摘 要：事业单位是我国具有独特地位的公共服务组织，是我国法律调整和法学研究的重要对象。本文从行政法视角探讨了事业单位的概念、特征、范围、法律地位、职能以及与其他法人的区别，并对事业单位对社会公共事务的管理作了行政法分析。

关键词：事业单位法律地位 对社会公共事务的管理

中图分类号： D922.1 文献标识码： 文章编号：1008――7168（2004）0-00-0

一、事业单位的概念、特征和范围

事业单位，习惯上有官办和民办之分。但1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》后，事业单位仅指官办事业单位；民办事业单位被称为“民办非企业单位”。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定的定义，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

根据这一定义，事业单位具有以下主要特征：

第一，事业单位是以公益为目的的社会组织。事业单位大都分布在公益性领域中，主要从事精神产品的生产和服务，有的虽然也从事某些物质产品的生产，但多数不属于竞争性生产经营活动。《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定事业单位设立的目的是国家为了社会公益，而非以营利为目的，这与社会团体和民办非企业单位不以营利为目的的含义基本相同，但事业单位以公益为目的，并不等于不营利，只是要求事业单位开展活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于符合其宗旨和业务范围的活动。

第二，事业单位是提供社会服务的社会组织。事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要功能。它们是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务组织。

第三，事业单位利用国有资产举办。长期以来，事业单位基本上是国有的。但正如有的学者所言：“改革开放以后，事业单位的所有制变得复杂起来，除了主导地位的国有制外，更多地出现了私人性质的事业单位，集体事业单位也有增多。”这些非国有的事业单位，习惯上被称为“民办事业单位” 。

1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》后，所谓的“民办事业单位”就不再称为事业单位，而称为“民办非企业单位”；事业单位仅仅限于国有的事业单位，利用国有资产举办成为其主要特征之一（尽管将来可能恢复“民办事业单位”而不再使用“民办非企业单位”的提法）。

第四，事业单位由国家机关或其他组织举办。绝大多数事业单位是由国家机关特别是行政机关举办的。此外，按照《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位也可以由国家机关以外的“其他组织”举办，但《事业单位登记管理暂行条例》对“其他组织”所指不很明确，实践中一般包括事业单位、党委部门、人民政协或民主党派机关、使用财政经费的社会团体、国有企业等。

事业单位可以按照不同标准加以分类。一是根据事业单位的举办主体的不同进行分类，如各级党委部门举办的事业单位、人民政协和民主党派机关举办的事业单位、国家机关举办的事业单位、社会团体举办的事业单位、国有企业举办的事业单位和事业单位举办的事业单位等；二是根据事业单位从事业务的不同进行分类，如从事教育、科学技术、文化、卫生、体育等业务活动的事业单位。

但实际上，被确定为事业单位的社会组织的状况是很复杂的。由于在《事业单位登记管理暂行条例》发布之前已经存在大量的事业单位，其中有的不完全符合《事业单位登记管理暂行条例》中规定的定义；以后设立的有的事业单位也与事业单位的定义不符。

一是政事不分的事业单位。有的事业单位，实际上与行政机关没有多大差别，如中国银行业监督管理委员会是国务院直属的事业单位，根据2003年12月27日十届全国人大常委会第六次会议审议通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》的授权，依法监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。中国银行业监督管理委员会及其省市级分支机构和中心城市派出机构，实际上就是行政机关，但性质上属于事业单位。

二是企事不分的事业单位。如出版单位一向被认为是典型的事业单位，但根据2001年12月25日国务院发布的《出版管理条例》的有关规定，各种所有制性质的出版单位，其设立除了要经省、自治区、直辖市出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批，而且设立出版单位的主办单位应当向所在地省、自治区、直辖市出版行政部门登记，领取出版许可证外，出版单位还要持出版许可证向工商行政管理部门登记，依法领取营业执照。

二、事业单位的性质和与其他社会组织的区别

事业单位是政府组织还是非政府的民间组织，学者意见不一。基本上是两种意见。

一种意见认为它不属于非政府的民间组织，因为目前的事业单位都是官办的，不符合民间组织的特征；另一种意见认为它可以作为非政府的民间组织，因为事业单位从事社会服务事业而且也不以营利为目的。从国外情况看，国外相当于我国事业单位的组织一般是半政府机关或公共部门。

如有学者认为，从我国实际情况看，非政府公共组织在公共管理中的地位和作用可以从事业性非政府公共组织和其他非政府公共组织两个方面进行分析。“事业性非政府公共组织，就是我国广泛存在的各类非营利性事业单位”

实际上，事业单位是我国具有独特地位的公共服务组织。而且就目前而言，事业单位不是严格意义的非政府组织，它不由民政部门登记管辖，而是由政府机构编制管理机关登记管理；但随着形势的发展和有关民间组织立法的完善，事业单位和民办非企业单位的定义会发生变化，事业单位将来有可能在法律上分为官办事业单位和民办事业单位，其中的民办事业单位是非政府的民间组织；而且从长远发展看，事业单位的概念应逐步取消。

根据《民法通则》的规定，我国的法人主要有四种：机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。此外，还有民办非企业单位（法人）。事业单位作为法人，与其他四种法人组织相比，除了设立的目的不同之外，还有以下区别：

一是获取法人资格的注册程序和开展活动的凭证不同：国家机关法人依据组织法规定的机构设置程序由各级人民代表大会产生，履行职能时，不需证书类法人凭证；而事业单位法人依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记或备案，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有《事业单位法人证书》作为法人身份的合法凭证；社团法人或民办非企业单位（法人）依据《社会团体登记管理条例》或《民办非企业单位登记管理暂行条例》，经登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有《社会团体法人证书》或民办非企业单位（法人）证书作为法人身份的合法凭证；企业法人依据《企业法人登记管理条例》和《公司法》等有关法律、法规，经工商行政管理机关登记注册，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有工商行政管理机关颁发的《企业法人营业执照》，作为法人身份的合法凭证。

二是活动领域不同：事业单位法人主要活动在科教文卫等领域，为社会提供公益服务；企业法人主要活动在生产流通领域，为社会创造物质财富；机关法人的活动涉及社会的各个领域，以行政、法律、经济等方式，对社会事务进行管理。

三是产出不同：事业单位法人的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为；企业法人的产出，主要是各种物质产品生产和运输、销售等经营性服务行为；机关法人的产出，主要是方针政策、法律法规、规章制度和各种行政行为。

四是举办主体和资金来源不同：事业单位由国家机关举办或其他社会组织利用国有资产举办；民办非企业单位由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办。企业法人和社团法人，既可由国家机关举办（国有企业和官办社团），也可由法人、其他组织或个人举办（集体企业、私营企业、合资企业等和民间社团）。

三、事业单位的职能和法律地位

新中国成立以来，经过50多年的发展，我国已经形成了一个门类齐全、多功能、多层次的庞大事业单位系统。这些事业单位承担的服务职能涉及到社会经济生活的各个领域。概括来说，我国事业单位的服务职能可以归纳为三大类：为社会服务；为企业服务；为政府服务。其中为社会服务的事业单位占全部事业单位的比重最大。

从事业单位的职能看，一般而言，事业单位具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。

（一）作为行政相对人

从其接受登记管理机关登记管理和监督检查而言，事业单位可以作为行政相对人，具有行政法上的法人地位。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，国务院机构编制管理机关和县级以上地方各级人民政府机构编制管理机关是本级人民政府的事业单位登记管理机关（具体由国家事业单位登记管理局和地方各级事业单位登记管理局负责）。因此，事业单位在登记管理过程中是行政相对人。同时，更重要的是，事业单位依法成立之后，要接受其他各类行政机关的业务管理，也处于相对人的地位。

事业单位作为行政相对人，具有以下特点：（1）事业单位与登记管理机关和其他行政机关共同构成行政法律关系主体；（2）对事业单位的行政主体可以是登记管理机关，通常是机构编制管理机关，但更多的是其他业务主管行政机关；（3）事业单位在行政法律关系中处于被管理的地位。

（二）作为准行政主体

从其依法管理公共事务而言，事业单位可以作为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的其他组织”，但须经法律、法规授权或行政机关委托。如根据1980年《中华人民共和国学位条例》的授权性规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科研机构授予。

（三）作为民事主体

对事业单位的民事主体地位，现行法律、法规有专门规定。如根据1986年《中华人民共和国民法通则》第50条的规定，具备法人条件的事业单位，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。

四、事业单位对社会公共事务的管理

（一）事业单位对社会公共管理的范围和依据

事业单位作为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，一般不作为行政主体管理社会公共事务。但是，在某些特定情况下，某些事业单位经法律、法规授权或行政机关委托，可以依法对社会公共事务进行管理。

事业单位对社会公共事务的管理与国家行政机关对社会公共事务的管理，在管理权限的取得依据以及管理事务的范围等方面，有一定区别：（1）从管理权限的依据看，国家行政机关对社会事务的管理是根据国家机关组织法的规定或立法机关的授权；而事业单位对社会事务的管理是根据特定法律、法规授权或行政机关的委托。（2）从管理事务的范围看，国家行政机关对社会事务的管理涉及行政管理的各个方面，范围十分广泛；而事业单位主要从事教育、科技、文化、卫生等方面的社会服务活动，对社会公共事务的管理仅存在于某些特定的方面，范围很有限。

事业单位对社会公共事务管理的依据有：（1）法律、法规授权：事业单位作为法律、法规授权组织管理某一社会公共事务，必须要有法律、法规的授权，如根据《中国气象局职能配置、内设机构和人员编制规定》，中国气象局是国务院直属事业单位，但根据1999年《中华人民共和国气象法》第5条，中国气象局负责全国气象工作。（2）行政机关委托：即由行政机关或法律、法规授权组织，依法将某种社会公共事务委托给事业单位管理。

行政委托的条件主要有：（1）委托组织是某种社会事务的主管行政机关或法律、法规授权组织；（2）受委托组织是机关和事业单位等组织；（3）行政机关或法律、法规授权组织不能自行委托。

事业单位作为受委托组织管理某一社会公共事务，也要有法律、法规、规章的规定。如根据2000年11月2日国务院批准的《全国社会保障基金理事会职能配置、内设机构和人员编制规定》，全国社会保障基金理事会受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。

这里要注意的是，有的法律、法规没有使用“委托”的用语，而是使用“决定”、“指定”等用语；有的是由不具有法律、法规制定权的行政机关的“授权”。由于法律、法规授权或行政机关委托都要由法律、法规或规章规定，这使法律、法规授权与行政机关委托容易混淆。

如根据1997 年《中华人民共和国公路法》第8条第4款，县级以上地方交通主管部门可以决定由公路管理机构（事业单位）依照公路法规定行使公路行政管理职责。这里的“决定”应理解为法律对县级以上地方交通主管部门的授权；但县级以上地方交通主管部门是否委托由公路管理机构依照公路法规定行使公路行政管理职责，则由县级以上地方交通主管部门决定。

又如1995年12月31日国务院办公厅发布了《关于授权新华通讯社对外国通讯社及其所属信息机构在中国境内发布经济信息实行归口管理的通知》。严格说来，这里的“授权”应理解为委托而不是授权。因为国务院办公厅作为国务院机构，其发布的规范性文件不得作为授权依据。

此外，行政机关在未经法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使职权的，应视为委托，而不是授权。

（二）事业单位对社会公共事务管理的内容和形式

事业单位对社会公共事务管理的有关内容，包括但不限于下列几种形式：

1、制定规章和规范性文件

制定规章和规范性文件，一般是政府组织的职能和权限，但有的事业单位经法律、法规授权也可为之。如中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，但经1998年《中华人民共和国证券法》第167条授权，可以依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则。这里的“规则”应理解为规范性文件而非规章。因为根据2001年11月16日国务院公布的《规章制定程序条例》，规章的名称有：“规定” 、“办法”，而不包括“规则”；而且“规则”与规章是并列关系而不是包含关系。

2、行政许可

行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。但根据2003年《中华人民共和国行政许可法》第23条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

3、监督检查

监督检查一般是指行政机关为实现行政管理目的，对相对人遵守法律、法规或行政决定情况进行的强制性监督和检查。但有的法律、法规规定，行政监督检查也可由事业单位依法进行之。如根据1997年《中华人民共和国动物防疫法》第6条，县级以上政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。据此，作为事业单位的县级以上政府所属的动物防疫监督机构，成为动物防疫和动物防疫监督的行政主体。

4、行政处罚

行政处罚一般是指行政机关对违反社会管理秩序但尚未过程犯罪的相对人给予的行政制裁。但根据1996年《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托依法成立的管理公共事务的事业单位实施行政处罚。

5、认证认可

如根据2001年8月29日《国家认证认可监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》和2003年11月1日实施的《认证认可条例》，国家认证认可监督管理委员会作为国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院认证认可监督管理部门，履行统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作等职能。

6、办理登记

如根据2001年11月29日国务院发布的《农药管理条例》第8条，国务院农业行政主管部门所属的农药检定机构负责全国的农药具体登记工作。省、自治区、直辖市政府农业行政主管部门所属的农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工作。

7、审查、监测

如根据1987年4月1日国务院发布的《公共场所卫生管理条例》第条，卫生防疫机构履行对公共场所的卫生监督职责，对公共场所进行卫生监测和卫生技术指导；监督从业人员健康检查，指导有关部门对从业人员进行卫生知识的教育和培训；对新建、扩建、改建的公共场所的选址和设计进行卫生审查，并参加竣工验收。

8、业务指导

如根据1991年1月9日中宣部、民政部《关于社会科学、文化艺术类社会团体业务主管部门的职责分工及委托管理的通知》，中国社会科学院受委托负责社会科学类（设在中国社会科学院系统的）学术性社会团体以及历史、文化名人名著的研究性社会团体的业务指导。

9、检验

如根据1995年《中华人民共和国食品卫生法》第36条的规定，国务院和省、自治区、直辖市卫生行政部门，根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。

10、行政处理措施

行政处理措施，一般是行政机关纠正违法行为的具体行政措施，但也可经法律、法规规定由事业单位进行。如水利部派驻的流域机构长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，为具有行政职能的事业单位，根据1997年《中华人民共和国防洪法》第64条的授权，可以决定除第60条规定以外的责令限期拆除、责令停止违法行为、责令限期改正、责令恢复原状、责令排除妨碍或者责令采取补救措施等措施。

[参考文献和注释]

《事业单位登记管理暂行条例》第2条第2款规定事业单位依法举办的营利性组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。

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[责任编辑 王 欣]

Several Legal Issues on the Public Institutions in China

REN Jin

Abstract：Public institutions in China, a social service organization with special status, is one of important research objects in administrative law. This paper probes into the definition, character, range, legal status, function and difference from other legal persons，and makes a legal analysis of management by public institutions of social affairs.

Key words：Public institutions; Legal status; Management by public institutions of social affairs

　

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收稿日期：2004-01-01

作者简介：任 进（1960- ），男，福建人，国家行政学院法学部教授，法学博士。

文章来源：《天津行政学院学报》2004年第2期 发布时间：2007/12/24