据报道，“北京市今年将加强对公务员的监督管理，被投诉的公务员经查实将扣发全年奖金，情节严重的将下岗。这是人事局为优化首都发展环境提出的八条措施之一”。优化首都发展环境，加强对公务员的监督管理，这无疑是令人鼓舞的，因而也是值得称道的，这项改革措施必然会在公务员队伍中引起很大的震动。但是，就此项改革本身而言，无论是理论上还是实践上也存在着一些值得商榷和进一步讨论的地方，为此，本报专门邀请中国人民大学杨建顺教授和中国政法大学马怀德教授对此问题撰文发表他们个人的看法。

公务员管理“一刀切”值得商榷

身份保障是现代各发达国家公务员制度的重要原则之一，为了确保政府工作的公正和高效，就必须保障公务员的身份，防止公务员因为执行公务而被基于不当的理由或者未经法定的程序予以不利处分。

对公务员的管理，不仅应该注重其民主性，而且更应该强调其科学性、合理性和效率性。对行政机关和公务员履行职责的评价应该存在明确的、全面的法定标准，所谓“人民满意”往往只不过是诸多评价要素之一而已。

杨建顺

“各级公务员凡被举报投诉一次，经调查属实的，除取消评优评先资格外，扣发全年奖金，情节严重的将下岗。�苟杂谡庖幌睿�我认为是很值得商榷的。

加强对公务员的监督管理，必须强调依法进行

众所周知，身份保障是现代各发达国家公务员制度的重要原则之一，为了确保政府工作的公正和高效，就必须保障公务员的身份，防止公务员因为执行公务而被基于不当的理由或者未经法定的程序予以不利处分。我国《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二章明确规定了公务员的权利和义务，其中第六条在列举公务员的具体义务的基础上，强调了公务员还必须履行“宪法和法律规定的其他义务”。这就意味着不能允许任意给公务员课以法定外的义务。《暂行条例》第七条列举了公务员权利，包括“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分”的权利和“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。前述报道中的“取消评优评先资格”牵涉到评优评先的标准问题，与公务员的身份没有直接关系，本文不予论及。“扣发全年奖金”涉及到“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利，而“将下岗”则涉及到身份保障问题，是比较严厉的惩戒措施，似乎缺乏《暂行条例》所规定的“法定事由”和“法定程序”。因此，这里存在着与上位法保持一致和与其他相关政策和制度相协调的问题。

加强对公务员的监督管理，必须强调科学性与合理性

现代公务员制度中的科学人事行政的原则，强调的是民主主义原则与功绩主义原则的统一，即对公务员的管理，不仅应该注重其民主性，而且更应该强调其科学性、合理性和效率性。因此，不应该把“被投诉”置于决定公务员惩戒的惟一基准的地位。我们知道，科学、技术、管理被称为支撑现代社会的三个支柱。科学、合理的公务员监督管理机制，应该是按照人事管理的规律运行的，应该能够使每个公务员最大限度地发挥其才能，并且人人富有协作精神，自觉地、最大限度地为人民服务。我认为，在公务员管理中引入惩戒和激励机制都是必要的，但是，必须建立明确、科学的基准，做到适度。“凡被举报投诉一次，经调查属实的，除取消评优评先资格外，扣发全年奖金，情节严重的将下岗”。我到市人事局网页上查过了，没有找到有关文件。姑且按前述报道来分析，应该说该标准太笼统、伸缩性太大，“被举报投诉”应该包含形形色色的内容，“经调查属实”也有各种各样的形态，当然不适合于一概而论。若要设置有关惩戒措施，就必须仔细地分门别类地规定之。再者，人非圣贤，孰能无过？公务员也如此，一刀切显然太过苛刻，应该予以改正错误的机会。随着现代社会分工的细密化和电子技术的迅猛发展，使得政府公务的内容相对专门技术化和复杂化，任意地、频繁地更换公务员，容易导致行政效率的低下。并且，如前所述，一刀切式的标准至少在目前尚不是法定的标准和程序。

加强对公务员的监督管理，应该处理好“人民满意�褂牍�绩主义原则的关系

为防止公务员的任免完全任由政治上的或者情感上的因素来决定，现代各发达国家的公务员制度皆确立了功绩制或称功绩主义的原则。该原则要求公务员是拥有专门的或者职业资格的人，必须根据公法上的规定，经公开竞争考试而择优录用，根据工作成绩或其他能力来决定升降。并且，在近代民主政治下，包括具有阶级差别传统的英国在内，现代各发达国家至少作为宪法上的原则确立了从事公务的机会公开、平等的原则，任何国民符合法定的条件，具备了法定资格，经法定程序，都平等地享有成为公务员的机会，并且，其职位的升降亦应该依据各个不同的职种或职级所要求的标准来决定。我国《暂行条例》也确立了这一原则。不过，近年来，在许多地方和部门兴起了诸多“人民满意的×××”的活动，在那里，前述功绩主义原则的法定标准似乎有被忽略的倾向，似乎“人民满意”就是工作的终极目标。实际上，从行政法的角度来看，各级各类的行政机关都是国家依法设定的，都享有法定的职权和权限，其公务员亦必须依法履行法定职责。对行政机关和公务员履行职责的评价应该存在明确的、全面的法定标准，“人民满意”只是诸多评价要素之一。尤其值得注意的是，“人民满意”中的“人民”是一个非常笼统的概念，实践中极其难以确定，往往被单纯的情感上的因素所左右。对公务员来说，获得某当事人赠送的锦旗和匾额当然是很好的精神鼓励，但是，绝不应该仅以此为由将其评为“人民满意�沟墓�务员。相反，公务员执行公务达到了其所在职种和职级所要求的各项标准，率先垂范，依法行政，这才真正是“人民满意�沟墓�务员。简言之，在公务员评价机制中，应该尽量确立可以量化和明确的标准制度，尽量避免容易被情感因素所左右。

加强对公务员的监督管理，必须注重建立公开、参与、对话、理解、互动和救济等机制

现代国家的公务员不应是特定的人或家庭乃至小集团的奴仆，而应是为全体人民（居民）服务的国家（地方）公务员，这些公务员与人民（居民）之间的服务关系，必须由一定的公法规范予以明确规定。为确保公共政策的稳定性、连续性以及提高政府效率，同时保障公务员的权益，必须公开有关这种服务关系的所有规定。对公务员的监督管理规则，应该在确保民主参与尤其是公务员参与的基础上制定。有关监督管理的内容，涉及到惩戒问题的，应该履行法定的程序，以法定的形式予以规定。监督管理应该更多地强调对话、理解和互动程序的设置，真正贯彻教育和惩戒相结合、惩戒和指导相结合的原则，以真正实现公务员队伍的优化组合。有惩戒，就应该有救济。既然加强对公务员的监督管理需要设置相应的惩戒措施，那么，同时必须建立健全一系列配套机制，尽量完善公务员权益救济机制。

文章来源：《法制日报》2004年2月13日第8版 发布时间：2007/12/24