劳动教养法律规范的缺陷与辨析
一、关于法律依据的欠缺
劳动教养废止论的一个重要理由是劳动教养制度缺乏法律依据。论者认为，我国现行宪法规定：公民的人身自由不受侵犯；禁止非法逮捕公民；禁止非法拘禁、剥夺或者限制公民的人身自由以及非法搜查公民的身体。《行政处罚法》进一步具体规定：“限制人身自由的处罚，只能由法律设定。”该法颁布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与该法不符合的，应当依照该法规定予以修订。论者认为，现行劳动教养制度的规范只不过是行政法规和规章，违反了《行政处罚法》关于设定权的规定，甚至与该法所规定的原则和具体制度相冲突；而实践中并未按要求进行修订，显然欠缺法律依据。
值得注意的是，劳动教养不是行政处罚，而是强制性教育改造的行政措施，故不能为否定现行劳动教养法律规范的合法性，而直接援用《行政处罚法》有关修订的规定；并且，《决定》和《补充规定》都是经过全国人大常委会批准的，虽然在形式上不是正式的法律，但其效力基本可以等同于法律，或者称之为准法律。 因此，不按照《行政处罚法》规定的期限来修订，并不当然违法。
从立法的层面来看，如果撇开其权利保障和程序设定等的欠缺问题，将法律依据不充分作为主张废止劳动教养的论据，显然是不能成立的。我认为，目前的劳动教养制度是有充分的法律依据的，尽管还存在一个“名正言顺”的问题，但该制度毕竟是基于全国人大常委会批准的准法律建立起来的。这是一个无可辩驳的客观事实。
二、关于劳动教养的性质和目的的变化
根据《决定》和《试行办法》的规定，劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的（行政）措施，是安置就业的方法，是处理人民内部矛盾的方法。这样的定性，虽然是当时政治形势需要的结果，但它毕竟体现了劳动教养制度本身的合理性，体现了人道和人权的崇高理念。
然而，在实践中，有时因片面强调加大惩戒力度而忽略了劳动教养制度的立法本意和惩罚与教育相结合的原则。由于相关法律法规在实体问题上规定的过于笼统，使劳动教养案件难以把握尺度，严重影响了案件质量。
公安部与其他机关、部门联合下发的关于劳动教养的一些规范性文件中，将劳动教养定位为介于刑罚与治安处罚之间的限制人身自由的行政处罚。 这说明，劳动教养的性质已发生变化，演变成为对违法行为人进行限制人身自由的一种严厉的行政处罚。特别是在劳动教养执法过程中，往往容易忽略教育改造的挽救目的，而强调其惩处性和处罚性。 劳动教养与治安处罚、劳动改造相呼应，共同构成了我国法律制裁的一个重要部分。 结果导致劳动教养执法过程中的种种矛盾与弊端，与我国现阶段的政治、经济体制改革及其带来的各种法律关系的调整与变化不相适应，与依法治国方略和法治国家理念极不合拍，与我国所签署和加入的世界公约的有关精神也不一致。
可见，劳动教养在执行过程中的严重偏差，也是促成劳动教养废止论的关键和主要原因。我认为，探讨一种制度的利弊，不应该仅仅将目光局限于实然层次，更不应该将实然和应然相混淆。作为理论研究者，我们必须深入研究劳动教养的的基本性质和目的，研究不断发展变化的社会需要，研究各种世界公约的具体要求和标准，研究实然的和应然的劳动教养价值取向，探明制度理念和实际脱节的原因，研究废止、维持、完善、发展该制度的成本效益，研究秩序和自由的消长和协调等一系列问题。在进行了上述研究的基础上，才能客观地作出取舍。
三、关于劳动教养对象的问题――标准和要件的不明确性
劳动教养对象的标准和要件不明确，是劳动教养废止论的另一个重要论据。下层位规范对劳动教养的对象作扩充性的界定，使之适用范围渐次宽泛，显然违背了我国法制统一的原则。作为准法律的《决定》中规定的适用对象是4种人，而作为准行政法规的《试行办法》中将其适用对象调整扩充为6种人。此外，公安部单独或与其它机关、部门联合下发的一些规范性文件中，陆续增加了劳动教养的适用对象，这显然违反了《行政处罚法》有关限制人身自由的行政处罚的设定原则。我认为，虽然这是具体执行中的偏差，我们不能仅仅因为其调整扩充了种类，就机械地断定其具有违法性，但是，这种由行政机关的规范性文件直接对新的对象作出决定的做法，显然是现代法治国家原理所不能容许的。
劳动教养的构成要件与治安处罚的构成要件相重复，有悖于罪、刑相适应及错、罚相适应的比例原则。在劳动教养制度中存在着不能“对号入座”的情况。劳动教养的违法构成要件与治安处罚的违法构成要件多处重复，导致对同一个违法行为有两个处理规则和处理座标， 其处理结果截然不同，这是不符合司法公正和比例原则的。
此外，有关法律规范对适用对象的规定也不够明确，不仅因其自身的笼统性而容易招致被滥用的结局，而且，由于缺乏严格的、科学的分类，致使一些本不应该归于劳动教养的人员和行为，也被归为劳动教养的构成要件。 这不仅是劳动教养废止论的论据之一，而且也是劳动教养维持论者所一致承认的，是劳动教养立法上的根本性实体规范的缺失。为改善和发展劳动教养制度，当然应该参考和借鉴国外的理论研究成果以及制度建设经验，但是，切不可生搬国外保安处分之类的制度。作为理论研究者，首要的任务也许应该是对现行劳动教养状况的了解和剖析，应该与政府职能的分析以及劳动教养的实际功能分析相结合，确立客观的评价机制，采取成本效益分析的方法，建立客观的标准和价值体系。
四、关于劳动教养期限的问题
一般认为，劳动教养期限与《刑法》中规定的最低刑期和《治安管理处罚条例》中规定的治安拘留的最高期限极不协调。作为对尚不够刑事处罚人员的制裁, 劳动教养比最长的治安拘留期限高出96倍有余，比刑事拘留和刑罚中的短期剥夺自由的管制和拘役长得多，且没有缓教的规定。这种严重失衡与错位，违背了错、罚相适应的原则，违背了比例原则和合理裁量的原则，有悖于公正。学界普遍对劳动教养期限提出质疑，期限过长也成为劳动教养废止论的论据之一。
我认为，由于劳动教养形态的多样性和复杂性，不宜将其期限与治安罚和刑事罚的期限作简单的类比。治安罚和刑事罚都较为注重惩戒，尤其是刑事罚，往往带有报应的属性。而劳动教养制度宗旨在于矫治、挽救、教育改造，过短的期限显然不利于实现这种体现人道和人权理念的目的。例如，强制戒毒，由于其自身的独特规律性和相关科学性，决定了被强制戒毒的人正常回归社会需要相当长的期间。尤其是考虑到治疗的彻底性，非但不是应该缩短强制期限，而且应该适当延长强制期限。又如，对于卖淫人员，同样应该分类对待：对起因于经济困难的，应该予以行政给付，根本就不应适用劳动教养；对起因于身体机理性因素的，应该予以矫治医疗，视情况可能需要适当延长期限；对起因于恶习、不健康思想及恶劣环境的，施以相当期限的教育、感化和引导，将其置于健康良好的环境之中，即使期限长于刑事罚，也是无可厚非的。总之，不应采取一刀切的论断方式，而应该对各种现存的劳动教养予以深入和全面的客观分析，建立起分类管理的体制，逐步缩小劳动教养的对象范围。在做好这层工作的基础上，再来探讨其和治安罚以及刑事罚的期限调整和衔接等问题。
五、关于组织法上的问题
《决定》规定，劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同领导和管理。可见，当时的劳动教养机关是独立的执法机构，同时也是有名无权的。这是建国初期执法体制尚不健全，权责统一、职责明确等组织法原则尚未受到重视的反映。不过，这里强调了“由民政、公安部门共同领导和管理”，客观上也体现了制约、制衡和合作的理念。
《补充规定》规定：“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”。这表明在我国法制建设逐步走上健康发展轨道之际，作为最高行政机关的国务院开始重视各职能部门的职与责的统一。作为集体执法机构的劳动教养管理委员会获得了独立的法律地位，有名有实――领导和管理劳动教养的工作。然而，现实中这种规定形同虚设，劳动教养工作的领导、审批和管理，均由公安机关独家行使，却以劳动教养管理委员会的名义作出劳动教养决定，参与行政诉讼。这种明显违法的执行体制，构成了对法治原理的直接挑战，当然是不能允许的。
具有讽刺意味的是，这种违反组织法的执行体制，竟然和现行法律有关限制人身自由的主体限定存在一致性。《行政处罚法》将限制人身自由的处罚主体限定为公安机关，确立了公安机关的专属处罚权，无论将劳动教养定位为行政强制措施，还是定位为行政处罚，在“限制人身自由”这一点上， “只能由公安机关行使”。 但是，有关劳动教养的法律规范并没有修改或废止，公安机关并不能直接根据《行政处罚法》而独自行使本该由劳动教养管理委员会行使的职权。总之，无论以公安机关自身的名义，还是以劳动教养管理委员会的名义作出劳动教养决定，其法律依据上都存在冲突，其合法性当然会受到质疑。有关组织法的修改和完善，已经势在必行！
六、关于程序及救济机制的不完善
在现代国家，任何权力的行使都必须遵循基本实体法制和程序法制要求，限制公民人身自由的权力尤其如此。我国现行劳动教养法律规范中极其重要的一个缺陷，就是程序设计极其不充分，非常不严密。这是导致本来具有合理性的制度被滥用或必然被滥用的关键所在，也是劳动教养废止论的一个重要论据。
现行劳动教养的法律规范也规定有一定的程序，但非常原则和笼统，缺乏可操作性。《决定》中没有程序上的规定，《试行办法》第12条规定：“承办单位需查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名”。却没有进一步规定严格的法定程序和法律监督制度，导致实践中往往难以避免轻率地、错误地作出劳动教养决定。
这里没有类似于《治安管理处罚条例》规定的暂缓执行程序；没有类似于《行政处罚法》规定的决定书送达程序，只是宣布了事，更没有规定向被劳动教养人员告知陈述、申辩权、复议权和起诉权的程序要求，也没有设置类似于重大行政处罚决定作出之前所要履行的听证程序；没有类似于《刑事诉讼法》规定的经侦查、起诉和审判后才能交付执行的严格程序。所有这些欠缺，都不符合现代程序法原理以及全面而充分地保障公民权益的原则，是与宪政原理格格不入的。
《世界人权宣言》第8条规定：“任何人，针对侵害其基于宪法或者法律而被赋予的基本权利的行为，享有接受有权的国内法院进行的有效救济的权利。”目前我国有关劳动教养的法律规范，同样确保了这种救济机制。但是，有关机制依然是相当不完善的。《试行办法》规定，被决定劳动教养的人及其家属享有获知被决定劳动教养的根据及其期限的权利；对被劳动教养不服的，由劳动教养管理委员会组织复查；劳动教养管理所如发现被收容者不够劳动教养条件或罪应判刑的，可以报请劳动教养管理委员会复核处理。按《行政诉讼法》及最高法院司法解释的规定，对被劳动教养不服的，也可以向法院提起诉讼。这说明我国对劳动教养的事后救济程序已有一定的法律制度保障。但是，由于劳动教养法律规范本身较为欠缺对救济途径的设定，导致解释上的争议，实践中难免会出现变相剥夺被劳动教养的人之诉权的情形。尤其是在复议和诉讼不停止行政行为执行的原则下，若不确立劳动教养决定因复议和诉讼而停止执行的例外规定，不通过法律规范予以明确的宣告，那么，即使原告胜诉，劳动教养决定早已付诸于实施，被劳动教养的人的人身自由权已遭受侵害，虽然可以再提起赔偿诉讼，也无法恢复决定前的原状。这种救济程序设计和实践中的偏差，有损法律的尊严，不利于劳动教养立法宗旨的实现，急需进行彻底而全面的改革。
为完善劳动教养的程序法律规范，较为一致的主张是劳动教养程序的司法化。我认为，对劳动教养决定可以设定“半司法程序”――在实行分类管理的基础上，将哪些应该予以劳动教养的对象依然划归公安机关管辖，由其在全面、客观、公正调查的基础上，经严格的听证程序后作出是否劳动教养的决定，并告知被决定劳动教养的人有关救济途径。若被劳动教养的人没有异议，则劳动教养决定即可生效，并应付诸于执行；若被劳动教养的人提出异议，申请复议或者提起诉讼，劳动教养决定应停止执行，待争议确定之后再决定是否予以执行。这样，既有利于实现劳动教养制度的立法宗旨，又有利于在目前司法权和行政权的配置上取得最佳效益，更有利于公民的人身自由权的保障。
文章来源：上海《法学》月刊，2001年6月 发布时间：2007/12/24