论其他承担行政任务的主体
论其他承担行政任务的主体
出处：任 进 著《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2009年版
一、其他承担行政任务的主体的界定和范围
（一）“其他承担行政任务的主体”的界定
在现代国家，随着行政任务范围的扩张与种类的增多，传统的科层制行政组织形态的局限日益凸显，“分散化”与“去官僚化”成为行政组织改革的重点内容，在传统的科层组织之外出现了众多其他类型的承担行政任务的主体。如独立的局署、公法人、私法组织甚至私人。1
在这里，“其他承担行政任务的主体”，或称“类行政组织”2，是对某些具有公共管理职能、能够实施行政管理行为的非行政机关或行政机构的其他组织的理论概括。
但在中国，由于对“行政事务管理”与“公共事务管理”的理解不尽一致，对什么是行政主体或行政组织的理解也会有所偏差。
我国传统行政法观念认为，对行政事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。3即从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家行政机关或行政机构。
而在许多西方国家，公共行政不仅是指政府的公共行政，还包括社会的公共行政，或称“直接的国家行政”和“间接的国家行政”。政府的公共行政（或称直接的国家行政）是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政（或称间接的国家行政）是指行政机关以外的其他组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括行政机关和其他承担行政任务的主体。
例如在英国，除了中央和地方政府外，还有公法人等行政主体。另外，还有非部门公共机构，它们不是政府或政府部门的一部分，但由政府部门设置或资助，履行中央政府部门某些职能。
在德国，“行政组织给人造成的印象是，各个行政单位的交织体几乎无法看清，众多的环节、机关、部局以及机构几乎也难以辨别。造成这种印象的原因首先不是德国行政组织的多层次垂直建制，而是以下起决定性作用的情况：除了国家直接管理的领域外，还有广泛的间接管理领域”。4换言之，联邦和邦并不是国家行政的惟一主体，与它们同时分担管理任务的还有所谓“间接的国家行政机构”，其一是公法法人；其二是乡及乡镇联合。5
日本传统的行政体（行政主体）除了国家、地方公共团体以外，还有公共组合、独立行政法人、特殊法人、营造物法人等“其他行政体”。6根据新变化，日本学者一般将国家、地方公共团体等在宪法上具有行政主体地位的法人以外的、在制定法上被作为承担行政任务的组织而定位的主体，称作“特别行政主体”。7
在我国，有一些非行政机关或行政机构的事业、企业单位和社会团体，在一成立时就依法或因历史等原因具有公共事务管理职能；有些事业、企业单位和社会团体成立后，由法律、法规赋予或由行政机关委托其承担一定的管理职能。这些社会组织，被称为“其他承担行政任务的主体” 8或“类行政组织”。
特别是近几年来，随着市场经济的发展、政府职能的转变和行政审批制度的改革，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务包括行业性、专业性事务，逐步转移或还给某些事业单位、社会团体、社会中介组织甚至私人组织管理或参与管理，这些单位或组织也承担着重要的行政任务。
（二）其他承担行政任务的主体与行政主体、非政府组织
“其他承担行政任务的主体”与行政主体不是同一个概念，行政主体不仅具有公共管理职能，还能以自己名义实施行政行为，并独立承担法律责任；而“其他承担行政任务的主体”作为类行政组织，具有行政职能，能够实施行政管理活动，但不一定能独立承担法律责任。
“其他承担行政任务的主体”，与“非政府组织”也不是同一个概念。
非政府组织（NGOs），并非指某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。
按照《联合国宪章》第七十一条的规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助组织、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。9
实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓，如非营利组织、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、非国家部门等等；有的学者甚至将这一社会体系称为“公民社会”（civil society）。因此，对非政府组织没有一个统一的、被普遍认可的定义。
根据美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M·萨拉蒙教授的观点，非政府组织的特征，主要表现在以下几个方面：一是组织性，即这些机构都有一定的制度和结构；二是私有性，即在制度上与国家相分离；三是非营利性，即这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润；四是自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务；五是志愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。10
在中国，“非政府组织”含义包涵的范围与国外有所不同。在我国，主要负责管理非政府组织的行政机构是各级民政部门的民间组织管理局（或处、科），而民间组织管理局（或处、科）下辖的业务中，有社会团体登记管理、民办非企业单位登记管理以及涉外社会团体和涉外民办非企业单位登记管理，管理的现行依据为《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《外国商会登记管理暂行规定》，因此，在中国，至少在行政立法方面，非政府组织主要就是社会团体和民办非企业单位。11此外，还包括“新社会组织”中的基金会。这些与这里的“其他承担行政任务的主体”的界定和范围不同。
二、主要西方国家其他承担行政任务的主体
（一）英国
英国的行政主体除了国家和各级地方政府外，还有公法人等其他主体。这里，主要介绍公共机构。
在英国，公共机构是一个集合的概念，具体包括：非部门公共机构（NDPBs）；公共公司；国家卫生保障机构（NHS Bodies）、中央银行（英格兰银行）和公共广播机构（英国广播公司〔BBC〕和英国威尔士语第四频道〔S4C〕）等。
非部门公共机构（NDPBs）是1980年Leo Pliatsky爵士在其“非部门公共机构的报告”一文中首先使用的，此后一直沿用至今。非部门公共机构不是政府的一个部，也不属于某个部，但发挥着中央政府部门的某些作用，在或大或小的程度上独立于部长的管辖而运行。非部门公共机构拥有全国的或地区范围的职权，承担着广泛的职能。它们与政府的距离意味着，由于独立于部长且工作人员不是公务员，其日常的决策是独立的。但部长终究还是要为其独立、其实效性和效率向议会负责。
非部门公共机构，可以分为以下四种：（1）执行性非部门公共机构：根据法规设置，执行行政的、管制的和商业的职能，自行雇用工作人员，并安排自己的经费预算。（2）咨询性非部门公共机构：就专门问题向部长提供独立和专家咨询意见，通常没有工作人员但可以得到相关部门的人力支持。这类公共机构通常没有自己的预算经费，有关费用计入部门预算。（3）裁判性非部门公共机构：对专门法律领域的案件具有管辖权。通常得到相关部门的人力支持。这类公共机构通常没有自己的预算经费。（4）独立监管委员会：其主要职责是监督监狱设施、管理情况和罪犯待遇，费用由有关部门提供。截至
（二）法国
在法国，构成公共行政的公法人除了国家和各级领土单位外，还有其他类型，如公共机构。
1．公共机构的概念和特征
公共机构（l’etablissement public），也叫“公务法人”13。在法国，存在着由国家设立并监督的国家公共机构、省级公共机构、市镇级公共机构。
公共机构，是法国的一种公法人。它不同于私法人：私法人是以私人利益为目的、由私人依私法而设立的法人，而公法人是以公共利益为目的、由国家依公法设立的法人；公共机构也不同于公益法人：公益法人是人们承认其公共用途的私人组织，如协会、基金会等。公共机构与公益法人有时很难区分，一般要看立法机关的规定、法院判决、机构的起源、公共权力特权的使用、开展活动的性质、对其监督的程度等。14
设置公共机构的目的主要是：（1）使某些特殊的机构具有独立性（如大学、研究院等）；（2）从事捐赠等公益性活动（医院、救助站）；（3）允许用户参与管理或参与任命领导人（行业协会、职业公会等）。
2．公共机构的法律制度
1958年前，公共机构只能通过法律设置。根据1958年《法兰西共和国宪法》第三十四条，各类公共机构的建立必须由法律规定。换言之，不属于任何类别的新的公共机构的设立必须由法律规定其组织和运行规则。
目前，对法国公共机构的组织，还没有法律的统一规定，但一般要设立负责审议并作出决定的议决机构和负责执行的机关：（1）议决机构（如董事会或管理委员会）的组成各不相同，一般有公务员代表、用户代表和专家等，其任命方式也是多种多样的，如任命、推荐任命、选举产生等；（2）执行机关产生也不尽相同，一般通过任命（如公立中学校长等）、推荐任命或选举产生（如大学校长等）。
关于公共机构的运作，根据法律要求：（1）公共机构隶属于某个行政机关，但具有相对独立性，同时，又不能超越其固有的活动范围；（2）公共机构拥有自己的财产，具有财政独立性，拥有区别于地方行政机构的专门预算；（3）公共机构要接受有关机关的监督。
3．公共机构的范围、法律地位及挑战
法国公共机构数量大，涉及面广。根据其法律制度来划分，公共机构可以分为行政性的公共机构和工商性的公共机构两大类。15其领域主要遍及：（1）教育或培训（如国家行政学院、大学、中学、小学、地方公共教育机构等）；（2）科研（如法兰西科学院、国家科研中心等）；（3）文化（如博物馆、文化馆、图书馆等）；（4）互助与社会救济（如公立医院等）；（5）金融（如信托局等）；（6）经济（如工商会、市镇劳工联合会等）；（7）公共工程（如房地产主联合会等）；（8）工商业（如法兰西电力公司、国有铁路公司等）。
1982年以前，大区属于公共机构；1992年，根据《市镇、省和大区自由和权利法》，大区成为一级地方领土单位。
公共机构，特别是行政类的公共机构一般受公法管辖，法律如无特别规定，公共 机的活动要受制于行政法。
随着法国行政改革的进行，传统的公共机构面临着一些变化：
（1）一些地方政府组成地域性的组合（如市镇联合体、联合区、都市共同体、新居民点联合体、市镇共同体等），这使公共机构不再总是根据其专业性特点而区别于地方行政机构。16
（2）出现的国有化企业，有些作为公共机构除了受公法管辖外，也受私法支配（如雷诺公司等）；有些工商业公共服务机构，在很大程度上受私法管辖；在法院判决中，有些行业组织（如法国石油研究院等）被视为私人组织。这使以前认为公共机构受公法管辖的观点受到挑战。
（3）立法机关赋予的“具有工业和商业性质的公共机构”的定性，已不足以涵盖有些工商性的公共机构所具有行政特征的使命。
（4）
（5）公共机构不再必须管理一项公共服务（如矿业和化学企业）。17
2009年10月21日法国总统萨克齐向部长会议提交有关改革的一揽子法律条文，拟对地方政府制度进行改革。这项改革的结果是将有的地方行政单位变为公共机构。18
（三）德国
在德国，对政府各部门和地方主要机关分出的单位进行分类，并依其独立程度的不同，可以分为：独立机构、非独立机构、公法法人和私法法人。
1．独立机构
独立机构的特征在于：独立机构有自己领导，如主管、指导等；以自己的名义开展活动；自己的图章、活动范围和地域与主要行政主体不同；独立机构没有自己的预算，没有不受约束的行政自由。
如《德意志联邦共和国基本法》第八十七条第三款规定的“独立的联邦高级机构”（如联邦卡特尔局、联邦专利局）；州的行政区主席（普通机关）和特别机关（如矿山管理局、计划用水局等 ）。
2．非独立机构
非独立机构的特征与独立机构相似，但其要承担机构的任务，有相应的专门独立性。另外，经济企业和类似机构，通常有自己的预算，但非独立机构不具有独立的法人资格。
如联邦“特别财产”联邦铁道和联邦邮政；各州的卫生机构、监狱；图书馆、浴场、博彩；县乡的社会、文化和经济设施。
3．公法法人
包括公法机构、公法财团和公法社团。公法法人的特征是：与不独立机构或社团相似，但在财力和法律上较具独立性，具有自己的预算和经济方针，大多数具备持续的法人资格；对行政主体起诉的可能性；社团中通过成员形成自己的意志，机构则通过自我负责的领导机关从事专门工作。有时，立法机构仅赋予某些单位部分法律能力。
如《德意志联邦共和国基本法》第八十七条第二款规定联邦的社会保险机构，第八十八条规定的联邦银行、其他信贷机构；各州的保险机构；各州的银行和广播机构；县和乡的储蓄所。
又如，在德国，法律（包括乡镇联合的法律、市镇法典和专门的法律）规定了地方政府的联合组织形式。地方政府组合的形式有：（1）地方工作组（Kommunale Arbeitsgemeinschaft），即乡镇联合体、县联合体和其他公法法人。（2）签订公法协议（Öffentlich-rechtliche Vereinbarung），即乡镇或县地方政府之间通过签订协议进行联合。（3）特定目的联合体（Zweckverbände），即乡镇或县为履行某种特定目的而成立的各种行政联合体。
随着各州为促进地方自治而进行的地方政府制度改革的深入，各州也设立了一些乡镇地方政府联合体，主要有：（1）乡镇行政联合体（Verwaltungsgemeinschaften，这种行政联合体根据自愿或法定的原则而成立，可以履行州委托乡镇地方政府履行的职责，也可以接受乡镇委托履行属于乡镇自治范围内的职责）。（2）联合机构（Ämter）：乡镇也可以自主设立联合机构，在联合机构这一级进行管理。
在有的州，还成立了更高一级的乡镇联合会履行范围更广泛的任务。如巴登-符腾堡州的州福利联合体（Landeswohlfahrts-verbände）。类似的机构还有：北莱茵-威斯特法伦州的地方联合会（Landschaftsverbände）、巴伐利亚州和莱茵兰-普法尔茨州的专区（Bezirk）等。
地方政府联合体执行超出地方政府行政能力范围或在更大范围内执行更加经济、有效的事务。除了特定法律规定的事务以外，这些事务主要有：供水、污水处理、废物处置、道路建设和维修、成人夜校管理、消防和救助服务等。
作为在法律上有独立地位的公法法人，特定目的联合体的权力来源于各自的县或乡镇。县或乡镇可以通过在联合体议会中行使投票权等方式，对联合体履行职责的行为加以影响，使之符合法律或联合体规章的规定。20
4．私法法人
形式上不属于行政机关。即使所有的股份都掌握在官方手中，一般仍具有持久的独立性。
对于组成公法法人的组织（公法机构、公法财团和公法社团）而言，人们称之为与通过主要行政部门实施的直接国家行政相对应的“间接行政”。19
（四）日本
日本传统行政法上的其他行政体主要有公共组合和营造物法人。另外，还有特殊行政法人和地方公社。21而根据近年来的发展，日本除国家及地方公共团体以外承担行政任务的主体，即特殊性行政主体，主要独立行政法人、国立大学法人、特殊法人、地方公社、地方独立行政法人和公共组合。22此外，还有担当行政职能的民间组织。23
1．独立行政法人
根据1999年制定、2001年实施并经多次修改的《独立行政法人通则法》第二条，独立行政法人是根据个别的独立法人法而设立的法人，从内容上看，是指对于那些从稳定国民生活以及社会经济等公共见地出发确实需要实施的、且国家又没有必要亲自作为主体直接实施的，但是委托给民间主体又未必妥当的或必须由一个主体垄断开展的事务和事业，为使其得以高效、成果显著地开展，从此目的出发按《独立行政法人通则法》及“个别法”规定设立的法人。
独立行政法人分为“特定独立行政法人”与“非特定独立行政法人”，前者成员具有公务员身份，后者则无。其区别，以“业务性质上，该事务事业之停滞将使国民生活或社会经济安定产生直接重大障碍者”、“根据独立行政法人之目的和业务性质等综合考量认为赋予其干部或职员国家公务员身份之必要者”为标准。“特定独立行政法人”，如内阁府所属国立档案馆、总务省所属统计中心、厚生劳动省所属国立医院机构、农林水产省所属农林水产消费安全技术中心；“非特定独立行政法人”，如外务省所属国际交流基金、财务省所属酒类综合研究所、文部科学省所属日本学生支援机构、经济产业省所属经济产业研究所、国土交通省所属水资源机构、环境省所属国立环境研究所等。24
对于独立行政法人，国家在组织、人事、财务、业务等方面具有干预权。25
2．国立大学法人
自2003年10月1日起，日本《国立大学法人法》实施。《国立大学法人法》将国立大学自原来作为设施等机关的国家行政组织中分离出来，赋予其独立法人人格的地位。但国立大学法人是“以设立国立大学为目的，根据《国立大学法人法》所设立的法人”，不是根据《独立行政法人通则法》的规定设立的独立行政法人。
在组织上，根据《国立大学法人法》，由校长及理事组成理事会、审议经营事项之经营协议会及审议教育研究重要事项之教育研究评议会，使国立大学法人成为以校长和理事为中心的自主、自律之运营组织。此外，在人事制度方面，采非公务员形态且具弹性之人事制度，国立大学得依据能力及业绩核发报酬，废除教职员兼职限制，通过产官学合作将研究成果回馈社会，并通过校长对全体董事及教职员之任命权，实现全校人事管理一元化。
将国立大学法人区别于一般独立行政法人，主要是考虑到教育研究业务在性质上所具有的特殊性。26
3．特殊法人
特殊法人是指以实施某种行政为存在目的，依《总务省设置法》和特别法律，以特别设立行为而设立，成为总务省审查、监督对象的法人。
由国家主动设置的特殊行政法人，主要有：（1）公社：如日本国有铁道、日本专卖公社、日本电信电话公社等。一般是中央政府全额出资的法人，就其预算而言，要服从国家预算，接受国会审议，但有的公社实行了民营化，成为股份公社。（2）公团：如日本道路公团、水资源开发公团等。一般是以社会要求的公共事业为目的，作为国家大规模公共事业的补充。（3）事业团：如宇宙开发事业团、环境事业团。一般是从侧面补充国家经济政策、农业政策，作为实现这些政策的手段。（4）公库、特殊银行、金库：公库是由政府全额出资设立的法人，其目的一般是补充城市金融，对难以从一般金融机构接受融资的国民依政策金利息进行融资，有住宅金融公库等；作为政府全额出资的特殊银行，有日本政策投资银行等；作为经营组合金融的法人在政府部分出资的金库中，有商工组合中央金库等。（5）特殊会社。是指政府依特别法主动设立的股份会社。其特色是接受政府的特殊保护和监督。如东日本旅客铁道株式会社等。（6）其他。如日本船舶振兴会等。
特殊法人代替执行国家一部分行政职能，能得到各种保护和特别优待，但也要接受政府或国会的监督。
4．地方公社
与中央设立的特殊法人相对应，从广义上讲，地方公社是指地方公共团体为达到公共目的，自己出资设立、给予财政和人力援助并据此参与其经营的法人。如根据《地方住宅供给公社法》设立的地方住宅供给公社、根据《地方道路公社法》设立的地方道路公社、根据《关于推进公有地扩大的法律》设立的土地开发公社等。
地方公社的由地方公共团体主动设立，其法律形态主要有：财团法人、社团法人、股份会社、有限公社和基于特别法的法人等。
地方公共团体以出资、贷付、债务保证和提供损失补偿等提供财政援助，并参与其组织构成和经营活动。地方公社的业务具有替代执行地方公共团体事务的性质。
地方公社主要是以取得、修整和整备公共用地、住宅用地、工业用地和实施城市再开发等城市整备事业为目的的有关区域、城市开发公社。设立这些公社的主要目的在于谋求引入民间资金开展地方公共团体的开发事业。
地方公社代替执行地方公共团体一部分行政职能，同样，它也要接受地方行政首长、地方议会或监查委员的监督。27
5．地方独立行政法人
根据2003年制定、2004年4月1日实施的《地方独立行政法人法》，地方独立行政法人是伴随国家层面设立特殊法人的改革而设立的，其基本理念、机制皆准同于国家的独立行政法人。但地方独立行政法人具有其特色：其一，设立者是地方公共团体，在设立时要经地方议会议决，并经总务大臣或都道府县知事（或政令指定市市长）的认可；其二，业务范围限于试验研究、地方公营企业和事业（如水道、电气、轨道、医院等）以及公共设施（如老年人保健设施、一定规模的会议设施等）；其三，对地方公共团体设置、管理的公立大学，在将其包括在地方独立行政法人的基础上，设置了考虑教育研究特性的一般条款，对校长、理事等的任命及审议机关的设置等，设置了特例性条款。另外，对公立大学的设置、管理也不同于一般的地方独立行政法人。28
6．公共组合
公共组合，是指以实施某种行政为目的，由具有一定资格的组合成员构成的公共社团法人。
公共组合以实施某种行政为目的，这与民法上的社团法人不同；同时，公共组合不是按地域设置的，这又与地方公共团体不同。
法律上承认公共组合的设置，主要是因为公共组合作为公共行政的一部分，与公共利益有密切关系，但另一方面，公共组合事业的受益者的范围是有限的，与一般的公共行政有所区别，因此，在法律上将其与一般的公共行政作出区分，规定由有关成员负担一定费用并委托其进行管理。
日本的公共组合主要有：水灾预防组合；土地区划整理组合；土地改良区；健康保险组合；地方公务员共济组合等。
公共组合依法享有行政职能，如有关组合经费、过怠金、强制征收的权限（如《健康保险法》第十一条、《土地区划整理法》第四十条）和换地处分（《土地区划整理法》第一百零三条、《土地改良法》第五十四条）的权限等。
国家或地方共同团体有权通过必要的措施、命令和解任官员等手段，对公共组合实行特别监督，并检查组合的业务和会计，纠正组合的违法行为。
其中，行政机关要求加入以及公共组合依法享有行政职能等，被认为是相关法规对这些组合赋予了主体性。
7．担当行政性职能的民间团体
除了上述六种行政主体外，有些民间团体甚至企业也承担行政性的职能。它们依法接受政府委任或指定代行一部分行政事务，其行为效果归于国家。例如，企业等工资支付义务者，在支付工资时将纳税义务者的税款代征后交纳给国家；律师联合会、司法文书师联合会进行的律师、司法文书师登记；各种国家检定、国家资格考试等行政事务由国家指定的民法上的公益法人进行等，都属于民间组织担当行政性职能的情形。29
三、我国其他承担行政任务的主体
在我国，对“其他承担行政任务的主体”、“类行政组织”的定义和范围，不同学科有不同的看法。
从行政学的视角，有的学者认为，中国的国家行政机关或行政机构以外的其他公共组织，包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位、社会中介组织、民办非企业单位等；30有的专家认为，从中国有关规定来看，中国非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。另外的三种属性，即组织性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有所反映。因此，中国的非政府组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。31
因此，按照行政学的观点，行政机关以外的其他组织主要是事业单位、社会团体（含基金会）和民办非企业单位。
而从行政法学的视角，根据《行政诉讼法》第二十五条，作出具体行政行为的行政机关可以作为公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的被告。另外，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。
可见，行政机关和由法律、法规授权的组织，即行政法学所述的“行政主体”。由于法律、法规授权的组织不是行政机关，属于“其他承担行政任务的主体”。
在学界和实际部门，还有一种提法，认为“行政主体”可以分为职权行政主体、授权行政主体和委托行政主体。32虽然委托行政主体不具有行政主体资格，在行政诉讼中作为被告其资格可能存在疑问，但它行使公共事务管理职权，只是其依据的是行政机关的委托而非有立法权机关的授权。因此，如果从行政法学的视角，虽然它不具有行政主体资格，不属于行政主体，作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告可能有问题，但也可以是“其他承担行政任务的主体”。
根据其对公共事务管理的职能，其他承担行政任务的主体的具体范围主要是：
1．依法具有公共事务管理职能的事业单位
在我国，事业单位涵盖的范围广泛、数量众多，在社会中发挥着十分重要的作用。但事业单位并非都承担公共行政的任务，其性质也不能一概而定。
根据事业单位的性质，大致可将事业单位分为两种类型：33一种是享有行政权的事业单位。这类事业单位虽然不是行政机关，但行使着与行政机关类似的管理职能。就性质而言，其属于“法律、法规授权的组织”，具有行政主体资格，是“其他承担行政任务的主体”。如中国证券监督管理委员会、中国气象局等均属此类。根据原人事部《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号），这类事业单位属于“主要承担公共事务管理职责的事业单位”。34
另一种是不享有行政权、主要提供社会公益服务的事业单位。大多数事业单位均属此类。根据
2．依法具有公共事务管理职能的社会团体
根据
根据上述规定，社会团体不属于国家行政机关体系，但依照有关法律、法规授权，少数社会团体具有公共事务管理职能，属于“其他承担行政任务的主体”。尽管社会团体是否具有行政主体资格，是一个有争议的问题，但可以成为“其他承担行政任务的主体”。
3．其他具有公共事务管理职能的公共机构或组织
（1）国有企业。在我国，个别依法或依历史原因具有公共事务管理职能的国有企业，也属于“其他承担行政任务的主体”。35
作为专业公司的国有企业一般不具有公共事务管理职能，但有的国有企业依法具有公共事务管理职能。如根据《铁路法》第三条和第七十二条，国家铁路运输企业，即铁路局（公司）行使法律、行政法规授予的行政管理职能；又如根据《烟草专卖法》第十四条，全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟产量指标，结合市场销售情况，向烟草制品生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标。
（2）使用行政编制的人民团体或群众团体。36我国的人民团体或群众团体（如工会、青年团、妇女联合会、科学技术协会、侨联、台联、残联、作协、文联、贸促会、红十字会、法学会、计划生育协会等），不是一般的社会团体，不在民政部门登记或备案。因历史原因或特殊需要，它们履行一定的行政管理职能，其工作人员参照《公务员法》管理。
以残疾人联合会为例，根据2007年《残疾人就业条例》第六条第一款规定：“中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规或者接受政府委托，负责残疾人就业工作的具体组织实施与监督”；第二十三条规定：“受劳动保障部门的委托，残疾人就业服务机构可以进行残疾人失业登记、残疾人就业与失业统计；经所在地劳动保障部门批准，残疾人就业服务机构还可以进行残疾人职业技能鉴定”。
4．承担行政任务的私人组织
我国承担行政任务的主体，除了依法具有公共事务管理职能的公共机构（事业单位、社会团体和其他公共机构）以外，还有承担行政任务的私人机构。如根据《税收征收管理法》第四条，法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人为扣缴义务人。在这里，如负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位是企业等非公共机构，就是承担行政任务的私人组织。
此外，在我国，中国共产党机关、政协机关、各民主党派机关和工商联机关依照有关法律、法规和政策文件，实际上也履行一定的公共事务管理职能（即工作职能或行政管理职能）37，其工作人员属于《公务员法》规定的公务员范围。村委会、居委会等基层群众性自治组织，依法也具有一定的公共事务管理职能。
注释：
1．应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2005年版，第375页。
2．有学者认为：类行政组织是一种具有社会管理职能的非行政组织。在市场经济社会中，行政组织和类行政组织是社会管理的双主体。官方性类行政组织、行业协会和社区自治组织构成了现代社会类行政组织的主体结构。见：吴刚：《类行政组织的概念》，载《中国行政管理》2001年第7期。
3． 转引自罗豪才：《行政法与依法行政》，载《国家行政学院学报》2000年第1期。
4．〔德〕埃贝哈德·施密特-阿斯曼等著，于安等译：《德国行政法读本》，高等教育出版社2006年版，第134页。
5．〔德〕Frank Hofer主编，石炜译 ：《德国的国家结构与行政组织》，德国巴伐利亚行政学校、联邦内政部联邦行政研究院，2000年版，第39页
6．〔日〕室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第274页、327页。
7．〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第65页；〔日〕稻叶馨：《国家与地方公共行政组织以外的行政主体》，载胡建淼主编：《公共行政组织及其法律规制暨行政征收与权利保护》（东亚行政法学会第七届国际学术大会论文集），浙江大学出版社2008年版，第53页以下。
8．应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2005年版，第374页。
9．吴忠泽主编：《发达国家非政府组织管理制度》，时事出版社2001年版，第3页。
10．〔美〕莱斯特·M．萨拉蒙等著，贾西津等译：《全球公民社会――非营利部门视野》，社会科学文献出版社2002年版，第3-4页。
11．参见：李本公主编：《国外非政府组织法规汇编》，中国社会出版社2003年版，第279-280页。
12．〔英〕首相府编：《公共机构》（2008年）第8页（附表一：公共机构的数目：截至
13．王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第127页。
14．〔法〕古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明、周洁译，张凝校：《法国行政法》，国家行政学院出版社2002年版，第173-174页。
15．潘小娟著：《法国行政体制》，中国政法大学出版社1997年版，第144页。
16．欧洲委员会编：《地方与地区民主的结构和运行》（法国），欧洲委员会出版社1998年法文版，第21-25页。
17．〔法〕古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明、周洁译，张凝校：《法国行政法》，国家行政学院出版社2002年版，第175-178页。
18．法新社：《法国推行地方行政改革》，载《欧洲时报》：2009年10月21日。
19．（德〕平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第19-20页。
20．欧洲委员会编：《地方与地区民主的结构和运行》（德国），欧洲委员会出版社1999年德文版，第29-33页。
21．根据传统学说，营造物法人是指承认营造物有法人资格的法人。营造物法人也是财团公法人。营造物法人的概念，源自德国行政法学。“二战”以前，在日本，只有神宫和神社是营造物法人；“二战”以后，日本国有铁路公司、日本电信电话公社、日本专卖公社成为营造物法人（后改组为“特殊会社”），但这些法人与德国的营造物法人不完全相同，它们主要以英美的公司为模式，因此在法律上被称为“公共企业体”。营造物的概念是与营造物权力、特别权力关系的理论相结合形成的。参见：〔日〕室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第327页。
22．〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第65页。
23．〔日〕米丸恒治：《担当行政性职能的民间团体》，载胡建淼主编：《公共行政组织及其法律规制暨行政征收与权利保护》（东亚行政法学会第七届国际学术大会论文集），浙江大学出版社2008年版，第68页。
24．http://www.kantei.go.jp/jp/link/server_j.html
25．〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第67页。
26．〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第70页。
27．参见：〔日〕室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第330-334页。
28．参见：〔日〕稻叶馨：《国家与地方公共行政组织以外的行政主体》，载胡建淼主编：《公共行政组织及其法律规制暨行政征收与权利保护》（东亚行政法学会第七届国际学术大会论文集），浙江大学出版社2008年版，第59-60页；〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第81页。
29．参见：〔日〕米丸恒治：《担当行政性职能的民间团体》，载胡建淼主编：《公共行政组织及其法律规制暨行政征收与权利保护》（东亚行政法学会第七届国际学术大会论文集），浙江大学出版社2008年版，第68-99页；〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第86页。
30．汪玉凯主编：《公共管理学》，中共中央党校出版社2006年修订本，第210-212页。
31．王名：《中国的非政府公共部门（上）》，载《中国行政管理》2001年第5期。
32．杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社，1998年版，第97-98页。
33．周佑勇：《公共行政组织的法律规制》，载《北方法学》，2007年第1期。
34．根据原人事部《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号），事业单位按照其职能，可以分为主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位、主要承担社会事务管理职责的事业单位和主要承担技能操作维护、服务保障等职责的事业单位。
35．1982年11月3日国务院办公厅发布的《关于中央一级国家机关、经济组织内部机构设置审批暂行条例》（已经失效）曾规定：“相当于部级的专业公司，其内部机构的设置由公司董事会决定，并报主管部门备案；相当于国务院直属局级的专业公司和其他经济组织内部机构的设置，由各主管部门决定”，并要求“今后设立全国性专业公司，应作为经济实体，一般不再挂行政机构牌子。目前有些公司带有行政性质而兼有行政机构名称的，应逐步过渡，摘去行政机构牌子”。可见，实行政企分开以后，全国性专业公司作为经济实体已经不是行政机构。
36．参见：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》（中办发�z2000�{31号）。
37．参见：《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》。根据该意见，这里的“公共事务管理职能”，主要是指党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能。公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的“三定”规定（方案）或规定的主要职责确定。如果这样理解成立的话，党的领导机关工作职能也包含其中。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/12/27