国家科研项目监理的法学研究
国家科研项目监理的法学研究※
杨 建 顺※※
内容提要：本文基于“一切有权力的人都容易滥用权力”这一“万古不易”的经验，着眼于“事物发展的全过程中的矛盾运动”（行政过程论），在注意总结过程发展的各个阶段的特点的基础上，揭示其相互联结上的各方情况和特点，强调以专家的视野为依托，以多维度、多层次的外部观察和监督为途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，对国家科研项目的规划、立项、执行和评估等全过程实施监理，并以此观点为理论指导，系统地架构了国家科研项目监理的过程论。
关键词：国家科研项目监理；过程论；监理机制；实体制约；程序制约；处理机制
目 次
引言：从863计划产生的过程看完善高科技研究咨询机制的重要性
一、对国家科研项目实施监理的必要性分析
（一）对国家科研项目实行监理的涵义
（二）863计划的主要内容和特点
（三）对国家科研项目实行监理的必要性
二、对国家科研项目实施监理的可行性分析
（一）对国家科研项目实施监理的主要目标
（二）有关可行性的现实基础
（三）国家科研项目监理的主要内容
（四）制度安排的难点与国家科研项目的监理
（五）法律层面的重点与国家科研项目的监理
（六）配套机制的盲点与国家科研项目的监理
三、监理单位（专家组）与监理机制的完善
（一）监理单位的地位和性质
（二）监理单位的组成方式
（三）监理人员的选聘机制
（四）现状把握――问题与完善对策
四、监理的工作方式与程序制约
（一）专门技术性与监理的工作方式
（二）实体制约与程序制约
五、监理中出现问题的处理机制
（一）科研项目实施过程中问题的处理机制
（二）科研项目成果报告中问题的处理机制
（三）成果转化过程中问题的处理机制
（四）监理报告自身问题的处理机制
【正文】
引言：从863计划产生的过程看完善高科技研究咨询机制的重要性
20世纪80年代以来，以信息技术、生物技术、新材料等高技术为中心的新的技术革命浪潮有力地冲击着全球，它对生产力的发展、人类创造力的发挥产生了巨大的影响，引起了经济、社会、文化、政治、军事等各方面深刻的变革。中国科技体制改革乃至“国家高技术研究发展计划”即863计划正是在这种深广的国际背景下形成和展开的。
1986年3月3日，王大珩等四位老科学家给中共中央写信，提出了《关于跟踪研究外国战略性高技术发展的建议》。这封信由王大珩的副手张宏通过私人关系转到了小平同志手中，得到了小平同志的高度重视。3月5日，小平同志亲自批示：“此事宜速作出决断，不可拖延。”这样，才有了中国863计划的诞生。即由于科学家的建议和小平同志对建议的批示都是在1986年3月作出的，因而，这个宏伟计划被命名为“863”计划。
“863”计划产生的过程，就是科学家和政治家心灵共鸣的一首凯歌，它奏响了中国高技术研究迅猛发展的强音。然而，这首凯歌产生过程中的诸多偶然性也促使我们进行必要的反思，我们完全有理由从此而认识到建立我国正常的、快速反应、畅通无阻的建言献策科学咨询机制的无比重要性和紧迫性，我们有必要首先就完善有关高科技研究咨询机制的重要性达成一定的共识――决策机制的专业化、科学化、民主化、程序化、制度化和法制化，乃是今后我国必须为之努力的方向。
只有达成一定的共识，才能认识到高瞻远瞩的政治家作出事关国家和民族命运的重大决策，往往需要更多科学家参与其中，提供更多维度和层次的论证和支持。同样的道理，在具体的国家科研项目的研发过程之中，乃至在国家科研项目研发完成之后，对其成果的评价与转化，依然有必要重视这种机制的作用。简而言之，对国家科研项目实施监理，强调的是以专家的视野为依托，以多维度、多层次的外部观察和监督为途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，以有利于最大限度地实现科研项目研发目标为目的。
一、对国家科研项目实施监理的必要性分析
――以对863计划组织监理专家组进行监理的必要性分析为中心
（一）对国家科研项目实施监理的涵义
所谓对国家科研项目实施监理，简称国家科研项目监理，是指依据法律规范、有关政策以及科研合同和科研监理合同等，由特定机构对利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目，以相对独立的第三者身份进行观察或者进行检查等形式，对其研发质量、进度、效率和效益等进行监督检查并作出相应处理决定或者建议的过程。
1、国家科研项目监理是由国家科研主管部门、研发承担单位、项目主持人及项目参加人员以外的第三者机构进行的外部监督制约制度。
2、国家科研项目监理的依据是法律规范、有关政策以及科研合同和科研监理合同等。
3、国家科研项目监理是动态的、过程的监理。
（1）首先是科技政策制定和科研规划阶段的监理。
科研活动的不确定性、较长的周期性和科学产品的非物质性、不可重复性，决定了科研发展更多地应接受一个整体战略的指导。这种宏观指导影响深远，意义重大，因而必须奠基于科学基础之上。
无论是在科技政策和科研规划的预测阶段，还是在确定未来的科学研究目标的阶段，包括纲要―目标乃至长期、中期或短期的工作计划编制阶段，都要求适当的外力制约和监督。
图一 国家科研项目监理的阶段概念图
成果评价
与转化
结题阶段
立项阶段
制定政策
编制规划阶段
【第一阶段】
1、明确目的 6、广泛征求社会意见
2、整备相关体制 7、确定并公布政策、规划
3、培养相关人员 8、确保推进体制
4、制定草案 9、确保预算
5、调整内部意见
【第二阶段】
1、确定立项标准，制作立项指导纲要
2、公布项目申请信息，受理立项申请
3、组织专家评审，公布立项评审结果
4、确保经费到位，建立相应管理机制
【第三阶段】
1、确定结题项目（收集信息、督促通知）
2、制作、公布结题评价程序
3、组织专家评审
4、公布评价结果
5、解决评价争议，提出政策建议
国家科研项目监理的阶段任务
量变概念图
注：这是从广义上来理解监理所得到的概念图。其中，用圆柱体来表示制定政策、编制规划阶段、立项阶段和结题阶段，并按从大到小顺序排列，以揭示在这三个阶段中皆存在“暗箱”过程（当然，这里不是我们通常所说的用于表示掩盖秘密的那种不正当的“暗箱操作”，而是按照事物的规律性简化了对外部展示手续的正当的“暗箱效果”），对于监理来说，即存在相应的界限――对政策制定和编制计划等领域加入的有限性和科学研究领域的较强的独立性；而用椭圆表示成果的评价与转化阶段，试图揭示其较强的公开性，但并不是意味着此阶段完全没有了秘密可言，只是意味着除了专利法和保密法所保护的对象外，基本上都应该全面地展示出来，具有较强的全面接受专业领域或一般社会监督的公开性和透明度。无论在哪个阶段，从其内容要求来看，实行监理制度，都是非常重要的。
（2）其次是立项过程中的监理。
在立项阶段，国家科研项目监理的主要目标在于保证以下原则的落实：公开、公正、便利。公正是监理的核心原则；公开是监理的基础原则，在某种意义上可以看作是公正原则的组成部分之一；便利则是监理的经济原则，它应当在优先保证公开公正二原则的前提下提出，是效率指标在科研项目监理中的体现和要求。
从实际运作状况来看，立项过程中的监理亦应该包括防腐败监理，要通过一系列观察和检查机制，纠正立项之前不公开，立项过程不公开和立项结果不公开的一系列做法，建立并不断完善科学的惩戒措施和奖励机制，并通过论证过程的公开性、禁止单方接触的原则、禁止财物交接和评审保密等相关机制的建设，充分体现和确保公开、公正和公平的价值。
（3）接下来是项目实施的监理。
实现项目建议书或者科技项目合同中设立的科研目标，不能仅仅依靠在项目完成后对项目报告书进行评审和验收，时间控制和投资控制的监理目标一旦失去，质量控制也只会成为空话。因此项目实施阶段的全面监理是科研项目科学和社会经济效果的必要保证。项目实施监理的内容包括：资金到位与使用情况；合同计划进度执行情况；项目达到的技术、经济、质量指标情况；项目存在的主要问题和解决措施等。
（4）最后是项目验收和成果转化的监理。
在项目验收阶段，首先是公开验收信息：（1）项目结题报告的提纲和要求；（2）科研成果鉴定的方法、内容和程序等指导性原则；（3）科研成果鉴定验收的结论；（4）通过验收的科研成果本身。
在成果转化阶段的监理，与前述科研项目研发的各个阶段的监理相比，应该说具有其自身的特点。从其属性来看，与其说是监理，倒不如说是跟踪观察，以便为后续的科研项目研发提供反馈信息（feedback），完成不断完善的政策循环过程。
4、国家科研项目监理的内容具有广泛性、多样性和合乎目的性。国家科研项目监理的主要内容包括目标监理、经费使用监理以及人员选拔、任用监理三个方面。通过这三个方面的监理，直接或者间接地对一些相互协作和相互交错的行为进行调理，避免抵触；对抵触的行为进行理顺，使其顺畅；对相互矛盾的权益进行协调，避免冲突；对冲突了的权益进行调和, 以确保研发方不至于逾越预定的、合理的界限（行为准则），委托方及时修正不合理的要求（目标合乎规律性），最终达到最佳的研发目标，实现最大的效益。
5、国家科研项目监理的对象是利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目。
图二 国家科研项目监理的三大任务
将监理的对象、过程、内容、结果予以公布接受相应科研主管部门、研发单位乃至社会的监督
经费使用监理
人员选拔、任用监理
目标监理：结题
定性：标准公开
定量：指标明确
综合：客观公正
履行说明理由的义务和职责
选拔程序、惩戒和激励乃至管理机制、团队精神＋动态过程
（二）863计划的主要内容和特点
1986年10月，中共中央政治局召开扩大会议，《高技术研究发展计划（“863”计划）纲要》获得批准。从而在我国揭开了有计划、有组织地发展高技术研究的序幕。
1、初期目标
在中央批准“863计划”的同时，决定拨出专款100亿元。我国是一个发展中国家，从国情出发，我国在较长时期内，还没有条件投入大量人力、物力、财力，去全面大规模地发展高技术，不可能也没有必要在世界范围内同发达国家开展争夺高技术优势的全面竞争。因此，863计划从世界高技术发展趋势和中国的需要与实际可能出发，坚持“有限目标，突出重点”的方针，组织一部分精干的科技力量，希望通过15年的努力，力争达到下列目标：
（1）在几个最重要高技术领域，跟踪国际水平，缩小同国外的差距，并力争在有优势的领域有所突破，为20世纪末特别是21世纪初的经济发展和国防安全创造条件；
（2）培养新一代高水平的科技人才；
（3）通过伞型辐射，带动相关方面的科学技术进步；
（4）为21世纪初的经济发展和国防建设奠定比较先进的技术基础，并为高技术本身的发展创造良好的条件；
（5）把阶段性研究成果同其它推广应用计划密切衔接，迅速地转化为生产力，发挥经济效益。
2、主要特点
中国863计划除了具有行业新颖、人员年轻、科技含量高、系统复杂多样、智力密集、研发周期较长、所涉及的领域宽广、评价标准各异、参研单位和人员众多、对实践经验要求高等高技术发展计划一般所共有的特点外，还具有如下几个独特的特点：
（1）作为发展中国家的高技术发展计划，确定了相当有限的领域和目标，而且主要围绕经济发展和提高人民生活水平进行部署。
（2）在高技术基础比较落后的情况下，虚心学习国际上的一切有效的经验和先进技术，积极倡导国际高技术研究与发展的交流和合作。
（3）863计划施行政府主导，同时鼓励企业的参与。
（三）对国家科研项目实行监理的必要性
1、对国家科研项目实行监理，有助于克服影响科研项目研究的不确实性。
由于人类的内在弱点和各种各样的客观因素的制约，决定了科研项目实施过程中总是难免这样或者那样不按有关规范和要求办事的情形（不确实性）。要排除这种不确实性，就必须在科研项目的过程中导入相应的制约和激励机制。这种制约和激励机制，便是我们所要探讨的国家科研项目监理制。
国家的职责在于制定有关监理方面的法律、法规、政策以及具体操作的规程，建立和健全有关监理的运作机制和具体监理的标准；监理单位则必须根据有关法律、法规、政策和规程，尤其是要按照“国家科研项目监理合同书”以及各类具体的“国家科研项目合同书”，对国家科研项目实施全过程的、动态的监理。
2、对国家科研项目实行监理，有助于确保有限经费发挥其最大效用。
新时期高技术研究项目的一系列特征表明，依然援用从前那种统制型管理模式，已经无法适应现代国家科研项目研发的新需求。
国家科研项目往往都是投资大、难度高、周期长、知识密集、风险高的系统工程，最终能否达到预期的目标，应该说其中充满了不确定性。我们的投资与所要实现的目标之间存在着非常显著的不协调，需要我们特别珍惜和慎重地使用相对有限的经费，确保收获最大限度的科研成果。这是一个非常突出的矛盾，这是中国无法回避的现实，这是现代中国人必须承担起的历史使命和责任。
为了避免科研攻关实践中出现花了几百万甚至几千万元，有关的设施和条件都整备了，却不能获得相应的科研成果，达不到投资目的等不正常的现象，就必须在科研项目研发的事前和事中寻找相应的救济途径。若能够在事前和事中采取相应的措施，及时纠正研发过程中的偏差，及时协调相关方面的意见和建议，确保尽量及时地全面实现预期的效果，是非常必要的，也是极其重要的。
对国家科研项目进行全程控制，引进监理机制是国家科研项目提高科研投资成功率的重要手段，它有助于确保有限经费发挥其最大效用。
3、对国家科研项目实施监理，有利于由单一课题向复杂、庞大课题转变。
随着科学技术的不断发展，越来越多的科学研究所涉及的学科领域不断扩展，科学技术研究项目则日益复杂和庞大。它们多具有风险大、周期长、投入大、协作面广、有明确的时间要求及阶段性强等特点。这些项目的研究开发，大多涉及当代前沿领域，带有很强的探索性。而且由多学科、跨行业的联合攻关，使项目的研究具有很强的不确定性，加大了风险。这些都对传统的科研项目管理体制提出了新的挑战。引入科研项目监理制，有利于由单一课题向复杂、庞大课题转变。
4、对国家科研项目实施监理，有助于防止学术和科研项目研究中的腐败。
目前国家科研项目研究中存在诸多令人担忧的情形，诸如招标投标及立项等程序不规范、政策法规不完善、缺少监督监理机制、不重视科研项目研究成果安全保密的防范措施，忽视科研成果的转化及专利保护等问题，科研经费的使用不合理或不科学等现象比较普遍地存在着，甚至出现了较为严重的学术抄袭问题。此外，在科研项目研究过程中，有的人用一份研究成果应付数个科研项目，只是将题目和外观进行相应的变换，反复多次接受科研经费的拨付，而有关主管部门的监督管理往往很难涉及有关科研项目的实体内容问题，而只是也只能从外观和数量上来作出判断。这种“以一当十”的做法，虽然在每个科研项目合同层面似乎亦表现为任务的完成，可是，其实际上则属于严重的腐败。
科研项目监理机制应充分体现公开透明、公平竞争、择优扶持、公正务实、效率效益的特点。
5、对国家科研项目实行监理，是课题制模式的必然要求。
实行课题制后，打破了传统的行政事业体制对人、财、物的控制，将资源集中在一个个课题中来，由课题负责人负责，解决了过去同一科研项目由多个部门或机构进行多头管理的无序状况。另一方面，根据孟德斯鸠对权力的分析，“有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”采用课题制模式，课题负责人掌握几乎所有资源，改变了从前一切要经过审批的审批管理模式，体现了对科学家和学者的尊重，亦体现了对科研规律的尊重，它必将有利于促进学术创新。但是，这种课题制模式中若欠缺了对课题负责人相应制约的话，同时也难免出现权力滥用的情形。因此，引进监理机制，确保经费的合理使用，确保时间和精力的充分投入，也就成为必然的要求了。
6、对国家科研项目实行监理，有利于建立和健全科研激励机制。
在发展社会主义市场经济的今天，研究和进行企业管理，不能忽视人的需求和满足，这就需要相应的激励与约束。根据公共选择理论，人是经济人，是经济动物，主要是为金钱而工作，为物质生活而生存。只要满足人对金钱和物质的需求，就能调动人的积极性。我们不能完全赞同这种将所有的人和组织全部抽象为“经济人”的观点，但是，我们不能不承认该理论对于我们充分认识激励机制的本质，具有极为重要的意义――正是因为人是经济人，要追求利益的最大化，所以要建立和完善科研激励机制；正是因为“只要满足人对金钱和物质的需求，就能调动人的积极性”，所以要实行监理，通过对科研项目研发的全过程和全维度的参与和观察，及时发现问题，及时采取措施，以确保圆满地实现科研项目研发的目标。国家科研项目研究有其自己的特点，必须要有一个合理的管理运行机制，这是在确保人才、技术的基础上不可或缺的重要因素。
对国家科研项目实行监理，其中包括一个重要的内容，那就是建立和完善科学合理的科研成果评价标准和机制。对科研项目实行监理，按照客观、透明、明确的评价标准，作出合乎规律性（correspond to orderliness）和合乎目的性（或曰正确性correctness）的评价，有助于实现人尽其才，促进科研活动沿着符合科技发展规律方向发展。监理中的约束在于建立这样一种秩序：可以为哪些行为付出代价，而不为哪些行为付出代价。在这种机制下，激励使人各尽其能，竭尽其力，以得所欲，同时，约束使人承担相应的责任，要对自己行为的结果负责。
7、推行科研项目监理制度，是实现科研管理科学化、标准化、规范化的重要举措。
借用监理观念，对国家科研项目的质量、数量和进度进行监督和管理，不失为一种好的方法。由科研项目主管部门聘请资深专家组成的监理专家组，对项目实施过程、目标、质量及经费使用情况进行全程监督和管理，在监理过程中如发现问题，监理专家有权对项目承担者发出整改、返工、调整、补救甚至中止执行等决定，并及时向科技管理部门报告，以提高国家科研项目的研究和实施效率，在确保实现科研项目研究的正确性和合乎规律性的同时，确保其经济性（economy）、效率性（efficiency）或者有�啃裕�effectiveness）。
总的来看，在我国国家科研项目中，尽管已经取得大量的所谓科研成果，但是，其成功率确实不高（主要表现在科技成果转化应用数量、时间、周期、范围、水平和绩效六个方面），这已成为不争的事实。国家科研项目研究和监理，一定要按照客观规律科学地建立项目变革管理体系（PCM Project Change Management），重点突出变革管理。
首先，要加强以人为本的管理工作，积极营造人与项目一起成长，共同发展的良好环境。建立相应的激励机制和约束机制，充分调动和发挥全体项目参加人员的主动性、积极性和创造性，促使他们在感受外部压力的同时都能自觉地投入到国家科研项目研究中来，并能尽职尽责；
其次，国家科研项目的目标一定要明确、量化；
第三，国家科研项目研究要立足于根本性的思考和科技创新，确保课题组有一个科学、规范和严格管理的科学研究条件保障。特别是各种基础数据要具有准确性和时效性；
第四，要引入管理咨询与实行项目监理制和应用绩效评价制，加强项目风险控制。
我们有必要在国家科研项目实施过程中实行项目监理制，用这种社会化、程序化、科学化和专业化的管理方式，取代以往国家科研项目管理中存在的某些不合理的做法，例如，目标不量化、方法不科学、程序不规范、质量不保证、进度难控制和监督保障不到位以及遇有问题相互扯皮等管理弊端。
二、对国家科研项目实施监理的可行性分析
（一）对国家科研项目实施监理的主要目标
1、报告责任，即督促科研项目承担者定时或者不定时地提交有关科研进度和成果的报告，同时，科研项目监理者也要定时或者不定时地提交有关监理报告，以准确而及时地把握有关科研项目的情况。
2、公开性和透明度的保持，即在监理过程中，监督科研项目招投标等方面保持公开性和透明度，同时，有关监理的情况也应该保持之。
3、公平、公正、平等原则的贯彻，即监督、督促科研项目承担者和其他科研工作者都能够获得平等的机会，对所有科研项目承担者的监督监查也需要贯彻这一原则。
国家科研项目监理的公正原则要求：（1）受理项目申请后，立项决定的做出必须将相关行业专家的评审结果作为依据；（2）专家评估评审必须公平对待，不能与申请项目之间有合理怀疑的利害关系，应当保证项目的入选过程能够实现相对的公正客观；（3）立项应遵循择优支持的原则，项目招标和专家评审都不能流于形式；（4）从目标相关性、政策相符性和经济合理性等方面对项目预算进行审核评估，尽可能科学和准确地确定项目经费预算。信息化工程作为科研监理的一种系统支持工具，虽不能替代专家们的知识、经验和判断，却能在技术上最大限度地保证监理的科学、客观、独立和有效。以编制预算为例。项目承担者总是习惯于多报预算，而在项目预算固定的前提下，利润原则则会促使其尽量减少开支、提高效率。因此准确预测项目预算相当重要。项目费用的估算方法有两种：第一种是通过与以前的已知费用数目的类似项目作详细对比；另外一种是用完全“自下而上”的工作分解和累加。很显然，这两种方法借助计算机模型和信息化管理系统可以实现效果最优。譬如前苏联采用网络法及其固有的系统方法“在明确规定研制工作的优先地位的情况下，对专门分支的现有资金进行系统的核算和重新分配”，从而在科学技术预测和使用专门方法的基础上改进了科研计划与现有资金的协调方法，并进而改进了各部门和整个国家的科技发展规划，这种方法就是由计算机计算出的相应资金分配程序加以保证的。
4、科研投入时间的确保，即督促科研项目课题负责人及其他参加人，排除繁忙的日常工作的干扰，坚持在所承担项目上投入相当长的时间，以外界的强制力，确保科研项目的完成有一个时间上的保证。
5、科研经费最优使用的确保，即所谓经费监理，是指在确保课题负责人享有相应的资源支配权的同时，对其课题经费的配置和使用权加以必要限度的制约，以确保科研项目的完成有一个坚实的物质基础。
6、科研人员最优配置的确保，即对课题成员以及课题评价人员的选拔、委托等环节进行监督监查，确保按照正当程序组成有关机构，以程序的公正来间接地保证实体公正――成果优秀、评价准确。
7、过程连续性的确保，包括确保科研活动的连续性、立项、科研与成果评价和转化的连续性，以及对科研项目实施监理的连续性。当然，作为目标，主要的还是确保科研活动能够保持连续性，以整备科研研发的软环境。
8、科研主管部门的监督检查的确保，即主管部门的监督监查与监理单位的监理相互配合，确保各种力量的制约与均衡，在充分尊重科技研发单位或者人员的科研自由空间的基础上，确保监督、监查、指导到位，以实现双赢或者多赢的状态。
9、相关配套措施的确保，监理不仅仅是约束，而且还是激励，因而，对于科研项目的实现所必要的相关配套制度的状况，亦应该纳入监理的目标之中。监理的任务不是直接来提供相应的配套制度或者措施，而是督促有关单位或者部门采取相应的措施来予以确保。
（二）有关可行性的现实基础
1、有其他领域乃至其他国家的成功经验作为借鉴。
20世纪80年代后期，我国开始在工程建设中实施建设监理制度。目前，一些国际金融机构都把实行监理作为提供建设贷款的条件之一，世界银行在我国投资的工程全部要求进行监理。这表明，监理制已成为国际上工程建设必须遵循的惯例。美、加、德、澳、比、日等发达诸国对于项目的过程管理都是摆在科研项目管理的首位。
在工程建设中，监理工作有着不可替代性，是一种约束机制，监理工作是站在独立的第三方的立场上为业主服务。监理工作的这种特点和属性，对于我们改进国家科研项目课题制管理体制，引进竞争和制约机制，提高国家对科研项目投资的产出效益，都具有非常重要的借鉴意义。
2、有科研管理方面的大量法规范和政策规定作为参考。
3、在国家科研项目研究方面，有大量的国家标准和行业标准作为依据。
4、可得到各高校和其他科研机构的大力支持。
目前，中国已经有相当数量的大学，它们在科研项目的研发中发挥着重要的作用。并且，大学及其他高等教育机构在国家科研项目研发中的比重，必将越来越大，高校在科技兴国的过程中将发挥越来越重要的作用。
5、国内有大量经验丰富的监理方面的专家、学者和其他类型的人才。
6、“国家科研项目监理制度”是市场经济体制下科学技术管理机制的重要组成部分，是连接国家科技主管部门和科学技术研究人员的责任制、招标投标承包制得以正常运行的中心环节，也是克服市场经济中某些弊病的手段，一直得到并将继续得到国家有关部门强有力的支持。
7、科研项目监理制度会得到广大科研工作者及项目承担单位的接受和欢迎。
8、推行科研项目监理的可行性在于中立的科技社会中介组织逐渐增多，这些机构及其人员完全有能力承担项目监理任务。在聘用专家方面应该说人力资源也是比较充分的。科研院所的转制为中介组织的培育提供了良好的制度环境，这些科研院所脱离原先的挂靠单位，在性质上便比较中立，加之其自身具有的较强的技术性优势，被政府主管部门聘为监理者自是物尽其用，人尽其才。
9、信息化工程具备了相应的基础。计算机技术及网络的发展和应用也为监理提供了最为现代化的工具和手段。
（三）国家科研项目监理的主要内容
1、从监理内容上看，主要是对国家科研项目的技术、计划和质量进行监理。
国家科研项目监理的技术手段也是在不断的完善。目前国外研究复杂科研管理的主要集中在下述三个方面。首先，技术方面，通过定量分析的方法，研究如何最优化研究费用和计算出最有效率的研究机构的规模，即如何最大化科学技术研究的产出效率。其次，人的角度，研究如何发挥人的最大科研效率，强调成功的技术管理经理主要管理的应该是人，不是思想、产品或文书工作。第三，从过程看，强调复杂科研中的创新不是艺术，不是灵感，而是一项具有明确目的的研究任务。研究机构应该乐于接受创新并且愿意将认识到的变化作为机会而不是威胁。无论是对科研项目计划中的人或过程或技术的分析都是为使资源分配达到最大化的收益和效用。
2、从监理模式上看，科研项目监理可分为层次监理、阶段监理、流程监理和两线监理共四种形态。
层次监理，是指基于课题的层次进行的科研项目的监理。阶段监理，是指根据科研项目的内在研究开发顺序，对科研工作的不同研究阶段分别进行的科研项目的监理。流程监理，就是将科研任务按其研究过程制订技术流程，根据总的时间进度要求，将时间和资源按科研规律分配给各个项目，明确时间节点和相应的管理内容。另外，科研项目监理不仅包括技术监理的内容，而且还包括行政监管的内容。由于行政监管人员一般对技术问题不熟悉，所以将管理体系分为两线也是符合科学研究的内在规律的。两线管理是指行政监管体系与技术指挥体系。这两线管理之间有经常性的联席会议，对科研项目监理中的技术和行政管理问题进行交流。
3、从监理重点来看，项目单位、经费管理、结题评估、成果转化是监理的关键。
首先是项目单位。一般而言，不论科研项目是重大项目或一般项目，项目管理多是以项目承担单位自行管理为主，资助方以项目的阶段性成果报告为评价的主要依据。一方面，项目单位要为项目的顺利进行提供必要的支持条件。另一方面，项目承担单位对项目实施和获得预期成果承担全部责任，对不良行为负主要责任，并要按期提交研究进展报告和业务报告。项目单位提供的这些报告是项目后续资金拨付的重要依据。因此，项目单位的信用评价在科研评价体系中是十分重要的。
其次是经费的监理。政府资助研究开发属于公共财政的范畴，所以在经费使用上，必须执行公共性和透明度的预算、结算原则，才能保证国家资源没有被浪费，政府资助获得了预期的效果。
再次，科研项目的结题评估也十分重要。其评估方法有：定性方法(同行评议)、半定量方法（追溯法或案例研究）和定量方法（文献计量学和经济计量学方法）。
最后是成果转化的监理。科研项目成果转化是项目成败的最终检验标准。国家在进行科研项目监管体制改革时，特别强调科研项目结题后的成果转化问题。对于人文社会科学领域的科研成果来说，尤其需要强调的是建立和完善一系列具有可操作性的评价标准和制度。
（四）制度安排的难点与国家科研项目的监理
1、课题制中的责任机制与监理的范围和程度问题
一方面要充分尊重科研项目承担者的自主性和专业判断（以信赖关系为前提的制度架构）；另一方面又要对科研项目承担者从事科研项目研发的全过程进行观察或者检查，以随时发现问题，及时解决问题（以怀疑、担忧为背景的机制创设）。从制度安排的角度来看，这是一个问题的两个方面，如果没有相应的制度和规范作为支撑，就很难处理好二者的关系。实际上，这就是监理的范围和程度应该如何把握的问题，也是课题制中的责任机制应该在多大程度上接受外部制约的问题。
科技评估是政策性很强的活动，对科研机构、科技人才和科技活动影响很大，尤其是针对课题制中的课题负责人，有关科技评估本身有许多理论与方法问题需要研究，要有个逐步科学化、程序化和制度化的完善过程。虽然我们已经开始实行科研项目监理，但是，对于诸多利益冲突的安排，从制度的层面来看，往往尚没有足够的理论来支持，要求我们尽快建立相关的理论。
在课题负责人的资源支配权与监理的范围和程度的问题上，我们可以参照国外的有关理论架构。根据1988年的“教育改革法案”，持续了70年的英国的大学自治体制完全崩溃了。英国大学改革给我们的启示是，在国家科研项目监理过程中，解决制度安排上的信赖和怀疑这两个对立面的冲突，最好的途径就是撇开情感上的因素，客观地认知科研项目研发的经济性、有效性和效率性标准。
要解决对国家科研项目实施监理的前述制度上的难点，需要特别强调有关信息化工程的推进，确保信息化网络的畅通无阻，确保监理单位和监理人员能够及时而全面地获得有关国家科研项目的进展状况，确保开发、研究方和监理方在工作中经常性地进行信息交流。
2、行政合同的公共利益性与随之而来的监理工作的连续性
国家科研工作多是由政府主管部门提供宏观指导，国家科研管理部门制定相关的研究项目和计划，由科研项目小组具体予以实施的。也即它是一种科研机构以及科技人员就国家下达的重大科研项目，经过协商决定由有关国家部门提供资助，科研机构、科研人员将研究成果提供给国家而进行的活动，在本质上是一种行政合同。国家科研项目与公共利益之间要随时保持一致性，所以国家科研项目监理工作的连续性也就显得尤为重要。监理工作的连续性体现在监理系统中则是要将国家科研项目的每一个过程全部纳入到科研项目监理系统中来，改变目前我们国家的这种科研项目监理要素缺位的现状。我们所主张建立的这种国家科研项目监理系统不是简单的片面强调国家科研项目立项中的监理、国家科研项目执行中的监理或者科研项目评估中的监理，而是要强调各个监理程序的连续性,强调国家科研项目监理作为一个系统所发挥出的重要作用。
3、国家科研资金投入及收益的非成正比性与监理工作的有效性
我国科技投入的主导方式一直是依靠政府投入为主，由政府部门自主决策、依靠相对大量的政府资金，集中支持若干科研活动。但是在实行市场经济的今天，在强化自主知识产权的今天，这种投入方式已经出现了许多不适应。科技活动市场化的深入发展要求政府给予科研活动以充分的自由，要求满足不同层次的主体对科研的需求。概言之，要求科研投入主体和科研主体多样化。政府科研资金的高投入必然伴随着高风险性，与科研收益并非总是成正比的。
在科学研究方面，失败本身就是一种价值，是科学研究通往成功的必须的奠基石。鉴于这种价值判断，我们强烈地主张，必须尽快确立和完善相关方面的评价体系。
4、专家决策管理制与国家科研项目的监理
科技管理体制的难点在于创新。没有创新，就没有科技研发；没有创新，就没有理论意义；没有创新，就难以转化为强有力的生产力。而科技管理体制相对而言却难于创新，因为其中始终必须强调的一条就是：必须充分尊重科技研发者的学术自由和研发精神，确保一切管理手段服务于科技研发工作本身。
所谓“专家决策管理制”，即指国家科研项目管理的主体是专家（委员会），而不是政府部门。由公正、献身、创新、求实、协作等精神所支撑的国家科研项目，还需要进行监理吗？又有谁可以对专家的决策管理说三道四呢？
回答是肯定的――依然需要监理；监理同样由专家来从事。
从科学研究的创新性和不确实性等特点来看，对任何专家主持的科研项目都应该是可以进行监理的。这种在科学上人人平等的理念，恰好是科研项目监理机制的制度理念的最好体现。
（五）法律层面的重点与国家科研项目的监理
从法律层面的重点来看，架构对国家科研项目的监理机制，主要是确立公开、透明的过程和标准，建立和完善公正、客观的评价标准和机制以及必要的监督制约机制。
1、公开原则与国家科研项目监理
实行国家科研项目监理，必须坚持公开原则。具体来说，公开原则应当包括以下内容：
（1）公开政府管理科研活动的依据。不过，在这方面，由于我国行政组织法等相关组织法建设比较薄弱，有关依据尚需要进一步完善。
（2）公开科研项目的相关信息。公开行政信息是现代民主政治的客观要求，既有利于强化民主政治，又有利于防止行政腐败。科研机构了解、掌握科研项目的信息，是其参与项目竞争的重要前提，监理机构了解、掌握科研项目的信息，亦将有利于其出色地完成监理任务。
2、监督制约机制与国家科研项目监理
权力必须受到监督，权力越大越应该受到监督，没有监督的权力，是注定会腐败的。权力如果没有监督与约束，权力越大，腐败就越大――这对谁都一样。
根据法律论，对承担科研项目的专家也要进行严格的考核与监督。然而，实践中人们却很容易忘掉法律面前人人平等的道理，尤其是针对863计划而言，谁都清楚，863的专家，个个都是在全国数得着的人物，若是要从法律上确立一套对他们进行考核、监督的机制，自然存在诸多困难。至少从目前来看，还存在诸多需要改进和加以完善的地方。
3、合同管理与国家科研项目监理
对国家科研项目实施监理的工作，其重要依据是《科研项目合同书》和《科研项目监理合同书》。凡是已立项的国家科研项目，在合同期满时均应进行项目验收。验收工作分为按期验收和延期验收。
4、公平、公正原则与国家科研项目监理
国家科研项目监理的一个重要任务，就是要贯彻公平、公正原则。尤其值得强调的是，国家科研项目的验收评审工作必须遵循客观、公正、实事求是的原则，验收工作的依据是《国家科研项目合同书》中规定的各项指标内容。
验收材料的准备，是验收工作中的重要环节，由项目承担单位、监理单位和专家共同完成，主要包括：
（1）《国家科研项目执行情况总结报告》；
（2）《国家科研项目验收表》；
（3）《国家科研项目合同书》复印件；
（4）数据软盘（相关软件可从有关国家科研项目数据库的“文件下载”栏目下载或直接向监理单位索取）；
（5）相关附件：其一是项目资金审计报告及附注。其二是国家科研项目实施过程中取得的各类成果的证明材料，鉴定报告，检测报告，已有产品或样品的可附照片等。
在法律架构方面，如何做到既坚持原则，又兼顾特殊情况，这是摆在我们面前的一个难题。
（六）配套机制的盲点与国家科研项目的监理
1、技术创新与知识产权保护机制
863计划所瞄准的是世界高技术发展前沿，因而特别需要加强创新，实现从重点跟踪到突出跨越的战略转变，以解决事关国家中长期发展和安全的战略性、前沿性和前瞻性高技术问题，发展具有自主知识产权的高技术，培育高技术产业生长点。为此，就必须在知识产权的有关制度架构上予以特别关照，为培育高技术产业生长点提供必要的配套机制。在此过程中，有关监理运作同样是非常必要的。因此，有关知识产权和专利保护的法律制度应该尽快建立和完善。
2、目标的限定性和重点的突出性
863计划以鼓励创新、国家目标和市场需求为导向，完成一定限度内的重点任务。目标的限定性和时间的紧迫性，要求在研发过程中的每个阶段都必须确保正确无误，这也为监理的必要性提供了佐证。
3、专家管理
作为以高技术发展为对象的863计划，应当在坚持专家负责制的管理模式的基础上，进一步发挥政府的决策作用，提高管理和决策的科学性。
4、课题管理
在课题管理过程中，我们应该提倡、注重和坚持“项目主持人”领导下的分工负责制，按照“科研项目合同书”所确定的宏观目标、中观目标和微观目标，充分发挥项目参加人和相关辅助人员的主动性、积极性和创造性，各司其职，有职有权，努力工作，遇有重大问题再请示“项目主持人”或项目组集体开会研究解决。重要的是要建立健全相应的制度，做到加强管理而不限制科研项目参加人的聪明才智，靠管理机制、规章制度和加大机制、制度的执行力度，从根本上确保国家科研项目研究的顺利进行。
课题管理应该贯彻“实际、灵活、政府参与但不干预”的原则。政府在项目推进过程中发挥着极其重要的作用，而项目主持人负责制突出了专家决策和管理的浓烈色彩。
5、重视企业、联合地方与国际合作
在课题的设置、评审等环节，课题的组织以有利于发挥企业的作用为原则。主题项目按前沿探索和面向应用两类设置课题，面向应用类课题要求必须以企业为主或有企业参加；重大专项要求以企业为主体。很显然，这种架构符合科研项目研发的客观规律，但是，如果没有相关的配套制度，则难以确保相应举措达到预期的目标。
6、综合集成
强调和重视与国家其他科技计划的交流、综合与集成，以形成基础研究、应用研究和试验发展完整的研究开发活动链。为了实现这一目标，需要建立一系列配套机制。监理的精神，即第三者机构从外部进行观察或者进行检查的制约均衡的精神，对于有关机制的健康运营来说具有很好的保障作用。制约均衡，既体现对专家学者的尊重，对科学技术的尊重，对学术自由的尊重，对创新、开拓精神的尊重，因而应该是贯彻整个科研项目研发过程始终的基本原则。
三、监理单位（专家组）与监理机制的完善
（一）监理单位的地位和性质
国家科研项目监理制度应当采取政府有关部门统一指导下的社会监理体制，监理单位应是为社会提供有偿服务的技术机构或者学术研究机构，实行资格评定制度，对监理机构和人员分别建立相应的制度进行管理，实行监理审议师执业资格制度。
建立国家科研项目监理机构，在构建上可以参考社会中介组织的某些做法，但又不必完全等同于社会中介组织。在机构设置和人员组成上可以是相对独立的，但受政府科技主管部门间接的组织、指导和监督。根据专家们的专业领域，建立若干个相应科研领域的监理专家储备库，专家储备库的人员选择应打破地区疆域的限制，按照学术专长、所在科研院所分类索引，所有成员均为该领域的学术精英。当有必要组成专家组进行科研项目评议时，国家科技主管部门可以随时从网上进入国家科研项目监理专家储备库，根据需要随机选出若干名专家，具体组成科研项目监理专家组，承担监理任务。
监理专家组是受国家科研主管部门委托进行工作的，服务对象是国家科研主管部门。监理人员通过自己丰富的科研方面的知识和工作经验，可以减轻或化解科研项目实施过程中的风险或问题，保证国家科研项目的质量与进度，既有利于确保的国家科研正确发展的利益，又能够有力地支持研发方的工作。
（二）监理单位的组成方式
首先，国家科技主管部门在互联网上点击监理专家库具体选择、组建监理专家组时，由于其检索事先已经打破了专家们所在地域的界限，故此只要认真坚持回避制，就能够使监理工作的公正性获得较好的保证。其次，国家对出色承担了国家科研项目监理工作的专家和学者会给予物质上和精神上的双重鼓励（国家科研项目监理信誉制度），激发他们的工作热情，引导他们树立服务公共利益的意识，公正地行使手中的监理权限。再次，为了满足各种不同层次科研投入主体的需求，国家科研项目监理机构，还可以对外承担项目监理任务，收取相应的费用，用于补充支付对承担监理任务专家的物质奖励，以减轻国家财政的负担。这样，就出现了“排除零和，走向双赢”的局面。
图三 监理单位与监理人员
谁是评价监督主体
重要的是各种评价的程序正当和信赖性的提高
评价的主体
内部评价主体
（课题组科研人员、负责人）
准内部评价主体
（课题组所在单位、课题论证过程中参加评议的专家学者）
外部评价主体
（科研行政主管部门、监理机构、相关领域的专家学者等）
从上述内容可以看出，所谓监理单位，并不限于既存的团体，一般是经过随机抽样，从专家库中随意选择的专家，临时组建监理专家组。这样更有利于发挥专家的特长，同时做到相对公正。
（三）监理人员的选聘机制
有关的法律、法规和行业标准、规范，以及国家科研项目的招标书、答标书和合同等其他有关规定，都是监理人员工作中应当依据的行为准则。监理人员应具有良好的道德品质、人际关系，要办事公正，能听取不同的意见，敬业爱岗并有充沛的工作精力。当然，有关选聘机制上必须坚持回避原则，按照前述随机抽样的方式，从专家库中选聘。
（四）现状把握――问题与完善对策
1、现状与问题
21世纪将是一个竞争激烈、充满变化、发展迅速的知识经济时代，世界科技和经济将迅猛发展。因应于这一变化，科研管理体制的改革亦是刻不容缓，各国都因此掀起了这一改革的浪潮，期冀以制度建构来促动国家科研能力的提升。从法学的视角来分析，就是要通过规范科研项目审批行为，建立结构合理、制约有效的监理运行机制，对项目全过程进行社会化、专业化、一体化的科学管理，从而改变那种不适应市场经济发展的封闭式的小生产管理方式，使国家科研项目真正发挥其应有的理论价值与应用价值。
目前，我国现有的科技管理体制是为了适应计划经济体制之下国家权力优位格局的、一种以国家统筹主导、由国家统一财政支持的科研项目管理体制。然而,在经济全球化、全球一体化的时代，必然要求我国现有的科研管理体制对于日新月异的科技发展及全球化所提出的挑战与压力迅速给予回应。
作为发展中的社会主义大国应当适应世界高技术发展日新月异的新形势，积极跟踪世界先进水平，缩小与国外的差距，适当集中力量，在有限的高技术领域部署工作，对促进经济和社会的发展、特别是农业现代化和工业、企业技术升级等都具有重要意义。
2、期待与建议
国家科研项目引入监理机制后，在管理上应在如下九个方面实现革旧布新：
(1) 国家科研项目运行的全过程有一套明确、合理、可行的计划或者规程，以及与之相应的审核、监理机制和手段。
(2) 与国家科研项目有关的整体组织机构及作业流程必须规范化。
(3) 国家科研项目研发的甲、乙方之间具有充分、有效的沟通机制，使乙方能够全面、准确地了解甲方的实际需求，同时使甲方能及时了解项目的进展情况，并及时作出相应的反馈。
(4) 乙方内部具有充分、有效的沟通机制。
(5)在监理人员的支持下，甲、乙双方有能力在项目进展过程中动态地实施有效的控制，及早预测和发现可能影响科研项目研发计划的各种因素，使项目能按计划进行。
(6)在监理人员的支持下，乙方具有可靠的组织与技术保障，能及早发现项目中可能影响最终目标的功能与性能的缺陷，使科研项目的关键指标在研发实施过程中得到全面监测，出现偏差时能够得到及时、有效纠正，使科研项目研发的整体水平得到保障。
（7）监理专家组在实施方案与技术示范方面的职责：
A．在项目实施中，现场确认项目实施地点、规模和范围；检查项目内容、技术路线以及用于项目的材料、设备和设施。对不符合合同与实施方案要求的，有权责令改正；
B．在项目实施过程中，检查和监督项目承担单位年度工作计划的实施，审查现场、相关数椐和资料，进行中期评估。审查项目年度执行报告，当项目未能按计划实施，要及时督促项目承担单位加快进度，并写出进度滞后原因的报告。项目完成后要作好项目的技术报告和经费决算报告的审查工作；
C．项目实施过程中，分别采取巡视或调查的方法进行监督，对符合合同规定和实施方案的部分或全部（子项目和全部项目）科研成果给予签认。对不合格的，有权要求重新展开研究或采取其它补救措施，以达到合同和实施方案的要求；
D．定期向政府主管部门报告项目实施的进展情况，有责任提出终止项目合同的详细报告，供政府主管部门做出决定；
E．在验收前对项目的相关数据进行客观评价或确认，并提供相关报告，参与政府主管部门对项目的验收工作。
（8）监理专家组在经费管理方面的职责:
A．要求政府主管部门按合同规定向项目承担单位支付项目经费；
B．审查年度经费决算，监理审查课题经费的使用情况，并按规定向政府主管部门报告。对项目承担单位经费使用不当的，提出经费处理意见报告。
（9）监理专家组在项目合同管理方面的职责：
A．参加实施阶段的各种会议；
B．对项目承担单位在项目实施中的目标调整、内容更改、关键技术方案的变更、项目负责人和主要技术人员变更、无故延期和不可抗拒原因对项目的影响进行监理调查，并向政府主管部门报告，发出处理通知书；
C．督促项目承担单位按时完成合同规定的责任事项和法定承诺。
四、监理的工作方式与程序制约
（一）专门技术性与监理的工作方式
鉴于国家科研项目的高度专门技术性，对国家科研项目实施监理的工作方式应当体现出相应的特色。
国家科研项目监理的内容与范围应包括这些项目全过程，而不仅仅是这些项目的应用实施部分。目前在我国实行国家科研项目监理制尚需做好以下四项工作：一是转变观念，促使广大科研人员充分认识实行项目监理制的必要性和紧迫性，理解和支持国家科研项目监理工作；二是进一步制定和完善国家科研项目监理的体系和规范；三是尽快建立一些具有权威性、独立性和公正性，且是按照科研项目研究的客观规律进行运作的项目监理咨询机构；四是培养和提高一批国家科研项目监理人员的职业道德和专业水平。参与评价的专家的专业构成一定要有一个科学、合理的比例，应以管理类专家为主。
（二）实体制约与程序制约
1、实体制约
科研项目的研究和开发，具有非常强烈的不确定性和鲜明的专业性，具有较强的探索性、创造性、继承性以及相互交叉融合性。在这种高度专业性和高度风险性的领域，科研项目监理一般不宜在实体方面课处太多的制约。这里并不存在是否实行监理的疑问。问题仅仅在于，应该实行何种程度的监理，以及怎样实行监理。
2、科研项目监理主体的专业性与监理工作的公正性之间的悖论
鉴于科研项目内容的专业性与创新性，科研项目监理工作必须由具有相当丰富专业知识的专家学者们担任，而不能完全效仿建设项目监理的做法，由完全置身事外的第三方监理公司来完成工程项目的监理工作。这就是科研项目监理的主体专业性与监理工作公正性之间的张力与矛盾。问题的症结在于研究主体与监理主体的重合恰恰违背了“自己不能做自己案件的法官”这一公理。彻底改变这种局面在现有物质基础和客观条件下是非常不现实的。为保证评审工作的公正性，在科研项目评议时坚持回避制。
为从根本上解决国家科研项目监理主体的专业性与监理工作公正性之间的张力，我们可以引入“特征函数”和“分配向量”的概念。建立国家科研项目监理机构，通过制度运作协调其成员中的个体利益，来保证实现国家科研监理机构达到最大赢得值。同时，各成员根据劳动合理分享国家的精神和物质奖励。
3、科研项目内容的创新性及其导致的监理工作的程序性
科研项目的研究内容最大的特点就是极具创新性、科技含量十分丰富。在大多情况下，学者们选取的课题本身就是全新的、没有形成定论的东西，不仅外部人员（包括监理专家在内），而且内部人员（包括项目依托单位、项目主持人乃至直接从事研究的人员）都不可能准确地评判出该科研项目的内容是否正确。
图四 监理的阶段与手段
科研项目监理介入的阶段、手段
把握监理的特点与界限
监理的阶段及内容
事前监理（政策监理＋立项监理）
1、必要性、可行性论证过程的透明度监理
2、论证、决定程序的公正性监理
3、裁决过程中廉洁度监理
科研过程监理（事中监理＋事后监理）
1、人员配备情况 3、科研进度情况
2、经费使用情况 4、成果评价转化
监理的手段及内容
着眼于效率的手段（费用与利益的比较）
成本利益分析（Cost-Benefit Analysis）
成本效果分析（Cost-Benefit Analysis）
成本分析（政策制定、立项中的规制设置与费用等）
成果分析（是否按时完成，是否达到结题水准等）
着眼于有效性的手段（着眼于利益）
统计分析法（Statistical Analysis）
对照（疑似）实验法（Quasi Experiment）
业绩指标评价法
简易手段（注重迅速、经济）
随时抽查 电脑跟踪 现场交谈
外脑利用 采访同行 报表分析etc.
要对有关内容作出科学的评判，就必须通过一系列的科学论证。一旦科研项目监理专家们不能或很难对科研项目的实质内容进行把握或很难根据科研项目的内容进展情况对它进行评估，就只能通过对科研项目的立项、执行、验收以及最终对科研成果产业化情况的跟踪评价等程序实施监理来间接实现对科研项目的监理活动。
4、公正原则是程序的灵魂
从程序制约的角度来看，对国家科研项目监理的运作必须坚持自然公正原则。
自然公正原则非常富有弹性，其本身的具体内容不是固定不变的，在适用上具有很大的灵活性。传统的自然正义原则包括公正程序的两项根本规则：其一是任何人不能作自己案件的法官（反对偏私的原则）；其二是必须公正地听取当事人各方的抗辩（听取对方意见的原则）。
自然公正原则运用于国家科研项目的监理过程，要求监理人员和监理单位与被监理者之间不存在直接利害关系，并且，监理过程中必须注重听取研发方的有关意见，不允许恣意武断，擅作决定。这种公正程序原则也应该在各种纷争处理机制中得以贯彻执行。
五、监理中出现问题的处理机制
监理中出现问题的处理机制，理想的模式应该是一个不断完善的政策循环过程。
图五 不断完善的政策循环过程
行政目的之实现
PLAN
PLAN
PLAN
DO
DO
DO
SEE
SEE
SEE
前述政策循环过程中，计划（plan）既是起点，也是终点，进而又会成为下一个过程的起点。制定计划本身需要进行大量的调查研究，因而，从行政行为的过程论来看，计划首先是大量行政调查和行政确认的结果。计划的制定需要大量的信息，在行政过程中的任何行为或者措施乃至法规范的实施（do），都可以成为行政计划收集信息的对象，而调查、总结和反思（see）正好为下一轮计划的制定提供了重要的反馈信息（feedback）。行政主体遵循这种过程规律，就会使其行政行为不断趋向完善，更好地实现行政目的。在这个过程中，反馈是至关重要的。同样，要建构针对监理中出现的问题的处理机制，需要遵循这种不断完善的循环过程论，需要充分重视过程中的各种信息反馈。
在我们探讨监理中出现的各种问题如何处理以及建立怎样的处理机制之际，我们不能忘记控制论中的信息变换和反馈作用，不能忘记要致力于建设一种能够自动按照人们预定的程序运行的良性互动的系统或者机制。我们必须充分认识到，在很多情况下，权力的滥用，腐败的产生，往往并不取决于人，而取决于机制是否完善。在本部分，我们将致力于这种问题处理机制的探讨，运用控制论的手法，通过分析有关机制的信息流程、反机制和控制原理，以探寻使系统达到最佳状态的原则和方法。
（一）科研项目实施过程中问题的处理机制
在科研项目实施过程中有哪些问题需要处理？由谁来负责有关问题的解决？如何选任或者确定有关人员的职责及其分工？什么时候需要监理的介入？关于这一系列的问题，我们在前面的论述中基本上作出了回答，在这里就不再赘述。我们认为，监理制的定位只能囿于强化过程监督，如此看来，由承担科研项目研发任务的科学家或是科研项目监管部门来发现问题并负责问题的解决，是最为名正言顺而且也可以兼顾科学与效率的。对实施科研项目过程进行监理，在既有的专家评审会之外架构另一层面的约束机制，从当前国家科研项目运作的现状来看，并不是一种权宜之计。
（二）科研项目成果报告中问题的处理机制
科研项目成果报告中问题的处理，主要依赖于相关方面专家的参与和协作。这是因为，科研项目成果报告本身涉及到高度专业性、学术性和技术性的问题，其优劣、真伪的判断权只能留给相应领域的专家、学者，其他人包括主管部门在内皆不宜介入过深。不过，主管部门的介入应该是有关问题得以彻底解决的必要前提，只是在这里应该强调对专家判断的尊重以及对专业知识或者学术研究的重视，在充分考虑相关领域专家尤其是监理专家组的专业性判断的基础上，作出奖惩等处理决定。问题的关键在于，应该为科研项目承担单位和有关人员设立相应的陈述、申辩乃至要求听证等寻求权利救济的制度途径。而对于其他人来说，这一阶段的“民主主义”原理只能意味着对结果的了解权，而不宜包括对处理过程的参与权。这就是“黑箱理论”效应的体现。
科研项目成果报告中问题的处理，完全可以采取科研项目主管部门、科研项目承担单位和科研项目监理机构之间的协商、惩戒和奖励机制来解决，只是如何在相关的处理决定中体现公平、公正的价值取向，并充分体现对效率价值的重视，则尚需深入研究。
（三）成果转化过程中问题的处理机制
通常所说的科技成果的转化问题应是把科研成果及时转化为技术，将它推广、应用到企业中去，并使其产品化、规模化的工作。通俗地讲，科研成果好比是种子，企业好比是农田，要想实现广种精收，必须要在培育良种、选种、因地适时、高效率撒种上下大工夫。也就是说，在种子和农田之间我们需要专门的人从事培育种子和销售种子的工作，需要大量的培育种子和销售种子的中介机构或企业。在科研项目的研发机构、中介机构和企业之间完成科技成果转化的过程中，亦可能产生各种各样的问题，甚至形成各种各样的纠纷，需要及时予以适当的处理。实际上，正如我们前面所分析，科研项目的监理不仅仅是指科研项目研发过程中的监理，而且还包括科研成果转化阶段的监理。
我国已制定实施《促进科技成果转化法》，因此，在科研成果转化的过程中，必须坚持贯彻、实施实施该法，严格按照该法的规定，处理好各方面的利益分配和权利保护。
政府及科技界、学术界应当为每一个努力创造、努力创新的国民提供公平、公正、合理、合法的社会创新条件。政府应当认真贯彻《促进科技成果转化法》,制定相应的政策和法规，进一步完善尊重、爱护和保护科技创新的法制环境。
（四）监理报告自身问题的处理机制
对国家科研项目的监理活动，为了圆满地实现其应有的目标，起码应该具备全面性、立体性、流动性、迅速性和透明性。换言之，作为监理活动之书面反映的监理报告，也必须重视有关内容的客观性、科学性和全面性。具体说来，对国家科研项目实行监理，必须以全面的视角展示“防备风险”的统制机制，为建立和完善制约与激励机制提供一定的视点，做到评价的一贯性，坚持教育训练，不断提高监理质量，将监理的过程和评价结果以书面形式表现出来，接受有关方面的监督。
关于监理报告自身的问题，我们可以从如下几个方面来展开分析：
1、监理报告中必须明确记载监理目的。这方面出问题的可能性几乎是不存在的。
2、监理报告中必须明确记载科研单位及科研人员在实现预期的科研目标的过程中所面临的内部及外部的重要的风险，并予以评价。
值得注意的是，从国家科研项目监理的内容来看，其对科研项目研发的整个过程所发挥的作用始终都是外部的、程序的和形式的，因而对其责任的追究亦不可无限制地扩大。有关责任的范围、构成要件以及承担方式等，都应该通过立法或者相关政策的制定来加以明确和完善。
3、监理报告中必须就科研单位及参加人员能够凭自己的裁量而行动的范围、科研主管部门的监督、指导职责以及为实现预期目的而确定的有关方针、政策乃至法律规范进行充分而客观的记载，并对监理的任务、目标、形式和手段等进行尽量详尽的记载。
只要不是拘泥于机械的法制主义，这方面的问题处理就可以充分活用裁判外纷争处理制度或者称为裁判外纷争解决程序（ADR，Alternative Dispute Resolution）。
4、监理报告中必须对所监理的每一个环节作出明确的价值判断，应当就监理过程中所发现的问题提出有关修改和完善的建议，并添附相应的证据和理由说明。
监理报告自身的主要问题就集中在这里。有关监理报告自身的问题主要是价值判断、证据支持以及理由说明，而导致这部分出现问题的，往往都是由于利权诱惑。在这里，最值得人们引起重视的，就是所谓种种学术腐败。
在科研监理报告中，对于抄袭等学术腐败现象，也应该予以明确指出，并提出处理建议。同样，科研监理报告本身由于各种复杂的因素而导致弄虚作假的，亦应该受到相应的惩处。从接受监理的科研项目承担单位以及科研项目参研人员的权利保护的角度来看，应当确立针对科研监理报告不实记载提出异议、寻求救济的途径。鉴于科研监理报告所涉及内容的高度专业性，我们认为，有关纠纷的解决宜于适用科技纠纷仲裁制度。
总之，政府应该致力于建立广泛、公正、公平、完善的社会评判体系及其法律机制，以便对科研成果进行客观的评判。当然，对于有关评判不服，也应该有救济途径。这就需要建立和完善相应的纠纷解决机制。
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※ 本文是杨建顺承担的863资助项目“国家科研项目监理的法学研究”主报告的简明版。该项目由主报告（6万字）和三个附件（6万字）构成，杨建顺撰写主报告，中国人民大学法学院博士生承担了三个附件的撰写工作。其中，张艳丽负责附件一：国家科研项目监理与系统工程；高秦伟和许兵负责附件二：国家科研项目监理、规制缓和及竞争机制；刘艺和张禹负责附件三：国家科研项目监理与信息化工程。该项目自2003年6月启动，至2003年12月提交研究报告，历时半年；其后，又进行了相应的实证性研究，经项目委托单位国家高技术研究发展计划军口管理中心组织相关专家验收，并于2004年6月底补交主报告简明版而告最终结束。前后用了1年时间。国家科研项目监理，目前在中国还很少有人从法学的角度展开理论探索。希望本文能够为该领域的理论探索和制度架构提供有益的借鉴。
※※ 中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长，日本国一桥大学法学博士。
参见《863计划概况》，http://www.chinatech.com.cn/techachieve/intro/plan863.htm。
1983年11月，中国国务院经济技术研究中心组织全国上千名专家学者研讨对策，形成了长达150万字的《中国迎接世界新技术革命浪潮挑战和机会对策的研究报告》。
由于科学家的建议和小平同志对建议的批示都是在1986年3月作出的，因而，这个宏伟计划被命名为“863”计划。参见李鸣生著《中国863》，刊载于中国读书网||http://www.cnread.net.
1988年7月建设部发布了《关于开展建设监理工作的通知》，随后又于1988年11月印发了《关于开展建设监理试点问题的若干意见》，使得试点工作有章可循。1989年，根据初步试点取得的经验，建设部制定了《建设监理试行规定》，这是我国第一个比较完备的关于工程建设监理的法规文件，勾画出具有中国特色的工程建设监理制度的初步框架。1991年又分别制定颁发了《建设监理单位资质管理试行办法》和《监理工程师资格考试及注册试行办法》，建设监理法规制度进一步配套完善。目前有关工程建设监理的若干概念仍需澄清，有关规则仍需完善。例如，建设部于1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》第二条规定：“建设监理包括政府监理和社会监理。政府监理是指政府建设主管部门对建设单位的建设行为实施的强制性监理和对社会监理单位实行的监管理。社会监理是指社会监理单位受建设单位的委托，对工程建设实施的监理。”很显然，该此种理解与我们在这里所探讨的监理制度存在差异。
参见本文图一。
参见本文图五。
参见本文图二。详细内容见后述“国家科研项目监理的主要内容”部分。
我们应该建立科学合理的科研项目评价机制，既要重视科研经费的数量，又要克服那种仅以科研经费数额为评价标准的做法，应着重强调单位数额的经费所产出的科研成果乃至有关成果的转化成功率。这个问题必须引起科研项目研发单位、科研项目主管单位乃至科研项目监理单位共同予以充分的重视。
当然，科学研究的不确实性，正是揭示了这种不正常现象的不可避免性。实际上，我们在这里所探讨的所谓避免这种不正常现象，只能是尽可能降低其发生的概率而已。或者说，投入资金与产出的成果不成正比例，这才是科研领域的正常现象。
现实中的迟延结题的现象比比皆是，其原因是多方面的，当然也包括有关监理机制的疏漏。不过，按时完成和保证质量之间并没有必然的联系，这也是对科研项目实施监督的一个悖论，尚需要进一步加以研究。
参见潘振海著《监理机制－－提高投资效益的重要手段》，刊发于《计算机世界网》，2002年6月24日。
例如，《新京报》2003年12月4日刊载《“中国印”被抢注的反思》，披露了如下内容：北京2008奥林匹克会徽“中国印”标志的设计专利已经被提前“抢注”，这使北京奥组委在奥运标志的宣传和商业化开发上面临了极大的尴尬。这种结局的确值得我们反思，尤其在科研项目研究过程中，一方面要强化专利保护意识，一方面也应该提倡尊重他人科研成果的学术道德。要实现这一目标，必须建立相应的一系列机制来保障。正如记者俞洲所指出的那样：“其实，对奥组委来说，强化市场意识，以平和的心态走向市场，可能更为迫切。否则，即使避免了这次危机，可能还会遇到类似问题需要缴纳更为巨额的学费。因此，‘中国印’被抢注，留给我们的教训绝不应仅仅放在重视专利权保护上。”
近几年来我国科学技术在原始创新方面的不足越来越突出，我国科学技术对经济发展的贡献率约为30％，大大低于发达国家，专利数量也远少于发达国家，国家科学大奖一直榜上无名。许多人热衷于造声势，这种虚夸浮躁之风已在我国许多科研院所、高等院校盛行。参见《政协委员炮轰学术腐败呼吁学术界诚实守信》，刊载于2003年10月29日www.cutech.edu.cn。
此类情形在实践中已经较为普遍，而有关部门尚未引起足够的重视。甚至，有的单位考虑到自身工作业绩的问题，即使认识到了这种情形及其危害，也不积极、主动地予以揭露。从国家科研项目研究的角度来看，这种做法不利于创新、探索，亦不利于倡导优良的风气。要革除至少减少这种现象，必须多视角、多维度地整备对策，其中信息系统论和计算机网络技术的充分活用，应该是比较有效的手段之一。
这也正是我所提出的多维度完善决策机制的问题。
我们知道，大多数项目承担者都是很优秀的，起码是比较优秀的。但是，在现实生活中，往往正是由于其很优秀，因而各种社会兼职繁多，导致其无法在科研项目研发方面保障充分的时间和精力，结果势必影响项目研发的质量。
参见宋照来著《激励与约束――兼谈人力资源问题》，刊发于《经济学家》网站，2003年2月12日。
纯粹的公共选择理论具有如下特点：见物不见人，重物轻人，把人当作工具、当作物来管理，人是机器的附属物，人要适应机器，对人主要依靠物质刺激和金钱激励。现代行为科学主张要重视人的因素以及人和社会的关系，重视人的外在关系行为，强调协调组织目标和个人目标，激发人的内在动力，促进人自愿发挥出力量。
（美）Hans Mark、 Arnold Levine著，任源博等译《美国研究机构的管理・着眼于政府研究所》，航空工业出版社1988年版，第86页。
苏联科学院社会学研究所编，曹中德等译《科研工作的组织管理》，辽宁人民出版社1985年版，第10－12页。
参见姚亦佳等著《国外科研管理的借鉴》，《政策与管理》，2002年第5期；吴来等著《发达国家科研管理制度》，时事出版社，2001年版，第32―33页，第152页。
当然，从目前的状况来看，无论是科研项目的监理，还是一般的管理评价，在标准建设方面尚有待进一步完善，这也是我们研究国家科研项目监理机制的过程中务必予以高度重视的课题之一。
虽然我国当前的科研项目监理依然限于对计算机技术的偶然应用，尚未从简单计算的自动化工具过渡为脑力劳动自动化的方法；各地区各部门计算机使用不均衡，系统化水平低，而且系统间衔接沟通不畅，因而导致监理的质量和效率大打折扣的现状，但是，随着信息技术的不断开发和相关产业的兴隆乃至人们观念的更新，其保障作用还是值得肯定的。
参见本文图一。
参见曲景东、蓝伯雄、陈善广著《TS-OO-CSF科研管理方法在复杂科研项目管理中的应用研究》，《科研管理》，2002年第1期，第110页。
参见曲景东、蓝伯雄、陈善广著《TS-OO-CSF科研管理方法的复杂科研项目管理中的应用研究》，《科研管理》，2001年第1期，第110-111页。
参见姚亦佳、李小燕著《国外科研项目管理的借鉴》，《政策与管理》，2002年第5期，第41页。
参见李光临、陈玉祥等编译《十年决策―八十年代的美国科研资助政策》，科学技术文献出版社1994年版，第245页。
例如，某个科研项目中的课题负责人，一般说来，都应该是该领域最为优秀的，至少是最为优秀者之列的。从学术造诣的角度来看，即使监理专家组成员都是相关领域的专家，针对该科研项目所涉及的专业性而论，理论上应该不会超过该项目中的课题负责人。既然如此，监理的科学性又依靠什么理论来支撑呢？这类问题尚需要进一步展开研究。
M. Tinht “Academic Freedom and Responsibility”, Open Univ. Press, 1988, p.129.
M. Tinht “Academic Freedom and Responsibility”, Open Univ. Press, 1988, p.131.
当然，从每个国家科研项目监理的具体情况来看，并不否认也不排斥重要节点监理的方式。我们在这里所强调的系统性和连续性，是从国家科研项目监理制度的总体制度安排的角度来理解的。只有在总体制度安排上确保了系统性和连续性，才能够做到每个具体的科研项目监理发挥其应有的作用。
参见《农业科技成果转化基金项目监理和验收实施办法（试行）》第14条。
关于公正的原则，我们将在后面专门展开详细论述。
参见本文图一、图二。
参见本报告前面“对国家科研项目实施监理的涵义”部分。
有关社会中介组织的问题可以参阅王建琴著《第三种力量――中国后市场经济论》，中国政法大学出版社2003年版；黎军《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版；王绍光著《多元于统一――第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版。通常认为第三部门是介于政治国家与市民社会之间的第三域，是指处于政府与私营企业之间的社会组织，他们从事政府与私营企业不愿做、做不好或不常做的事。他的特征主要有：（1）非政府性；（2）非营利性；（3）公益性；（4）公共权力；（5）中介性。
如果机选的专家之中有符合回避条件的，比如该专家所属科研院所所在地恰好与科研项目监理地重合，或有其他不适合承担监理任务的特殊情况，只要重新再做选择即可。
目前委托既存的组织进行监理，由该组织负责聘请监理专家来组成监理专家组的做法，只要能够坚持回避的原则，就是可行的，并且，这种途径必将成为将来产生建立专家组的一个重要途径。
在国外，这种受政府资助的项目，其研发过程及其相关数据亦应受到政府公开法的规制。参见Daniel Hall, Administrative Law in Democracy, Prentice Hall, 2nd, 2002, pp.264-268. 以及Forsham v. Harris, 445 U.S.169 (1980).
关于科研项目监理中的回避问题主要见于科研项目立项的评审中，规定：“为保证评审工作的公正性，坚持回避制度。科学基金委员会监聘人员回避本人所在单位申请项目的评议、评审；评审组成员回避本人所在单位及本人参加申请项目的评审；评审组成员和兼职专家当年是申请项目负责人时，不出席该项目所在科学部的评审会。”参见黑龙江大学科技处编《黑龙江大学科技管理规章制度汇编》，2001年4月，第74页。
为求得n人博弈的解，博弈论引入特征函数的概念，即对局中人的每个子集，函数值V(S)为当S中的局中人成为一个联盟时，不管S外的局中人采取什么策略，联盟S通过协调其成员的策略保证能达到最大赢得值，则称V(S)为n人博弈的特征函数。特征函数使研究者能够确定不同种类的合作联盟的可能性及赢得值。同样重要的另一个概念是分配向量，它是指局中人通过联盟内报酬的合理分摊即分配，获得不少于单独干时所能获得报酬的向量。参见吕世伦、文正邦主编《法哲学论》，中国人民大学出版社1999年版，第803页。
具体做法参见本报告“监理单位的组成方式”部分的论述。
参见威廉・韦德著，徐炳等译《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版，第95页。
参见本文图五。
参见邓小平《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选（一九七五――一九八二年）》，人民出版社，1983年版，第293页。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
参见好日岱著《论学术不公、学术腐败，以及对学术公平、公正的呼吁》，刊发于《人民日报》“BBS论坛”，2000年8月29日。
文章来源：《河南省政法干部管理学院学报》2005年第1期 发布时间：2007/12/24