公民知情权的实现——以公众参与为视角
公民知情权的实现
――以公众参与为视角
冯之东1 孙治强2
（1.北京大学 法学院，北京 100871；2.中共甘肃省委政法委，兰州 730030）
【摘 要】《政府信息公开条例》的颁布实施为建构阳光政府带来了希望。为避免这种希望不被现实中“封闭”的具体行政和“短腿”的司法实践笼罩于阴霾之中，为从根本上使公民知情权的实现得以有效保障，应对域内外知情权和信息公开制度的演进变迁历程进行比较分析，就消除法院顾虑以有效制衡行政权力的有效路径进行实证探寻，对公共治理模式中的公众参与加以积极推进。只有如此，才能最终使公民的知情权不至于沦为可望不可及的“海市蜃楼”。
【关键词】信息公开;知情权;司法审查;公众参与
一、引语――问题的提出
美国学者艾莫生曾指出：“政府所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的。所以，我们要从一切事情都应该公开而不应该保密这一前提出发。” ①
民主法治的发展过程，就是人权不断得到丰富和强化的过程。1990年代以来，建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经成为世界宪政发展的一个新趋势。相应地，保障公民知情权就成为当代信息公开制度建立和发展的主要目的。我国从1980年代开始启动了信息公开化的进程，WTO透明度原则和国内公共危机事件的出现，特别是一场突如其来的“非典”疫情不但使政府和人民经受了严峻的考验，也促使我们真正开始认真思考信息公开和公民知情权的意义。“非典”期间由最初因信息不公开而引发争议，到随后因信息充分公开而发挥积极作用，这一嬗变则成为我国建立和完善信息公开制度、保护公民知情权的重要契机。自2008年5月1日起开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），正式确认了个人和组织对政府信息的知情权，被称为中国的“阳光法案”。它不仅是一种技术性的行政法规，更是一种行政理想。民众已将保护公民知情权、促进政府公开透明、规范政府行为、预防腐败等目标的实现，都寄托在《条例》的实施之上。
但毋庸质疑，在中国实施《条例》将面临着巨大的挑战。它是在经历了漫长而又痛苦的立法过程之后，才得以通过和实施的。这也折射出立法者对信息公开制度的审慎，是各方利益博弈、妥协的产物。如何排除《条例》实施过程中面临的阻力？如何借助于实施《条例》这一契机来完善信息公开制度体系的构建，以最终达致对公民知情权充分而又及时的实现？基于此，笔者将结合对域内外构建信息公开制度和保障知情权的发展历程的描述，对司法权同行政权在此领域内博弈制衡的论说，对推进公众参与这一解决途径的探索，拟就上述问题进行一个初步的梳理求证，以期对我国的信息公开制度建设和公民知情权的保障有所裨益。
二、“知情权”的缘起及信息公开制度的演进
（一）西方的图景
“知情权”（right to know）即了解权，即公民了解公共事务和有关个人利益信息的权利。②二战结束以后，人们在反思战争教训时逐渐认识到，公众知晓公共事务权利的丧失，是法西斯暴行肆虐并引发战争的一个重要原因；与此同时，美国政府倾向于秘密主义和控制信息，受到了新闻界的严厉批评。他们主张用“知情权”这一新型民权概念来取代宪法中的“新闻自由”规定。于是“知情权”一词逐渐从新闻界流传到法律界，并最终被写入宪法和法律。尽管知情权明确地作为一项人权，是20世纪下半期才逐步提出并获得广泛承认的，但“知情权”相关理念的萌发则要早得多。1789年法国《人权宣言》首先明确规定了知情权的实质内涵：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1948年联合国发表的《世界人权宣言》规定：“人人享有主张和发表意见的自由；此项权利包括通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。” ③这条已明确规定个人的信息自由权以及知情权的基本内涵即主张和接受信息的权利。
知情权在世界各国主要是借助于信息公开法、隐私权法和个人秘密法等普通法律予以确认。④在宪法典中明确规定知情权的当属联邦德国基本法。该法第5条规定：“每个人都有权从一般的允许取得情报的来源并不受阻碍地了解。”此外，联邦德国还通过宪法法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权。知情权发展促使美国相继制定了《情报自由法》（1966年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子情报自由法》（1996年），并最终建立了信息公开制度。美国法院在“水门事件”、“抓间谍者”等诉讼案中也作出了保护新闻界知情权的判决。自1990年代以来，世界上已有几十个国家相继制定了信息公开法。这些法律均规定，除涉及国家秘密和个人隐私外，相对人都可以查阅政府信息。如果请求信息公开遭拒，可诉诸司法救济。随着知情权的确立，在当代还产生了对新闻媒体知情权的特殊保护制度，鼓励媒体充分批露真相，以有效抑制公权力的滥用。
（二）本土的勃兴
“民可使由之，不可使知之” ⑤、“刑不可知，则威不可测” ⑥、“虚其心，实其腹，弱其志，强其骨，常使民无知无欲” ⑦……这些“先古圣贤”的言说在我国可谓是“流毒甚广”。即便是到了“德先生”和“赛先生”已经登堂入室的近现代，竭力推崇“愚民统治”的主张仍是甚嚣尘上。就是在当下中国，依然有人认为“立法、司法可以公开，行政必须保密”。冰冻三尺，非一日之寒。鉴于此种积重难返的封闭型行政文化的历史性情境，知情权以及信息公开制度的引入与建构在我国呈现出“姗姗来迟”与“步履蹒跚”的状态也就不足为奇了。在我国的法律体系中，宪法和宪法性法律并没有关于知情权的明文规定，而是通过公民的参政权、表达自由权、监督权及国家机关政务公开的原则规定予以间接确认。1993年通过的《消费者权益保护法》首次将“消费者享有对商品和服务”的知情权文本化。⑧ 2002年由广州市政府颁布的《信息公开规定》是首次出现“知情权”概念并表征其公法性质的法律文件。
胡锦涛同志在中共十七大报告中历史性地指出“必须让权力在阳光下运行。……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。就“知情权”而言，从党的十三大“重大情况让人民知道”到十七大报告“保障人民的知情权”，从被动语态到主动语态，而且还有了强化的动词“保障”，这是一种观念认识上的巨大进步。此外，各级政府新闻发言人制度的实施、《条例》的生效，所有这些，都是党和政府为加强决策过程透明度、满足人民知情权而做的努力。
当然，这其中具有里程碑意义的事件还是《条例》的正式颁布实施，是我国为实现“阳光政府”目标迈出的坚实一步。在《条例》颁布之前，我国政府信息虽然也通过某些形式和途径予以一定程度的公开。但是，在原有体制下，不公开是常态，保密是原则。以此为背景，公民的知情权得不到法律的呵护，而政府暗箱操作反而能获得《保密法》等法律的支撑，尽管有些政府及其部门封锁信息、暗箱操作是其故意曲解法律而非法律原意。从全国范围看，许多地方政府在推行政府信息公开的过程中，普遍加强了公开的制度化建设，特别是确立了申请程序、公开指南和信息目录等基本制度，并在辖区内探索制度创新的可能性，在志愿者服务、开发业务系统和重点公开方面进行尝试。同时，鉴于历史的原因，我国重大事项的决策过程还不够透明，人民的知情权尚未得到切实保障。在经济全球化时代，如果缺乏来自权力组织的充分信息，特别是在发生公共危机时，便可能造成社会不稳定。2003年的SARS疫情和2005年的松花江污染事件就是相当沉痛的教训。因此，改变旧有的运行机制，建构有助于《条例》实施的配套制度，仍然会是一个艰难曲折的过程。
三、政府信息公开遭遇的瓶颈及其初步解决
“人民对政府信息有知情权，政府对人民有公开其政务信息的义务。否则，主人就不是主人，公仆就不是公仆了。” ⑨但政府信息公开制度和公民知情权救济制度的建构与完善绝非一蹴而就。英美如此，中国更不例外。
（一）英美的实践
1.保护知情权――对英国传统行政文化的改造
在很长一段时期内，保守主义盛行的英国，政治领域的“非公开性”一直很有市场。流行的代议制政府学说将强力与部长负责制原则结合起来，要求全体文职官员匿名以保持中立，从而进一步强化了根深蒂固的保密文化。10无论是英国的行政文化还是政治文化都不支持“阳光下的政府法”。英国法律界有一句格言：“越是真实，名誉侵权的程度就越大”。这种状况限制了媒体的批评性和揭露性报道。11严厉的1911年《官员保密法》使得所有在政府雇佣过程中获得的信息披露都构成刑事犯罪。直到1968年的康韦诉里默（Conway v Rimmer）案件中，司法机关才首次对政府根据公共利益豁免原则拒绝给予行政相对人文件信息的权力提出了严正质疑。纵然如此，关于政府公开、保护公民知情权的改革仍然没有得到准许，如今信息披露仍受到1989年修正更新过的《官员保密法》的管制。不过，部长有意误导民众的行为，在一项针对滥用公共利益豁免原则以掩盖武器出口真相的调查开始后受到了严厉批评，并再次施加了开放政府和加强部长责任制的强大压力，进而使“民主的表达形式注入决策过程”逐渐成为流行主张，尤其是社会张力要求必须形成富有成效的努力，以重塑传统的决策过程以适应公民参与的战略。与多元主义民主相联系，参与理论在性质上是集体性的。它对政府公开的要求是希望让人民参与明智的公共讨论和参与决策。12总之，在当代人权理论的影响下，越来越多的国家新闻立法和司法实践出现了向媒体知情权倾斜的潮流。不仅报道真实性可以成为记者免责的一项原则；而且，即使报道不真实，只要不具有现实的恶意即明知报道虚假，记者也享有免责权，且由政府承担举证责任。部分国家将记者的拒绝作证权和消息来源保密权法定化，以保障采访自由和报道自由。
2.反对秘密主义的巅峰之作――美国“五角大楼泄密案”
在上世纪冷战的背景下, 美国政府以保障国家安全为由, 将诸多行政信息加密, 由此引发了反秘密主义的社会浪潮。在此压力下,美国国会成立了专门委员会,经过多年努力,形成了完善的信息公开法律体系。这就从规范意义上为联邦最高法院审判“五角大楼泄密案”提供了坚实的法律基础。
1971年 5月，《纽约时报》为声援反战示威并抗议尼克松政府的镇压行径，连载发表由埃尔斯伯格利用工作之便偷偷复印的国防部绝密文件，揭露美国政府在越战问题上对美国舆论的误导和欺骗，是谓“五角大楼文件泄密案”，被认为是有史以来世界各国最突出的机密泄露事件。尼克松政府以触犯联邦反间谍法为由，将《时报》以及接续刊载的《华盛顿邮报》分别诉至纽约市和华盛顿市的联邦地区法院。由于两法院裁决不一致，正好成为联邦最高法院接招审理的理由。最终，联邦最高法院支持了《时报》的立场。在美国的宪政史上，作为第一个对媒体加以事先限制的案例，“五角大楼文件案”最终是新闻自由战胜了国家安全而告终。这一判决，强化了美国长久以来对新闻自由的一个信念：对国家安全和社会福祉的最大威胁不是公众的知情，而是公众的不知情。
（二）信息公开在中国的实践
《条例》已经颁布实施，公民的知情权是否就可以无障碍地得以实现呢？答案是否定的。
1.阵痛与曙光
相对于域外特别是美国对公民知情权实施司法救济的理想图景，我国的实际状况则让人失望。“《条例》只为公民知情权的实现提供了法律上的可能性，要使这种可能性变为现实性，还有赖于我们对《条例》的正确认识和严格执行，对违反《条例》行为责任的严肃追究，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合。”13实践中，面对公民的权利主张，司法机关的消极被动与行政部门的粗暴蛮横形成了鲜明对比。就司法而言，表面上看，受案法院不予立案的理由是《条例》对政府信息公开范围的规定缺乏可操作性标准，司法机关难以把握；但从更深层面分析，则是司法机关因惧于行政权威而不敢轻易接手此类“干系重大”的案件。在挑战行政权威的当口，政府信息不公开案件无疑会成为特定时期的“烫手山芋”。 14法院令人失望地成了信息公开制度体系中的“短腿部门”，政府信息公开的诉讼出现了“堰塞湖”现象。15
2008年10月，公民徐建国在诉湖北省黄冈市黄州区交通局违反《条例》一案（以下简称“黄州案件”）中胜诉。此案是《条例》正式实施以来，政府部门败诉的“头一遭”。 16不惟如此，作为政府信息公开领域“民告官”胜诉的第一案，跳出案件本身来看，此案更具有长远的标本意义。
《条例》的出台意在为普通公民的知情权提供法律保障。自《条例》实施以来，公众长期被压抑的知情诉求似有“井喷”迹象，向政府有关部门要求信息公开的新闻不绝于耳。但实践证明，这种强烈的权利诉求，也面临着不小的困境。一方面，一些政府部门的思想似乎还是没有转过弯来。在面对公众的知情诉求时，要么准备不足，要么依然遮遮掩掩，托辞回避。另一方面，原本希望法院可以通过审判活动倒逼政府公开信息，无奈囿于行政体制主导之下的司法机关，不但不能及时满足民众要求政府信息公开的司法诉求，甚至使自身陷入某种尴尬困境。
从这个意义上讲，“黄州案件”为信息公开诉讼提供了良好的司法范本。案件的结果，无疑将极大提振公众的信心，进一步激发公众行使知情权的热情。同时，法院在案件审理过程中的大胆尝试及其积累的经验，对今后类似案件的审理具有很强的示范和借鉴价值。进一步看，随着此类案件的逐渐增多，政府部门终将认识到，信息是否公开不再是自己说了算，处理不好就要吃官司，甚至败诉，搞个灰头土脸。这有利于政府部门转变思路，提高依法行政的自觉性，并推动公众、政府部门与司法系统之间相互协调、相互促进的信息公开联动格局的形成与完善，进一步增强落实《条例》、打造阳光政府的可行性。
2.解决途径的探寻
在现代行政社会中，依法公开政府信息已然是众望所归，构建公开透明行政也是势在必行。然而，政府信息公开的实现是一个长期渐进、积累深化的过程，贯彻于法制现代化进程的始终。何况每一部法律的出台和实施都必然经历一个社会接受和适应的过程，都要面临与现实对接过程中显露出的各种问题。在行政实务与司法实践中，类似“黄州案件”这样“快慰人心”的个案在当下毕竟还是罕见的“极品”，大部分信息公开案件的最终结局都令人扼腕。马克思曾经尖锐地指出，官僚机构的普遍特征是秘密，是神秘。保守这种秘密，在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠那种闭关自守的社会性质。因此，公开国家精神和国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。美国的前几任总统都曾抱怨住在白宫像住在“玻璃房子”中一样透明。说到底，政府信息掌握在政府机关手里，而政府机关及其工作人员因种种原因，大多都不愿意将其掌握的信息公开，势必会设置或隐或显的制度性或技术性障碍，以阻却公民的权利请求。在《条例》正式颁布实施后，河南、四川等省相继出台了政府信息公开的《保密审查办法》和《过错责任追究办法》等相关制度，虽然在文本意义上也以“提高政府工作的透明度和公信力，保障法人、组织和公民的知情权、参与权和监督权”为基本价值取向，但都规定，拟公开的政府信息均应进行保密审查，政府信息公开保密审查应遵循“谁主管、谁负责；谁公开、谁审查”的原则；并且规定，各级政府及县级以上政府部门的保密工作机构负责对拟公开的政府信息进行保密审查。此类规定既无法保证信息审查标准的一致性和准确性，也无疑会给负责审查的机构及其人员带来压力，进而使行政相对人的权利实现程度大打折扣。17对此，必须探寻积极有效的应对措施，来解决上述问题。
就解决途径而言，在现有的理论探讨和实务摸索中比较成形的有以下几个方面。
（1）主张最高人民法院尽早出台相关司法解释，使信息公开案件的处理有章可循，更好地发挥行政诉讼对政府的监督作用和对权利的终极救济功能。18（2）主张通过各种媒介对《条例》及其立法精神进行广泛而深入的宣传，提高公民的维权意识，克服行政主体传统行政思维的沉重惯性，提高政府公开信息的主动性和责任感。19（3）主张加强信息公开的主体建设，构建电子化政府，强化公开主体的专业知识与技术支持，开辟实现信息公开的“平安大道”，确保将准确、可靠、最新的信息资源传递给社会公众。20（4）主张出台《条例》实施细则，进而制定《政务公开法》，以构建科学的制度规范体系。（5）主张强化政府信息公开的法制监督，特别是强化专门法律监督机关，如检察院和行政监督部门的监督。21（6）主张根据比例原则，正确处理政府信息公开与保密、知情权与隐私权之间的关系，达致其平衡。22行政机关对于国家秘密的判断，应提供合理的理由，而该理由是否合理由法院来判断。
笔者以为，上述解决途径虽然也会有一定的效果，但或因体制弊端短期内难以克服而无可行性，或因过于抽象笼统而无可操作性，以致于无法从根本上突破现实瓶颈。因此，还需要进一步进行理论探讨和实务摸索，以挖掘出实现公民知情权的永续动能。
四、公众参与――政府信息公开的不竭动力
（一）方兴未艾的公众参与
近几年来，各种形式的公众参与，成为中国立法和公共决策过程中的一道亮丽风景。公众参与正成为公共生活“民主化”的一个符号。在制度层面上，公众参与被赋予促进立法和公共决策“民主化、科学化”的功能期待，被视为健全民主制度、落实民主承诺的制度创新。社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒，彰显社会对公共生活的“公共性”的吁求，这些都从自上而下和自下而上两个方向推动了公众参与的兴起。公众参与已经成为中国公共生活领域的一个关键词。一个“新公共运动”正初露端倪，其本质就是“公众参与运动”。
“新公共运动”之“新”表现为：（1）就动因来看，其缘起于社会所带来的现实需求，而非基于对乌托邦的迷思。在此意义上，对之进行鼓励就表明了国家“制度化能力”和政府自信心的加强。（2）就推动力来看，其既受到政府自上而下的鼓励和推动，也受到社会自发的自下而上的参与和推动。在动力模式上区别于我国以往的公共运动。（3）就目标来看，其总体目标是“现代化”，而具体目标则是高度的生活化。其面向公共生活中个体所关注的真实问题，而不是抽象概念；是一种“生活政治”，而不是“革命政治”。（4）就方式和形式来看，其主要方式是公众对公共生活的参与。这些参与是以个体化、程序化、有序化的形式展开的，而非以往的集体行动、社会运动的进行方式。如果说，没有民主就没有现代化，那么，没有有序、有效的公众参与，民主制度的品格和实践效果就会受到影响，现代化的目标就只能是驻于想象之中。23
加之，自20世纪中期以来，世界范围内的公域之治总体上从国家管理模式嬗变为由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式。当下的中国正处于社会转型时期，这也势必要求公域之治模式进行转换。无疑，建立信息公开制度、充分保障公民知情权和打造阳光政府，就不仅成为适应公域之治模式转换的必要环节，而且将势必成为实施公共治理的重要前提条件和内容。24
（二）树立并践行“信息开放型”的治理思维
不能否认，“信息封闭型”的政府治理思维，在传统的政府管理过程中具有相当普遍和深入的影响，封锁“负面消息”几乎成为一种思维定式。然而，这种思维，事实上需要以下假定：信息可以被封锁；信息被封锁后，民众就不会知晓；如果民众不知晓，政府就可以实施更加有效的管理。很不幸，这些假定不仅低估了信息在人群中的传播能力，也低估了民众对真相的认知能力；这样一种妄图修筑信息“柏林墙”的思维模式，不仅反映出政府的不自信，也隐含了政府对民众不信任的心理倾向。这种政府管理思维，在面对自然灾害时，不仅不能有效应对“天灾”，反而可能进一步引发“人祸”；用于日常公共事务管理，则会不断侵蚀民众对政府的信赖这一最为重要的公共治理资源。开放的态度，本身就是一种力量；它不仅表明政府对自身治理能力的高度自信，也表明政府对民众认知能力和行动能力的信任。特别是在处于转型过程的社会中，不论是常态管理还是突发事件应对，民众与政府之间的互信和合作，都是有效公共治理的关键性资源。这种“信息开放型”的治理思维，可以使政府在展示自信的同时，也获得民众和社会的信任；在与社会分享公共信息的同时，也能促进更有效的信息输入和公众参与。因此，有必要重申：“信息开放型”的公共治理思维，不仅是一种态度和立场，而且本身就是一种公共治理的资源和力量。25
（三）公众参与推进信息公开
1.中国实践与西方经验的契合
同普遍准备不足的公权力部门形成鲜明对比的，是民间社会对《条例》的实施体现出极大的推动热情，公众先于政府成为条例的忠实信徒与实践者。现在看来，不少法律专家那种所谓的“公众知情权利意识薄弱，参与热情不高，法律作用无法落到实处”的担心，显然是低估了公众的权利和法律意识。而且，公民的申请行动体现出合法、理性、有序的特点，从普通公民到律师学者，从不同阶层立场协同推进制度实施，并维护自身的合法权益和法律的尊严。公民维权行动的兴起标志着中国公民社会的剧烈“胎动”，这是推动政府信息公开实践的最根本动力。素有“无冕之王”之称的媒体实质性地支持了条例的实施和相关的公民行动。媒体的参与，为支持公民申请信息公开和展开同申请信息有关的公共政策问题的讨论提供了重要平台和途径。
与此颇为相似的是，在美国和日本两国信息公开制度建构与完善的过程中，也首先是由民间团体、新闻界、律师业界等民间组织向政府“发难”。即制度的推动,主要来自民间的压力, 制度的运行路径是自下而上的。而政府对民众的呼应也一度被动消极,但经过民间力量长期以来积极的鼓与呼，加之司法权对行政部门的有效制衡以及政府自身打造“透明政府”和“阳光政府”意识的逐步增强，两国公民的知情权保障体系得以最终建立并有效运行。26因此，只要加以正确的引导和规范，社会民间力量将会在推动信息公开制度建设、维护和救济知情权的进程中发挥难以替代的作用。这也是当下“公共治理”和“公众参与”的应有之义。
2.“自下而上”式的动力机制――公众参与的必然性
理论和实践一再提醒我们，“自我推动”制度变革动力模式必然存在着极限：当制度变革涉及到对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭。“动力匮乏”是导致许多立法和制度在实施过程中“打折”甚或形同虚设的主要原因。我们应当意识到，在政府信息公开这一“自我革命”式制度的实施进程中，政府的推动和自我约束固然可以起到“点火发射”的原初推动作用，但从制度实施的广度、深度以及可持续度方面看，我们需要鼓励和培育大规模、可持续的力量来抑制政府自我推动力的衰减，并提供可更新、持续的动力。相比于政府主导自上而下的“自我推动”，公民社会的推动力可以被理解为一种自下而上的权利和利益推动，并有其清晰的法律和现实基础。从法律上看，信息公开既是政府职责的要求，更是现代社会公民知情权的要求，因此民众有权利去推动这一制度的有效运行。从现实角度看，信息在现代社会往往意味着利益、资源和行动能力，因此个体和组织都可能基于各种各样的利益诉求或公民精神而采取行动，要求政府开放相应信息。
必须看到，政府信息公开的制度安排其实已经提供了“双引擎”动力装置：政府应依法主动公开信息；公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息。据此，公民、法人和组织的申请本身就可以构成直接推进信息公开的社会性力量。只要是不属于法定免予公开范围的政府信息，公众都有权利申请信息公开。进而言之，如果我们能够真正落实对公开信息申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，就将藉由可持续的公众参与和行动而获得永续的推动力，制度也将在公众日常化的“消费”过程中获得生生不息的活力。
自下而上的社会推动力不仅直接表现在上述申请环节，还表现在政府信息公开制度的其他重要环节。例如，对于政府依法应当主动公开的信息，政府是否予以发布？信息发布是否准确、及时、客观？发布的方式是否便于公众查询？对这些实施中不可避免会遭遇的问题，尽管也可以通过条例所设定的内部监督程序进行监督，但公众的监督毫无疑问是不可缺少的。因此，来自社会公众的自下而上的推动力，对于政府是否充分履行信息公开义务将构成一种有效、广泛的制约。有了这种制约，政府的“自我推动”才可以化压力为动力；有了这种制约，才可以防止一些政府官员在一番即兴表演之后对制度实施产生审美疲劳、规避甚至抵触等情绪化行为，制度的实施才可以获得结构优化意义上的动力装置。
诚然，制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量，在当今中国社会中还显得相当柔弱。一方面，社会的组织化程度很低，社会成员和利益分散化比较明显，个体行动往往面临“集体行动的困境”，影响到有序的社会“合力”的形成。另一方面，社会公众讨论公共话题的平台和空间依然亟待扩展，通过媒体而寻求社会共识、讨论公共问题的机制仍然显得薄弱。同时，尽管我们高度重视公民的表达权、知情权、参与权、监督权，但在法律制度层面上，这些权利的制度保障和救济机制依然亟待完善和充实。公民社会力量的增长，有赖于进一步的社会有序组织化和公众充权。27
五、结语
知情权是现代民主的根本要求，是人民自我统治的前提。列宁曾经说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够清楚地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。如果我们不了解信息，怎么才能进行自我统治。”28离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。
建立在公民对公共权力可能犯错这种担心之上的知情权，是监督公共权力的有效手段。作为公民保护自身利益的手段，知情权要求政府及时公布同公民利益有关的信息，使公民能及时充分了解自己的真实情境，以有效保护自己。《条例》实施所产生的立法效应已如春风化雨淋润至城乡田野，公民心底的知情权诉求已被骤然间撩起，这是国家法治建设的难得机遇。然而，一面是广大公民对“透明政府”的热切期待和主张知情权而诉诸司法的“井喷”趋势，一面是政府部门“犹抱琵琶半遮面”的沉重惯性和法院面对“第一只螃蟹”的谨小慎微。如此，政府信息公开不仅遭遇着行政执法困境，同时也面临着诉讼困局。
即便如此，笔者依然看到了希望：在《条例》出台实施首先迈出这立法上的重要一步后，社会公众积极参与以推动信息公开，行政主体树立开放思维以打造阳光政府，司法机关摸索尝试以制衡行政权力，这都是为达致将我国构建成为宪政国家这一宏大理想的必要善举。在实施中出现各种阻碍势所难免，也只有在不断的克服与探索中，政府信息公开的脚步才能走得更加成熟、更加稳健。《条例》对于中国的社会主义民主建设，对于行政管理体制改革和服务型政府的构建，都能发挥至关重要的作用。历史先天性地赋予了《条例》所不同于其他以往行政法规的特质：对所有的政府机构只规定了义务和责任，而没有规定权力。当然，该《条例》还有待于更进一步上升为法律，因为，政府有义务和责任向公众公开信息，由此必然涉及到公民的基本权利――知情权，而这只有法律才能最终解决。《条例》已经提供和开启了一种政府治理的新思维，尽管还存在这样那样的问题，但笔者相信，《条例》所寄托的公民知情权的有效维护、阳光政府和透明政府的构建、中国公共行政文化观念和制度模式的转变，这都会在不远的将来逐一实现。
注释：
①28张晓玲：《知情权：现代民主的根本要求》，载《学习时报》第186期第三版。
②最早出现于美联社记者肯特·库珀（Kent Cooper）在1945年1月的一次演讲。参见：张晓玲：《知情权：现代民主的根本要求》，载《学习时报》第186期第三版。
③姚小林：《知情权的法理分析》，中国法学网（http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=2895）。
④皮纯协、刘杰：《知情权与情报公开制度》，载《山西大学学报》（哲社版），2000年第3期第17页。
⑤参见：《论语·泰伯》。
⑥参见：《左传昭公六年》。
⑦参见：《老子·第三章》。
⑧该法第8条第1款规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条和第32条还分别规定了经营者、消费者协会等知情权义务主体的义务和职责。当然，这里的知情权属于民事私权的范畴。
⑨ 131822姜明安：《政府信息公开实现公民知情权》，载《法制日报》2007年4月29日第三版。
10
11 [英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆，2004年版第220页。
12 [英]C·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006年版第1页。
14傅达林：《政府信息公开不能止于诉讼瓶颈》，载《法制日报》
15因向县政府申请公开有关政府部门的调查材料遭拒，湖南省汝城县黄由俭等5位市民将汝城县政府告上法庭。这是《条例》正式实施以来的“政府信息公开”第一案，但遭遇到立案瓶颈。参见
16此案宣判后，原告徐建国接到了被告单位负责人的致歉电话和致歉信。而湖北省法制办也向媒体公开通报此案，以警示各级政府依法行政。作为原告的普通公民可谓大获全胜。参见：
17法搜网：河南省政府信息公开保密审查制度。参见http://www.fsou.com/html/text/lar/169825/16982502.html和转帖于四川省政府网站：“四川省办公厅印发信息公开审查办法的通知”。参见http://www.gs315.com.cn/wygs/Article_Print.asp?ArticleID=1311。
19任慧：《化解政府信息公开之“玻璃门”》,载《决策探索》 (下半月) 2008年第9期。
20吕青：《政府信息公开的社会基础及其实现途径》，载《理论学习》2004年第3期。
21检察院的监督，既可以个案监督的形式，以实现公民个体的知情权，也可以公益诉讼的形式，以有效维护众多利益相关人的合法权益。
23公众参与网：“关于公众参与”，参见http://www.cppss.cn/AboutCppss.asp。
24罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，载《法制日报》
25王锡锌：《“信息开放型”的治理思维》，载《法制日报》
26参见马向平、马国芳、龙朝双：《关于推进我国行政信息公开制度进程的思考――从日、美信息公开制度运行模式得到的启示》，载《云南行政学院学报》2004年第3期。
27王锡锌：《公众参与是政府信息公开的永续推动力》，参见http://tieba.baidu.com/f?kz。
作者简介：1.冯之东（1976-），男，甘肃靖远人，北京大学法学院2008级宪法与行政法学博士研究生，研究方向：宪政和行政法学；2.孙治强（1974-），男，甘肃环县人，中共甘肃省委政法委研究室干部，研究方向：行政学。
载《甘肃行政学院学报》2009年第3期。