，逾期未缴纳者，移送行政执行处依第二章关于金钱给付义务的规定执行之。日本1948年《行政代执行法》第6条规定：“代执行所需要的费用，可比照拖延交纳国税处分的规定征收。”
我国《行政强制法（草案）》只是笼统地规定“代履行的费用由当事人承担”，对于如何征收费用未作规定。但该草案对金钱给付义务的执行设专章作了规定。其主要内容是：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加处罚款或者滞纳金。执行罚实施超过三十日，当事人仍不履行的，有行政强制执行权的行政机关可以对不履行行政决定的当事人实施划拨存款、拍卖查封、扣押的财物的行政强制执行方式。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。
为此，完善的方法很简单，即可参照上述国家和地区的立法例增加“转致”规定：“义务人逾期未缴纳代履行费用的，按照本法关于金钱给付义务执行的规定执行。”如此一个简单的衔接式规定即可化解行政机关在实践中的困惑，何乐而不为。
三、代履行费用征收的救济
从前述代履行费用的征收程序中可以看出，代履行的作用之一就是将对当事人行为履行义务的执行转换成金钱给付义务的执行，从而降低执行的难度。具体而言，转化的过程是：代履行本身是对确定行为义务的基础决定的执行，是执行行为。代履行会产生费用，该项费用需要由行政机关以决定文书命令义务人缴纳，该决定文书是确定金钱义务的基础决定。义务人不缴纳的，由行政机关依照金钱给付义务的规定执行。可以下图示之：
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金钱义务的基础决定 |
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行为义务的基础决定 |
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执行行为 （强制划拨等） |
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执行行为 （代履行） |
产生代履行费
可见，在代履行费用征收过程中，有两个“主干”行为，其一是行政机关命令义务人缴纳代履行费用的决定。其二，对前述决定的执行。这两个行为的性质是什么，有何种法律救济？可以肯定的是，前者作为基础决定，是行政行为。德国的沃尔夫等教授指出，“要求支付代执行费用自身并不是执行活动而是给付决定。”而所谓给付决定“是指确定了给付义务并且要求义务人履行给付义务的行政行为。”毛雷尔教授也指出，代履行后，行政机关对义务人享有缴纳费用的请求权，该公法上的请求权，同样地通过行政行为予以确认，并且通过强制执行予以实现。可见，责令义务人缴纳代履行费的决定尽管发生在行政强制执行过程中，但它本身并不是执行行为，而恰恰是执行行为的前提――基础决定。它与罚款、征税等决定一样，也是确定金钱给付义务的行政行为。既然如此，对该行为就应当能够提起行政诉讼和申请行政复议。可以请求国家赔偿更是当然之事。
而后者作为执行行为，是什么性质，有何法律救济，则是一个宏大的命题，本文在有限的篇幅内仅能作尝试回答。因为这涉及的是整个行政强制执行行为的性质和法律救济问题。而这一问题，在国内外均聚讼纷纷，论述颇多。中国大陆地区学者在借鉴其他国家和地区理论和实践经验的基础上主要形成了三种代表性的观点：一种观点认为，行政强制执行是具体行政行为，可提起行政诉讼。另一种观点认为，行政强制执行是事实行为，不能提起行政诉讼。还有一种观点认为，行政强制执行各个阶段具有不同的性质，有的是行政行为，具有可诉性，如告诫和强制方法的确定，有的是事实行为，不具有可诉性，如强制方法的实行。
但笔者倾向于认同这样的观点：行政强制执行行为到底是行政行为还是事实行为，姑且不论，但它们都是可以通过国家赔偿寻求救济的行为，这一点，可以作为立法不必规定对行政强制执行申请行政复议和提起行政诉讼的理由。同时，为了保证既能有效防止错误行政决定继续执行下去，又能确保正确的行政决定不因相对人的纠缠而影响其内容的及时实现，应舍弃复议和诉讼程序，而赋予当事人声明异议的权利。简言之，这种观点主张，对行政强制执行行为，应以国家赔偿和异议程序救济，而不是行政复议和行政诉讼。这也正是我国台湾地区立法所采取的方式。
我国台湾地区1998年“行政执行法”对行政执行行为新增了救济途径，但该救济途径不是行政诉讼，而是异议程序。其第9条规定：“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。”而除了异议程序之外，并无其他救济方法，当事人或第三人如因违法之执行而受损害者，仅得于事后请求国家赔偿。
我国《行政强制法（草案）》规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制（包括行政强制措施和行政强制执行，笔者注），有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；对行政机关违法实施行政强制造成损害的，有权依法要求赔偿。笔者认为，草案的规定尽管有利于保护相对人，但不利于执行效率，应参照台湾地区的立法例将针对执行行为的行政复议和行政诉讼替换成异议程序，以兼顾执行效率与权利保护。
四、剩余的问题
（一）义务人费用承担不能：代履行向执行罚的转换
如前所述，间接强制优于直接强制是各国行政强制执行立法普遍确立的原则，其根据在于现代行政法所倡导的合作精神和行政强制最小损失原则。其实，不仅直接强制与间接强制之间存在着对相对人不利影响大小不同的问题，间接强制内部，代履行与执行罚之间也存在这一问题。基于以下两点理由，执行罚比代履行对相对人不利影响更小：其一，代履行的费用往往比执行罚的数额要高；其二，代履行毕竟还是由义务人以外的主体履行义务，而执行罚以督促义务人自行履行为宗旨。正因为如此，一些国家的行政强制执行立法规定了代履行向执行罚转换的机制。我们知道，根据各个国家和地区的立法，代履行适用于可由他人替代的行为，而执行罚适用于不可由他人替代的行为。一般而言，二者并无转换的可能。但德国1953年联邦《行政强制执行法》第11条规定了一个特别机制：“在可替代的行为中，代执行难以执行，尤其义务人无力支付他人执行造成的费用时，可科处执行罚。”我国台湾地区1947年“行政执行法”并未严格限定执行罚仅适用于不可替代的行为。1998年修正后的“行政执行法”则严格划分代履行和执行罚制度，将执行罚严格限制在不可替代的行为上。对此，台湾地区学者已经提出了批评意见，认为此种严格规定，将会导致手段转换之困难，尤其对于可替代履行之轻微案件，是否可先行选择对当事人影响较小的执行罚，已属不可能之事。 我国《行政强制法（草案）》与其他国家和地区的普遍做法不同，执行罚适用于金钱给付义务的执行，代履行适用于作为和不作为义务的执行。这就存在诸多值得商榷的问题：其一，对于不可替代的行为，不规定执行罚的适用，将导致对该种行为无法采用间接强制方法，从而使“间接强制优于直接强制”的原则在该种行为上落空，因为这种行为也不可能适用代履行；其二，代履行的适用没有限定于可替代的行为上，显然不妥；其三，就是本标题下关注的问题，即执行罚绝不可能适用在可替代的行为上，即代履行无法向执行罚转换。笔者认为，首先应当按照其他国家和地区的普遍做法，将执行罚的适用范围扩大至行为义务（主要是不可替代的），然后参照德国立法例增加代履行向执行罚转换的机制。
（二）代履行费用与留置权
代履行发生后，行政机关或者第三人可能会占有义务人的财物。如义务人违章停车，经行政机关责令将车开走而拒不开走，行政机关代为或者委托第三人代为托吊车辆的情况下，该车辆会处于行政机关或者第三人的占有之下。若义务人拒绝缴纳代履行费用，行政机关能否享有留置权或者将该留置权授予第三人，即行政机关或者经行政机关授权的第三人能否主张在义务人缴纳拖吊费后才交车？对此，德国通过警察法予以了肯定回答，该法规定：“物之归还得依费用支付而定。”笔者认为，留置义务人的财产，可以促使义务人自行缴纳费用，从而发挥类似于执行罚的作用，符合间接强制优于直接强制的原则。因此，这一制度值得肯定，可资我国《行政强制法（草案）》予以借鉴。
（三）代履行费用的清偿顺序
代履行费用与税收、财产刑（罚金、刑事没收）、财产罚（罚款、行政没收）等同为公法债权，它们之间、以及它们与私法权利之间的清偿顺序如何，颇值探讨。根据我国《企业破产法》的规定，税收后于担保物权、劳动债权，但优先于不存在物的担保的普通债权。我国《刑法》第36条第2款规定：“承担民事赔偿责任的犯罪分子，同时被判处罚金，其财产不足以全部支付的，或者被判处没收财产的，应当先承担对被害人的民事赔偿责任。”根据这一规定，财产刑后于私法权利。我国《行政处罚法》对于财产罚与私法权利之间的清偿顺序未作规定，但既然财产刑都后于私法权利，根据举重明轻的原则，财产罚同样应当后于民事权利。我国目前正在起草的《侵权责任法（草案）》第5条就有类似规定：“同一行为应当承担民事责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担民事责任。”最高人民法院《关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定（征求意见稿）》第10条更为明确地规定：“对同一被执行人同时执行民事债权、行政罚款、司法罚款或者刑事罚金、没收财产的，民事债权优先受偿。”可见，根据我国现行法律和相关法律草案的规定，税收、财产刑、财产罚的清偿顺序可作如下排列（“�”表示“先于”，下同）：担保物权�劳动债权�税收�普通民事债权�财产刑、财产罚。
然而，代履行费用的清偿顺序如何，不仅我国现行法律没有规定，《行政强制法（草案）》亦付之阙如。
日本1948年《行政代执行法》第6条第2款规定：“对于代执行所需要的费用，行政机关具有仅次于国税及地方税地位的优先取得特权。”而根据日本2004年最新修改的《破产法》的相关规定，税收、财产刑、财产罚之间以及它们与民事权利之间的清偿顺序与我国基本相同。这就决定了，日本《行政代执行法》的上述规定，对于我国有极强的参考和借鉴价值。笔者认为，我国行政强制立法可据此明确代履行费用的清偿顺序。倘若如此，上述公法权利与私法权利的清偿顺序可列举如下：担保物权�劳动债权�税收�代履行费用�普通民事债权�财产刑（罚金、刑事没收）、财产罚（罚款、行政没收）。
注释：
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前两次审议分别是：2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议初次审议，2007年10月十届全国人大常委会第三十次会议二次审议。本文涉及的该草案内容均以其三次审议稿为准。
参见傅士成：“行政强制”，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第901页；胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第207页。等等。
蔡震荣：“行政执行法”，载翁岳生主编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1143页。
需要说明的是，尽管笔者主张“代履行”的称谓，但本文在引用一些国家和地区的法律条文和理论阐述时，仍保留其原貌，以“代执行”称之。
参见《行政强制法（草案）》（三次审议稿）第4章第3节。
参见日本1948《行政代执行法》第2条、西班牙1992年《公共行政机关及共同的行政程序法》第98条、葡萄牙1996年《行政程序法》第155条。
参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第137页。
参见德国1953年联邦《行政强制执行法》第10条。
参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第486页。
参见台湾地区1947年“行政执行法”第3条。
台湾地区1998年“行政执行法”第29条规定：“依法令或本于法令之行政处分，负有行为义务而不为，其行为能由他人代为履行者，执行机关得委托第三人或指定人员代履行之……”需要指出的是，该条中的“指定人员”，范围如何，颇有争议。台湾地区实务上认为，它是非执行机关所属人员。若由行政机关指定所属人员代为履行，属于直接强制。参见黄俊杰:《行政法》，台湾三民书局2005年版，第536页。
吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第329页。
参见蔡震荣：《行政执行法》，台湾元照出版公司2002年版，第166页。
参见蔡震荣：“行政执行法”，载翁岳生主编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1203页。
参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第488页。
[部分统计资料可参见章剑生主编：《中外行政强制法研究资料》，法律出版社2003年版，第181―186页。
[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第2卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第309页。
参见城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1994年版，第270页。
参见城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1994年版，第271页。
应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。
]参见《行政强制法（草案）》（三次审议稿），第44、45、46条。
[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第2卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第300、309页。
参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第485页。
参见胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第290―295页。
参见傅士成：《行政机关自行强制执行程序的几个问题》，《行政法学研究》2002年第2期。
参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第321页。
需要指出的是，对于执行程序中的事实行为，以声明异议作为救济方法，台湾地区学者没有分歧。但若执行措施为另一行政行为的，究竟应适用一般救济途径，即行政诉讼，还是仅以前述第9条规定的异议程序为限，则存在不同理解。一种观点则认为，从有利于保护义务人或者利害关系人权利的角度出发，对于执行程序中的行政行为，在声明异议后，应允许提起行政诉讼，否则有违“行政诉讼法”关于强制执行救济的规定。参见蔡震荣：“行政执行法”，载翁岳生主编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1171页。另一种观点认为，执行程序贵在迅速终结，既然法律明确将异议程序作为其特别救济途径，无论执行程序中执行命令、方法等有关措施，是否为行政行为，均应适用异议程序这一特别救济途径，这符合“行政执行法”的立法本意。参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第320页。
参见《行政强制法（草案）》（三次审议稿），第8条第1款。
参见蔡震荣：“行政执行法”，载翁岳生主编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1204页。
参见《行政强制法（草案）》（三次审议稿），第44、49条。
参见蔡震荣：“行政执行法”，载翁岳生主编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1204页。
参见我国《企业破产法》第109、113、132条。
该草案已于2008年12月经第十一届全国人大常委会第六次会议二次审议。
日本学者对财产刑、财产罚劣后于普通民事债权的原因作了很好的解释：财产刑、财产罚本来是对破产人实施的制裁，若优先于普通民事债权，意味着把破产人的负担转嫁给了普通民事债权人，显然不妥。参见[日]伊藤 真：《破产法》，刘荣军、鲍荣振译，中国社会科学出版社1995年版，第106页。
唯一不同的是，在日本，税收作为财团债权优先于作为破产债权的劳动债权。参见日本2004年《破产法》第97、99、101、148、149、151、152、194条。