法治视野下中央地方间行政权力的运行规则研究
关键词：法治视野；中央地方间权力运行规则；规则建构
一、何谓中央地方间的行政权力运行规则
行政权力的运行有狭义、广义之分。狭义的权力运行指行政权力在行政系统内的运作，而广义的权力运行还包括行政权力作用于行政系统外的相对人的过程。本文讨论是狭义的权力运行。作为行政体制的基本要素之一，行政权力的运行是指在合理划分与配置行政权力的基础上，从动态方面考察行政权力在行政系统内部的运作过程，包括决策、执行、监督、协调、控制等环节以及对政府系统人、财、物、信息等资源的支配方式。从权力运行的范围看，可以分为中央政府与地方政府之间的权力运行、地方政府之间的权力运行、同一政府内部的权力运行、中央或省垂直管理部门上下级之间的权力运行、设置开发区的政府同各类开发区之间的权力运行以及政府与公务组织之间的权力运行。{1}
中央地方间行政权力的运行规则是行政体制的重要组成部分。在中央政府与地方政府之间，主要有行政领导权、指导权、监督权、控制权；从权力的性质上说，基本上可以归为事权、人权、财权和机构设置权等。中央地方间行政权力的运行规则，正是中央地方间以上各项行政权力的运行规则，包括权力运行的实体性规则和程序性规则。
研究中央地方间行政权力的运行规则意义重大。权力运行从表面上看是权力在行政系统内部的运行过程，只是权力与权力之间的关系，不涉及到社会相对人。其实不然。权力运行是通过权力在行政系统内部的运作整合，最终对行政系统外部发生作用，最终体现的是权利。所谓“power”的背后是“right”。比如，在地方发展方面，中央政府曾经实行“东重西轻”的政策，从项目、资源、政策等方面对东部给予优惠。看起来只是中央和地方政府系统的事情，但是最终受影响的还是当地的百姓。当前，东部发展起来了，百姓受益了，已经实现了小康，而西部某些地区的百姓还在贫困线上挣扎。
二、中央地方间行政权力运行规则的现状评述
（一）规则现状
目前，规范中央政府与地方政府间权力运行的法律规范不多。权力的运行，基本上处于无法可依的状态。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》对权力运行的规则几乎没有规定。行政法规、部门规章也很少涉及到这方面的内容。当然，并不是说权力运行完全没有规则。在现实生活中，权力的运行主要是靠政府内部的自定规则甚至是拿不到台面上的潜规则。主要有：
一是行政系统的内部规则。这些规则的表现形式多样，比如行政规则、政府内部发文、党和政府联合发文、党制订的政策等。由于目前行政组织法律制度不健全，行政系统内部权力运做还处于法律的调控之外，基本上靠上下级的命令指示、请示汇报、考察调研等来维系上下级的关系，党的政策也是权力运行的重要依据。由于这些内部规则是政府自己制定的或是以惯例形成，没有经过严格的立法程序，所以存在着不规范、不透明等缺点。
二是处于正式规则之下的潜规则。如果说行政规则还是摆在台面上的正式规则的话，那么在权力运行中还有一些“只可意会、不可言传”的潜规则。潜规则的存在，一方面是由于正式规则的缺失，另一方面则是中国特有的国情。潜规则的作用是巨大的，它甚至可以在正式规则背后“垂帘听政”。权力运行中的潜规则是地方或部门经过长期的实践形成的，而在行政系统内部普遍接受和约定俗成，对于引导权力运行起到重要的作用。比如人们津津乐道的“上有政策，下有对策”、“官出数字，数字出官”，再比如为社会广为关注的“跑部钱进”现象。
（二）存在的问题
与我国日益加快的法治进程相对照，中央地方间行政权力的运行，仍处在法律调控之外。现有的这些规则，充斥着随意性、模糊性和秘密性，与法律的精神背道而驰。主要问题有：
第一，权力运行单向性，缺乏沟通和参与。改革开放前，高度集中的行政体制，形成行政系统的高度集权，行政系统内部缺乏沟通、对话、参与的渠道。虽然随着民主进程的推进，行政权力在外部的运行强调社会参与，如听证制度的发展，但行政权力在行政系统内部的运行仍然主要是自上而下，缺乏地方的参与，也缺乏有效的沟通。如地方行政区划的调整，主要由国务院批准，地方缺乏话语权。
第二，权力运行的人格化和随意性。几千年的等级封建统治和建国后高度集权的政治经济体制，权力运行的人格化现象严重。虽然从形式上我国各级行政组织都已经建立了完备的层级化和部门化机制以及各种规章制度，但是由于法律规则的缺失，权力运行中人为的因素太大而制度约束不足。地方获取中央支持方面，能否争取到项目、资金和政策上的优惠，有时并不取决于满足相应条件，而要看地方政府的公关是否到位。
第三，权力运行程序不规范不透明。目前行政权力的运行缺乏规范、透明的法定程序。权力的运行缺乏清晰、严密、具体的规则与程序，行政自由裁量权过宽过大。另外，权力运行程序和规则对外公开的程度不够，如通过“内部文件”、“部门规定”等对外开展工作，规则程序只有一些主管人员知道，这样就难免出现“暗箱操作”，滋生腐败现象。
（三）负面效果
中央地方间权力运行规则的现状，直接影响公共行政的有效开展，也影响地区之间的均衡发展，产生大量社会问题：
第一，中央监控乏力。目前我国实行以行政、人事手段为主，以立法、经济手段为辅的中央政府对地方政府的监控模式。由于中央与地方之间权力运行缺乏必要的规则，大多数监控手段仍游离于法律规定之外。尽管在中央与地方政府的博弈过程中，中央政府掌握着大量权力和资源，占据着主导地位，但中央对地方政府实行有效监控的手段仍十分有限。
第二，地方政府的不公平竞争和无序竞争。改革开放二十多年，从中央对地方的政策来看，改革初期是东重西轻的倾斜分权，虽说这种政策直接激发了东部地区的经济活力，但也导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争，扩大了东西方的差距，出现了资源配置和流向不合理的现象。为统筹区域经济协调发展，国家相继实行西部大开发政策、振兴东北部、中部崛起战略。中部崛起战略要取得成功，还需要国家从基础商品价格乃至环境等方面建立合理的利益分配格局。另外，为了得到中央政府在政策、资源和项目上的支持，为了得到中央对地方官员政绩的肯定，地方必须做大做强，从而引发地方政府的盲目发展和短期行为。
第三，腐败现象。法律规定的缺失使中央政府与地方政府的权力运行主要通过政府文件进行，没有刚性规范的约束，而更多的是权力调整的随意性、非理性。这就使得中央政府与地方政府之间事权调整出现了一个可以讨价还价的市场，也为“跑部钱进”、感情投资等腐败现象的滋生创造了条件。
（四）原因分析
权力运行规则的缺失，有着深刻的历史和现实原因。
第一，转型期的社会背景。目前，中国正处于由计划经济向市场经济的经济转型期。计划经济下，中央具有高度权威，地方没有主体地位。权力的运行只需要中央的指令和计划，地方或政府部门就象父母面前言听计从的孩子。随着市场经济的建立，中央政府开始强调地方在经济社会发展中的作用，并不断放权让利，地方利益意识开始觉醒，地方政府正在成为一个独立的利益主体。为了获取更大的发展空间，地方政府与中央政府之间的博奕正呈愈演愈烈之势。原有的权力运行模式逐渐失去了作用，但新的权力运行规则还没建立起来。
第二，文化传统的影响。中国自古以来就是一个“人治”而不是“法治”的社会。几千年中央高度集权的封建专制统治，使得我国的传统文化具有浓厚的人治色彩。行政至上，重视等级和秩序，突出集体本位、强调义务和服从。人治带来两个后果：一是忽视多元利益的形成，压抑整个社会的创造性，影响了市民社会的发育；二是忽视理性和客观规律，凭经验和个人魅力去治理社会。这也就直接形成以利益一元为基础、以命令服从为中心、以中央集权为保障的传统国家治理模式。随着经济的转型和社会的变迁，以权力为中心的行政体制改革仍然没有摆脱传统治理模式的束缚，超越一元利益的框架。
第三，立法滞后，研究薄弱。由于法治传统的缺乏，行政体制建构方面历来不被法律调整所关注，仅有的两部行政组织法（即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》），对行政体制问题也没有详细完备的规定。这使得包括行政权力的运行在内的大量问题游离于法律之外。与立法滞后密切相关的就是研究薄弱。近来学术界对行政体制改革研究勃兴，但大多集中在政府职能、权力配置、府际关系等领域，并且多是行政管理学的视角，从法学视角研究的屈指可数；至于行政权力如何运行，如何构建规范的权力运行规则，将权力运行纳入法治化的轨道，基本处于研究的空白。
三、中央地方间行政权力的运行规则应考虑的价值目标
中央地方间的行政权力运行，关系到社会资源在中央与地方之间的分配，关系到地方的公平发展，因而，确立权力运行规则应当考虑周详，谨慎而行之。在法治视野下，建立中央地方间的行政权力运行规则，应考虑以下价值目标：
（一）平等。权力的运行，应强调平等，反对歧视。平等要求行政权力运行要从公共利益出发，公平的在中央与地方之间对社会资源进行分配，保护地方的平等发展权，维护地方的正当利益，同时要促进地方的均衡发展，防止严重的地区差别。在目前地方利益凸显的形势下，公平竟争不仅体现在市场主体之间，也应该体现在地方政府之间。
（二）权益保障。在市场经济条件下，各级政府不仅是中央政府的下属机构，更是作为各个地方的利益代表，负有维护地方利益的责任，中央政府应该保护正当的地方利益。权益保障要求承认地方利益的独立存在、畅通地方利益的表达渠道和建立权益冲突解决机制。
（三）公开。公开是指权力运行不再是封闭的自我管理，权力运行的过程和结果要向社会公开。这对于本是行政系统内部的权力运行显得尤为重要。公开要求建立信息公开制度和行政参与制度等。在当前形势下，公开是民主管理的内在要求，权力运行的公开有利于促进政府管理的科学化和民主化。同时，公开是抵制腐败的有效途径。
（四）理性。理性是指行政权力的运行要遵循管理自身的规律，适应经济社会的发展需求。理性要求建立科学的权力运行体系、权力运行的扁平化、权力运行要尊重市场经济的规律等。按照现代科层制建立起来的行政系统，是有其内在的规律的。同时，政府的行政管理活动是在一定的环境中进行的，必须遵循行政生态规律。
（五）效率。权力的运行上，也要体现效率精神，增强管理效能。一方面，要以最小的管理成本获取最大的管理效益和社会效益；另一方面，行政权力的运行要简明、便于操作，便于控制，减少内耗。效率要求建立权力运行的成本效益分析制度等。
四、中央地方间行政权力运行的基本规则
如前所述，将中央与地方之间的权力运行法治化，建立一套兼顾公平与效率的权力运行规则，对于保护地方的平等发展权，防止地方恶性竞争和地方保护主义，遏制“跑部钱进”等腐败现象，推动市场经济良性发展，具有重要意义。
如何建立中央地方间行政权力运行的基本规则呢？从理论上讲，任何国家的中央政府都有法定的资源配置权，与此对应，地方政府有使中央政府了解详情的义务和争取资源的利益表达权。中央政府要总揽全局，统筹兼顾，对地方政府的利益需求进行整合；地方政府要通过利益表达以影响中央政府的决策，使其利益需求转化为正式的利益供给。体现到权力（或权利）上，在中央与地方的关系中，中央有领导权、指导权、监控权等，地方有参与权、请求权等。
我们认为，在中央与地方的权力运行规则中，有几个关键问题值得关注：地方如何进行利益表达；中央在利益分配时如何实现公正；中央如何对地方实现监控。
（一）建立畅通的利益诉求制度。地方利益的表达方式大致有制度化和非制度化两种。制度化方式有参加上级政府召开的会议、请上级领导视察与考察、向上级政府请示汇报、请上级政府对本地区进行专项调研等。非制度化的具体方式有“跑部钱进”、游说、拉关系、走后门、请对上级领导有影响力的人士甚至采取请客送礼、金钱贿赂等非法手段。目前，制度化的利益诉求渠道不畅，非制度化的利益表达方式盛行，造成黑箱操作、地方向中央个别部门寻租以及地方与地方之间的不公平竞争等一些问题。为此，必须建立科学合理的地方利益诉求制度，让地方能够通过正式的渠道，表达地方的愿望，参与中央的决策。
建立地方利益的表达制度，关键要遵循平等参与原则。所谓平等参与，即不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则改变过去中央与地方一对一谈判的格局，而变为一对三十一（省区）的谈判方式。
如何建立科学的地方利益诉求制度？在一些发达国家，有的是在国会实行两院制，其中上院（参议院）作为地方利益的表达与平衡机构；有的通过司法机构来平衡地方利益，裁决中央与地方之间、地方与地方之间的权限纠纷；还有的建立权责广泛的管理协调机构，既作为地方的代表反映地方的利益要求，又代表中央统辖、控制地方政府，成为中央与地方的联系纽带。在我国，还没有相应的实践，一些学者提出了颇有见地的建议。比如，胡鞍刚提出，在全国人大财经委员会设置一个委员会，其成员来自各省市区，每一省级政府只有代表，加上中央的代表组成{2}。其主要职能包括：一是中央的财政资源分配，也就是涉及中央财政转移支付问题的投票；二是中央投资资源的分配，涉及国家计划及重大项目的投资；三是重大的、关系到全国的公共政策，如特区设置及特区政策。这有赖于我国政治实践的进一步发展。
另外，行政决策的民主化也是其中一条重要路径。作为上级政府应该拓宽下级政府影响上级政府的正式渠道，广泛地征求和协调各下级政府的意见；同时要进行深入细致的调查研究，对各下级政府的意见进行科学的分析。因为下级政府作为利益主体有双重意义：谋求自身利益和谋取地方利益。与此同时还要组织专家和专门领导机构对各下级的利益表达进行严谨的讨论和研究，尤其是重大的决策的出台，必须进行可靠性分析论证。
（二）建立规范化的内部审批制度。内部审批主要指中央政府及其部门通过对地方涉及国家、社会重大影响事务的事前研究、审查和批准来达到监督的目的，如政策、项目、编制的批准等。在很大程度上，公共资源的配置包括上下级的监控是通过内部审批的方式来实现。《行政许可法》将行政机关对外实施的行政许可行为纳入法律的框架内，并且按照法治的精神建构了相应的制度，但是，不适用于内部审批，内部审批严格来说还处于法律的空白，内部审批中裁量权大、随意性强、程序不规范、不透明等问题突出。因此，应当借鉴《行政许可法》的一般原则（比如公开、公平、公正、高效便民等），结合内部审批的特点，建立一套规范内部审批的法律制度，将内部审批纳入法治的轨道。这对于规范中央地方间行政权力的规范运行至关重要。
（三）建立规范的转移支付制度。政府间转移支付制度是中央为保证地方政府履行职能、解决地方经济相对均衡发展的一种财政手段，是目前协调政府间关系的重要方式。1994年实行分税制财政改革后，为解决地方政府财权小而事权大的非均衡状况，中央政府向地方政府、地方政府向下级政府划拨财政资金。同时，各地财政之间也有少量的横向财政转移。目前转移支付没有统一的立法，缺乏规范的制度，随意性强，透明度差，比较混乱，问题较多，没有起到应有的平衡地方财政、促进地方均衡发展的目的。目前亟待建立规范的转移支付制度，整合中央政府对地方政府、地方政府对下级政府的各类补助资金，将财政资金用到最需要、最合适的地方和事项上，提高转移支付手段的整体效能。可喜的是，中央正在进行转移支付方面的立法。
（四）建立中央对地方的监控制度。在地方分权趋势日益明显的形势下，传统的以行政权运行为核心的行政监控模式逐渐丧失了其存在的条件，出现了中央对地方监管不力的局面。应结合市场经济发展和行政管理体制改革深化的时代背景，建立符合经济社会发展要求的法律监控模式，以确保中央政令畅通，维护国家整体利益，促进经济社会和谐发展。比如，除了完善行政手段，还要引入立法和司法等机制，形成事前、事中、事后监控相结合的全方位监控格局{3}。
吴思在《潜规则―中国历史中的真实游戏规则》一书中提出了“潜规则”这一概念。顾名思义，“潜规则”是与明确宣示的“显规则”相对应，并为人们在实际运作中所普遍承认并遵守的制度，比如“跑部钱进”现象。
据悉，目前各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京基本都设有办事处，而未经批准的国企和地方政府、部门在京设立的办事联络处则是不计其数。各地驻京办的职能主要有两项，第一项职能是跑部委。中央财政中有不少资金属于财政转移，将花费到地方项目上。尤其是近年来，中央财政收入增长速度较快，中央财政为此安排了很多财政转移项目，在这些地方政府眼里，资金给谁都是给，谁的公关做得好，谁就有可能得到资金。地方政府跑部委的另一个目的是拿批件。中央政府各部门、尤其是一些综合管理部门，掌握了项目、投资审批权。地方政府认为要上马重大项目，必须寻求这些部门官员的支持。为了上项目，地方政府常常悉心对各个部门进行公关活动，每一个环节都不忽视。
所谓“单位好不好，主要看领导”就是典型表现。
中部地区多年来经济发展滞后，部分原因就在于价格体系不合理，导致中部地区在利益分配中受损。这一点在全国头号产煤大省山西表现得特别突出，有人曾经计算过过低的煤炭价格给山西造成的财富外流，那是一个惊人的天文数字。见：《中部崛起之道》，《二十一世纪经济报道》2006年3月30日。
行政权力的运行，包括行政决策、执行、监督、咨询、控制等环节。一个结构合理完整的行政组织系统应包含四类机关：即精干的决策指挥机关、相对集中的执行机关、地位独立的监督机关和地位超然、结构扁平化的咨询机关。
比如，判断我国目前政府规模是否合理，可以借鉴世界主要国家政府规模演变所形成的“政府规模定律”来进行判断。判断我国政府规模是否合理，要回答以下几个问题：第一，我国政府规模是否与经济发展水平相适应；第二，是否与经济发展模式相适应；第三，政府支出结构及构成增减速度是否合理；第四，政府就业人员增速及结构是否合理。详见中国选举与治理网2006年6月16日。
比如日本总务省。
行政许可法第3条第2款：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”
中央转移支付方面的立法已列人本届全国人大立法规划。
【参考文献】
{1}薛刚凌．行政体制改革研究[M]．北京：北京大学出版社，2006. 126.
{2}董泽文．转型时期实现我国中央与地方关系民主化的路径[J]．前沿，2005,(l).74-76.
{3}唐铁汉，袁曙宏．公共管理创新―第三届中欧政府管理高层论坛论文集[C]．北京：国家行政学院出版社，2006. 582-588. 作者简介：张国平，中国政法大学法学院博士生。 文章来源：《西部法学评论》2010年第3期 发布时间：2012/1/12