政府间竞争与合作的制度创新
宋彪、孟雁北：政府间竞争与合作的制度创新【独墅湖畔人大法学论坛第十期文字实录】
政府间竞争与合作的制度创新
独墅湖畔人大法学论坛第十期
主题：政府间竞争与合作的制度创新
主讲人：宋 彪（中国人民大学法学院副教授）
孟雁北（中国人民大学法学院副教授）
主持人：徐阳光（中国人民大学法学院讲师）
时间：
地点：中国人民大学国际学院（苏州研究院）修远楼225教室
嘉宾简介：
宋彪：中国人民大学法学院副教授，法学博士，主要研究领域为经济法总论、财政法、产业法。主要社会兼职：中国资产评估师协会教育培训委员会委员，中国登山协会认证户外指导员，北京市经济法学研究会理事。
孟雁北：中国人民大学法学院副教授，法学博士，美国乔治顿大学法学院（Georgetown University）法学院访问学者。主要研究领域为经济法-竞争法、企业公司法、能源法。
徐阳光：中国人民大学法学院讲师，中国人民大学法学博士，北京大学法学博士后。
徐阳光：
同学们好，欢迎大家来到“独墅湖畔人大法学论坛”第十期活动现场。今天我们有幸邀请到了两位主讲人，一位是在南京开会专程赶来和大家交流的
宋彪：
很难得利用这个开会的机会，
刚才
第一个例子：去年四月份的时候，北京交通行业曾经有个案例。北京有一趟公交车叫938，938这趟车是从北京站开到廊坊大学城，廊坊在河北省，这趟车在运行过程中被廊坊的长途汽车司机给堵住了，不让它继续再进大学城。这个事情发生在奥运会之前，所以，当时从北京市交委，河北省交通厅，包括廊坊交通局，以及国家发改委，交通运输部都进行现场办公，比较妥当的处理了这个事件。
这个事情是怎么一回事呢？938这趟车是9字头的车，开往郊区，在长期运输的过程中，由于实际需要，有一部分9字头的车开进河北境内。938路在2000年的时候是到通州，2000年以后，廊坊大学城建立起来了，大学城大量院校学生和教师需要经常来往于京廊两地。针对这样一种情况，当时廊坊大学城管理委员会就向938路的运营商，一家私营企业――八方达公司，提出一个要求，就说你这个车啊，能不能再往远走一走，到我们大学城。那八方达公司说可以啊，可以。这样，八方达这家运营商和廊坊的大学城管委会就签了一个合同，约定这辆车穿过通州进到廊坊，这样就解决了来往于京廊两地的老师和学生的交通问题。在此前一年左右的时间，当时管委会为了解决京廊教师和学生的交通问题，曾经在大学城搞了一个廊坊长途汽车公司大学城分公司，专门跑长途。那么跑长途呢，他是从廊坊大学城到北京站，当时因为它走的是高速，走高速呢票价是十二块钱。那么管委会和八方达签了合同后呢，进到廊坊以后十块钱，这路车叫938路支5线。从938路进入廊坊大学城之后，就出现了两家跑北京到廊坊的，一家是公交车跨越了北京市界，一家是长途车。这两家相安无事一直到去年，因为各有各的优势，一个是快，十二块钱的快，十块钱的便宜一点，但是它站站都停，方便。
去年春天,北京市政府为了实行一个惠民政策，实现公共财政的均等化，让郊区的农民也能够享受到城市人享有的公共服务的优惠，而且当时考虑到奥运整个交通枢纽的问题，运力的问题，实行交通卡制。我们有些同学可能知道交通卡，实行打卡，买张卡，然后刷卡上车，学生两折，一般是四折。大家如果有机会到北京去，买一张卡，作为纪念也行，刷一刷，试一试，转街花个一块钱就能跑很多的地方。938路支5刷卡以后，原来十块钱的票现在变成多少了？现在变成两块九，因为它在北京段和在河北段适用不同的折算。那我们想想两块九和十二块比，让你选的话，你坐哪一辆车？对吧，太明显了，价钱差的很大。在这种情况下，作为理性的群体来讲，大多数人会选择坐938支5。这就使得原本的大学城的长途汽车分公司有相当一部分客源都流走了。长途汽车分公司的很多司机，承包大巴的司机，没饭吃了，想点什么办法呢，就想着到在进廊坊的这个路口，把938堵住，不让进，你要跑你就到这，你就把学生送到这，然后从这开始到大学城还有几站地，你就让学生坐我们的出租车也好，打摩的也好，反正你这个公交车不能再进。这件事僵持了三四天的时间，政府、公司运用了一些常规手段去谈心啊，做工作啊，给一个一个的司机做工作，但是实际上饭碗是一个很重要的问题。后来呢两地的交管部门来谈。河北省一方说，你们当初运营的时候并没有经过河北省交通厅批，那你就是非法运营。但问题是，原来公交的这样的线路一般是建设部门来管，长途呢是交通部门来管。938呢它比较特殊，它是公交跑长途，当初两家在签合同的时候，就不知道去找谁。由于这个事情发生在奥运之前，比较具有代表性。两地处理不了，处理不了怎么办呢?中央派相关部门下去，一个发改委，一个交通运输部，在廊坊开了一个现场协调会，然后把两家交通主管部门都找过来，大家说一说，谈一谈怎么回事，两方都谈一谈怎么解决。最后呢中央给出一个方案，从发展趋势来看，938支5是不能任意取消的，为什么呢？因为现在这个环渤海经济带，还有天津滨海新区的开发，那么北京，河北，天津，整个这个区域一体化是个趋势，这个发展趋势对于跨界的公共服务，给老百姓提供服务，是非常有利的，这个是值得肯定的。所以从这一点来说，938路不能停止，而且一定还继续要到大学城。但接下来的问题是，大学城的长途汽车司机怎么办？河北的司机都是搞承包的，承包的大客，那没有客源了，损失是一个问题，我们同学想一想有什么办法？――最后还是发挥了集体的智慧。大学城长途汽车分公司停业了，这个业务不搞了，接下来让这些司机从开大巴转成开出租车。大学城长途汽车分公司撤消以后，组建一个国有出租汽车公司。然后由廊坊市政府投资买了大概四十辆出租车，然后让开大巴的司机转为开出租，解决了就业的问题，这个事情当时是交由廊坊市国资委来做，基本的结果就是这样。
这个案子我们可以琢磨琢磨，它是一项公共服务跨越了省界，这种例子在现当下并不少见，比如说长三角，上海到周边的的一些城市，比如江苏省一些城市，都开通这样的长途大巴。像我们那个和谐号，非常快，以一小时路程作为一个半径的话，一小时周边的这些都市群，它们原来属于若干个省，省辖的这些城市，但现在慢慢的都一体化了，那么在这个一体化的过程中就涉及到一些原来地区之间的制度的必然创新。
第二个例子：2006年的时候，东北三省搞了一个创举，叫做合作立法，什么意思呢，辽宁省的法制办牵头召集三个省的法制办一快开会，说我们现在面临的问题是一样的――老工业基地振兴，那么我们在立法过程中能不能想点办法，降低立法成本，实现资源共享呢。什么意思呢，比如搞一个企业信用管理条例，按照常规的思路，辽宁省搞，吉林省会搞，黑龙江省也会搞，如果各搞各的话，就有三个立法摊子。那么，假如辽宁省负责起草辽宁省企业信用管理条例，我们组织专家来论证，来起草，这样一个文件如果按照立法程序通过之后，吉林黑龙江觉得合适，你们可以拿过去简单变通一下，变个标题，变个名称，可以叫吉林省企业信用管理条例，可不可以？可以的。一个省如果对某一个专业方面的问题制定了规范性文件，其他省可以借鉴它的立法经验。这是当时他们一个立法的分工，当时这个分工一共有九个立法项目，一个省拿到三个，成果大家共享。那么这是一个。第二个涉及到另外一个问题，比如我们有时候公路收费，各省区可能差的比较大，在黑龙江收十块，在吉林可能收八块，在辽宁省可能收十二块，这样司机一路过来，收费收得可能不一样。那么三省法制办就商量说，以后再涉及到跨境类似方面的问题，涉及到老百姓经济利益方面的，我们能不能事先通个气，大家尽可能把他统一起来，不要出现这种地区性的差异。这是他们当时合作立法的第二个例子。第一个创新，我们说是立法资源的共享，第二个创新，则是打破以往在立法方面，每一级地方政府只顾它管辖区内的事，不涉及到跨境，那么这就是一个问题，三个省能不能在一起来讨论三个省的立法，三个省能不能就同样一个共同问题进行合作立法？如果我们关注时政的话，上星期若干家媒体在报道东北三省设立行政首长协调制度问题，也就是三省的行政首长要定期召开会议，就一些共性的问题进行讨论。
不管是938路支5线也好，东北三省合作立法也好，其实有一些共性，这两个案例都是跨越了传统的行政区划的界限，涉及到不管是争议也好，还是创新制度也好，实际上就是一个政府之间是否合作，如何合作这样一个问题。那么关于这个政府间的合作，特别是在中国这样一个环境下来谈政府间的合作，这里面有一些理论问题需要进一步解释，就是说什么样的原因驱动政府间进行合作，地方间合作的依据是什么？那么，对此，一般来讲有两个思路。一个思路是我们国家在确立社会主义市场经济体制之后呢，一直是把建立一个统一的社会主义市场作为一个目标，凡是要割裂市场的，不利于市场的公平竞争，一体化的，在理论上来讲都认为是违反这种经济体制目标的，所以一体化的市场是我们一贯的目标，在宪法上确立这种社会主义市场经济体制后，一贯坚持的方向。也就是说政策导向上，我们实行一体化。第二个思路，我们从改革开放到今天为止，从央地关系来讲，中央和地方关系总体是放权的，那么放权就带来分权的问题。关于第二个问题，即目前法律上对分权有哪些方面的规定，有利于政府来推行这种合作的思路，在这里我想可以给大家归纳几点，第一个，行政区划，我们国家有关于行政区划的立法，行政区划要求地理上要把这个宪法上所确认的中央与地方，以及地方与地方之间的边界要搞清楚，边界要不清楚的话，引发很多争议，著名的争议就是微山湖地区，山东济宁和江苏徐州百年的械斗，因为边界不清，至少造成上百人的伤亡，这是第一个。第二个呢，我们说应该是地方资源和财产的所有权的制度，这个我们是有规定的。第三，宪政安排的地方政府机构，我国宪法规定的很明确，中央设置哪些部门，地方设置哪些部门，地方的每一级政府依法管理它本辖区范围内的方方面面的事物。那么这是三方面，是基本的关于分权的规定。但是这个分权在实施的过程中有很多的变化。比如说改革开放，我们先是深圳特区，再是沿海，然后到内地。政策导向造成了地区间发展的倾斜和先后。以至于造成了我们沿海和南方一些城市的GDP年产值都高于内地的一个省。我们现在有一个叫做三千亿俱乐部，也就是现在我们国内大概有将近二十个城市的GDP达到三千个亿，包括苏州，包括佛山，包括东莞。那这是什么意思呢，这个GDP相当于青海省一个省的产值，那么这样的话，地区之间的差异实际上是很大的。这种财权的差异，GDP这种经济的实力，造成事权的差异。比如广东省今年五一小长假之前提出，广东省政府放大假。我们讲地方分权，讲法律有规定，但是改革开放三十年来造成地方之间的差异确实很大。地方政府权力也是差的很大，这样就会造成有人愿意合作，有人不愿意合作的，比如珠三角就合作的很好。
所以针对这样一些问题呢，因为时间的原因，我就简单说这样一个思路性的东西，怎么解决，大概我想是有这样几个方向。第一个方向就是区域规划，这是我们政府在做的，去年已经完成了中国的国土规划，把全国的国土分成了四类，比如准予开发，禁止开发。这是从生态，经济发展角度，而不是从行政区划去考虑，这是第一个思路，要搞全国性的国土规划。第二个呢，地方的权力，要进一步的界定清楚。地方政府现在实际上像商人一样，是一个理性的经济人，西部的人才大量往东部走，西部的政府绝对是不高兴的。但是又没有办法，那么如何来厘清地方政府的权力，这要进一步明确，938就是这样，最后是廊坊市政府买单。那么第三个呢，我想经济区划和行政区划的合一，这是目前许多地方在做的，随着经济的发展，要打破或者说是重新调整行政区划，比如说，广州市把原来的番禺市合在一起，把现在的佛山市纳入广佛经济圈，这样的话，因为经济社会发展，造成行政区划的界限在调整，这是第三个。最后一个，是938路支5线在处理过程中的一个经验，要构建一个高一级的区域协调机构，能够让地方政府之间发生冲突的时候有一个主管部门来解决。不然的话，你像上海出台一个政策，你河北省出台一个政策，或者江苏省出台一个政策，政策之间要打架，打架由谁来解决呢？我们宪法审查制度，违宪审查制度还没有完全确定的情况下，或者说许多方面做得还很不够的情况下，如何确立一个协调的机构，能够把地方政府之间的争议给它妥善解决，这从机制上来讲需要考虑的。所以我们说，我们在关注的，现在媒体报道的东三省要建立一个行政首长的联席会议，其实是在朝着类似的方向发展。
徐阳光：
不好意思，考虑到时间关系，所以我
孟雁北：
特别高兴能有这个机会来苏州，刚好这几天我在上海和杭州开两个会，这两个会都和竞争法有关系，一个是《知识产权领域反垄断执法指南》制定的研讨会，还有一个是亚洲竞争法论坛。开会的地点离苏州特别近了，
这个题目
当
因此，当我思考政府间竞争与合作制度时，我就在想，不同国家间的反垄断执法机构，他们最后面对同样一种行为的时候，出于维护本国经济利益最大化的考虑，如果没有利益上的冲突，很多问题比较容易解决，但面对这种冲突的时候，这种冲突到底怎么办？这种冲突在某个角度上来讲，可以说它实际上是法律制度为了实现本国经济利益最大化所进行的法律实施过程中间的不同的选择，这种不同的选择甚至有竞争的这样一个状态。但是，对同一行为有不同的看法会出现冲突，所有的国家都在说，如果这种冲突出现了，到底应该怎么办呢？我觉得这种冲突的解决途径回过头来，和刚才
徐阳光：
感
第一个例子是首钢搬迁与汇总纳税的问题。首钢搬迁，从石景山搬到河北，他是把钢铁生产基地搬过去，他的总公司还在石景山，那么我们的税法里面有个规定，总公司与分公司之间的纳税实行的是汇总纳税，也就是说，你在那里炼钢，你的税还是要回到石景山。大家都知道我们首钢为什么要搬吧，为什么要搬出去？是为了北京的空气的净化，尤其为了迎接奥运的一个很重要的大事情。那么北京的天蓝了，河北那边的天呢？现在汇总纳税，河北的政府愿意吗？你在我这里污染了我的环境，你跑到北京去纳税。我们曾经有个课题去研究这个问题，我们很希望从法律上来好好的研究一下。但是最终由于种种原因，我们没有深入研究，但我们发现，官方还是更希望用政府间的行政协商再加上行政命令来解决类似的问题。所以最大的问题就是我们没有一套解决争议的法律机制，这是
第二个例子来自一部小说。我前些天在看《驻京办主任（三）》的时候，书里面有一段特别有意思，《驻京办主任》是我一直在说的一本书，因为我觉得这本书可以很好的了解中国的这个驻京办的问题。这本书在第三部里面，提到过一个问题，就是里面有一个人“金伟民”，是一个资本运作的高手，他通过眼花缭乱的手段把那个“东州汽车公司”改组以后，成功在美国上市，融了很多钱的。但是融资以后立马就亏损，股价在跌，美国那边股民都在考虑要告这个汽车公司。后面为了扭转亏损局面，金伟民想设计一个我们国家完全具有自主知识产权的汽车。当时这汽车也设计出来了，但是在和欧洲有关合作伙伴谈合作的时候，人家基于技术层面的考虑，要求把发动机生产企业放在江浙沿海一带，小说中的东州地方政府不干。在小说中，金伟民属于香港公民，他是一心想报国的，一心想把这个东州汽车给搞活的，但是由于这个地点啊，地方政府领导说，这个怎么能放到省外去呢。所以这个事情最后失败了。所以现在咱们很多时候你会发现这个区域的划分啊，他需要有协调。政府间的竞争重要，但合作也同样重要啊。
第三个例子是关于区域协调发展与横向财政转移支付的。横向财政转移支付，大家可能还不太了解，在德国，法律明确规定，发达的省，必须一对一的帮助落后的省，怎么帮助呢？就是每年从财政收入内拿一部分无偿的，没有任何条件的给那个落后的省，德国是世界上所有国家里面横向财政转移支付做的最好的国家。我们也在学，但是我们学的时候，我们似乎没有注意到，这个我们认为很好的制度在德国遭遇到的批评是非常非常大的，因为它有时候会导致一个落后的州有种懒惰性，有种依赖性，然后先进的州，发达的州，他心里不平横。这个批评的声音，我们在构建这个制度的时候，我们也得关注。
第四个例子，还是关于转移支付的。先看我们的燃油税费改革吧。酝酿14年的燃油税费改革终于以国务院的决定付诸实施，而过程中暴露出来的问题，主要是地方政府与中央政府这种关系，矛盾非常大。十四年以后才出台这么一个燃油税费改革，出台的结果很多人还不满意，这里面地方政府对中央政府的不信任暴露的很充分。包括我们增值税立法，还包括我们从率先东部崛起，后面是开发大西部，后面振兴东北，中部怎么办呢？终于出来中部崛起了。中部这几个省，位置上不东不西，区域发展的政策优惠总是享受不到，因此有人形象称之为“不是东西”。这些中部的省份，他们曾经想过搞一个联合的机制，每年在某一个省开个会，讨论合作发展的问题，但最终没有贯彻下去，原因是没有中央的主导，没有更高位阶的组织与协调。如果中央能够主动地站在一个更高的层面来协调，那么我们的府地关系会发展的很好。
总之呢，政府间的竞争与合作是永远都会存在的。其中里面包括财政这一块，税收这一块，还
最后我要特别鸣谢。我是在今天下午五点在苏州汽车北站接到
（本文字稿由中国人民大学国际学院（苏州研究院）2009级法律硕士1班韩荣新同学根据录音整理而成，并经三位发言人审定刊登，特此说明并致谢）
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/11/15