论国务院机构及其行政主体资格
论国务院机构及其行政主体资格
出处： 《金陵法律评论》2009年第1期
任 进1
（国家行政学院，北京100089）
[摘 要] 国务院机构的范围和分类，是法学界和行政管理实践都没有明确的问题；国务院机构的行政主体资格也是亟待研究解决的重要课题。十七大明确将“健全组织法制和程序规则”，作为我国民主政治建设和法治建设的重要任务。本文分析了国务院机构的范围和分类，并着重对国务院机构及其所属事业单位的行政主体资格问题，作了法学思考。
[关键词] 国务院机构 行政主体资格
一、国务院机构的范围和分类
（一）国务院机构的范围
对国务院机构的范围，长期以来法学界没有达成共识。主要有以下几种表述。
一种是将国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门、直属机构，办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构六类。其依据是1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的有关规定。1
另一种是将国务院行政机构分为办公厅、组成部门、直属机构和办事机构四类。其依据是宪法和《国务院组织法》的有关规定。2
另外，也有将国务院直属事业单位也作为国务院机构的。3
实践中，对国务院机构的规定和表述也不尽一致。按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的有关规定，国务院行政机构分为六类：国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局。但实际上，国务院在该条例实施后的机构改革中还设立了直属特设机构（即2003年国务院机构改革中成立的国务院国有资产管理管理委员会）等机构。
（二）国务院机构的分类
根据2008年国务院机构方案和国务院2008年3月19日第一次常务会议审议通过的国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位设置方案，国务院机构包括国务院行政机构和国务院直属事业单位，4未将国务院议事协调机构、组成部门管理的国家局列入其中。但根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的有关规定、国务院2008年3月21日发布的《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2008〕12号》）和《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号），以及中央人民政府网站的内容，笔者认为，国务院机构包括国务院行政机构和直属事业单位两大类，具体分为八类：国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构和国务院直属事业单位。其中，国务院行政机构包括前七种。这应该是目前对国务院机构范围和分类最准确的认定。
二、国务院行政机构的行政主体资格
（一）国务院行政机构成为行政主体的依据
国务院行政机构，一般是法定行政主体，而不是授权行政主体。但这里的“法定行政主体”所依之法除了法律、法规、规章外，是否还包括“三定规定”，是一个值得探讨的问题。
国务院部门“三定规定”是国务院机构主要职责、内设机构和人员编制规定的简称。关于“三定规定”的地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。5另外一种说法，认为它是与行政法规具有同等效力的政策性法规文件。6
从行政组织法的视角看，“三定规定”的法律地位值得研究。“三定规定”是合理界定行政机关职能、合理设定行政机关内部机构、核定行政机关编制的有效方式,是巩固机构改革成果的有效措施，是规范部门行使职权的依据，在实践中取得了良好的效果。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像发达国家那样通过制定部门组织法来界定部门职责、机构和编制。从严格法律意义上看，“三定规定”不是法律、法规、规章，而且，“与行政法规具有同等效力的政策性法规文件”的提法与相关法律、法规规定不符，但“三定规定”经国务院批准、国务院办公厅发布，属于国务院的抽象行政行为，具有执行力和约束力，也是部门依法行政的准用依据之一。
国务院办公厅
（二）具有行政主体资格的国务院行政机构
按照行政主体能够对外作出具体行政行为并独立承担法律责任的观点，国务院行政机构中，具有行政主体资格的有：
1．组成部门
组成部门根据宪法、相关单行法履行国务院基本行政管理职能，具有独立行政主体资格，可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人。如2001年律师乔占祥就春运铁路客票上浮对铁道部申请行政复议案。7
2．具有行政管理职能的直属机构
大多数国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能；根据相关法律、行政法规，具有行政管理职能的直属机构可以制定部门规章，独立行使管理职能，具有独立行政主体资格，可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人。如2004年内蒙古金穗工业食品公司诉国家工商行政管理总局行政答复案。
3．组成部门管理的国家局
组成部门管理的国家局根据相关法律、行政法规具有行政管理职能，具有独立行政主体资格，可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人。如2004年山东荣成海达造船公司诉国家海洋局行政处罚决定案。
4．经过法律、法规授权具有一定行政职能的议事协调机构或其实体办事机构
议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，根据有关法律、行政法规，具有一定行政职能，因此，具有行政主体资格。如根据《学位条例》，国务院设立学位委员会，负责领导全国学位授予工作；根据国务院办公厅《关于印发〈教育部主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕57号），国务院学位委员会办公室（教育部学位管理与研究生教育司）作为国务院学位委员会的日常办事机构，组织实施《学位条例》。通常，议事协调机构的实体办事机构需法律、法规授权才具有行政主体资格。如根据1998年3月6日国家教育委员会发布的《教育行政处罚暂行实施办法》第三十二条，教育行政部门的职能机构查处教育行政违法案件需要给予处罚的，应当以其所属的教育行政部门的名义作出处罚决定。类似的案件如2004年湖北考生郭萌不服考试违纪处罚决定书状告国务院学位办案等。而且，绝大多数的国务院议事协调机构将不设实体性的办事机构，有关职能由国务院行政机构的内设机构承担，而它们是没有行政主体资格的。
但有些法定的层次较高的国务院议事协调机构的实体办事机构，不是一般的办事机构，本身就是国务院行政机构，根据有关法律、法规规定，具有行政主体资格，如根据《国家能源局主要职责、内设机构和人员编制规定》，国家能源局承担国家能源委员会具体工作；又如根据国务院办公厅《关于印发〈商务部主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕77号），商务部承担《反垄断法》规定的国务院反垄断委员会具体工作。再如根据国务院办公厅《关于印发〈水利部主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕75号），水利部承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作。8
（三）不具有行政主体资格的国务院行政机构
国务院行政机构中，不具有行政主体资格的有：
1．国务院办公厅
根据《国务院组织法》，国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作；根据有关法律、行政法规，国务院办公厅也有一定行政职能，但国务院办公厅无权制定规章，也不直接对相对人作出具体行政行为，不具有独立行政主体资格。
2．国家信访局
根据2008年7月10日国务院办公厅《关于印发国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕60号），国务院办公厅管理国家信访局。由于国家信访局不是国务院组成部门管理的国家局，而且根据《信访条例》等相关行政法规，国家信访局不能作出具体行政行为，不具有独立行政管理职能，因而不具有独立行政主体资格。
2005年最高人民法院《关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）指出：信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。9
3．不具有行政管理职能的国务院直属机构
如国务院参事室（主要任务是围绕党和政府的中心工作，调查研究，提出意见和建议；对重要法律法规草案及其他重要文件草案提出意见和建议等）、国务院机关事务管理局（主要是负责中央国家机关事务的管理、保障、服务工作）等，无权制定规章，对外也不具有独立行政管理职能，因此，不具有行政主体资格。
4．国务院办事机构
其主要职责是协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，既无权制定规章，也不直接对相对人作出具体行政行为，不具有行政主体资格。
5．国务院国有资产监督管理委员会的主体资格问题
国务院国有资产监督管理委员会根据国务院的授权，代表国务院对国家出资企业履行出资人职责。根据2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，因此，国务院国有资产监督管理委员会不具有独立行政主体资格，一般不作为行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人。但笔者认为，如果对相对人作出具体行政行为，或者超越职权，它也可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人。如2005年哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心、哈尔滨市广进汽车配件经销中心、哈尔滨广丰汽车维修有限公司不服国务院国有资产监督管理委员会的《产权界定意见函》提起行政诉讼案，就是一个典型的案例。10
三、国务院行政机构的内设机构和国务院规定的承担具体执法职责的机构的行政主体资格
（一）国务院行政机构的内设机构的行政主体资格
从理论上说，国务院行政机构的内设机构作为内部组织，一般不能以自己的名义实施行政行为，且不能以自己的名义承担由此而引起的法律责任，只有在法律、法规有明确授权的情况下，才可直接以自己的名义实施行政管理行为，才具有授权性行政主体的资格。但与地方各级人民政府工作部门的内设机构不同，笔者目前尚未发现国务院行政机构的内设机构得到法律、法规有明确授权而成为行政主体的情形。如根据2005年《道路交通安全法》第五条，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。在这里，虽然公安部设立了内设机构交通管理局，但根据公安部“三定规定”，交通管理局并没有独立的行政管理职能，因而，公安部交通管理局不具有行政主体资格。
（二）国务院规定的承担具体执法职责的机构的行政主体资格
有些情况下，法律专门授权国务院规定承担具体执法职责的机构。这些具体的执法机构本身就是国务院行政机构，通过法定形式获得行政主体资格。如根据《反垄断法》，国务院设立反垄断委员会，作为一种高层次的国务院议事协调机构，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行研究拟订有关竞争政策，组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告，制定、发布反垄断指南，协调反垄断行政执法工作等职责；而根据《反垄断法》第十条，国务院规定的反垄断执法机构依照《反垄断法》的规定，负责反垄断执法工作；国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依法负责有关反垄断执法工作。目前，《反垄断法》的执法机构为商务部、国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会，实行的是“三足鼎立”的多头执法体制。根据上述三个机构的“三定规定”，国家发展和改革委员会主管价格违法和价格垄断行为；商务部负责经营者集中的反垄断审查；国家工商行政管理总局负责除价格垄断行为之外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法。11
这里要注意的是，国务院规定的承担具体执法职责的机构与国务院有些议事协调机构的办事机构，不是一个完全相同的概念。如根据国务院办公厅《关于印发〈商务部主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕77号），商务部承担《反垄断法》规定的国务院反垄断委员会具体工作。在这里，商务部一方面是高层次议事协调机构国务院反垄断委员会的办事机构，同时又是国务院反垄断执法机构之一。
四、部门规章授权组织的主体资格
根据有关法律，中央政府机构与其分支机构、派出机构、授权机构或与地方政府工作部门之间可以部门规章等形式建立授权关系，12如依据《反垄断法》第五条，国务院反垄断执法机构（国家发展和改革委员会、商务部、国家工商行政管理总局）依法负责反垄断执法工作；根据工作需要，国务院反垄断执法机构可授权省、自治区、直辖市政府相应的机构，依法负责有关反垄断执法工作。据此，省、自治区、直辖市相应的发展和改革委员会、商务厅（局）、工商行政管理局，根据授权依法负责有关反垄断执法工作，从而取得行政主体资格。
又如中国人民银行共设立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安九个分行，北京、重庆二个营业部等；中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。再如，审计特派员办事处根据审计署的授权，依法进行审计工作。
另外，国务院直属事业单位，如中国保监会在全国各省、直辖市、自治区、计划单列市设立的派出机构，根据中国保监会的授权履行辖区内保险业的行政管理职能；中国银监会的派出机构依据中国银监会的授权，在辖内履行对有关银行业金融机构的监管职责。
依部门规章授权行使行政职权的上述机构，在授权范围内或超出授权范围作出具体行政行为时，具备行政法上的行政主体资格。如按照《中国证券监督管理委员会行政复议办法》，申请人对中国证监会或其派出机构、授权组织的具体行政行为不服申请行政复议的，作出该具体行政行为的中国证监会或其派出机构、授权组织是被申请人。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条、第二十一条、第八十六条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备申请人是作出该具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织等条件。
综上所述，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的上述条款，在《行政诉讼法》关于“法律、法规授权的组织”的规定的基础上，增加了“规章授权组织”的类型，原因在于：规章特别是部门规章授权在实践中较为普遍，承认规章授权的组织具有行政主体资格和行政诉讼被告资格可避免许多技术上的困难。
五、国务院及其行政机构所属事业单位的行政主体资格
目前，国务院14个直属事业单位和国务院行政机构所属事业单位中，有的承担法律、法规授权或国务院委托的行政任务，但承担行政任务的主体与行政主体还不完全是同一个概念，因此，需要对依法具有公共事务管理职能的国务院及其行政机构所属事业单位的行政主体资格进行探讨。
（一）国务院直属事业单位
按照行政主体是具有行政职权、能够对外实施行政行为并独立承担法律责任的观点，国务院直属事业单位中，具有行政主体资格的，如中国银监会、中国证监会、中国保监会、国家电监会、中国气象局等。如根据2005年《电力监管条例》第五条，国家电力监管委员会依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能。
（二）国务院行政机构所属的事业单位
通常情况是，国务院行政机构的所属事业单位，在法律、法规有明确授权的情况下，能够对外实施行政行为，获得了授权性行政主体的资格。例如：
（1）国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能，具有行政主体资格。13
（2）国家工商行政管理总局直属事业单位商标局、商标评审委员会，根据《商标法》，分别承担商标注册与管理等行政职能和承担处理商标争议事宜等行政职能，具有行政主体资格。14
（3）国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会（中华人民共和国国家认证认可监督管理局）和国家标准化管理委员会（中华人民共和国国家标准化管理局），根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。
（三）国务院及其行政机构所属事业单位在行政复议或行政诉讼中的地位
根据《行政复议法》的规定，如果事业单位属于法律、法规授权的组织，对其具体行政行为不服的，可以分别向直接管理该组织的国务院部门申请行政复议。在这种情况下，国务院行政机构设置的所属事业单位具有行政主体资格，能够成为行政复议中的被申请人。另外，《行政复议法》规定对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。这里，国务院部门具有复议机关和被申请人的双重身份，当其作为被申请人时，具有行政主体资格。但是《行政复议法》没有对国务院直属事业单位作为被申请人地位的规定，笔者认为，可以参照国务院部门的规定，作为被申请人。由于国务院部分具有公共事务和行政执法职能的事业单位也具有行政主体资格，可以作为被申请人。
依法具有公共事务管理职能的事业单位在行政诉讼中的行政主体资格要视不同情况而定。根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，如果事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内以自己的名义行使职权时，当事人不服提起诉讼的，应以作出具体行政行为的该事业单位为被告；法律、法规或者规章授权行使行政职权的事业单位，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的事业单位为被告。这种情况下，事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内或超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，都以该事业单位为被告。这时，事业单位是否成为被告，并不一定与其是否具有行政主体资格相联系，因为事业单位超出法定授权范围实施行政行为时并不具有行政主体资格，但却成为了被告。可见，事业单位在行政诉讼中的地位与其是否具有行政主体资格是可以分离的。
另外，国务院及行政机构在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其所属事业单位行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该上述机构为被告。
作者简介
任进（1960-），国家行政学院法学部教授，博士。本文系国家社会科学基金项目《行政组织法研究》（05BFX014）的部分成果。
注释
1．许崇德主编：《宪法》（第二版），中国人民大学出版社2004年版，第246-247页。
2．蒋碧昆主编：《宪法学》（修订版），中国政法大学出版社1997年版，第322-323页。
3．杨海坤主编：《宪法学基本论》，中国人事出版社2002年版，第282页。
4．2008年3月21日《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号）。
5．《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，
6．《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。
7．有观点认为，从宪法的规定看，国务院各组成部门的不具有行政主体资格，其行为后果由国务院最终承担，更符合宪法对国务院各组成部门的规定。见钱建华：《行政主体资格与行政诉讼被告资格的探讨》，《法制日报》（理论专刊）（2004年4月29日）。笔者认为这种观点值得商榷，因为，国务院各组成部门的行政主体资格的取得，除了宪法规定外，更多的是有关法律、行政法规的规定。国务院各组成部门的行政主体资格的取得，有明确的法律或行政法规依据。
8．根据《抗旱条例》第六条，国家防汛抗旱总指挥部负责组织、领导全国的抗旱工作；国务院水行政主管部门负责全国抗旱的指导、监督、管理工作，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作，国家防汛抗旱总指挥部的其他成员单位按照各自职责，负责有关抗旱工作。
9．对不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理，有两种意见。第一种意见认为，当事人因不服信访机构作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当不予受理。理由是：（1）信访机构的主体资格比较特殊，难于分辨其行为是行政行为还是非行政行为。（2）信访机构作出的行政处理意见或者不再受理决定，不具有行政诉讼的可诉性。（3）人民法院对此类案件进行实体审理时难度大。
第二种意见认为，当事人因不服信访部门作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：（1）《条例》是一部行政法规，已明确人民政府所属职能部门和部分人民政府行使信访管理的职权和分工。（2）信访机构代表本级人民政府专门从事信访工作的机构或人员，依照《条例》有关规定作出的处理意见或者不再受理决定为行政行为。信访机构是国家行政管理部门，通过处理信访活动，与行政相对人――信访人之间发生行政法律关系。（3）信访机构实施的行为是可诉行政行为。（4）《条例》中“不再受理”的规定不能视为最终处理决定，人民法院可以依法进行审查。
笔者同意第一种观点，并认为：（1）从信访机构的法律地位看。《信访条例》第五条将负责信访工作的行政机关称为信访工作机构，信访工作机构处理信访事项的活动后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门。而且，目前的信访工作机构实际上许多属于党委所属机构序列。从这个意义上讲，信访工作机构不宜能作为行政诉讼的被告。（2）从信访工作机构的权限看，根据《信访条例》第六条的规定，信访工作机构履行的职责包括受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等。可见，信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关作出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，信访工作机构处理信访事项的行为不是具体行政行为。（3）从信访机构处理信访事项的行为性质分析。《条例》是规定信访渠道的程序性法规，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不对信访人的实体权利产生实际影响，因而不具有可诉性。当然，如果信访工作机构超越《信访条例》规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，改变了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。
10．2005年，哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心、哈尔滨市广进汽车配件经销中心、哈尔滨广丰汽车维修有限公司这三家公司都因国资委的《产权界定意见函》，无端地掉进一场财产权民事争议案中。《产权界定意见函》主要证据是一家不存在的会计师事务所的虚假《审计报告》和一家律师事务所的《法律意见书》。律师事务所是根据一方的委托，依照虚假的审计报告而出具法律意见。国资委根据这两个证据，即认定丰田中心的财产为另一家企业所有。哈尔滨市的两级法院依据《产权界定意见函》作出民事判决。两级法院的民事判决均认为，争议的两家企业资产纠纷已经有《产权界定意见函》所确定，如果不服国资委的《产权界定意见函》，应通过行政诉讼程序解决。为此，丰田中心依据民事判决书的认定，2005年3月向北京市第一中级人民法院提出行政诉讼，要求撤销国务院国有资产监督管理委员会的《产权界定意见函》。北京市第一中级人民法院受理后没有经过审理程序即作出不予以受理的行政裁定（[2005]一中行初字第195号）。法院认为：当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼的受理条件，本案被告是国资委，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条关于“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的直属特设机构”，及第7条第2款关于“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能”的规定，国资委只履行出资人的职责，负责监督管理企业国有资产，并不履行政府的社会公共管理职能，故国资委不具备行政主体资格；国资委作出的国资厅产权函（2003）388号文只是国资委的一份答复意见，不具有任何行政效力。因此，起诉人的起诉，不属于人民法院行政审判权限范围。但笔者认为，本案中，《产权界定意见函》实际上是一个具体行政行为，即行政确认行为。理由是：（1）国资委有监督管理企业国有资产的职责。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条，国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。国资委针对原被告双方作出《产权界定意见函》，实际履行的就是针对国有资产进行监管的职权，属于其职权范围。（2）《产权界定意见函》的具体内容实际上是针对国有资产权属的一种确认。（3）《产权界定意见函》具有行政效力。民事诉讼中被哈尔滨两级法院采信，已经表明了该意见的行政效力。因此，国资委作为国有资产监管的部门，可以成为行政诉讼被告。
11．参见：国务院办公厅《关于印发国家发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕102号）、国务院办公厅《关于印发商务部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]77号）和国务院办公厅《关于印发国家工商行政管理总局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]88号）。
12．根据《立法法》、《企业国有资产法》、《证券法》、《保险法》等法律的有关规定，国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、经过法律授权的部分国务院直属事业单位有权制定规章。
13． 2008年7月11日国务院办公厅《关于印发国家知识产权局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕94号）。
14．2008年7月11日国务院办公厅《关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕88号）。