一、引言

我国的行政主体制度历经两次大变革，先后引发了两轮相伴而行的关于行政主体理论的争鸣。“行政主体的理论根基来自法学方法论，其实践基础却在于行政改革。也就是说，制度变革的需求催生了行政主体理论。”[1]行政主体制度的第一次大变革大体以1989年行政诉讼法的制定为标志，之前的理论铺垫和之后的理论探讨持续十余年直至20世纪末。此时，行政主体概念的提出是为了回应行政诉讼法制定过程中如何确认被告的问题，这显然是一种司法面向的逻辑进路。1987年适值王名扬教授《法国行政法》一书出版，其中的行政主体概念遂被行政法学界引入。之前，几乎所有的行政法教科书都是就行政组织而论行政组织；之后，几乎所有的行政法教材又都改为行政主体。[2]在这一时期，尽管一些学者主张回到之前“分权主体模式”的发展路径，[3]但并未能改变理论发展的整体走向。在“行政主体=行政诉讼被告”的观念支配下，我国行政主体理论还是迈向了司法面向的发展路径，即“诉讼主体模式”。[4]

行政主体制度的第二次大变革大体以2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）（以下简称“《行政诉讼解释》”）的出台为标志，之前的理论铺垫和之后的理论探讨同样持续十余年之久。此时，行政主体理论的发展延续了司法面向的思维惯性，试图回应诉讼主体多元化的问题。陆续出台的司法解释规定“法律、法规或者规章授权的组织”是行政诉讼被告。[5]之后，学者开始聚焦行政主体的分散性、单个性与行政责任的统一性、完整性之间难以缓解的矛盾，主张对当时的行政主体理论进行修补，扩大对行政权的解释，扩展行政主体的类型，为我国公共行政的多元化转型提供制度支持。[6]这一时期，我国行政主体理论大体在“诉讼主体模式”的理论框架下进行改造和完善，形成了“行政机关+法律、法规授权组织=行政主体=行政诉讼被告”的研究范式，[7]可称之为“诉讼主体多元化趋势”。

可以说，我国行政主体制度的第三次大变革正在孕育，相关的理论共识也正在形成之中。2020年，王敬波教授发表了题为《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》的论文，该文从“整体政府”的理论视角重新思考行政主体制度的变革，深刻揭示诉讼主体模式对行政主体理论的阻碍与束缚，主张行政主体理论需要回到其本来的世界——公共行政的场域。[8]显然，该文跳出了之前司法面向的研究范式，转而迈向了行政面向的发展路径。行政主体，不再聚焦于诉讼主体如何确定，而是取决于行政权如何存在、组织和行使。这是对第二次大变革后理论思考跟进长期乏力的及时“变轨”，也是对新时代以来我国公共行政变革新趋势的及时回应。然而，整体政府也仅仅是我国走向平台型、整体性、共治型行政体制历史进程中的一种面向，并不足以全面展现并有效应对行政主体理论的所有困境。在很大程度上，它也是我国数字政府建设不断向前发展的必然结果。[9]因此，本文选取了“数字法治政府”的视角来思考行政主体理论变革，以期从不同视角来发现、发掘、补充和重述行政主体的制度缺陷和理论困境，进而提出行政主体理论的重塑思路，为其迈向行政面向的发展路径提供更多理论共识。

二、数字法治政府与行政主体理论

（一）数字法治政府的实践逻辑

“数字法治政府”是一个源于火热法治实践的政策概念，却包含丰富的学术意蕴，具有深厚的理论价值。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。这表明，建设数字法治政府已经成为新时代推进国家治理现代化的重要主题。“数字法治政府”的核心要义是推动数字化与法治化的深度融合，数字法治政府是一种适应数字时代发展要求的对政府理念、机构、职能、流程再造的新型国家治理模式。[10]其中，努力保持技术维度和法治维度同频共振、同步推进、均衡发展是确保政府治理模式成功转型的关键所在。这一概念既体现了技术对政府行政的赋能，又彰显了法治对政府变革的保障，是技术与法律的交错与统合，是效率与公正的考量与平衡，是创新与传承的交融与共存。[11]

当然，数字法治政府这一时代主题的产生，不仅有其理论逻辑和历史逻辑，[12]而且有其实践逻辑。从实践发展来看，数字法治政府的治理模式已呈现出四个方面的特征：一是平台型行政，这是数字法治政府的外在表征。“政府由实体型向平台型转变，行政相对人去政府办事变为访问政务平台，政府隐身于平台之后，行政机关之间通过数字平台实现数据共享和业务协同，行政机关利用数据平台完成行政程序并作出行政行为。”[13]二是整体性行政，这是数字法治政府的内在特性。整体治理是政府内部通过“横向到边，纵向到底”的协调，打造出整体政府形象的治理形态。数字技术正促进政府治理范式向“整体治理”迭代升级，通过跨层级、跨领域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理，实现权力、流程、数据、管理等要素由碎片化转向共享协同整合。[14]三是自动化行政，这是数字法治政府的运行机理。在自动化行政中，数据是“原料”，算法是“火焰”。政府所作的行政决策、执法决定和公共服务都是依据政府获取的相关数据“燃烧”后必然产生的结果。在这种自动化流程中，算法歧视、算法错误、算法滥用等问题都可能隐藏在算法黑箱之中，造成系列性的不良后果。四是共治型行政，这是数字法治政府的主体结构。许多信息技术公司拥有数据权力，同时获得代为行使部分行政权力的机会，公权力的专属原则被打破。也就是说，私主体进入监管体制，成为监管体系的重要成员。即使私主体未完全进入监管体系，也可以协助、配合政府实施监管，提供辅助行政。[15]

（二）传统行政主体理论的范式危机

毫无疑问，数字法治政府的发展已然对传统行政法学范式产生全方位的冲击和挑战。但是，学界的研究几乎完全聚焦自动化行政这一主题。早在1980年，德国学者哈特穆特·毛雷尔教授在《行政法学总论》一书中就提及，行政自动化意在描述行政机关掌握并借助技术手段，尤其是电子数据处理而来的行政活动。[16]这种聚焦当然也直接传导到国家立法执政。德国社会法典规定了相应条款来确认自动化行政的程序问题，税法领域也有类似规定。[17]我国也有学者指出：“自20世纪50年代起，算法自动化决策即开始被应用于政府的公共行政。在人工智能时代，自动化决策借助深度学习、大数据等技术，以辅助行政裁量、预测调配资源的方式，嵌入了政府的行政治理中，这从深层撼动了传统行政活动的运行规律和基本范式。”[18]而且，我国法学界关于自动化行政的研究基本上围绕着自动化行政的法治风险、自动化行政的正当法律程序、自动化行政的司法审查和法律救济三个方面展开。[19]此类研究往往预设行政权的行使具有侵益性，进而为司法审查作理论铺垫，这本质上是一种司法面向的思考路径。

鲜有关注的是，数字法治政府对传统行政法理论的挑战首先就是行政组织法理论，它将导致职权法定原则更加难以被贯彻和落实。职权法定原则是依法行政的基本原则，也是建设数字法治政府的逻辑起点，数字化的政务管理和决策模式也必须传承和贯彻职权法定的运作逻辑。[20]从行政面向来观察，数字法治政府的构建对职权法定原则的冲击，正直接传导至传统行政主体理论，并对其产生巨大的解构作用。

行政法学界通说认为，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并且独立承担由此产生的法律责任的组织。这一通说强调我国行政主体的内在结构包含三个必备构成要素：职权、名义与责任。依据这三个内在标准来判断，我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。[21]然而，在新兴技术的涤荡下，行政主体的内在结构正陷入前所未有的实践困境而左右难支，折射出传统行政主体理论的范式危机。

1. 共治型行政引发行政主体职权不明

关于行政主体享有职权的来源，一般包括固有职权和授予职权两大类。固有职权是法律对行政机关的原始授权。依法理而言，行政主体的固有职权源于宪法、行政组织法和各级政府的“三定”规定。授予职权是行政机关在获得行政职权之后，出于国家管理效率的需要，在法律许可的前提下，通过法定程序将自己的职权授予给其他组织行使。依司法解释来看，行政主体的授予职权源于法律、法规和规章的规定。数字法治政府的主体结构是共治型行政，具体表现为与外部公司共治以及与内部算法共治，由此引发行政主体的职权不明，以致于成为职权法定原则的一块“飞地”。

与外部公司共治，是指政府利用信息技术公司的技术优势和数据优势，将部分大数据处理工作以委托合作的形式“外包”给信息技术公司。但是，无论是《中华人民共和国国务院组织法》还是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，都没有对信息技术公司的法律地位予以明确。[22]显然，其权力来源无法解释为固有职权。此外，由于缺乏授权依据以及法定程序，信息技术公司亦无法获得授予职权。因此，行政机关与外部公司共治的行为，只能理解为一种委托。但即便将其视为委托，也可能构成不当委托。因为被委托的信息技术公司可能据此对其他市场主体形成排他效应，进而引发政府诚信危机。

与内部算法共治，是指算法实际上正在替代行政主体行使其职权。例如，AI数字员工能够实现公文审核时间缩短90%，执法文书秒级生成。[23]从职权法定原则来推导，这一算法系统公权力来源要么是开发和部署这一算法系统的行政机关的“转授权”，要么是“法律、法规和规章”的制定主体的“授权”。首先，在法理上行政机关的“转授权”一般是不被允许的，在司法实践中更多地被视为“委托”。[24]即便允许“转授权”，被转授权的客体也应当是具有人格化属性的组织，而非一套不具有人格化属性的“算法”，即禁止转授权给机器。[25]这是因为，正当法律程序原则在算法中濒临失效，行政权转授权给机器后很可能发生异化，导致算法歧视、算法错误和算法失控，甚至可能出现“数字专制政府”。[26]其次，通过“法律、法规和规章”的方式授权，除了需要遵循立法授权的确定性原则之外，其授权客体能否为“机器”同样存在法理障碍。有学者认为，“机器”和“法人”同样可以成为法律拟制的“人”，可以通过对组织法以及各单行法律法规中提及的各种“行政主体”之文义作目的论扩张，将“机器”囊括进各“行政主体”的概念范畴之中。[27]对此笔者不敢苟同。因为，即便把“算法”视为行政主体，它也不能以算法自身名义行使职权，更不能独立承担算法决策所导致的法律责任，无法成为行政诉讼的被告。

2. 平台型、整体性行政导致行政主体名义隐匿

关于行政主体行使职权的名义，一般是依据文书上署名的机关来确定。[28]在实践中，文书上署名机关未必就是行政主体，而要依具体情形具体判断。比如，在司法实践中，行政机关组建并赋予行政管理职能的机构，能够以自己的名义作出行政行为，却不能独立承担法律责任，组建该机构的行政机关被视为行政主体。[29]但是，“公众在同政府打交道时，最理想的方式是不需了解政府各部门的职能划分，不需了解某件事应由政府哪个部门负责，而希望同政府打交道能像看电视更换电视频道一样简单”。[30]数字法治政府以平台型行政为表征，以整体性行政为内核，实际上隐匿了行政主体的真实名义。因为，大多行政相对方是仅凭电子文书上署名的机关来确定行政主体，然而，署名的机关是否为内部机构、是否具有独立承担法律责任的能力，都被遮掩在整体政府平台化的形象之中，既无从知晓，也难以查证。

对于利用无人机远程执法而言，其行使职权的主体就更加难以判断。政府各部门利用无人机进行飞行巡查检查，其获取的数据可能直接作为定案证据使用。但是，无人机执法可能在事实上处于一种秘密状态，尽管行政机关没有刻意隐瞒无人机执法行为，但是也没有对社会告知，公众无法知晓谁为执法主体。[31]即便公众发现了无人机执法，由于无人机上没有喷涂执法主体名称，且我国目前尚无统一的无人机执法监管部门，公众也无从查询谁为执法主体。[32]而且，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）以及各地政府制定的《行政程序规定》，取证应该由两名以上执法人员参加，并向被调查人出示有关证件，以表明执法身份。[33]在无人机执法中，社会公众既不知道操纵人员的具体人数，也不知道他们是否具有执法资格，行政主体的合法性难以判断。

3. 自动化行政致使行政主体责任弥散

关于行政主体能否独立承担法律责任，一般是以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。数字法治政府的运行特征是自动化行政，由此形成的算法依赖性与决策黑箱性导致行政主体责任呈现弥散化特征，甚至产生责任真空与责任错位。这种现象不仅削弱了行政行为的可问责性，更导致相对人救济路径受阻，实质上架空了行政法上的权责一致原则。

在自动化行政中，行政行为的作出经历了数据采集、算法建模、参数设定、结果输出等多环节的技术转化，导致传统行政法上的归责链条发生断裂。表现有二：一是“开放”的自动化行政产生责任真空。“开放”的自动化行政是指治理链条上存在外部共治主体，作为共治主体的信息技术公司一般没有法律、法规和规章授权，却代为行使部分行政职权。此种情形下，即便由行政机关承担行政诉讼被告的法律责任，主要是承担行政行为被撤销和行政赔偿责任，其纠正违法行政仍需信息技术公司通过技术手段来操作；如果从理论上将信息技术公司扩展为行政主体来独立承担责任，它实际上也只能承担民事责任，必然将公法责任降格为私法责任。因此，依据权责一致原则，建设数字法治政府必然要求行政机关与信息技术公司共同担责，但二者之间的责任分配却无法可依，极难操作。二是“封闭”的自动化行政引发责任错位。“封闭”的自动化行政是指治理主体未脱离行政机关内部。实践中，某一内部机构隐藏于整体政府形象之中，某个执法环节嵌入于完整工作流程之中，因而常常出现权责不统一的问题，造成执法主体的合法性困境。比如，在综合执法改革中，往往形成综合执法部门享有处罚权、原执法部门保留监管权这种“罚管分离”的情形。原执法部门采取无人机巡查检查获取相对方违法的证据，综合执法部门据此作出行政处罚或行政处理。如果因原执法部门无人机执法的程序违法导致行政诉讼败诉，却由综合执法部门承担了相应败诉责任，这实际上背离了行政主体理论中职权与责任相统一的基本精神。

（三）行政主体理论重构的时代诉求

数字法治政府的构建，使得行政主体内在结构中的三要素难以确定，致使行政复议的被申请人和行政诉讼的被告难以辨别，行政相对方的救济权更加难以实现。这是数字法治政府对行政救济法外部实施的影响。实际上，数字法治政府的行政模式对行政组织内部变革的影响更为深远，它必然要求政府部门在分工的基础上更加协同高效，这将成为组织法治建设的重要目标。有学者指出，完善组织法应当遵循三个基本原则：一是组织法定原则；二是分工负责原则；三是协同高效原则。[34]《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，政府职能转变要坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。显然，此时的政府职能转变还是重在“分”，组织法定化的重心自然也落在分工负责原则上。而数字法治政府的平台型、整体性、共治型行政模式，政府服务平台、综合执法部门、信息技术公司、社会中介组织和其他私法主体都可以参与行政或者提供辅助行政，它不仅打破了政府部门之间的界线，而且模糊了政企界线、政资界线、政事界线和政社界线。如何促进各种主体之间的“合”成为主题，组织法定化的重心必然落在协同高效原则上。2018年深化党和国家机构改革将“优化协同高效”确立为深化党和国家机构改革的重要原则，正是因应了行政组织变革这一时代主题。具体说，“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅”。[35]

数字法治政府建设引发的行政组织协同化趋势，必然对传统的行政授权、行政管辖权委托等组织行为和组织流程都产生巨大冲击。比如，信息技术公司所享有的数据权，很难被理解为行政机关固有职权的转让和委托，实际上已经违反了国家垄断公权力原则。又如，随着数字政府建设的推进，各级政府努力实现中心化的数字平台共享、政府层级间的数据流动和业务联动，上级政府向下级政府“权力下放”[36]的现实必要性被极大地削弱了。因为公民普遍可以在数字系统中申请许可，所有程序环节都是通过数字系统流转，甚至最后的许可决定也是通过电子邮件系统向申请人颁发电子许可证，至于许可申请受理和颁发主体是哪一级政府并不影响其便民性，根本不需要上级政府将此类权力下放。实际上，我国司法实践原则上已经承认行政管辖权的委托。最高人民法院在2017年作出的范凯案判决中认为：“行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。”[37]但是，这一立场与学者所主张的行政权不得委托给非行政机关组织行使的原则并不一致，[38]在数字法治政府的行政模式中也再无必要。

综上可见，数字法治政府建设促进行政组织之间“合”的趋势与行政主体多元化这一“分”的趋势逆向而行、迎面相撞，更加凸显其理论困境。此等情境中，现行行政主体的理论视角和制度重点仍然停留于行政组织和相对人的外部关系，它既无法穿透行政组织体系的内部关系，更无力处理数字政府建设中行政组织内部的各种无序状况。由此，对行政主体进行与时俱进的理论重构逐渐汇聚成强烈的时代诉求。

三、行政主体理论的合法性退却及其治愈

（一）行政主体理论的合法性退却

理论是实践的镜子。数字法治政府建设将行政主体理论推向困境，反映出在我国法治实践中行政主体理论所包含的合法性标准正不断退却。合法性退却，是指一个行使公权力的行为主体构成一个行政法学意义上的行政主体所需达到的形式合法性和实质合法性要求逐渐降低，进而导致其作出的行政行为可接受性不足。

依据行政行为理论，行政行为成立且合法的要件首先是主体适格且合法。也就是说，一个合法有效的行政行为必须出自适格且合法的行政主体。行政主体不适格、不合法，其作出的行政行为自然也无效或违法。因此，如果容忍行政主体的合法性不断退却，必然导致行政行为的合法性也逐步降低，实际上是在不断掏空依法行政原则的基石。当然，在数字法治政府概念提出之前，行政主体理论合法性退却的现象便已经产生。其显见的表现有二：一是我国司法实践目前对职权、名义和责任的分离与冲突采取了一种宽容的态度。[39]具体地说，一个组织只要具备了这三个要素中的一个或者两个就可能成为行政主体，并不严格要求全部具备，便可以作为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。二是现有行政主体理论与法律创制原则的抵牾尚未得到完全解决。比如，在行政诉讼中法院审查某一行政行为的合法性时，如果行政主体的该项职权是由“三定”规定所确定的，法院一般认定其职权为“法定职权”。但是，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第63条，“三定”规定并非法院审理行政案件的“法定依据”，这种用而不表、名实不一的司法做法显然降低了行政相对人对行政行为合法性的认同。

诚然，行政主体理论合法性退却的根源深植于其诉讼主体模式的内在结构。结构功能主义认为，结构是功能的基础，一个事物的内在结构从根本上决定了其外在功能。从行政诉讼的结构来看，法院在行政诉讼程序中的审查对象是行政主体对外作出的具体行政行为合法性，它直接排除了内部行政行为，也无法进入行政组织领域进行合法性判断。[40]而且，法院对于行政主体“超越职权”导致合法性不足的纠正只能是判决被告重新作出行政行为，是对外部行政相对人的救济，实质上是对行政行为合法性不足的补正，而非对行政主体合法性不足的治愈。[41]

从行政诉讼的功能来看，法院试图通过一种“传输带”机制往行政机关反向输入依法行政的合法性要求和标准，这本身就会导致合法性的逐步减弱和丢失。具体来说，我国“诉讼主体模式”的行政主体理论起于行政诉讼，司法机关以一套合法性标准来审查行政行为，进而将这种合法性标准传输至行政行为，再传输至行政组织，其对行政过程合法性的传导力和作用力也逐步减弱，直至行政组织体系中已然乏力。在行政诉讼中，审查行政诉讼被告适格合法与否的内容包括职权、名义和责任三个方面，其中既有形式审查又有实质审查；审查行政行为合法性的内容包括依据正确、证据充分、程序正当、履职合法且合理等，其中既有实质审查又有形式审查，既有事实审查又有法律审查；审查行政主体的权限合法仅限于行政机关是否超越了其自身权限，不能深入行政组织内部的组织行为进行审查，其中主要是形式审查。（见表1）

但显而易见的是，数字法治政府所分化出的不同面向，使得法院对行政主体权限的审查力有不逮，本就脆弱的“传输带”机制更是难以为继，最终引发行政主体理论合法性更大幅度、更快速度的退却。其一，“超越职权”难以判断。在整体性行政中，政府关联部门之间的界线、同一系统行政机关上下层级的界线被模糊化，使得法院在审查行政行为合法性时难以判断是否“超越职权”。依据《行政诉讼法》第70条的规定，人民法院对于行政机关超越职权作出的行政行为的，可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。在依托数字化平台和自动化流程的跨部门、跨层级的执法场景中，由于行政相对人当时无法准确判断多阶段的行政执法当时处于哪个阶段、行为主体是哪一层级的行政机关，也就无法判断执法主体当时所采取的一些行政检查、行政强制等过程性执法措施是否超越了其部门权限或者超越了层级权限。其二，“内部行为”缺乏依据。在共治型行政中，信息技术公司获取公权力的合法性完全缺失。信息技术公司享有的公权力是在技术和市场同步发展中自然生成，它既没有法律的明确授权，也没有“三定”规定，甚至没有行政机关的委托。没有权力来源的明确依据，是合法性的完全缺失，较之于“三定”规定所引发的合法性不足更为严重。但出于“司法对行政的尊让”，内部组织行为完全被排除在司法审查的范畴之外，由此产生了巨大的法治缺口。其三，“形式审查”已然乏力。在自动化行政中，作出行政行为或行政决定的行为主体隐藏在算法背后，难以细究其形式合法性。比如，在无人机执法场景中，行政相对人无法判断执法无人机的操作者是一个还是两个人，无法让其出示执法证件，无从查验其形成的强制行为是否报经了单位负责人批准。[42]在平台型行政中，部门之间公共数据的开放和共享导致巨大的安全隐患，仅凭形式审查是难以消除的。比如，在京津冀公共数据授权运营实践中，北京市采取分行业集中的数据专区模式，河北省采用县级以上政府分散授权的模式，天津市则以统筹管理、市区联动的方式，有机结合市级行业授权与区级政府授权。数据授权运营的做法不一、授权明确性不同，导致合法性不足。如果出现记录错误，人为篡改、不当操作、外部攻击等公共数据污染，则其相应的法律责任将难以厘清。

（二）行政主体理论的合法性治愈

在当前行政法学研究范式中，行政主体理论合法性的退却难以得到及时充分的治愈。合法性治愈是指通过法律修订、法律解释、法律行为或法律程序等法律方法使原本合法性不足的主体、行为和状态恢复至完全合法状态。合法性治愈可以采取微观层面的法律技术，也可以采取宏观层面的法律策略。

从微观层面的法律技术来看，法院在司法判决中采取的合法性治愈的技术主要是行政行为程序瑕疵的指正，即在法院裁判书的裁判理由中指出行政行为所存在的瑕疵，对其责任却不予任何追究。指正已经成为我国法院广泛采用的一种独立的法律矫正方法。[43]行政机关采取的合法性治愈的技术则包括行政行为错误的更正、行政行为程序瑕疵的补正和无效行政行为的转换。[44]但是，在数字法治政府的行政模式中，这些合法性治愈的具体法律技术却难以发挥作用。比如，法院受司法审查活动“不探索行政决定思维过程”[45]的信条的影响，一般不会深入到平台型行政模式和自动化行政模式内部去探索其作出行政决定的思维过程，更无从判断其内部流程的程序瑕疵，法院在判决中也不可能指正其程序合法性的不足。在数字法治政府的共治型行政模式中，合法性退却主要表现为信息技术公司等社会共治主体自身的合法性不足，即使行政机关采取行政行为治愈的法律技术也无济于事。

从宏观层面的法律策略来看，当前主导性的建构思路是引入技术正当程序原则，重构一套补充数字法治政府中程序合法性的理想方案，包含全程参与、原理公开、充分告知、有效交流、留存记录、人工审查六方面的内容，将其扩展为一个理论结构完整、适用于不同场景的“标准模型”。[46]这种建构思路超越了单纯依靠法院通过司法审查向行政行为传导合法性标准的“传输带”式过程控制，转而试图通过程序制度建设来强化立法权对数字法治政府中权力行使的静态控制机制，且通过赋予公民技术性程序权利来构建对行政权的动态控制机制，共同强化可以治愈数字政府建设进程中行政主体合法性不断退却的治理谱系。比如，依据技术正当程序理论，要确保政务数据安全，就必须通过组织法的方式来确认国家机关和公共机构维护公共数据秩序的职责，同时建立社会公众可以结构化参与的治理框架。[47]

这种思路无疑会推动行政法学研究的立体化转向。[48]长期以来，我国行政法学高度聚焦于行政过程下游行政机关作出决定的阶段，行政行为在行政法释义学体系中占据关键地位。“行政法学仅仅着眼于行政过程的最终结果（行政行为），切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察行政活动。”[49]基于技术正当程序原则构建的“标准模型”关注行政过程，使行政法学开始从行政行为之一点延伸到整个行政过程，着眼于对“线”和“链”乃至“面”和“体”的考察。[50]

然而，研究视域的转向并不必然能够转化为实践的伟力。在数字法治政府建设中，公民要监督行政全过程面临着三重梗阻：一是动力不足，我国仍未赋予公民个人信息的“被遗忘权”。在大数据时代，每个人都成为了记录者与被记录者；记忆是一种常态，遗忘是一种例外。如果公民始终担忧和恐惧自己参与自动化行政或共治型行政的所有信息将被永久保留，势必形成一种“寒蝉效应”，导致公民不敢尝试有实质意义的监督和作为。二是能力欠缺，大多数公民缺乏有效参与的专业能力。在自动化行政中，其内部运行过程包含着技术知识、行政知识和法律知识的综合运用，公民甚至都无法理解事先公开的算法原理，更奢谈与行政主体之间的有效交流。三是成本过高，建立且执行一套完整的技术正当程序制度需要巨大的人力物力支撑。如果自动化行政要充分保留原理公开、充分告知、全程参与、有效交流、人工审查和留存记录等程序环节，那么数字政府便捷高效的优势将荡然无存。正因为此，《中华人民共和国个人信息保护法》第24条规定了公民个人有权拒绝完全通过自动化决策方式作出决定，却并没有完整地规定公民的技术性正当程序权。

行笔至此已然明了，在数字法治政府建设的过程中，技术正当程序理论对于行政行为合法性的治愈尚且成效不佳，对于行政主体合法性的治愈则更是无能为力。公法理论的生命力，在于对实践中的公法现象具有雄辩的解释力和及时的调整力。在数字法治政府建设的历史新时期，面对法治实践中长期难以有效回应的诸多挑战，合法性的治愈已然穷途，重塑行政主体理论似乎已经成为学界试图挽救该理论的最后一剂治本良方，但不同学者开出的“处方”却不尽相同。这些处方能否药到病除？究其根本，在于其所建构的行政主体理论能否经得起合法性的追问。

四、行政主体理论重塑的合法性追问

（一）回不去的“分权主体论”

第一个处方是回到分权主体模式。薛刚凌教授是该模式的倡导者并且长期坚持其主张。她认为，应当保留行政主体概念，借鉴西方国家的行政主体制度，建立以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度。[51]我国的行政主体应当包括国家、地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体等类型。[52]其理由有五：一是可以通过具有独立行政利益的行政主体来培育直接民主；二是可以通过赋予具有行政主体地位的地方公共行政自主创新权来平衡中央与地方关系；三是可以通过以多元利益为代表的行政主体来促进国家稳定发展；四是给予具体独立行政利益的机关行政主体地位有利于提高行政效率；五是让具有地方经济自主权的行政主体独立承担法律责任可以有效控制行政权。[53]

笔者认为，时过境迁，重回分权主体模式既没有必要，也不可行。其一，我国地方公共行政的独立利益并没有真正形成。特别是随着营业税的消失，国地税分设的税制基础也不复存在，2018年国家进行了国地税机构合并改革，理论上地方公共行政已经不存在自身的独立利益。其二，我国全过程人民民主的实践发展极大地增强了权力行使的正当性和合法性。全过程人民民主制度能够有效保障群众广泛、充分和实质性地参与公共行政决策的各环节和全流程，使得权力行使者可以在权力行使过程中即时输入和汲取合法性，已经没有必要舍近求远地通过最前端的行政主体来传输合法性。分权主体论寄望于通过行政主体变革促进民主政治的思维已偏离本心。其三，地方行政主体和社会行政主体都不可能拥有西方行政主体所拥有的完整权力。西方的行政主体一般拥有四种权力：行政组织设置权、公务组织权、财政收支权和财产管理权。[54]而地方行政主体和社会行政主体都没有行政组织设置权和独立的财政收支权，更没有自治的人事权。其四，我国2015年修改后的立法法赋予了设区的市一定的自主立法权。如此一来，地方政府的积极性和创新力已被激活，也就无需再以行政主体理论来平衡中央与地方关系。以往以政策为导向的变革已充分表明，行政主体变革并非理顺中央与地方关系、推进地方分权与自治的关键所在。[55]其五，数字法治政府的平台型行政、整体性行政和自动化行政已经重塑了行政权行使主体之间的关系。数字法治政府的构建必然导致国家行政内部、国家行政与社会行政之间关系的重塑。其中，行政机关之间的协同履职、行政机关内部的流程衔接、行政机关与社会公权力合作行政的现实需求将更加广泛、更加普遍、也更加强烈，基于公务分权和社会多元的行政主体类型则不断缩减。

当然，重回分权主体模式的根本局限是，它聚焦于行政组织变动不居的具体现实问题，陷入了事务主义的理论路径，虽然完善了行政主体的内在逻辑结构，但并没有解决其产生的合法性问题。[56]比如，我国行政组织法长期滞后于行政机构编制的重大变动实践，导致大量行政机关的设置处于“违法”的状态。从严格意义上来说，地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体都没有独立承担法律责任的财政能力，即便赋予其行政主体地位，可能也只是一个合理构建的主体，却并非合法构建的主体，其组织设置过程也难以通过组织法定原则的检验。

（二）行不通的“与诉讼被告脱钩论”

第二个处方是将行政主体与行政诉讼被告脱钩以实现逻辑自洽。早在1999年，有学者在其研究中就已经潜含着将行政主体与行政诉讼被告分离的初步想法，但未明确提出这一命题。[57]首先明确提出该命题的是章剑生教授。之后，王敬波教授在其研究中对此也予以认同。他们认为，确认行政诉讼被告资格采用便宜主义，即从方便原告起诉和人民法院审理行政案件出发确认行政诉讼被告资格，其基本规则是“谁行为，谁被告”。[58]通过这样的法律适用规则，剥离行政主体与行政诉讼和行政复议的关联性，理顺行为与责任之间的基本关系，解决理论的错乱和实践的困境。[59]其立论有二：其一，从理论上来看，主体不能决定行为的性质，行政主体只是验证行政行为的一个要素。因此，要在每个具体问题上观察行政权力的运用以及每个法律关系中各方的权利义务或者职权职责，才能确定行为的性质。[60]这一观点突破了“行政行为是行政主体的法律行为”的传统认知。其二，从实践来看，以“行政主体=行政诉讼被告”公式来确定行政诉讼被告增加了法律适用的成本，也不利于保护公民诉权。对于缺乏行政知识和法律知识的普通公民来说，政府系统的内部组织和设置过于繁复，行政主体认定标准也过于复杂。他们只是希望通过确定行政诉讼被告，来启动自身作为行政诉讼原告的法律资格。[61]而在确认被告之前，还必须先确认行政主体，这样包含前置性条件的法律适用不仅增加程序成本和咨询成本，而且成为公民行使诉讼权利的制度阻碍。

笔者认为，这种思路名为重塑，实则完全抛弃行政主体理论。该思路存在两方面偏差：其一，在司法实践中，“谁行为，谁被告”的规则行不通。在实践中，行政诉讼被告便只能依循以下三种具体规则确定：（1）按照实际行为人的所属单位来确定行政诉讼被告。这样就区分不了行政委托执法的委托人与被委托人，导致责任混淆不清。（2）按照以谁的名义来确定行政诉讼被告。这样对于名义与职权不统一的情形难以提供有效救济。因为，真正行使职权的单位可能以其下属单位名义行使权力，避免自己做被告。但是下属单位并未真实行使职权，在诉讼中没有举证能力，缺乏参与诉讼的能力。（3）按照行使了谁的职权来确定行政诉讼被告。这就要看该行为的职权归属和权限，判断依据包括法律、法规、规章和“三定”规定。根据权责统一原则，通过确定行为的职权归属来确定适格的被告，这实际上就是确定谁是行政主体。可见，行政主体与行政诉讼被告是“一体两面”，难以分离。其二，从理论上看，“行政行为是行政主体的法律行为”这一认知依然成立。行政行为只能是行政主体的行为，非行政主体所作的行为不属于行政行为，因而不具有行政行为的效力。也就是说，离开行政主体，行政行为的属性则无法确定。比如，公民对某一社会组织侵犯或限制其权利的行为予以拒绝和抵抗。在此种情形下，如果该社会组织是行政主体，其行为就是行政行为，公民的抵抗行为可能构成妨碍公务；如果该社会组织不是行政主体，其作出的行为就是一个民事侵权行为，严重的可能是一个刑事犯罪行为，公民与社会组织之间的冲突则只是民事纠纷或者抵制犯罪。因此，离开行政主体的判断，行政行为事实上也可能存在，但却无法确认其行为的性质，也无法确定其救济途径。

而且，这种思路进一步削弱了行政主体理论对实践的解释力。该思路不是去努力治愈行政主体的合法性不足，而是通过切割行政主体与行政诉讼被告的方式来遮掩这一问题。其实，“与诉讼被告脱钩论”意味着直接削减了行政主体理论在行政救济领域和行政行为领域的技术性功用。此等情形下，行政主体理论在行政组织法中无所作为，在行政行为法和行政救济法中合法性价值退却、技术性功用丧失，而只是剩下一个空壳的概念。

（三）立不稳的“行政主体二元论”

第三个处方是顺应整体治理发展趋势建立行政主体二元论。这是王敬波教授在第二种思路上继续前行形成的重塑思路，是典型的“先破后立”的理论建构。她主张在将行政主体与行政诉讼被告脱钩的基础上，在公共行政改革的逻辑框架下来重塑行政主体理论，在国家行政和社会行政两个层面上建立行政主体二元论，与中国的整体治理的发展趋势相向而行。由此前行，她主张国家和各级政府是行政主体，各级政府职能部门则不是行政主体，同时赋予各类从事社会公共行政的社会组织以“准行政主体”的名义。[62]

毫无疑问，这种思路完全跳出了之前的思维惯性。该思路的理论价值有二：一则，它以一种化繁为简的方式消除了行政诉讼主体多元化趋势与整体性治理之间的张力。在现有行政主体理论架构中，诉讼主体多元化必然意味着行政主体的多元化，而整体性治理必然要求行政主体的缩减与整合。这一思路将各级政府职能部门排除在行政主体之外，以一级政府的名义对行政相对人行使职权和承担责任，构筑政府的整体性形象。同时又以“准行政主体”来统括社会公共行政中多元化的主体，实现多元与整合的相统一。二则，它在一定程度上实现了行政主体内在结构中的权责统一。该思路所确立的行政主体具有相对独立的财政能力，一定程度地能够对行政相对人承担赔偿责任，解决了当前行政法治中“行政赔偿主体不是行政主体”[63]这一实践悖论。

笔者认为，这种思路是一种行政面向的功能主义考量，对公共行政的实践发展具有较强的解释力，但仍难以解决行政主体合法性退却的危机。其一，它在公共行政改革的逻辑框架中展开，难以解决数字法治政府建设中的责任主体认定的难题。比如，在数字法治政府的自动化行政模式中，营业执照申办业务的“秒批”办理涉及多方主体，运营管理机关可能是政务服务和数据管理局，业务主管机关可能是市一级市场监督管理局，基层业务机关可能是某区的市场监督管理局。按照申办的营业执照电子印章所显示，某区市场监督管理局是责任主体。但如果业务主管机关在一开始设立的业务办理模块中提供了错误的信息，导致基层业务机关作出错误审批，业务主管部门承担何种责任？或者，自动化行政系统基于“机器学习”的属性，导致算法更新迭代而偏离目的作出错误审批，运营管理机关未能及时发现，则其承担何种责任？显然，以一级政府作为行政主体的思路，遮掩了政府内部不同部门之间和部门不同层级之间的合法性问题。其二，它的理论逻辑贯彻不彻底，并没有完全解决行政主体的权责统一问题。在该思路中，国家是政治意义和法律意义的行政主体，而一级政府是法律意义的行政主体，这种设定的内在标准是不统一的。如果认定国家才有完全的财政独立权，那么国家行政中就只有一个行政主体——国家。因为，任何一级地方政府都没有完全的财政独立权。而且，实际上，行政主体应承担的法律责任绝不仅仅限于赔偿责任，还包括科以某种行为义务、给予否定性评价等。依循这种思路所设立的行政主体，并没有真正承担赔偿责任之外的其他法律责任。比如，一个地级市政府作为行政主体可以对综合化的无人机执法的违法行政承担赔偿责任，但责令改正的行为义务仍需落实到具体的职能部门或机构。在这种情形下，行政主体的一部分责任被分流到非行政主体。

五、行政面向的行政主体理论架构

（一）行政主体理论的重塑逻辑

任何科学和理论的产生都是时代需要和时代呼唤的产物。笔者认为，应将行政主体理论的变革嵌入数字法治政府建设的时代进程中，沿着第三个处方提出的行政面向的行政主体理论重塑思路继续前行。从行政面向出发，意味着不再着眼于行政外部关系，而重在从行政内部回应政府治理模式的变革。相较于传统的政府治理模式，数字法治政府建设不仅意味着治理效能的提升，而且意味着合法性的补强；它不仅意味着数字生态的共建，而且意味着法治生态的改善。因此，数字法治政府建设的重点场域是行政过程，主要任务是提升行政过程的自身合法性，功能预期是实现多元合作。理所当然，回归行政面向重塑行政主体理论，也必须在这一逻辑框架中展开。

第一，以行政过程为重点场域。在此之前，“行政组织结果的非理性”是学界普遍关注的问题，[64]而鲜有研究关注“行政组织过程的理性”。这就使得前述行政主体理论重塑的三个处方，最终落入抱残守缺的困境。“行政过程，本质上，是我们这个时代对于司法和立法过程的局限性的回应。”[65]伴随着数字法治政府建设的进程，无论是“分权主体论”“与诉讼被告脱钩论”，还是“行政主体二元论”，其局限性已经暴露无遗，难以自洽，必须回归行政过程正本清源、革除旧弊。重塑行政主体理论的“行政过程”，包括行政组织过程和行政行为过程。依据“行政过程论”，立法者应当考量行政组织和行政行为过程中每个程序环节的不同社会价值，设计不同的法律规则，赋予每个程序环节独特个性和特别意义。[66]这意味着，数字法治政府中的平台型行政和整体性行政，必须遵循组织法定原则和法律保留原则来进行型构。

第二，以输入合法性为主要任务。“从改革开放初期以立法建构行政体制的立法论，到20世纪90年代解决相对人权利保障问题的行政主体论，再到21世纪适应公共治理模式变迁出现的行政组织变革论，国内行政组织法研究陷入了事务主义，即聚焦不断变动的具体现实问题，而忽视了对基本原理的思考与追问。”[67]这种追问实际上就是一种合法性追问。在数字政府建设过程中，行政主体及其行为的合法性极易流失。因为，“在算法社会中，在政府政策与治理过程中应用算法能够减少监管成本，但算法的‘专断’与‘傲慢’同时导致了政府治理的‘去政治化’，造成了公民与政府的疏离，容易导致政治信任缺失以及政治极化的情况出现”。[68]建设数字法治政府正是要纠正这一弊端，所以必须在组织和建构行政主体的过程中就设计合法性输入机制。合法性输入包括自上而下与自下而上两种路径。自上而下是依据组织法定原则和法律保留原则来贯彻，自下而上是通过与社会公众的信息交换机制和利益交换机制来实现，通过行政民主化的方式来实现“自我合法化”。[69]

第三，以多元合作为功能预期。在诉讼主体模式中的行政主体，以司法为单一面向，特别强调不同行政主体之间的独立和分野。“分权主体论”和“与诉讼被告脱钩论”试图扭转司法面向这一颠倒的理论立场，但忽视了政府职能转变的新导向。“行政主体二元论”虽已经关注到多元行政主体的整合与协作，却未能在责任主体认定问题上切中肯綮。建设数字法治政府要在保留司法面向的同时更要注重行政面向，相应的制度建构一方面要厘清不同行政主体对外的法律责任，另一方面要强化不同行政主体内部的协同合作。因此，自动化行政中不同行政主体之间的协同、共治型行政中行政机关与信息技术公司之间的合作，都需要予以法定化且可动态调整。这意味着，行政主体的设置程序、职责权限、工作人员和委托行为都应当受法律的控制或者通过有效机制确保输入合法性。

综上所述，笔者认为，行政主体是指享有部分国家行政权能、能以自己的名义对内行使行政组织权或对外行使行政权并共同承担相应法律责任的行政机关或者法律、法规和规章授权的组织。与之前的通说相比，该定义有三个方面的独特内涵：一是行政主体应当是权能统一的主体。在数字法治政府中，很多承担公共行政的主体所享有的权力与其能力可能不相匹配。比如，在平台化行政中，公共数据运营机关有提供公共行政的能力，却可能没有法律上的权力；而相应职能部门可能有法律上的权力，却没有具体的能力。在这种情形下，不论哪一方都存在合法性不足，都不是行政主体。只有该级政府实现了权能统一，才是具有合法性的行政主体。二是行政主体只要享有了部分行政权能就具有了权限合法性。也就是说，构成一个行政主体并不需要享有分权意义上的完全“自治权”。因为，一个组织只需要部分享有行政权即具有了公权属性，它就具有了公法上的法律地位。而且，这种行政权能包括对内行使的行政组织权和对外行使的行政权。这一内涵旨在消除传统行政主体理论中“国家赔偿主体不是行政主体”这一悖论。也就是说，即便对外行使行政权的行政机关没有独立的财政赔偿能力，它已经享有了一部分行政权，就已经是合法的行政主体。三是每一行政主体既非独立也非完整地对外承担法律责任，而是多个行政主体共同承担完整的法律责任。也就是说，对一个违法行为所造成的权益损害，行政机关作为行为主体承担相应的行政行为被撤销、被确认违法和被责令改正等法律责任，而该行政机关所隶属的本级政府则承担行政赔偿责任，它们各自承担了部分不完整的责任，但是共同以整体性形象对外承担了法律责任。对行政相对人来说，只要多个行政主体所承担的法律责任是完整无遗漏的，其权利救济的充分性就已经达到。对于每个行政主体来说，其承担的责任与其权能是一致的，符合权责统一原则，行政主体的合法性也就实现了。

（二）数字法治政府的主体谱系

从上述定义出发，按照不同标准进行区分，可重塑行政主体的基本谱系。按照履行权能内容的不同，行政主体包括行政组织主体和行政行为主体。行政组织主体主要对内行使行政组织权，包括行政组织机构设置权、行政公职人员组织权、行政公务组织权、财政收支权和财产管理权；在现行行政法制中，行政组织主体不是行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。行政行为主体主要对外行使行政权，包括行政立法权、行政执法权和行政司法权。在现行行政法制中，行政行为主体可以成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。按照行政权能的享有者不同，行政主体包括各级政府、部门行政机关和社会公共行政主体（法律、法规和规章授权的组织）。其中，各级政府既是行政组织主体，又是行政行为主体，是二者的结合体；行政机关与法律、法规和规章授权的组织是行政行为主体。按照承担法律责任的完整性不同，行政主体可分为完整法律责任主体和非完整法律责任主体。其中，各级政府不论对内还是对外都是完整法律责任主体，而部门行政机关和社会公共行政主体因不能承担行政赔偿责任是不完整的法律责任主体。重塑后的行政主体谱系，通过对主体的划分，将行政过程的全程纳入法治视野；通过对责任的分层，构建起权能统一的协作框架。这既为行政主体注入了更为充沛的合法性，也使行政主体理论得以回应数字时代的挑战。

图1

面对行政主体职权不明的困境，需要行政组织主体遵循组织法定原则、组织性法律保留原则和正当程序原则行使组织权。当共治型行政引发职权来源模糊时，各级政府作为行政组织主体，应在行政过程的前端通过行使组织权来重塑共治的法治生态。一是要提升行政组织权行使依据的法定化水平。当前行政机关与信息技术公司的合作、算法系统的部署应用，往往仅凭一纸采购合同或合作协议即告启动，组织权行使的依据层级过低、规范内容过于粗疏，难以对共治形态形成有效约束。实践中，党内法规、国家法律、“三定”规定和权责清单都构成了“法定依据”。但“三定”规定和权责清单法定化程度比较低，其合法性容易遭到质疑和挑战。我国在短期内无法制定“行政机构编制法”的情形下，有必要提升制定“三定”规定和权责清单的程序要求，提高制定的公开度和参与性来提升其合法性。比如，要改进省级权责清单的普遍事后公开的做法，做到以事先公开为一般原则，并且将参与范围从人大代表、政协委员、专家学者的狭小范围扩大到一定范围内的社会公众。二是要贯彻组织性法律保留原则。学界过去对法律保留原则的研究主要聚焦于基本权利限制的法律保留，忽视了行政组织法领域，特别是行政机构的设置、管理等方面。[70]组织性法律保留原则主张国家机构的设立、职能及程序须由法律直接规定，以防止行政自我赋权、职能僭越。在数字法治政府建设进程中，广泛设立的大数据局、数字化政务服务中心、公共数据运营机构等组织涉及权力结构的重大调整改造，有必要研究其设立权的法律保留层级。三是要探索行政组织行为的正当程序制度。比如，在远程执法活动中，行政相对人无从判断执法主体是否达到了“两名执法人员”的要求，可见该合法性要求已被虚置。如果有些远程执法事项程序简单，且有全程摄像防止执法人员滥权，由一名执法人员操作即可。为此，可通过修订相关执法规定来降低执法人员数的要求。这种执法人员组织规则的修改会对外部执法行为的合法性产生影响，其修改过程应当遵循正当程序原则。

面对行政主体名义隐匿的困境，需要行政行为主体遵循职权法定原则、法律保留原则和授权明确性原则来行使行政权。在数字法治政府建设中，行政主体的名义被遮掩在整体政府平台化的形象之中。要想还原公权力的真实归属，就必须从权力授予的源头上加以规范。一是不授无权之权。行政机关仅能在其法定权限范围内实施授权行为，禁止超越职权或创设新权力。二是授权决定公开。公民有权知晓权力运行轨迹，这是程序正义与公众监督的必然要求，我国法律在规定授权时也规定了授权决定公开的要求。[71]三是一次性授权。诸如信息技术公司等外部共治主体，在获得授权后不得“外包”给另外的主体。即便如此，法律授权行为本身还可能面临规范性不足的风险，难以消除合法性危机，即由于授权法律、法规和规章的不明确性或受不当利益驱动，被授权组织可能逾越其权限行使权力，形成实际行使权限与法定权限的张力。鉴于此，笔者认为可以探索将授权决定纳入备案审查范围的方式来提升其合法性。

面对行政主体责任弥散的困境，需要遵从该行政主体理论的基本谱系和内在要求进行具体判断。（1）各级政府。它既是行政组织主体，又是行政行为主体，它是完整法律责任的行政主体。作为行政组织主体，它主要对内行使行政组织权，属于不可诉的行政立法行为或内部行政行为。作为行政行为主体，它可以成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，也可以作为国家赔偿责任主体。（2）部门行政机关。在部门机关条条设置的自动化行政中，部门行政机关就是行政行为主体。作为行政行为主体，它可以成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，但不可以作为国家赔偿的责任主体，是不完整法律责任的行政主体。（3）内部辅助机构，如信息化政务平台机构、公共信息运营机构、远程综合执法机构、AI数字员工。这些内部辅助机构由各级政府所创设，是政府行使行政组织权对内部职能的再分配。此类授权以调整内部组织结构与资源分配为核心，不直接对外产生法律效力。因此，内部辅助机构虽有行使行政权的能力，但没有实现权能相统一，不是行政主体。这些机构对外作出的行政行为引发的法律责任归属于其创设主体——各级政府，各级政府此时是权能统一的行政行为主体。（4）外部共治主体，如信息技术公司、数据运营公司、人工智能服务商。在共治型行政中，这些外部共治主体是由政府行使行政权直接赋予其对外管理权限，事实上同时拥有了权力和能力，实现了权能统一，法律地位可以等同于社会公共行政主体。因此，应当通过法律授权赋予其行政行为主体地位，使之可以成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，进而实现职权和责任的统一。

六、结语

一个学科的生命力，正是源于学科的自我反思。学界对行政主体理论反思已久，却始终方向不明、制度建构更是乏力。毫无疑问，行政主体理论的引入，为推动我国以行政行为合法性审查为中心的行政法学科体系的发展注入了长久的动力。但是，在数字法治政府建设的新进程中，诉讼主体模式的行政主体理论遭遇的合法性危机已经无法在原有的理论架构中得到及时有效的治愈，导致相关理论与制度都被撕扯得支离破碎，已呈分崩离析之势。

行至水穷处，恰是坐看云起时。显而易见，转向行政面向的行政主体理论是时势使然。它要求我们必须聚焦行政过程中多元主体的合作共治，致力于提升行政组织主体和行政行为主体的自身合法性，重构一套理论架构、概念范畴、内在逻辑来厘清混乱认知，确立制度重点，也纠正实践偏差，及时精准地回应数字法治政府建设的时代需求。因为，“法学的目的在于把这些法律制度之演变过程予以阐明、寻找新的概念及范畴，以引导一个新的社会之产生”。[72]

【注释】

基金项目：国家社科基金项目“我国无人机监管模式的公法建构研究”（项目编号：20BFX042）。

[1]张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期，第92页。

[2]张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期，第79-85页。

[3]参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期，第63-71页；薛刚凌：《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期，第31-41页；李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，载《行政法学研究》1999年第1期，第28-34页。

[4]参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期，第79-85页；张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期，第92-97页；余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期，第14-18页。

[5]参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第20条、第21条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条。

[6]参见杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期，第32-37页；沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期，第39-50页；郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年第2期，第66-70页；章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008年第6期，第68-76页；余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期，第14-18页。

[7]参见任进：《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第45页。

[8]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第103-122页。

[9]参见徐继敏：《我国行政体制的现状、变化与改革》，载《理论与改革》2024年第2期，第133页。

[10]参见张树军：《数字法治政府迈向未来》，载《中国纪检监察报》2021年8月17日，第5版。

[11]参见王小利：《数字法治政府建设的现实图景与优化路径》，载《领导科学》2024年第4期，第121页。

[12]参见林威光：《数字法治政府建设论纲：逻辑、困境及对策》，载《行政与法》2023年第7期，第34页。

[13]徐继敏：《我国行政体制的现状、变化与改革》，载《理论与改革》2024年第2期，第133页。

[14]参见翟云：《整体政府视角下政府治理模式变革研究——以浙、粤、苏、沪等省级“互联网+政务服务”为例》，载《电子政务》2019年第10期，第36页。

[15]参见徐继敏：《我国行政体制的现状、变化与改革》，载《理论与改革》2024年第2期，第135页。

[16]参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第438页。

[17]参见查云飞：《人工智能时代全自动具体行政行为研究》，载《比较法研究》2018年第5期，第171页。

[18]张凌寒：《算法自动化决策与行政正当程序制度的冲突与调和》，载《东方法学》2020年第6期，第4页。

[19]参见苏宇：《算法规制的谱系》，载《中国法学》2020年第3期，第165-184页；于洋：《自动化行政处罚的司法审查——以道路交通领域为例》，载《比较法研究》2024年第4期，第194-208页；张凌寒：《算法自动化决策与行政正当程序制度的冲突与调和》，载《东方法学》2020年第6期，第4-17页。

[20]参见解志勇：《数字法治政府构建的四个面向及其实现》，载《比较法研究》2023年第1期，第2页。

[21]参见韩春晖：《我国行政主体的内在结构及其协调——以权、名、责三者关系为中心》，载《行政法学研究》2008年第2期，第22页。

[22]参见王敬波：《数字政府的发展与行政法治的回应》，载《现代法学》2023年第5期，第115页。

[23]参见彭艳秋：《多地政务系统接入DeepSeek，“AI公务员”上岗将带来哪些影响？》，载中国日报网，https://cn.chinadaily.com.cn/a/202502/25/WS67bd606fa310510f19ee8900.html，最后访问日期：2025年4月1日。

[24]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条第3款。

[25]参见陈锦波：《自动化行政合法性证成的基本逻辑》，载《法学论坛》2023年第3期，第52页。

[26]See Cary Coglianese, Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era, 105 Geo. L.J. 1147 (2017).

[27]参见陈锦波：《自动化行政合法性证成的基本逻辑》，载《法学论坛》2023年第3期，第52-54页。

[28]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第19条。

[29]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条第1款。

[30]高轩：《论国外政务信息共享制度的立法特点》，载《广东社会科学》2008年第5期，第199页。

[31]参见游路：《无人机行政执法的法律问题研究》，中共中央党校（国家行政学院）2023年博士论文，第170页。

[32]2009年民航局适航审定司颁发的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》规定，任何无人机飞行前，应参照《民用航空器国籍登记程序》向民航局申办临时登记，并按照《民用航空器国籍登记规定》要求在无人机上正确喷涂。但实践中，政府部门的无人机很少喷涂执法主体名称。

[33]参见《行政处罚法》第42条、《治安管理处罚法》第87条、《山东省行政程序规定》第69条。

[34]参见杨伟东、刘明远：《新时代国家机构组织法面临的问题和完善思路》，载《行政管理改革》2021年第2期，第51页。

[35]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过。

[36]“权力下放”并非一个严格的法律概念，在实践中包含集中授权、集中委托、集中交办、联合执法和派驻机构等，这些是目前我国在纵向层面行使组织权的基本方式。

[37]最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申2289号。

[38]参见王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，载《行政法学研究》2008年第4期，第92页。

[39]参见韩春晖：《我国行政主体的内在结构及其协调——以权、名、责三者关系为中心》，载《行政法学研究》2008年第2期，第25页。

[40]参见《行政诉法法》第13条。

[41]参见《行政诉讼法》第70条。

[42]《行政处罚法》第42条、第21条，《中华人民共和国行政强制法》第18条规定了执法人员的形式合法性要求。

[43]参见杨登峰：《行政行为程序瑕疵的指正》，载《法学研究》2017年第1期，第25页。

[44][日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴薇译，中国政法大学出版社1995年版，第110页；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第116-117页。

[45]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第502-508页。

[46]参见苏宇：《数字时代的技术正当程序：理论检视与制度构建》，载《法学研究》2023年第1期，第91-107页。

[47]参见苏宇：《公共数据污染的法律治理》，载《交大法学》2025年第2期，第50-63页。

[48]参见苏宇：《数字时代的行政法学：议题、变革与展望》，载《数字法治》2023年第6期，第29页。

[49]江利红：《以行政过程为中心重构行政法学理论体系》，载《法学》2012年第3期，第55页。

[50]参见湛中乐：《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》，北京大学出版社2006年版，第11页。

[51]参见薛刚凌；《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期，第31-41页。

[52]参见薛刚凌：《多元化背景下行政主体之建构》，载《浙江学刊》2007年第2期，第12页。

[53]参见薛刚凌；《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期，第39页。

[54]参见薛刚凌；《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期，第37页。

[55]参见余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期，第18页。

[56]参见步超：《原理与实践：行政组织法定原则再认识》，载《法治现代化研究》2019年第3期，第58-70页。

[57]参见杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期，第35-37页。

[58]参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008年第6期，第75页。

[59]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第120页。

[60]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第121页。

[61]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第121页。

[62]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第116-118页。

[63]参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008年第6期，第74页。

[64]参见沈岿：《公共行政组织建构的合法化进路》，载《法学研究》2005年第4期，第90页。

[65]See James M. Landis, The Administrative Process, 52 Harv. L. Rev. 336 (Dec. 1938).

[66]参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63-66页。

[67]步超：《原理与实践：行政组织法定原则再认识》，载《法治现代化研究》2019年第3期，第59页。

[68]周辉：《算法权力及其规制》，载《法制与社会发展》2019年第6期，第117页。

[69]参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第71页。

[70]参见王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1309页。

[71]参见《行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”

[72]陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第23页。