论国务院领导体制和会议制度
论国务院领导体制和会议制度
任 进
（国家行政学院法学部教授）
出处：载《建国六十年行政体制改革文集》，国家行政学院出版社2009年版
[摘 要] 建国初期的政务院从总体上看，属于集体讨论决定和集体负责的领导体制，但政务院也略具首长制的因素；1954年成立的国务院实行集体讨论和决定、集体负责的领导体制，但国务院也带有较多首长制的因素。1982年宪法规定国务院实行总理负责制，但国务院工作中的重大问题须经国务院全体会议或常务会议讨论决定。总理负责制的领导体制和国务院会议制度，具有重要意义和特点。为了保证在民主讨论基础上国务院决策的科学化，应健全国务院领导体制和会议制度的相关程序和规则，并进一步依法规范相关制度。
[关键词] 国务院领导体制 国务院会议制度 相关程序和规则
新中国成立以来，国务院的领导体制和会议制度经历了一个变化的过程。1982年现行《宪法》和《国务院组织法》规定：“国务院实行总理负责制”，但根据《国务院组织法》，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。随着国务院职能的全面履行，应健全国务院领导体制和会议制度的相关程序和规则，并通过修改《国务院组织法》使之规范化。
一、国务院领导体制
（一）建国以来国务院领导体制的沿革
建国初期，中央人民政府设有政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。1
政务院从总体上看，属于集体讨论决定和集体负责的领导体制，但政务院也略具首长制的因素，如政务院总理主持政务院全院事宜，副总理和秘书长协助总理执行职务；总理负责召集政务会议，单独签署或由总理签署并由有关各委员会、部、会、院、署、行的负责人副署有关决议和命令。
按照1954年《宪法》和《国务院组织法》，国务院也实行集体讨论和决定、集体负责的领导体制，如国务院组成人员包括总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长。但国务院带有较多首长制的因素，如《宪法》规定总理领导国务院的工作，副总理协助总理工作，总理主持国务院会议；由国务院总理提名副总理、各部部长、各委员会主任和秘书长的人选等。
1975年《宪法》规定全国人大根据中共中央的提议任免国务院总理和国务院组成人员，未对国务院领导体制作出规定。
1978年《宪法》恢复了1954年《宪法》的有关规定，如总理主持国务院工作，副总理协助总理工作等，但实际上主要实行集体负责制。
1982年修改《宪法》时，彭真在代表宪法修改委员会所作的报告中认为，国务院实行总理负责制，体现了这样的精神：人民代表机关制定法律、决定重大问题时，必须充分讨论、民主决定；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。因此，1982年的《宪法》和《国务院组织法》都规定：“国务院实行总理负责制”，明确了国务院的领导体制是个人负责制而非集体负责制。2003年及其后的《国务院工作规则》对总理负责制的有关内容也作了规定。
总理负责制表现为：（1）国务院其他组成人员的人选，由总理提名，全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定（副总理和国务委员除外），国家主席任命。（2）国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。（3）总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。（4）国务院工作中的重大问题，要经过全体会议或常务会议讨论决定，但总理起决定性作用。2（5）总理召集和主持全体会议和常务会议，会议纪要由总理签发。（6）国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大或全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。
（二）国务院总理负责制的意义和特征
《宪法》和《国务院组织法》确立总理负责制，具有重要意义：（1）国务院总理的人选由国家主席提名，经全国人大决定，国家主席任命。基于国家主席的特殊地位，国家主席的提名和任命程序，意味着总理受命于国家组织中央人民政府，并承担总理国家行政事务的职责。实行国务院总理负责制，符合国家体制。3（2）国务院肩负组织实施改革开放和现代化建设事业的重大任务，统一领导着全国性的行政工作及各部、各委员会和地方各级人民政府的工作，全面领导和管理着国家的经济、财政、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、外交、城乡建设、民族事务等工作，在客观形势瞬息万变、改革开放和现代化建设事业不断发展、对内对外事务纷繁复杂的情况下，如果不是明确个人的权责，加强总理的权威，在民主基础上强调高度集中，国务院将不可能全面履行政府职能，完成艰巨的任务。
但国务院总理负责制，又是建立在发挥集体作用基础之上的，其主要特征是：（1）从国务院组成看，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长和秘书长集体组成；（2）从总理与副总理、国务委员的工作职责关系上看，副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并且可代表国务院进行外事活动；（3）从工作方式上看，决定国务院工作中的重大问题，要经国务院全体会议或常务会议集体议事、充分讨论；（4）从国务院的责任看，是国务院而不是总理个人对全国人大及其常委会负责并报告工作；（5）从国务院对地方政府的关系看，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，地方各级人民政府都服从国务院。
二、国务院会议制度
国务院会议大致分为国务院内部会议和全国性工作会议两类。这里的会议制度主要是指前者。
（一）建国以来国务院会议制度的发展
建国初期的政务院从总体上看，主要通过召开政务会议形式行使职权，开展领导工作（政务会议每周举行一次；总理根据需要或有1/3以上的政务委员的请求，得提前或延期召开会议）。
1954年《宪法》规定“总理主持国务院会议”，未就国务院会议的具体形式作出规定。根据1954年《国务院组织法》，国务院会议分为全体会议和常务会议。全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，每月举行一次，必要时由总理临时召集；常务会议由总理、副总理、秘书长组成。国务院发布的决议和命令，必须经全体会议或常务会议通过。
1975年《宪法》和1978年《宪法》未对国务院会议形式作任何规定。
根据1982年《宪法》和《国务院组织法》，总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议；总理召集和主持常务会议和全体会议；全体会议由国务院全体成员组成；国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。4
2003年3月21日，十届全国人大一次会议产生的国务院召开的第一次全体会议，通过了《国务院工作规则》。该规则对包括会议制度在内的国务院工作的有关事项作了规范。其中规定，国民经济和社会发展计划及国家预算，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或常务会议讨论和决定。
（二）国务院会议制度的意义
在总理负责制下，辅之以国务院常务会议或全体会议的形式，其意义在于：（1）从性质上看，国务院不仅是最高国家权力机关的执行机关，而且是最高国家行政机关。为了保证国务院重大决策的科学化，要实行一定形式的合议制民主程序，而国务院全体会议和常务会议制度，有助于集思广益，形成正确的决策。（2）国务院作为中央人民政府，要贯彻国家机构实行的民主集中制，国务院工作中的重大问题经全体会议或常务会议讨论决定，是发挥集体作用的重要形式。（3）国务院常务会议是国务院行使职权的重要方式。如《关于国务院机构改革问题的报告》中指出的：为了“加强集中统一领导，提高工作效率，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。国务院常务会议是国务院的日常领导工作机构，在总理主持下，负责对国务院职权范围内的各项重要工作进行领导和决策。”5
（三）国务院全体会议
国务院全体会议由国务院全体成员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。其主要任务是：（1）讨论决定国务院工作中的重大事项；（2）部署国务院的重要工作。6全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
从2003年3月18日温家宝任总理的国务院组成到2009年2月底，国务院共召开了13次全体会议。全体会议的召开时间，根据需要而定，“一般每半年召开一次”不一定意味着上、下半年各开一次，也没有硬性要求每年召开两次。7已形成惯例的是：（1）第一次全体会议，主要讨论领导人员分工、机构设置等重大事项；（2）每年一月一般要召开全体会议，讨论即将提请全国人大会议审议的《政府工作报告（征求意见稿）》。
（四）国务院常务会议
国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。其主要任务是：（1）讨论决定国务院工作中的重要事项；（2）讨论法律草案、审议行政法规草案；（3）通报和讨论其他重要事项。常务会议一般每周召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。另外，按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》，国务院组成部门的设立、撤销或合并的方案，在由国务院总理提请全国人大或其常委会决定前，要经常务会议讨论通过。
从2003年3月19日到2009年2月底，两届国务院共召开了240次常务会议，议题主要涉及国家发展、改革、稳定和政府自身建设等方面的重要问题，反映出国务院把全面履行政府职能，特别是促进经济社会发展、改善宏观调控、做好公共服务、关注民生、应对突发事件等列入国务院工作的重要议程。这也表明，为了履行《宪法》赋予的各种职权，通过定期召开常务会议讨论决定工作中的重要问题，已成为国务院行使职权的重要方式。
统计资料显示，从2003年3月19日截止到2008年2月29日的60个月内，平均每个月召开常务会议3.2次，表明随着国务院职能的全面履行，需要提请常务会议讨论决定的国务院工作中的重要问题日益增多，因此，2008年3月21日，十一届全国人大一次会议产生的国务院召开的第一全体会议通过的《国务院工作规则》，将原先的“一般每月召开三次”，改为“一般每周召开一次”，并取消“如有需要可临时召开”的规定。
国务院常务会议的召开，也根据需要而定，“一般每周召开一次”不一定意味着每周必须召开一次，如有特殊情况也可不召开。8已形成惯例的是：（1）常务会议实行例会制，一般在周三召开；（2）会议讨论、研究的其他事项的具体内容当时一般不公布。
国务院常务会议与全体会议相比，主要有如下区别：（1）组成人员不同：各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长不参加常务会议；（2）主要任务不同：常务会议讨论决定的是国务院工作中的“重要事项”而不是全体会议的“重大事项”；（3）会议频率不同：常务会议一般每周召开一次，全体会议一般每半年召开一次。
（五）国务院其他会议形式
在法定的全体会议和常务会议外，国务院也曾不定期召开过总理办公会议，研究、处理一些与国计民生有关的重大决策，如青藏铁路建设方案等。但2003年3月后，国务院再没有采取总理办公会议的形式。9
另外，还有国务院专题会议、国务院与党中央一起召开的会议，如2009年2月5日国务院召开专题会议，对农业抗旱保苗及森林草原防火等工作作出进一步安排部署；2008年6月13日，中共中央、国务院召开的省区市和中央部门主要负责同志会议（提出做好抗震救灾和恢复重建、推动经济社会又好又快发展、筹办奥运会等工作的总体要求和主要任务）。但这些会议主要不是讨论决定重大问题而是对外部署全国性的工作。
三、健全国务院领导体制和会议制度的相关程序和规则
国务院的领导体制和会议制度经历了近60年的发展历程，并随着我国政治体制改革的发展不断完善。为了保证在民主讨论基础上国务院决策的科学化，应进一步健全国务院领导体制和会议制度的相关程序和规则，并进一步依法规范相关制度。
（一）健全国务院决策的研究、咨询机制
为提高国务院决策的科学化水平，对国务院研究决定的重大问题，应经过深入调查研究，并经专家或专门研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证。必要时，国务院可以直接听取专家或专门机构的咨询意见，并分析、采纳正确的意见，充分发挥专家或专门机构在国务院决策中的参谋、咨询作用。
为协助政府首脑进行决策，许多国家都建立了决策研究、咨询机制，如美国总统的办事机构、英国内阁办公厅下的内阁秘书处和各种委员会、分委员会和专责小组，不仅是办事机构，也具有重要的决策研究、咨询功能。在日本，根据《国家行政组织法》，在法律规定的事务管辖范围内，内阁府为妥当处理事务，可设置合议制机关，以便调查审议有关重要事项及适宜由有学识经验者通过合议处理的事务。在我国香港、澳门特别行政区，设行政会（议）协助行政长官决策，除人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施外，行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会（议）的意见。这些国家或地区的做法值得借鉴。
（二）整合国务院有关机构、单位的研究、咨询职责
根据“三定规定”，国务院有些机构、单位被赋予为国务院决策提供建议和咨询的职责。如国务院办公厅“研究国务院各部门和省级人民政府请示国务院的事项，提出审核意见，报国务院领导同志审批”；财政部“分析预测宏观经济形势，提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议”；国务院研究室“对改革开放和经济与社会发展中的重要课题进行调查研究，提出政策性建议”，“对全国经济形势跟踪研究，为国务院决策提供建议和咨询”；国务院发展研究中心“研究国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题，为国务院提供政策建议和咨询意见”；国家行政学院“围绕政府工作中的重大问题开展科学研究，向国务院提出政策咨询意见和建议”；国务院法制办“研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见”等。应整合国务院有关机构、单位的研究、咨询职责，分工协作，形成工作合力。
（三）健全国务院重大决策的公众参与机制
根据《宪法》，国务院是最高国家权力机关的执行机关，对全国人大及其常委会负责并报告工作，但《宪法》同时规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，国务院在作出重大问题的决定前，要通过多种形式，听取民主党派、人民团体、社会公众、学者、人大代表、政协委员的意见和建议；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，还应采取召开听证会、座谈会、公布预案等方式，向社会公开征求意见。10这样做，有利于广开言路，集思广益，使社会各界更加全面地了解国务院重大决策的总体思路，形成共识，也有利于在全社会的共同努力和督促下，保证国务院有关决策的贯彻实施。
（四）完善国务院重大决策的协调配合机制
一是要科学划分、合理界定国务院与国务院各部门、与各省级地方人民政府的决策权。国务院各部门工作中涉及国务院全局的重大方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示，由国务院决定或报告国务院；属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由国务院决定；属于面向本行政区域的地方性事务，由省级政府决定；属于中央和地方的共同事务，要区别不同情况，明确各自的决策范围。二是要健全国务院各部门之间、国务院与省级地方政府之间的协调配合机制。国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及相关部门的，应当主动征求意见，充分协商，努力达成共识；涉及地方的，应当事先听取意见。
（五）国务院领导体制和会议制度的进一步依法规范
现行《宪法》的有关规定、《国务院组织法》和《国务院工作规则》，构成国务院领导体制和会议制度的基本规范，但《国务院组织法》实施了27年，有些规定需要完善，《国务院工作规则》也仅仅是国务院工作的行政性制度安排。按照十七大提出的“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，应适时修改《国务院组织法》，将《国务院工作规则》中的相关内容充实进去。11
例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不完全相同，也可以认为是对《国务院组织法》的发展。应通过修改《国务院组织法》，进一步明确副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。
又如，按《国务院组织法》的规定，“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定”。根据2000年《国家行政机关公文处理办法》，“请示”与“报告”不同，应有所区分。
另外，还要健全国务院对重大问题决策的规则，制定《国务院会议规则》，对国务院会议的形式、主要任务、基本程序等作具体规定。
注释：
1．对政务院到国务院的变化，有不同意见。大多数人如董必武《在中华人民共和国中央人民政府组织法草拟经过及其基本内容》中所说的那样，认为政务院是国家政务的最高执行机关，也是“最高行政机关”。但有的意见认为，中国从1949年到1954年9月间，是在广义上使用“政府”一词。当时的中央人民政府是指对外代表中华人民共和国、对内领导国家政权的中央人民政府委员会，以及由它组织并从属于它的四大机构（政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署），政务院只是中央人民政府的一个机关，不能等同于中央人民政府。1954年设国务院后才开始从狭义上使用“政府”的概念。见浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，第344-345页。还有人认为，中央人民政府委员会“既是最高国家权力机构，又是最高国家行政机构”。在中央人民政府委员会之下设置政务院，“是一种两层制的中央政府体制”，而国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，“这是一种一层制的中央政府体制。”见黄寒冰：《政务院与国务院》，《中国机构》，1999年第2期。
2．有学者认为，这里的“决定”与1954年《国务院组织法》规定的“国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者常务会议通过”不同：前者是在讨论基础上，由总理听取各方面意见后，作最后的决定；后者必须经过表决，按少数服从多数原则决定。参见：肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版。实践中，国务院全体会议或常务会议没有法定人数的要求，也从一个侧面说明了这一点。
3．许崇德：《国务院的组织》，《中国法制报》1983年2月4日。
4．1982年12月6日全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于四个法律案的说明》指出：1954年《国务院组织法》规定，“国务院全体会议每月举行一次；国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过”。根据多年来的实践经验，对于国务院会议的期限和内容，在法律上不好作硬性的规定。因此，草案原则规定：“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”
5．《关于国务院机构改革问题的报告》（1982年3月8日五届全国人大常委会第二十二次会议上)，《人民日报》，1982年3月9日。
6．按照原先的《国务院工作规则》，全体会议还要“通报国内外形势”，2008年新的《国务院工作规则》不再规定。
7．有的年份如2003年，两次会议都在上半年召开（因为突如其来的“非典”）；有的年份如2005年，上半年就开了三次（主要是因为董建华的请辞而引发香港特别行政区行政长官的变动）；2006年和2008年都只召开了一次全体会议。
8．如2008年5月就没有每周召开（因为突如其来的汶川等地的大地震）；有时甚至一天开了二次（2008年下半年有时连续召开，主要是为了落实中央关于扩大内需、促进经济平稳较快增长的决策部署）。
9．有学者认为，总理办公会议只是加强沟通的碰头会，长期以来，形成法外的另一种决策形式，这是不符合《宪法》和《国务院组织法》的，因为总理办公会议不具备法律上的决策功能。由于会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，作出的决策难免出现随意性、盲目性。因此，取消总理办公会议，有利于淡化决策的人治色彩。见郭高中：《解读取消总理办公会议》，《�t望东方周刊》2004年第8期。
10．实际上，国务院多次就重大问题征求各方面的意见。如国务院总理温家宝2008年4月11日、15日分别主持召开深化医药卫生体制改革工作座谈会，听取医务工作者和基层群众的意见；又如国务院总理温家宝2008年9月10日主持召开国务院常务会议，审议《关于深化医药卫生体制改革的意见》，决定再次向社会公开征求意见；2009年2月6日至13日，国务院总理温家宝在中南海主持召开五次座谈会，征求对即将提请十一届全国人大二次会议审议的《政府工作报告》(征求意见稿)的意见。
11．1998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改《国务院组织法》，将国务院机构设置、职能法定化。