“规划行政”：现代行政法的时代课题与挑战
|日期：2009-09-14 |访问量：
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【内容提要】
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行政规划正发挥着越来越广泛的作用，有人慨叹现代行政正由“依法律行政”演变为“依规划行政”。隐藏在“规划行政”时代到来背后的是行政法理念的变迁和时代的需求。“规划行政”有其必然性并对现代行政法带来了诸多的挑战。从终极意义上的正当性视角进行考察，“依规划行政”无疑不会完全取代“依法律行政”，但理性化差异的不明显显然正对后者造成挑战。
The administrative planning is used in many fields, so someone thinks that the administration according to law will be substituted by the administration according to planning. There is inevitability for the coming of the planning administration age, and it brings many challenges for the administrative law. The planning can also bring validity for administrative action as law, so it is difficult to find the difference between the administration according to law and the administration according to planning. |
【关 键 词】行政规划/规划行政/依法律行政/依规划行政
administrative planning/planning administration/administration according to law/administration according to planning
administrative planning/planning administration/administration according to law/administration according to planning
规划是人类理性的结果，只要人们在思维的支配下有意识地进行活动，就会有规划存在。可以说规划的历史是和人类的历史一样久远的①。但是早期的规划主要是单个个体或小群体规划，如个人对于未来的安排或集体的渔猎等等。随着国家的出现，出现了行政，也就出现了古代意义上的行政规划，但是这并不是行政法意义上的行政规划。行政法视野下的行政规划法律作用是与行政法的发展以及行政法治理念的演进密切相关的。如果从实证的维度考察，行政规划在现代社会的作用范围和强度都是惊人的。“规划无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分……。”面对着无所不在的行政规划，甚至有人慨叹，现代行政正由“依法律行政”演变为“依规划行政”。那么，为什么会出现这种情况？行政法应该如何面对“依规划行政”的到来和挑战？这些都是值得深入探讨的问题。
一、行政规划外部法律效果的确立
虽然行政规划是与国家行政相伴而生的，但是其行政法意义上的法律效果却并非与生俱来，而是随着行政的演进以及立宪主义的进程而发生着变化。现在以近、现代行政法产生地的欧洲为样本做一下考察：
17世纪中期以前，欧洲各国处于君主专制国家时期。由于这时以自然经济形式的个体生产为主，城市未得到大规模的发展，因此国家对于民众社会生活介入的广度、深度较小，规划未有大量地出现。17世纪中期至19世纪中期，因为受自然法思想、美国独立以及法国大革命以来人权保障理念的影响，君权神授观念日益衰微，各国君主权力的形式日益受到自然法、人权理念以及各国立宪草案所揭示的人民主权、自由主义与人权保障理念的限制。因此在宪法学上，这一时期普遍被称为“立宪主义前阶段”之君主专制国家，在行政法发展史上，则被称为警察国家。警察国家是向自由法治国过渡的时代，在家长制思想的主导下，国家不仅致力于刺激工商业的发展来获取充足的财政收入，以增强军事实力和供应国库需要，而且亦须照顾个人的幸福，以致于更多的介入对于私人生活的管理。国家面对社会事务一度出现了积极作为的态势，偏向所谓“福利国家”的理念。为了与现代宪政意义上的福利国家相区别，人们把这个时期的国家称之为“古典的福利国家”或“假的福利国家”。行政干预的广泛性必然要求行政机关进行理性的思考，并考虑有关未来的目标和实现目标的手段和步骤，从而为行政规划的广泛采用提供了广阔的空间。同时这一时期社会发展的大环境也为行政规划的广泛采用提供了肥沃的土壤，而最突出的体现就是城市建设规划的大量制定与实施。1666年伦敦大火后的重建规划，首开城市从事全面性建设规划之先河，可以说是近代城市规划的先驱。15世纪的地理大发现以及西方国家对外的殖民扩张，使港口和城市的重要性日益突出，国家对于港口和城市的建设进行了大量的工作。进入了18世纪以后，工业革命的成功造成了生产方式的根本性变化，大规模的工业生产成为可能，基本上彻底淘汰了手工作坊式的生产模式。资产阶级革命以来，农村中大量的失去土地的农民涌入城市中从事工业生产，于是城市中的人口数量大量的增加，大规模的“都市化”现象出现了。城市人口的住宿用房以及配套设施都需要及时地扩建和改进，交通运输条件也需要及时地改善，旧有的城市空间已经很难满足生产发展的需要，必须对城市进行更好的规划和建设。1853年的法国巴黎改造规划，以及1858年奥地利的维也纳改造规划都是在这种背景下出现的。在大西洋另一边的美国也于1867年制定了世界上较早的城市用地规划。
这一时期行政规划虽然大量出现，并广泛地影响着人们的生活，如城市规划及其涉及到的拆迁等，但是它们都是实现君主意志的手段，不受法律的支配，君主可以随时改变行政规划的内容，而不像现在一样受到信赖保护原则的制约。而君主的意志就是国家的意志，因此这些规划都是国家的内部事务。这种情况的理论基础是封建时代两个重要的法律原则：在诉讼程序上，国王和所有的封建领主一样，不受自己领地内法院的审判，国王只能作为原告，不能作为被告；在实体法上，国王不能为非(The King can do no wrong)，国王不可能实施侵权行为，也不能授权自己的公仆实施侵权行为，因此不需要承担任何责任。规划对私人而言并没有外部法律效果，私人不得对规划的内容提出异议，对于制定和实施规划的公权力必须容忍。但是在警察国家时期比以往进步的是受到损害的私人虽然不得在法院中对行政规划提起诉讼，也不得直接要求国家进行赔偿，但是却能根据国库理论要求国库法人代替国家承担民事侵权责任。然而这并没有改变行政规划是国家内部事务的属性。因此，虽然从很早开始，人们已经在根据规划来推行行政。不过这些规划归根到底只是行政内部的决定，“人们开始从法的观点认识行政计划是近年的事”。
19世纪中期，世界各国掀起了立宪主义狂潮，君主为标志的国家统治要么被推翻，要么就被限制在法律的支配之下，同时自由主义兴起，于是逐步跨入了自由法治国时期。人们致力于追求由法律保护其向国家争取而得来的自由权利。现代意义上的行政法和行政法学也是在这一时期诞生的，法律保留等一系列法律原则得以确立，同时行政诉讼制度建立起来，对于保障公民权利和促进行政法的发展产生了重要的意义。由于受到都市化的影响，城市建设规划仍然是这一时期行政规划的重点。与以往作为君主意志的城市规划不同，现在的规划不得随意地非法侵害私人的财产权，当其要对私人的财产权进行限制时，必须符合法律规范、原则或精神的要求，因此它不再是国家内部的事务，而变成了具有对外法律效果的行为。外部行政规划的概念也随之得以确立。
外部行政规划概念的确立是立宪主义和法治国理念的必然要求，也是时代发展的必然结果。可以把其意义归结为三点：一是行政机关制定行政规划，尤其是设定公民权利义务的规划，应该有法律依据，以避免规划权力的滥用和对公民权利造成肆意侵害，使规划内容尽可能地具有可预测性；二是行政规划可以对公民的私有财产权形成影响或限制，如果造成公民财产“特别牺牲”的效果，就形成了征收，国家应该予以补偿；若违法的行政规划侵害了公民的私有财产并造成损失的话，国家应该给予赔偿；三是为一系列行政规划法律制度的建立，如当事人的参与机制、行政诉讼制度等奠定了坚实的基础。在专制国家（包括警察国家）时期，由于行政规划只是君主意志的单方体现，只是国家的内部事务，当事人没有管道对于规划的内容提出异议，而只能服从与容忍公权力的实施。随着行政规划外部法律效果的确立，为了更好地保障私人的自由权利和财产权不受非法侵犯，当事人的参与受到了重视，为保障参与管道的畅通，也必然会建立有关的制度和措施。而针对规划的行政诉讼更是直接建立在行政规划外部法律效果的基础上，因为传统行政诉讼的一个重要原则是不受理针对内部行政行为的诉讼。
二、从规划萎缩走向“规划行政”的时代
在警察国家之古典福利行政时期，由于行政机关积极的介入社会生活的管理和经济社会的发展，使行政规划有了广阔的空间。尤其是随着工业化后的都市化进程，城市规划成为行政机关最主要的任务之一。但是随着自由主义的兴起和向自由法治国的过渡，行政机关一改原来的积极作为，而奉行最小干涉原则，行政机关的任务被减缩到最小的程度。“此时国家的目的并与自由主义之理论合而为一。”国家的职能主要有国防、社会治安、税收等，另外还包括某些最低限度的公共设施的维护。行政权的干预，“应仅止于必要之最小限度，并尽量避免介入为原则。”强调“管的最少的政府就是最好的政府”，政府只是一个“守夜人”的角色。以至于原来频繁运用的城市建设规划，也逐渐被排除于政府任务之外。同时这一阶段遵循严格的“无法律，即无行政”的原则，这一点也会限制行政规划的采用。因为行政规划是针对未来制定目标，是一种相对比较开放的动态的过程。因此法律不可能完全对此进行具体的规范，既然没有规范，在那种时代特征下，行政机关也就没有办法进行作为。所以，把行政规划放在历史的长河中考量，随着警察国家向自由法治国的过渡，行政规划的采用明显地呈现出一种萎缩的趋势，这种趋势是与社会发展的整体大环境相吻合的，应该说是一种历史的必然。“计划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国家时代，国家管理的范围限于排除危险，计划自然萎缩。”
所谓行政规划的勃兴主要是针对自由法治国时期行政规划的萎缩而言的。一战后，社会出现了严重的贫富分化等等社会问题，“而国家却不加干涉，行政权力萎缩，却是当年提倡自由主义法治国观念者所未料及之事。自由主义法治理理念随着1918年第一次世界大战的结束而崩溃。”行政的干预逐渐增强，“除消极之维护社会秩序外，并且积极从事给付作用以及社会形成。”社会进入了社会法治国时期，因为行政要发挥“社会形成”的职能，面对复杂的事务要有理性的进行活动，因此也带来了行政规划的勃兴。但是由于受社会、经济发展水平的制约和自由法治观念的影响，在一战后的相当长的时期内，行政规划虽然迎来了勃兴之始，却未见蓬勃之势。规划也主要适用于公共事业领域，在其他的领域内比较少见。“战前的行政计划，大多不过是单一的公共事业实施计划而已，其计划内容也比较单一。”由于那时规划的内容单一，使用领域狭窄，相对于现在来讲其影响力和地位也相对较弱，相对于传统的、占主流的行政活动方式，明显处于一种边缘化的地位。
行政规划真正大规模的在各个领域采用是在第二次世界大战之后的现代社会。之所以在二战后出现了规划高潮，有两个方面的重要原因：一是在战后，规划现象因一系列新成立的社会主义国家普遍采行中央规划经济体系而渐渐普遍存在，西欧资本主义诸国亦深受影响；二是欧洲各国饱受战争破坏及摧残，特别是几个传统的发达的资本主义国家，如英国、法国和德国等，经济和社会发展都快到了崩溃的边缘。许多大的城市及公共设施在战争中被摧毁，经济严重后退。因此各国莫不极欲快速从废墟中重建家园，乃积极戮力从事工业化、资本主义化、社会化及都市化，因而日渐形成资本主义高度发达的社会。受这种发展思潮的影响，人们转趋于现实功利的追逐，此价值观的改变，连带使政府的行政管理及个人生活的自律等功能必须作迅速适当的调整，旧时西方国家在意识形态上顾虑过多的行政规划会导致自由民主制度的集权化，因而排斥长期性极大规模的国家规划的观念，为之丕变。在现代国家中，规划手段不仅被运用于国家和社会公共事务管理中，而且在经济、社会、产业、文化等各个领域得以广泛展开，行政规划化成为不可避免的现象。几乎在各个行政领域都能看到行政规划的身影。行政规划的强度和范围都是二战以前所无法比拟的，其重要性在现代明显增加。不仅社会主义国家法律规定规划的内容，资本主义国家也在使规划合法化，二战后，适应战后重建，恢复经济和垄断资本发展的需要，一些西方主要国家走上了“规划化”道路，并在法律上对中长期规划作了相应的规定②。由于在社会国的理念下，行政的触角伸向了私人生活的各个领域，规划也随之在对每个人发挥着实实在在的影响，可以说已经成为我们生活的一部分。在一定意义上说，现代社会已经进入了一个行政的时代、规划的时代。“行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政，被视为现代行政的重要特色之一。”“在现代福利国家，伴随着行政介入领域的显著扩大，行政内容发生了重大变化，从前的行政原理需要重新架构。特别是在城市规划、土地利用规划等计划行政领域，基本上采取了如下构造：法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。……各国普遍出现了从‘依法律行政’向‘依计划行政’乃至‘依程序行政’的原理转换。”可以说在二战之后我们真正迎来了“规划行政”的时代，行政规划作用范围和强度的发展演变可以用图1来演示：
图1 行政规划的作用演变
随着社会的发展和法治理念的变迁，行政规划和其他行政行为，如行政立法、行政契约、行政指导等一起向传统的行政活动方式和体系发起了冲击。在自由法治国时代，行政的主要类型是“秩序行政”和“干涉行政”，即以维护社会的安全和秩序为主要目的，以对人民权利的于涉，课以义务和负担，以及自由权和财产权的限制为主要的特征。行政活动方式以行政命令、行政强制和行政处罚等为代表，具有行政单方高权性、强制性和命令性等特征。而且这些行为还有一次性的特点，就是行政机关一经做出，就已完结，对于当事人来讲变更的难度非常大。而行政规划的高权性和强制性的色彩相对淡化，有许多规划都是非强制性的指导性规划，以引导为主。在过程中一般非常重视相对人的民主参与，给其发表意见的机会，注重对于规划内容的协商。同时由于行政规划是一个流动性、演进性的概念，具有非结晶性、非一次完结性的特征，因而更具有弹性，更加符合社会关系复杂多变的情势。在现代，传统的行政行为模式受到了根本性的挑战。“传统自由法治国时代作为行政行为主要方式之行政处分，已逐渐丧失其绝对核心地位，代之而起的是‘引导行政’、‘促进行政’所惯有的公布计划……行政作用方式。由此可见，行政法的核心体系已由‘干涉行政’迈向‘引导行政’、‘促进行政’、‘计划行政’等。”
三、“规划行政”时代到来的必然性
规划行政时代的出现不是偶然的，其必然性和现代行政规划的必要性可以从多维度进行考察，从中也可以彰显出行政规划对于现代行政重要的现实意义。
首先，从行政权的扩张来看，随着自由法治国向社会法治国的跨越及干涉行政向给付行政方式的转变，国家为适应国民生存照顾等行政目的的要求，行政活动的内容空前地庞杂，行政活动的领域也空前地广泛，更多地承担起“社会塑造活动任务”。为避免在众多事务中的盲目和无序，天然的要求行政活动应该具有一定的前瞻性和连续性，以防止各种活动之间产生冲突，而行政规划恰恰能满足这种要求。“行政计划的必要性在于为整体实施各种行政活动和便宜达到行政的目的。在行政活动呈多样性、扩大化的今天，单独实施个别的行政与其他行政活动之间产生摩擦或冲突的可能性是很大的。……这种情形下的行政计划的必要性，不得予以否认。”
其次，从现代国家的职能来看，现代国家面临着时间紧迫性、空间不足性以及财源有限性此三不足状态。资源分配和社会发展面临更多的矛盾，因此要求政府的引导、指导、服务、协调等职能逐步增强。通过引导、协商等方式可以增强相对人对于行政的认同感，使社会走上良性发展的轨道，有利于社会关系的稳定和和谐。从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。同时国民生活基础体系的完善和行政管理需求的扩张，也使得行政规划的必要性大大增加。这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤其明显。
第三，从行政品质以及法的安定性来看，行政是代表国家在从事公共管理活动，其公信力的强弱对于法律所诉求的正义、秩序的实现，对于行政目的和公共利益结果的达成都有着极为重要的影响。设想一个朝令夕改、毫无章法的政府，是很难让民众信服的，公民正常的合理期待也不复存在。“国家行政行为必须是有计划的行为，否则如无计划，前后措施不一，不仅国家行政目的与任务无法达成，而且人民也将蒙受不测之损害，法律秩序之安定性亦无法获得确保。”没有规划的行政是缺乏可预测性的，因此也就失去了对于民众的引导、服务职能，社会的发展可能就会处于一种无序的状态。在变化不定的公权力的干涉下，公民的权利也就毫无保障而言。“因为如欠缺计划，其行政品质必定不佳，此对人民权利会造成侵害。”
第四，从行政对利益关系的协调来看，随着社会的高速发展，社会利益主体日益呈现多元化，利益关系与利益的分配日益复杂化。这种复杂的利益分配单靠私人和社会自身是无法解决的，往往需要公权力的参与，由政府通过科学的手段予以统一和协调。行政规划制定未来的目标、确立步骤和措施，然后加以实施，实际上是一个事先协调各种利益关系，将各种利益冲突提前予以化解的过程。如果缺少这个过程，极易造成各种社会问题。比如导致资源的浪费，纠纷的发生等等。
第五，从规划对经济、社会的发展促进来看，在现代市场经济条件下，市场作为资源配置的基础性手段在调节经济运行中处于主导地位；同时，规划仍然作为宏观调控的有效手段，在社会经济运行中发挥着重要作用。在西方资本主义经济发展的早期，奉行绝对自由的经济政策，把一切都交给市场这一个“看不见的手”来调节。结果在资本趋利的本性引导下，市场的弊端毕现，经济危机频生。后来各国纷纷通过规划进行宏观调控并结合其他措施，才使经济逐步跳出了危机的怪圈。我国目前市场经济体制下的经济规划主要是引导经济总量平衡和重大结构优化，促使国民经济快速、健康和稳定发展。同时，规划是人类理性的结果，社会的发展进步，特别是科学技术的高速发展，使各种规划的内容更具科学性。一个科学的行政规划往往能够鼓舞人的士气，增强人的信心，凝聚全社会力量，形成促进发展的合力。
最后，从行政的效能来看，现代社会情势变化迅速，而立法又受到民主制度的制约，不能迅速因应社会的发展变化，通过行政规划来迅速地弥补立法滞后带来的真空就显得尤为必要。正如学者所言，“经社情势变化快速，传统之立法过程及立法技术，无法迅赴事功，必须另辟蹊径，计划行政便应运而生。”在这一点上恰恰是与行政的职能相契合的，“行政的主要职能是不间断地处理面向目前和未来的日常事务。”
四、“规划行政”时代下行政活动理性化的困惑
人们慨叹现代行政正由“依法律行政”演变为“依规划行政”，十分形象地说明了规划在现代社会中的重要作用和其涉及领域的广泛性。在某种意义上讲，规划已经成为行政活动的重要依据和指引。那么在行政活动的领域“规划”能否取代“法律”的地位和作用？如何理解“依规划行政”，它与“依法律行政”的关系又是怎么样的呢？
随着社会的发展，社会关系日趋复杂多样，行政事务空前地繁多，行政已经广泛地进入到社会生活的各个方面，人们形象地把这种情形称之为“行政国家”。如果仍然按照传统的立法国家的模式，即要求任何行政活动都应该有代议机关制定的法作为依据，事事都严格按照法规定的内容和程序来作出行为，显然已经不能适应行政国家的现实。
无论是传统的还是稍微现代一点的关于法律统制行政活动具有极大重要性的观点之根基都是基于这样一种信仰，那就是只有法律才能赋予行政活动以合理性。但是在社会中依然存在其他的合理性源泉，规划就是其中之一。规划可以在面对多种可能的选择的时候，使最终的选择具有合理正当性。它调整各种活动的正当合理性基础在于可以预测未来的发展趋势，而且通过系统性的分析使各种因素和价值彼此之间得到协调。我们与其把行政国家的膨胀看作是行政机关自由裁量权的增长，还不如表述为规划过程作为一种可供选择的合理化源泉正在快速地进入行政决定形成过程之中。根据这种观点，法律面临的问题是怎样在行政国家中建立、支持和建构合理性的规划。对内，行政规划可以使行政机关未来的活动相对的固定化从而起到自我确定的作用，从而指导行政机关的活动方向和奋进目标，对外，可以为相对人提供指引，避免因和行政机关的活动相悖而产生冲突和造成自身的损失。当然，依规划行政主要指的是对于行政机关而言，在行政国家的现实下，规划已经成为行政机关活动的依据之一应该是一个不争的事实。行政法就不再仅仅面对法律控制的决定和自由裁量之间这一个选择，而是会有第三个选择――根据规划而作出的决定，规划同样是可供选择的理性源泉。
那么，依规划行政会不会完全取代依法律行政呢？可以肯定回答的是依规划行政不可能完全取代依法律行政。因为作为有着最广泛民意基础的代议机关所制定的法律依然具有最大的正当性，行政规划在根本上依然要受到法律的统制，这是现代民主法治国家的必然要求。但是由于代议机关受自身制度的限制，如只能定期召开会议、法律通过的程序较为繁琐等等，对于社会关系变化的反应相较于行政机关而言往往较慢，因而不可能对于社会的变化做出完全准确的规范，往往会具有滞后性。同时，现在的行政事务会涉及到大量的专业技术性工作，这本身就不是代议机关的专长。基于以上两个方面的理由，法律往往或做出一些笼统的模糊性规定，或根本不做出规定，而仅仅依靠法律精神对行政进行统制，那么在这种情况下，规划就会起到补充的作用。以美国的原野生态保护为例，一般认为，“国会关于原野生态保护的法律并不是保护原野生态价值和实现原野生态目标的唯一的途径。一些原野生态价值和一些原野生态目标可以通过其他的各种法令或行政机关公共土地管理指示或规定来实现。后者并不是要取代原野生态保护的法律。它们只是通过提供可产生原野生态保护作用的额外的区域而对国家的原野生态保护体系进行补充。”“国会关于原野生态保护的法律规定和通过行政规划(administrative planning)规定的各种接近自然生态区域的条款并不是要相互取代。立法和行政过程（规划）规定是相互补充的。”
既然规划在事实上起到补充法律空白或替代法律的作用，那么随之而来的就有一个问题，即规划理性可以在多大程度上替代法律理性，它是否会产生和法律理性一样的法律后果呢？为了评估在多大程度上规划理性可以取代和补充法律理性，因此有必要考察法律和规划使行为理性化的方式。法治寻求理性化是通过在作出决定的过程中平等一致的对待个人和组织。借由遵循先例、通过程序为精确的确定事实服务以及通过辩护解决问题等来确保这种平等一致性的实现。那么根据规划作出行为时是否能实现这种效果和理性化的程度呢？通过对实践中事例的考察，我们会发现在实践中要想得出一个结论――规划和法律――哪一个活动过程更加“不具有合理性”根本是不可能的。规划一样可以达至精确、平等一致的结果并澄清有关的问题，尽管它采取的方式与法律方法颇有不同。规划是针对未来的事项进行的预测，因此是适用于将要发生的事情，而法律虽然对人们的行为有指引的作用，但是基本上适用于已经发生的事实。而且规划往往具有一定的期限，并不是无限期的反复适用，而法律除非它已经不能适应现实而被修改外，理论上可以无限期的反复适用。因此在为某些行为提供理性化的过程中，二者的方式有所不同，如法律所采用的遵循先例，对于规划而言则一般并不采用，但依然会受行政自我拘束原则约束；再如法律由于反复的适用往往有非常明确固定化的程序，而规划理性化的过程可能没有法律适用那么固定和规范化。虽然在方式上有所区别，但是在行政国家的现实下，是很难明确地区别出它们理性化的差异所在的。规划理性的存在不仅体现在后续行为上，而且体现在法院的审查依据上。规划不仅成为一种必要的活动方式，而且变成进一步评估决定形成的标准，法院可以据此进行司法审查。在这种意义上讲，行政法与其说是行政规制法，还不如说变成了规划形成可能法，而规划本身在行政法过程中也成为一个充分的参加者。
因此，在一定意义上可以说，虽然法律具有终极意义上的正当性，使“依规划行政”不致完全取代“依法律行政”，但是在实践中“规划”似乎在和法律一样扮演着理性化的角色，这种理性化差异的不明显正在为人们的慨叹――现代行政正由“依法律行政”演变为“依规划行政”――提供着现实的注脚。
余论
毋庸置疑，我们正在跨入“规划行政”的时代，虽然法律和规划相比较具有终极意义上的正当性，但是不可否认的是行政规划的广泛采用显然正从多维度对传统的行政法治原则造成冲击。由于规划法规范采用“目的――手段”式的规范构造，而不是传统法律“要件――效果”的模式，再加上规划是对未来的设定，本身具有演进性、非结晶性等特征，使得行政法治原则的适用空间极为有限，传统的行政法学理论在行政规划领域也面临着诸多的困境。我国行政法学理论对于行政规划的研究非常薄弱，如何才能在现有的行政法学理论体系中为行政规划觅得适当的位置，如何才能有效实现行政规划的法治化，显然都是亟待解决的现实课题，也是行政规划法律作用发展在现代的必然要求。
收稿日期：2008-03-20
注释：
①在本文直接引用的表述中有时使用的是“计划”一词，在行政法学意义上，“计划”和“规划”的涵义基本上是完全一致的。
②如法国在战后1946年颁布实施“中长期计划”法令，这是法国在此以后半个世纪一直实行中长期计划的法律基础；德国于1967年通过的《经济稳定和增长促进法》也对经济计划作了规定等。参见杨伟民主编：《规划体制改革的理论探索》，中国物价出版社2003年版，第443页。
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《河北法学》2008年9期第87～92页
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/9/14