自党的十八大以来，党中央一直把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。在党和国家机构改革的过程中，党的工作机关和行政机关合并设立或者合署办公的现象越发引起人们的关注。学界一度提出，党和国家机构改革会对行政法学带来挑战，需要对行政主体在内的很多范畴的内涵、外延作出根本调整。有人担心，由党的工作机关直接行使行政管理职责，将使这些主体丧失行政诉讼被告资格，而这会妨碍可能受行政行为侵害的当事人通过诉讼渠道寻求救济。在此背景下，党的工作机关和行政机关合并设立或者合署办公，究竟会对行政法学范畴，特别是“行政主体”的外延产生什么影响？如何认识这些机关在行政法上的地位，并使其在法治轨道上行使职权？本文拟对以上问题作一些探讨。

一、合并设立和合署办公引发的争议

中共中央于2017年发布的《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”[1]可以与党的工作机关合并设立或者合署办公的国家机关，当然包括也主要就是行政机关。有学者曾对“合署办公”和“合并设立”的意涵作出解释：“合署办公是指，两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或密切相关而在同一地点和处所办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。”而“合并设立是指，两个或两个以上的机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。合并设立为一个机构后，又有着‘两块牌子’‘保留牌子’‘加挂牌子’三种情况”。[2]也就是说，“合署办公”的情形下仍然存在两个机构，而“合并设立”则只存在一个机构。对于“两块牌子”“保留牌子”“加挂牌子”，论者还富有启发性地指出，这里存在着融合程序的区别，“两块牌子”的融合程度最高，而“加挂牌子”的融合程度最低，在“加挂牌子”的情况下被整合的机构及其职能实质得到较大保留。当然，在实践中，这三种情形往往被官方和学者混用，因为不影响论证，本文也以“加挂牌子”统称之。

2018年的党和国家机构改革是一次系统性、整体性、重构性的变革。2018年的《深化党和国家机构改革方案》“将国家公务员局并入中央组织部。中央组织部对外保留国家公务员局牌子”“将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子”“将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家电影局牌子”“将国家宗教事务局并入中央统战部。中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子”“将国务院侨务办公室并入中央统战部。中央统战部对外保留国务院侨务办公室牌子”。[3]在2023年的《党和国家机构改革方案》中，“组建中央港澳工作办公室”“在国务院港澳事务办公室基础上组建，作为党中央办事机构，保留国务院港澳事务办公室牌子”，和前述情况类似。[4]这些改革后产生的新机关，都涉及上述现象，特别是机关的合并设立。

我国当代行政法学中的行政主体范畴有其特定的功能，很大程度上，它正是为了解决行政诉讼被告资格认定问题而存在的。在这个意义上，行政主体即具有行政管理职责和行政诉讼被告资格者。[5]相应地，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21、24、25等条还规定了开发区管理机构及其所属职能部门、村民委员会、居民委员会、高等学校、律师协会、房屋征收部门等作为行政诉讼被告的情形。由此可见，“行政主体”至少包括行政机关和“法律、法规、规章授权的组织”。传统观点认为，行政主体不包括党组织。

自2018年以来的党和国家机构改革已经使“党政合署办公成为行政组织的一种新型模式”。[6]这一现象向传统的行政法学理论提出问题。有学者认为，党政合并合署“产生了一种新的行政主体”并给行政法学带来冲击。[7]还有学者主张，现在必须将党组织也概括地承认为行政主体。[8]当然，概括纳入党组织后的新“行政主体”范畴，其功能仍然是满足行政诉讼的需要。如果现实中真的有大量的党组织在直接行使行政管理职责，必须被认定为具有行政诉讼被告资格，进而纳入“行政主体”的范畴，那么，随着“行政主体”这一标识性概念发生变化，行政法的知识体系可能确有系统调整的必要。但情况并非如此。有学者鲜明地指出：“今后实践中不可能大量出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的现象。”[9]

而且，“党组织”“党的机构”等概念的外延也过大，不适宜笼统地加以讨论。2025年新修订的《中国共产党工作机关条例》第5条第1款规定：“党中央以及地方党委根据需要设立若干工作机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关，负责主管或者办理党的相关工作。”[10]在党组织中，“党的工作机关”主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。此外，该条例第4条第2款还提及党委设在党的纪律检查委员会、党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关，设在行政机关等或者由其整体承担职责的机关，党委直属事业单位等。可以说，上至党的中央组织下至党支部，成千上万的“党组织”“党的机构”和上述行政法学所面临的问题完全是无关的。学者们关心的现象，说到底不过就是“党的工作机关合并行政机关后行使原行政机关的行政管理职责”而已。

二、合并设立和合署办公机构在行政诉讼中充当被告的情况

据研究，在行政诉讼中，“加挂牌子”完全可以使党的工作机关具备行政诉讼被告资格。[11]司法机关对党的工作机关可否充当行政诉讼被告的判断，大体维持了原状，基本上以是否保留行政机关牌子作为标准。但问题当然绝非如此简单。在一般情况下，党的工作机关的确不具有行政诉讼被告资格。所谓“加挂牌子”也是使党的工作机关成为行政诉讼当事人的简便方式。观察司法实践可以发现，并未加挂行政机关牌子的党的工作机关在某些情况下也会被法院认定为行政诉讼的适格被告。

（一）一般不能当被告

党组织一般不能充当行政诉讼的被告，这是过去的行政主体概念和相应理论认识存在的基础。根据《行政诉讼法》的前述规定，也只有“行政机关”和“法律、法规、规章授权的组织”才是行政诉讼被告的适格主体。

“中国共产党机关”和“国家机关”“法律法规授权管理公共事务的组织”的法定外延本不存在交集。《监察法》第12条第1款规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、中国人民政治协商会议委员会机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及辖区内特定区域、国有企业、事业单位等派驻或者派出监察机构、监察专员。”由此款规定可见，在立法机关的视野中，“中国共产党机关”和“国家机关”“法律法规授权管理公共事务的组织”等是互斥的概念，党的工作机关应不属于“法律、法规、规章授权的组织”。

裁判文书似乎也可以支持这一观点。在“薛煦君诉中国共产党丹阳市委员会宣传部案”中，薛煦君诉称中国共产党丹阳市委员会宣传部回应人民网强国论坛“政在回应”栏目记者的行为违法，要求法院予以撤销。法院认为，中共丹阳市委宣传部并非行政机关，薛煦君的起诉本不符合起诉条件，依法应当不予立案，鉴于已经立案，则裁定驳回起诉。[12]又如，在“杨月妹、莫伟雄诉中国共产党梧州市委员会政法委员会案”中，法院认为：“中国共产党梧州市委员会政法委员会不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织，不能作为行政诉讼的被告参加诉讼”。[13]

需要提及的是，中国共产党的纪律检查机关也不具有行政诉讼被告资格。在“张家永诉中国共产党广东省纪律检查委员会不履行法定职责纠纷再审案”中，再审申请人张家永提出，他被终止救助、殴打后向本案被申请人中共广东省纪委申请救助，并要求处理救助站殴打申请人的行为，而本案被申请人拒绝了张家永并要求他另找其他部门处理。法院认为，本案被申请人中共广东省纪委不是行政机关，以其作为行政诉讼被告，被告主体不适格，因此一审法院不予立案，二审法院予以维持，都是正确的，驳回了张家永的再审申请。[14]监察体制改革后，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公，依据宪法和法律的规定，监察机关不是行政机关，它成为行政诉讼被告的机会近乎渺茫。[15]

从上述案例可见，党的工作机关“一般不能当被告”的主要原因正是它们“不是行政机关”。法院认为它们不具有行政诉讼被告资格。“薛煦君诉中国共产党丹阳市委员会宣传部案”还说明，在党和国家机构改革之后，各级党委宣传部门也并不因为可能加挂牌子而直接成为行政诉讼的适格被告。

（二）加挂牌子当被告

1.党的工作机关

2018年党和国家机构改革后，加挂牌子的党的工作机关顺利承接原行政机关的管理职责，实现了平稳过渡。在政府规范性文件中，“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”也成为一类新主体。此后“加挂牌子当被告”的现象时有出现，所谓的行政诉讼将出现“断头路”并非事实。

在“赵洪艳与国家版权局案”中，赵洪艳不服原国家新闻出版广电总局的行政复议决定，要求国家版权局履行监督职责。一审法院明确指出，“经国务院机构改革，不再保留原国家广电总局。原国家广电总局的新闻出版管理职责由国家版权局承接。”二审法院虽然驳回赵洪艳的上诉，但对以国家版权局为本案的被上诉人并无疑义。[16]赵洪艳向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为一、二审的判决并无不当，应予维持，对于国家版权局承接原国家新闻广电总局相关管理职责充当被申请人亦无疑义。[17]

在“薛夕凤诉江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局案”中，薛夕凤要求撤销国家宗教局的国宗复〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》。在该决定书中，国家宗教局认为薛夕凤要求追究当地建设“丹阳市海会寺庙”相关责任人责任，并非政府宗教部门处理的职权范围。法院认为，薛夕凤的诉讼请求实质是要求作为上级机关的江苏省民族宗教事务委员会履行对下级机关镇江市民族宗教事务局的监督职责，这种监督职责基于上下级机关内部层级监督关系产生，本不属于行政诉讼的受案范围，因本案已经立案，应裁定驳回对江苏省民族宗教事务委员会的起诉，对国家宗教局的行政复议决议的起诉应一并驳回。[18]国家宗教局曾作出行政复议决定，也参与了本案诉讼，法院和当事人对国家宗教局具有行政诉讼被告资格并无疑义。[19]而在“谢匡宇诉辽宁省公务员局、国家公务员局政府信息公开、行政复议案”中，谢匡宇则是对国家公务员局复决字〔2018〕第1号行政复议决定书不服。法院也驳回了其请求。[20]

在2018年党和国家机构改革之后，国家版权局、国家宗教事务局等都已属于“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”。这些“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”都可以所加挂牌子的行政机关名义参与行政诉讼，并被法院认定为适格被告。所谓行政诉讼的“死胡同”的确不存在。

2.设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关

《中国共产党工作机关条例》第4条第2款说明，除党的纪律检查机关的产生和运行按照党章和有关党内法规执行外，党委设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关参照该条例执行。在党的工作机关中，“设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关”是一个单独的类别。它们能否“加挂牌子当被告”呢？

同时具有中国共产党地方省委保密委员会办公室和各省保密局牌子的机构，是最值得参考的案例。在“夏冰淋诉湖北省保密局案”中，一审法院曾经提出，省保密局是中共湖北省委办公厅的内设机构，不属于行政机关，因而也不是行政诉讼的适格被告。而二审法院明确指出：“从《中共湖北省委办公厅关于印发〈中共湖北省委保密委员会办公室（湖北省保密局）机构编制方案〉的通知》内容看，省保密办与省保密局虽系同一办事部门，但两者具有不同的身份，承担不同的职能，对内对外具有不同的意义，即俗称的‘两块牌子，一套人马’。省保密办属于内设机构，具体承担省委保密委员会的日常工作，是党的机构。而省保密局的职责是依法履行全省保密行政管理职能。其职权依据是《中华人民共和国保守国家秘密法》第五条的规定，‘国家保密行政管理部门主管全国的保密工作。县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作。’从上述规定可知，省保密局作为湖北省保密工作行政管理部门，其身份具有对外性，从其2015年领取的‘组织机构代码证’上载明的机构类型为‘机关法人’也可知，省保密局在对外履职时，是能以自己的名义独立作出行政行为，具有独立承担责任能力的行政机关。”[21]

可见，加挂省保密局牌子的省委保密办这类“党委设在党的工作机关的机关或由党的工作机关管理的机关”在“加挂牌子”的条件下也是完全可以成为行政诉讼被告的。当然，它们是以所加挂牌子的行政机关名义参与行政诉讼，同样属于“加挂牌子当被告”的类型。

（三）不挂牌子当被告

无论是“一般不能当被告”还是“加挂牌子当被告”，都是理论界已经或多或少地认识到的情况，而值得特别注意的是“不挂牌子当被告”。在司法实践中，无论是党的工作机关还是党的工作机关管理的机关等，都出现了在没有加挂行政机关牌子的条件下成为行政诉讼被告的情况。

1.党的工作机关

如上所述，在司法实践中，党的工作机关一般不能直接充当行政诉讼被告，这并不是绝对的。在华占文与中国共产党玛纳斯县委员会老干部工作局争讼的案件中，华占文要求法院判决由包括中共玛纳斯县委老干部工作局在内的当事人为其核算并补发调增部分养老金、艰苦边远地区津贴、阳光津贴等。法院认为，中共玛纳斯县委老干部工作局已经为华占文完成了相应的调整及审批程序，故不能支持华占文的诉讼请求。本案源于在“第二批中央企业分离办社会职能”后，原由新疆天山电力股份有限公司管理的玛纳斯县电厂学校被移交给地方政府。华占文认为，中共玛纳斯县委老干部工作局应履行职责，为包括他在内的部分退休人员核算退休后调整部分养老金数额、艰苦边远地区津贴及阳光津贴。法院的判断是，中共玛纳斯县委老干部工作局确有此职责，但也已履行完毕。华占文和法院都没有对中共玛纳斯县委老干部工作局的被告资格提出疑问。[22]

“中共玛纳斯县委老干部工作局”这一类主体十分特殊。在离退休干部党建工作中，各级党委（党组）、地方党委组织部门、地方党委老干部局、部门单位机关党委和离退休干部工作机构、离退休干部党组织均有一定职责。但各级党委（党组）、地方党委组织部门、部门单位机关党委和离退休干部工作机构、离退休干部党组织等的性质都是比较纯粹的“党组织”，它们同党外的组织和个人不发生直接联系，均不会成为行政诉讼的适格被告。“中共玛纳斯县委老干部工作局”这一机构的有趣之处在于，它设在地方党委，具有党的工作机关属性，但又偏偏在上述案件所称情形下要负责处理十分具体的人事关系。当然，同属“地方党委老干部局”性质的中共上海市奉贤区委老干部局等近年仍被司法机关明确排除了行政诉讼的被告资格，“中共玛纳斯县委老干部工作局”仍是特例。在郑增秋与中共上海市奉贤区委老干部局争讼的案件中，郑增秋要求法院判决中共上海市奉贤区委老干部局拒绝向他公开其父基本离休费相关信息的行政行为违法并支付抚恤金及丧葬费。本案两审法院均认为中共上海市奉贤区委老干部局不具有行政诉讼的被告主体资格，它只是中共上海奉贤区委的工作机构，不属于《行政诉讼法》第2条所规定的行政机关。[23]

相比之下，“周某国与中共荆州市荆州区委宣传部不履行××职责、不履行××职责案”则是党的工作机关直接充当行政诉讼被告的明确案例。周某国原为当地报社记者、编辑，报社隶属于被告。周某国认为自己属于事业编制工作人员，但在办理完退休手续后才得知退休待遇被核定为工人，故要求被告更正。一审法院认为，人民法院依法不受理对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼，周某国要求中共荆州市荆州区委宣传部为其补办录（聘）用手续等，涉及“行政单位内部干部任免、档案及福利待遇等问题，属于行政单位内部的人事范畴”。二审法院裁定书没有明确认定中共荆州市荆州区委宣传部属于“行政机关”，但仍认为“一审裁定驳回起诉并无不当”。[24]

上述两个“不挂牌子当被告”的案例都涉及人事关系纠纷，具有一定的典型性。法院在遇到这类纠纷时，确实可能比照行政机关来认定党的工作机关的行政诉讼被告资格。当然，这并不绝对，中共上海市奉贤区委老干部局的相关案件也表明，即便是涉及人事关系纠纷，法院也可以按照党的工作机关“一般不能当被告”的逻辑来处理。

2.设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关

除党的工作机关外，党委设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关同样可能成为行政诉讼的被告。“淄博利林建材有限公司诉中国共产党淄博市委淄博经济开发区工作委员会组织人事部案”中，淄博利林建材有限公司将其所承揽的工程转包给不具备用工主体资格的孙某，而孙某所雇佣的第三人赵某在工作时间、工作场所因工作原因受到伤害。中国共产党淄博市委淄博经济开发区工作委员会组织人事部依据第三人赵某提供的证据及其调查取得的证据，根据《工伤保险条例》第14条第1项的规定，作出对赵某的工伤认定。法院认为，“2018年5月4日淄博经济开发区管理委员会下发《淄博经济开发区党工委管委会工作机构主要职责规定（试行）》，明确淄博经开区组织人事部行使社会保障等有关职责，其作出的涉案《认定工伤决定书》符合法律规定”。[25]“锦州顶津饮品有限公司诉中国共产党锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）工作委员会组织统战人事部案”也是一起由开发区党工委工作机关作出工伤认定引发的案件。法院认为，根据“锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）工作委员会办公室作出的锦滨工办发〔2019〕36号文件第二条第（一）项调整优化工委工作机构和职能第2点的规定，被上诉人中国共产党锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）工作委员会组织统战人事部具有作出涉案工伤认定决定的法定职权”，驳回上诉，维持原判。[26]

我国各地的开发区治理机构的类型比较复杂。本文语境中的“开发区”指各级经济开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区等。上文提到的锦州经济技术开发区就是经国务院批准的国家级经济技术开发区。据研究，我国“国家级开发区的管理体制大致可以分为以下三种类型：政府主导的开发区管理模式、企业主导型开发区管理体制、政企混合的开发区管理体制”。[27]但无论哪种类型，开发区管理委员会一般都是当地政府的派出机构。在完全企业主导型的开发区，由独立的经济贸易开发总公司对开发区实施企业化管理，但社会管理等职责仍由政府相关部门负责。另外，开发区治理机构中的执行党组织类型相对单一，开发区党工委的工作机关一般都属于党委派出机关管理的机关。党的二十届三中全会决定要求“深化开发区管理制度改革”。中央也在研究制定专门的党内法规对开发区治理机构中的党组织职责予以更加明确的规定。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023－2027年）》提出将“制定《新区、开发区、高新区党的工作委员会工作规定》，规范相关党委派出机关的设立和运行”。[28]在相关党内法规尚未出台的条件下，淄博开发区党工委实际上是以党的规范性文件规定了由管委会工作机构承担部分行政管理职责，锦州的情况也比较类似，而法院在判决书中认可了相关规定的效力。

三、行政诉讼中接纳一部分的党组织作为被告的选择标准

2018年党和国家机构改革后，司法机关对于“加挂牌子”的党的工作机关的行政诉讼被告资格基本上都继续予以承认。但亦如上文最后部分所展示的，在实践中，也有案例表明，特定的党组织在没有“加挂牌子”的条件下因为其行为实质影响到相对人的权利，特别是涉及劳动人事关系纠纷，很可能被司法机关认定为行政诉讼的被告。这就促使我们进一步思考，如果未来的确需要在行政诉讼中接纳一部分的党组织作为被告，适当扩大“行政主体”的外延，应当以何种标准进行遴选才是合理的呢？

实际上，学界在“概括纳入说”和“加挂牌子说”之间本已有一系列折中的主张，建议以某种标准区分党组织所作具体行为的性质，再反推该组织是否具有行政诉讼被告暨行政主体资格。有代表性的观点或可概括为三种说法：一是看是否属于行使行政职权的行为。根据党组织所为属于党务活动还是行政管理来判断该主体和该行为是否可诉。[29]有学者认为：“只要某一主体行使了原本应由行政机关行使的国家行政管理职权，作出了相应的行为，实际影响特定相对人行政法上的权益，就属于行政主体，进而可以成为行政诉讼的适格被告。”[30]二是看是否属于行政执行层面的行为。行政法学理论对“政治（决策）”与“行政（执行）”的经典区分很自然地被援用为认定行为性质的标准。前者指政策制定，后者指法律执行。有学者认为：“即使在中国的某些领域，党政机构以合设、合署的方式融合到了一起，我们仍然可以从实质功能的角度，将其中党、政两种角色分工区别开来。也就是说，这些党政合设、合署的机构尽管在组织结构上是融合的，但在功能上仍是可分的。”[31]三是看能否得到法律、法规、规章授权。如上所说，《行政诉讼法》本就规定“法律、法规、规章授权的组织”可以成为行政诉讼的被告。有学者较早地引入了“合法化链”理论以回应党政机关合并合署激发的新问题。他指出，行政活动具有合法性的前提是这些活动“可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关”。[32]依此逻辑，如果党组织循“合法化链”得到明文授权，也可跻身“法律、法规、规章授权的组织”之列，成为行政诉讼的适格被告。

（一）行政职权难以确定

第一种说法的要害在于，试图通过区分党组织的行为究竟属于党务行为还是行政行为来确定它是否具有行政诉讼被告资格。前引代表性学者提出的具体判断标准主要有两个：（1）党组织行使的职权“原本”是由行政机关行使的；（2）实际影响特定相对人的行政法权益。所谓“原本”是由行政机关行使的职权，在现实中能够准确甄别的只有在党和国家机构改革方案中明文提及的被合并机关的行政管理职责。这就意味着，只有“加挂牌子”的党的工作机关才可能成为被甄别出的行政主体。而且需要在机构改革的那一刻，把被合并机关的职权“冷冻”起来，以便进行甄别。但是，这和本文研究的发现并不一致，尽管地方党委老干部局承担行政管理职责可能的确是特例，但众多的开发区党工委出于精简工作机构的考虑，很可能继续要求其工作机构直接行使行政权力，作出行政行为。这些开发区党工委不属于党和国家机构改革中的“被合并机关”，且很可能不断出现，并行使各项新的职权。问题还不仅如此。在我国的法治现代化进程中，行政机关一直试图“简政放权”。在这个意义上，由行政机关行使的职权在大趋势上应当是不断减少的。即便过去某个行政机关行使过某一职权，但现在该机关已经不存在，该职权也可能本该被取消。即便该职权不被取消，经过机构改革，新机关内设的各机构之间也应当且必然出现“化学反应”，不应想象被合并机关将持续以内设机构形态完整行使原行政机关职权，这和机构改革的初衷不符。

也就是说，在实践中难以判断党的工作机关行为是否基于“原行政机关”职权作出。而“实际影响特定相对人的行政法权益”更有待司法机关认定，但现在的问题恰恰是相关行为能否“跨域门槛”，被司法机关在行政诉讼中实质评价。

此前，在涉及信息公开的司法审查案件中，最高人民法院选择“回避对‘党务’的实质解释”。[33]这也是因为所谓“党务”和“政务”在具体语境中实难区分。为了应对涉信息公开案件，最高人民法院最终选择了主要以形式标准区分依法应当公开的政府信息和《政府信息公开条例》并不规范的“党务信息”，如果制作主体是党组织，基本上就认定为“党务信息”。但“形式标准”正是我们所不能接受的，否则不但行政主体无法扩容，就连现在“加挂牌子当被告”的党组织也要失去行政诉讼被告资格，那就真的要造成“断头路”了。

（二）执行行为难以确定

第二种说法的要害则在于，判断党组织的行为是一个宏观管理行为还是微观执法行为。这一理论对实践有较高的指导意义。党的执政行为总体而言影响是“宏观的”，党的决策是基于宏观信息作出的，决策的对象也是不特定的多数人。

问题又在于，虽说总体而言是“宏观的”，但在党的领导和党的建设活动中，同样有很多针对特定相对人的管理行为，特定相对人甚至不一定具有党籍，但行为的性质还是党组织行为而非行政行为。2023年9月19日中共中央发布修订后的《干部教育培训工作条例》第12条延续了2015年同名条例的规定，明确“干部教育培训的对象是全体干部，重点是县处级以上党政领导干部和优秀年轻干部”。[34]但2023年条例一个很重要的变化是，在第14条规定了职级公务员也都要接受相应时长的教育培训。中共中央组织部负责人就此作出说明：“这次修订的《干部教育培训工作条例》对职级公务员教育培训时间量作出规定，主要是保证全体干部都有接受教育培训的权利和义务。”[35]对于“乡科级党政领导干部和一级主任科员及相当层次职级以下公务员”，《干部教育培训工作条例》也规定他们“应当每年参加干部教育培训主管部门认可的集中培训，累计不少于12天或者90学时”。[36]而该条例第59条规定：“干部因故未按规定参加教育培训或者未达到教育培训要求的，应当及时安排补训。对无正当理由不参加教育培训的，由干部管理部门视情节轻重给予批评教育、组织处理。”[37]

那么，如何认识干部管理部门基于《干部教育培训工作条例》规定对非中共党员的公务员进行组织处理的行为呢？依照第二种说法的逻辑，似乎应将其解释为加挂公务员管理机构牌子的组织部门对非中共党员的公务员所进行的内部管理行为，虽属于行政行为性质，但因是公务员系统的内部行为而不可诉。但这样理解恐怕就失之简略了。

2021年3月19日发布的《中国共产党组织处理规定（试行）》中说明：“本规定所称组织处理，是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”[38]而在印发该规定的通知中，中共中央办公厅明确指出：“组织处理是教育干部、管理干部的必备手段，是全面从严治党的重要措施。”[39]《中国共产党组织处理规定（试行）》第10条第4项还规定了组织处理的程序为“组织（人事）部门向受到组织处理的领导干部所在单位和本人书面通知或者宣布组织处理决定，向提出组织处理建议的机关、单位通报处理情况，在1个月内办理受到组织处理的领导干部调整职务、职级、工资以及其他有关待遇的手续。对选举和依法任免的领导干部，按照有关规定履行任免程序”。[40]

由此可见，组织处理的规范基础是中国共产党的党内法规《中国共产党组织处理规定（试行）》（且与《干部教育培训工作条例》不同，在法规名称中明确冠有“中国共产党”），组织处理的性质为“全面从严治党的重要措施”，组织处理的程序亦和国家法规定的高级公职人员任免程序有别，属于党内程序。《中国共产党组织处理规定（试行）》虽然规定对非中共党员领导干部、不担任领导职务的干部等进行组织处理时参考该规定执行，但这不改变组织处理本身党组织行为的性质。以此为例，仅凭宏观管理行为还是微观“执法行为”的标准无法区分是党组织行为还是行政行为。

申言之，第二种说法实质上要求必须具体划分出政治决策、行政决策、政治执行、行政执行四种行为，和“党务政务说”要求划分党务行为和政务行为相比，这更是难以做到。

依据国家法律和党内法规的规定，党的工作机关和行政机关的决策方式本是不同的。有学者研究分析了行政机关依法奉行的首长负责制和机关党组集体讨论作出决定机制之间的紧张关系。“党组会议应前置于行政领导班子会议，二者决策内容各有侧重。”[41]但这一精巧的制度设计，对于“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”和不挂牌子的党的工作机关都不适用。即便是“加挂牌子”的党的工作机关，也并不真的内设一套行政领导班子。党的工作机关挂了行政机关的牌子，但人员并没有两套名片。党的工作机关既不实行首长负责制，也不设党组。《中国共产党工作机关条例》第20条规定的“党的工作机关主要负责同志”职权是召集并主持部（厅、室）务会议、委员会会议等。对于党的工作机关来说，不存在党组会议和行政领导班子会议的两套决策程序。在这些机关中，任何一项决策的考量都是完整全面的，没有政治决策和行政决策的区别。相应地，该机关党员领导干部（公务员）执行决策的行为也没有政治执行和行政执行的区别。

在无法细分政治决策、行政决策、政治执行、行政执行四种行为的条件下，奉行第二种说法的后果很可能是将党的工作机关的绝大多数行为，包括大量党的领导和党的建设活动，都纳入行政诉讼的监督之下，要法院逐一评价一番。如果第一种说法失之过严，那么第二种说法就有些失之过宽了，法院不可能也没必要承担这样的任务。

（三）法律、法规、规章授权

再来看“法律、法规、规章授权说”。是否由国家法直接规定党组织的地位和职责，立法机关的思想经历了一个变化过程。有学者对此做过十分清晰的说明。他介绍：“自20世纪90年代以来，尤其是在《高等教育法》制定过程中，立法者的认识发生明显转变。立法者认为虽然宪法对‘党的领导’作出规定，但这并不妨碍将‘党的领导’载入具体法律条文。党的十八大召开以后，特别是《中共中央关于加强党的政治建设的意见》印发以后，立法者才更加主动积极地推进‘党的领导’入法。”[42]

和本文所论直接相关的是，为了因应党和国家机构改革，立法机关通过修法将法律条款中原来的“行政主管部门”改为“主管部门”，以指称加挂行政机关牌子的党的工作机关。“比如，全国人大常委会于2018年10月对《公共图书馆法》进行修改，将原第51条中规定的‘出版行政主管部门’修改为‘出版主管部门’，删去了‘行政’二字。根据立法者的说明，此般修改主要是考虑到《深化党和国家机构改革方案》将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。”[43]以不加“行政”二字的主管部门、机构指称加挂行政机关牌子的党的工作机关看来是现实可行的立法技术方案，不太会给国家法体系造成难以克服的困难。

实际上，有些法条甚至直接用“行政”一词来修饰党的工作机关。财政部规章《行政单位国有资产管理暂行办法》将“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关”统称为“行政单位”，而不加区别地规范了它们的国有资产管理行为。

对于未来可能“不挂牌子当被告”的党的工作机关，补足合法化链是最好的解决方案。在内地较早提出“合法化链”概念的学者虽没有专门讨论行政诉讼问题，但就与此类似的行政复议，他提出：“如果在例外情况下不得不以党的机关名义实施这一行为，则应将复议被申请人的范围扩大至党的机关。”[44]依此理论，如果党的机关要充当行政诉讼被告，则应该有专门的法律、法规、规章条款明确该类党的机关法定职责，以使“合法化链”完整可溯，确认这类党的机关确属《行政诉讼法》所谓“法律、法规、规章授权的组织”。

（四）党内法规和规范性文件的介入

问题的复杂之处则在于，因为涉及党的工作机关的职责权限，上述“合法化链”不可避免地会被党内法规和规范性文件介入，这是在中国语境中此前理论没有充分考虑过的特殊情况，可能也恰是当前需要“适应党政机构归口领导、归口管理、合署办公、对外加挂牌子等体制机制，统筹推进相关党内法规和国家法律法规的制定实施”[45]的原因之一。在这种情况下，又当如何判定该“合法化链”是否完整呢？

党的工作机关无论是否加挂行政机关牌子，本就以党内法规和党的规范性文件为其产生、运行的依据。即便“加挂牌子”，这些名义上的“行政机关”实质上还是依照党内法规的规定产生、运行的。对此，学界有比较一致的观察和判断。有学者指出：“在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构运行的主要准则。”[46]还有学者说：“可以预见这些机构将在行政过程中适用党内法规。”[47]另一名学者也谈到，“随着党政关系深度融合趋势的加强，党内法规特别是党政联合制发的党内法规和规范性文件越来越多地成为行政执法的依据”，在生态环境保护、安全生产、脱贫攻坚、食品安全等领域尤然。[48]

严格来说，国家信访局还不属于上文讨论的“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”，也不属于党政机关合并合署的情况，但在产生、运行依据转换方面，国家信访局是最为典型的实例。2023年的机构改革方案提出，由新组建的中国共产党中央社会工作部统一领导国家信访局，国家信访局也由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。此前，中共中央、国务院于2022年2月25日印发《信访工作条例》。《信访工作条例》以党内法规的形式构建完善了新时代信访工作体制机制，而此前行政法规性质的国务院《信访条例》则被废止失效。

在司法实践中，党内法规和规范性文件也成为法院甄别涉案当事人组织机构性质的重要依据。在前述涉及开发区党工委职能部门的两个案件中，法院确认涉案职能部门职权的《淄博经济开发区党工委管委会工作机构主要职责规定（试行）》、锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）工作委员会办公室作出的锦滨工办发〔2019〕36号文件也都属于此处讨论的党的规范性文件范畴。有学者鲜明地提出，“在司法审查中，除了依据法律、法规和规章对行政机关的职责范围予以明确外，规范性文件、‘三定规定’都可以作为‘法定职责’的判定依据”。[49]

对于党政合并合署机构来说，由党内法规和规范性文件介入其产生、运行的“合法化链”恐是必然的。但党内法规和规范性文件内容并非《政府信息公开条例》所称应当公开的“政府信息”，虽然依照《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等规定，党内法规和党的组织职能、机构等情况一般亦应公开，但一般的行政相对人毕竟无法直接请求党组织向他们对涉党的组织职能、机构等情况的党内法规和规范性文件作出公开。如果一般的行政相对人对有关规定存疑，也无法直接要求党组织作出解释和修改，更无法通过行政诉讼的方式要求司法机关对相关规范性文件的合法性进行审查。这就使得人民群众面对这类机关在提起行政诉讼时可能处于不利的地位，也不利于建设一个公开透明、权责明确的法治政府。

值得注意的，最高人民法院在此前的个案中已经打破了以“形式标准”机械区分政府信息和“党务信息”的惯例。在判决中，最高人民法院认定2007年《政府信息公开条例》第9条第4项“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开”的情形包括党内法规《党政机关公务用车管理办法》第24条所称公务用车情况。[50]也就是说，涉及一般行政相对人法定权益的党内法规和规范性文件不但依照《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等的规定应当公开，也可能落入《政府信息公开条例》所称应当公开的范畴。而在公开后，相关党内法规和规范性文件也可以被司法机关用以检视行政行为的“合法化链”是否完备。

除了司法机关以外，我国立法机关对以党内法规和规范性文件补足“合法化链”也已经有所准备。有学者的研究提供了一个精彩的事例：“在制定《乡村振兴促进法》的过程中，该法草案不仅规定了中国共产党的宏观领导职责……而且明确了一些微观领导事项，比如……‘农村基层党组织依法组织农民参与产业发展’等。”[51]而全国人大宪法和法律委员会对此的回应是如果党内法规对党组织职责已有规定，在国家法中“予以归并、集中表述”。[52]需要注意的是，“予以归并、集中表述”不等于删除，而恰恰是接受了党内法规和国家法之间的衔接、嵌套关系。未来如需将“不挂牌子”的少部分党组织纳入行政主体的范畴，并赋予其行政诉讼被告资格，那么确定其身份的“合法化链”应当允许被党内法规和规范性文件介入，只要其最终源头是“人民或代议机关”即无可厚非。

四、结论

党和国家机构改革后，行政法学界一度以为原有的行政法学范畴、理论将面临挑战。但现实的情况是，在司法方面，加挂行政机关牌子的党的工作机关顺利承接了原行政机关的管理职责，也继续使用行政机关的名义应对行政诉讼。行政诉讼的“断头路”显然并未出现。在立法方面，立法机关通过修改法律法规，主要是删除了条款中“行政主管机关”所包含的“行政”二字而保留“主管机关”，维持了对“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”管理原行政机关职责的法律授权。也就是说，无论是司法还是立法，原有的实践并未发生重大的实质的改变。

当然，“党的工作机关加挂行政机关牌子的单位”毕竟和一般的行政机关仍有不同，它们毫无疑问地属于党组织范畴。此外，一些尚未加挂行政机关牌子的党的工作机关，也被司法机关认定为行政诉讼被告，开发区党工委的工作机构尤然。未来，将党的一部分工作机关纳入“行政主体”范畴之中，似是无可避免的。那么，究竟行政主体的扩容应当以何种标准推进，就成为亟须思考的问题。

比较而言，最可接受的标准就是，党的工作机关在作出行政行为的时候是否得到法律、法规、规章的明文授权。实际上，这也是《行政诉讼法》本就确立的标准。当然，由于党内法规和规范性文件是党的工作机关产生、运行的重要依据，它们对于上述的授权链条很可能会介入，但这并不影响“合法化链”的完整性。总之，若需要授权党的工作机关直接从事行政管理，应以法律、法规、规章明文表示之。被法律、法规、规章明确授权承担行政管理职责的党的工作机关，即可成为新型的“行政主体”。

【注释】

[1] 《中国共产党工作机关条例（试行）》，人民出版社2017年版，第5页。2025年11月28日，中共中央修订《中国共产党工作机关条例》。修订后的《中国共产党工作机关条例》第5条第3款的规定更加完善，即“根据工作需要，党的工作机关可以采用合并设立、合署办公等方式，同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置。统筹设置的仍由党委主管”。《中共中央印发〈中国共产党工作机关条例〉》，载《人民日报》2025年12月8日，第4版。

[2] 许耀桐：《党和国家机构改革：若干重要概念术语解析》，载《上海行政学院学报》2018年第5期，第8页。

[3] 《深化党和国家机构改革方案》，人民出版社2018年版，第10-14页。

[4] 《中共中央国务院印发〈党和国家机构改革方案〉》，人民出版社2023年版，第6页。

[5] 参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期，第42页。

[6] 马怀德：《中国行政法治四十年：成就、经验与展望》，载《法学》2018年第9期，第47页。

[7] 参见喻少如、刘文凯：《党政机构合署合设与行政主体理论的发展》，载《南京社会科学》2019年第4期，第100页。

[8] 参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年第Z1期，第48页。

[9] 黄先雄：《党政合设合署与行政诉讼制度的回应》，载《中外法学》2020年第2期，第307页。

[10] 《中共中央印发〈中国共产党工作机关条例〉》，载《人民日报》2025年12月8日，第1版。

[11] 参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期，第54页；程琥：《党和国家机构改革与行政 诉讼制度创新发展》，载《法律适用》2020年第19期，第56页。

[12] 参见江苏省镇江市中级人民法院（2020）苏11行终165号行政裁定书。

[13] 广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2018）桂04行终34号行政裁定书。

[14] 参见广东省高级人民法院（2018）粤行申489号行政裁定书。

[15] 有学者曾经提出，不应排除对监察机关提起行政诉讼的可能。参见王锴、王心阳：《如何监督监督者：兼谈对监察委员会的诉讼监督问题》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第14页。

[16] 参见北京市高级人民法院（2019）京行终4684号行政判决书。

[17] 参见最高人民法院（2020）最高法行申1272号行政裁定书。

[18] 参见江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行诉147号行政裁定书。

[19] 参见程琥：《党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展》，载《法律适用》2020年第19期，第57页。

[20] 参见辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行终587号行政裁定书。

[21] 湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终811号行政裁定书。

[22] 参见新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行终28号行政判决书、新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行申84号行政裁定书。

[23] 参见上海市第一中级人民法院（2021）沪01行终148号行政裁定书。

[24] 参见湖北省荆州市中级人民法院（2023）鄂10行终44号行政裁定书。

[25]  山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03行终291号行政判决书。

[26] 参见辽宁省锦州市中级人民法院（2020）辽07行终177号行政判决书。

[27] 冯烽：《国家级新区和开发区高质量发展研究》，中国社会科学出版社2022年版，第69页。

[28] 《中共中央印发〈中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）〉》，人民出版社2023年版，第12页。

[29] 参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期，第55页。

[30] 黄先雄：《党政合设合署与行政诉讼制度的回应》，载《中外法学》2020年第2期，第312页。此外，张力在讨论党政联合发文的信息公开困境时，曾提出区分党务信息和政府信息的考虑因素，也颇具启发意义，而实质的标准还是行为与特定行政管理事务的联系。参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，载《中国法学》2020年第1期，第83页。

[31] 林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期，第57页。

[32] 陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第27页。

[33] 梁艺：《党务信息的认定及其例外公开规则——基于最高人民法院案例的整理》，载《行政法学研究》2021年第3期，第125页。

[34] 《干部教育培训工作条例》，人民出版社2023年版，第9页。

[35] 《为新时代干部教育培训工作高质量发展提供制度保证——中央组织部负责人就修订颁布〈干部教育培训工作条例〉答记者问》，载《干部教育培训工作条例》，人民出版社2023年版，第33页。

[36] 《干部教育培训工作条例》，人民出版社2023年版，第10页。

[37] 同上注，第26页。

[38] 《中国共产党组织处理规定（试行）》，人民出版社2021年版，第4页。

[39] 《中办印发〈中国共产党组织处理规定（试行）〉》，载《中国共产党组织处理规定（试行）》，人民出版社2021年版，第1页。

[40] 《中国共产党组织处理规定（试行）》，人民出版社2021年版，第8-9页。

[41] 蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，载《中外法学》2020年第6期，第1553页。

[42] 刘怡达：《法律中“党的领导”条款的具体形态与演变过程》，载《党内法规研究》2022年第1期，第116页。另见王春业、周笑：《论党的领导入法》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第2期，第138页。

[43] 刘怡达：《法律中“党的领导”条款的具体形态与演变过程》，载《党内法规研究》2022年第1期，第122页。

[44] 陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第36页。

[45] 中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室编：《习近平法治思想学习纲要》（2025年版），人民出版社·学习出版社2025年版，第168-169页。

[46] 秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期，第83页。

[47] 林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期，第53页。

[48] 参见章志远：《新时代我国行政审判的三重任务》，载《东方法学》2019年第6期，第97页。

[49] 王青斌：《行政不履责司法审查体系链的构建》，载《中国社会科学》2023年第11期，第29页。

[50] 参见梁艺：《党务信息的认定及其例外公开规则——基于最高人民法院案例的整理》，载《行政法学研究》2021年第3期，第127页。

[51] 刘怡达：《法律中“党的领导”条款的具体形态与演变过程》，载《党内法规研究》2022年第1期，第125页。

[52] 同上注。