行业组织的行政法研究
引言：社会中介组织及其引发的行政法问题
第一部分 作为行政法调整对象的行业组织
一、公共行政及其发展
二、行政法调整行业组织的理论分析
三、行业组织在行政法关系中的双重身份
四、行政法对行业组织进行规范的具体内容
第二部分 政府对行业组织的培育与管理
一、政府对行业组织的培育与支持
二、政府对行业组织的管理
第三部分 行业组织对政府的监督制约
一、从内部制约到外部制约
二、我国行业组织缺乏对政府制约功能的原因
三、行业组织通过参与实现对政府的监督制约
四、行业组织通过行政诉讼实现对政府的监督制约
结语
引 言
20世纪中后期以来，不论是一直奉自由经济为圭杲的欧美国家，还是正致力于经济市场化的一些亚洲国家，都或多或少受到一种相互呼应、殊道同归的改革浪潮的冲击，可以说，开启了一个“全球改革的时代”。这一轮跨世纪改革所特有的广泛性、深入性已使它成为一项举世瞩目的宏大工程。政府作为改革的先锋，既是倡导和组织这场具有划时代意义的改革的主体，同时其本身也无可回避地成为改革的首要目标。
在这场方兴未艾的改革浪潮中，尽管不同国家所采用的形式多种多样，过程与方法也盘根错节、纷繁复杂，但近年来世界各国相继呈现的政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象促使我们将注意力集中在政府改革与行政职能转变这一全世界都必须面对的前沿课题上。为了更好地实现行政改革，解决政府超载的现象，使之更加顺应并能积极推进社会经济、科技文化的飞速发展，人们不断地在实践中进行有益探索，在理论上寻找各种良策。
在这种努力的过程中，各国的共同实践是“减政放权，把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作效率和权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任。”1与目前庞大而僵化的官僚体制相反，现代化改革的终极目标则是逐步实现非官僚化以及取消日益成为社会负担的国家机构而创建新型的组织。而公共组织的非官僚化，就必然意味着政府职能的转移以及社会公共组织的兴起。“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。……‘新的半自治非政府组织’（准政府组织）作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”2因此，越来越多的政府职能通过各种各样的方式逐渐被转移到非政府的社会组织手中。我们将这类承接部分公共管理职能的自治性的社会组织概称为“社会中介组织”。
一、社会中介组织的特征
无论在实践中还是理论上，“社会中介组织” 3都是一个极为模糊的概念，人们无法明确予以定义也不能具体指出它究竟代称哪些组织，事实上，它“就像尼斯湖的怪兽：人们可以肯定地说它不是‘什么’，但很难说它‘是什么’”。4造成这一现象的原因主要有两个：一是在各国的实践中，这类中介组织的种类和范围取决于不同的政治体制和行政实践，同时也受一国经济、社会、文化发展的必然影响。因而相对于稳定的政府机构来说，这些非政府的组织天然地具有一种不确定性。二是对于社会中介组织的理论研究尚处于起步阶段。尽管在19世纪的西方国家就已经存在我们目前称之为“社会中介组织”的机构，5但真正开始对它进行理论研究仅始于二十世纪七、八十年代，我国则到九十年代末期才有学者涉及这一领域的研究。
“界定概念的工作既可能起到‘昭示’的效果，又可能产生‘障目’的作用。更重要的是如何使用一个概念，而不是如何界定它。”6为了避免落入定义的陷阱，也因为上述理由的限制，本文并不试图给社会中介组织下一个明确的定义。当然，尽管我们无法泾渭分明地对社会中介组织进行界定和区分，但作为一个“类”概念，这些组织之间必然有其共同之处，否则我们就不能也不应用一个概念来统一指称。
笔者认为，它们共同的特征主要有：
（一）非政府性
社会中介组织作为一种社会组织的首要含义是“非政府性”，即它可以是事业单位、社会团体甚至企业组织，但不可以是国家行政机构的组成部分。这一特性体现了社会中介组织相对于政府的独立性，也决定了它在组织形成、人员编制及财政来源等诸多方面与政府组织存在极大差异。其区别具体体现在：1、其组织具有自主性，在内部实行自我管理，一般不受政府的直接控制，但有时要受政府监管。2、其工作人员不属国家公务员系列。3、主要经费来源一般不是国家财政拨款。4、每一类社会中介组织都具有一定的专业性，即一般是对某一特定公共领域的专门事务进行管理或服务，如行业组织就仅仅对本行业的公共事务进行组织和管理。而政府则必须对社会进行全面管理，不能仅仅关注社会某一个方面或某一部分群体。
（二）非营利性
这是社会中介组织区别于营利组织的特性。我们之所以将社会组织分为营利性和非营利性，是因为这两种不同的特性对于一个组织的运作方式有着至关重要的影响。如营利性组织关注的是如何获得最大的利润，至于是否为社会提供高质量的服务则不是其追求的目标（也许因为竞争的存在，营利组织不得不在提高质量、改善服务方面投入一定的人力物力，但其目的也还是在于通过提高质量而打败其他对手，获取更大效益）；而非营利性组织则不以营利为目的，其关心的是那些无利可图的公益事业，即使在运行过程中有一定的收入和盈利，法律也禁止组织成员分配这些利润，而是将其投入公益事业中。7
（三）公益性
在讨论社会中介组织的公益性之前，首先要明确所谓公共利益的范畴。公共利益一般可做两种理解：普遍的公共利益和特殊的公共利益。普遍的公共利益意指为全体社会成员共享的具有普遍性的利益，如国防安全、社会秩序、环境卫生、教育劳动，等等。特殊的公共利益则是在一定范围内不特定多数人所享有的共同利益，如一个行业内成员共享的利益，一个地域范围内居民共享的利益。黑格尔就把同业公会称为特殊利益要素。社会中介组织所关怀的公共利益主要是一定领域内的特殊的公共利益，而政府作为全社会公共利益的总代表则必须体现全体人民的利益。8当然，社会中介组织也可能在活动过程中为了达致本团体的利益而主动对社会普遍的公共利益予以关注并形成影响，这也是作为社会公共组织的一种“公共性格”的体现；而且社会政治经济的发展也要求这些组织超越本团体视野的限制，在争取其自身利益的同时，更关注社会普遍利益。
（四）公共权力
社会中介组织享有对一定公共事务进行管理的公共权力，当然在这种公共权力的来源上还存在分歧，如有人认为是国家权力的授予；有人认为是成员的一致契约形成的。本文在第四章将详细讨论这一问题。但可以明确的是，有些非营利性的非政府组织之所以不能划归到社会中介组织的范畴，其重要原因就是因为这些组织不具有管理公共事务的职能，更不拥有实现公共管理职能的权力。如诗歌爱好者协会、体育爱好者协会或老年人协会等组织，都只是为了满足人们的一种兴趣、爱好而自发形成的民间组织，仅仅是为其成员提供一般性的便利和服务的组织，不享有任何公共组织的公共管理权力，因而只能算非政府组织，而不是社会中介组织。
（五）中介性
社会中介组织的一个最重要的特性就在其概念中反映出来了，这就是它的中介性。目前，对于“中介”的理解主要有两个方面：一是在市场主体之间的中介，如律师事务所、会计师事务所、审计事务所等，它们主要在市场主体之间充当经纪或起媒介作用；9二是在国家与社会之间的中介，如某些事业单位、地方自治团体、行业自治组织等，它们主要在国家对社会进行管理以及社会参与国家活动过程中充当中介性机构。本文所用的“中介”主要是指“国家与社会”之间的中介，具体到行政法领域则是指“政府与相对人”之间的中介。
二、社会中介组织引发的行政法问题
从世界各国来看，社会中介组织的兴起与发展是一个必然趋势，它们在社会生活中的作用也日益扩大。这一发展趋势必然对一国的法制理论及实践带来极大冲击，它波及到国家整个法律体系，包括宪法、民法、商法、刑法、行政法等各个法律部门。本文主要是从行政法的角度来分析和研究社会中介组织引起的各种现象与问题。
具体来讲，社会中介组织的产生与发展，对传统行政法理论的冲击主要涉及以下几个方面：
（一）“行政法的调整范围”。从行政法的角度研究社会中介组织，首先要解决的问题就是：社会中介组织应否纳入行政法调整的范畴？传统行政法的调整对象是国家行政机关与社会公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生的各种行政关系，即受行政法规范和调整的主体主要是两个：国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人或其他组织。而社会中介组织作为公共管理主体与社会成员之间产生的公共管理关系则还没有被纳入传统行政法的调整范围，同时社会中介组织作为社会成员的代表在参与和监督政府行政管理过程中的重要作用也没有在传统行政法中得到充分体现。随着社会中介组织的发展，现代行政法应否以及如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法学研究面临的重大课题。
（二）“公共行政”。 传统观念认为，对社会进行公共行政管理的权力仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”。但在现代社会，越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使，而社会组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权，是否属“公共行政”的范畴，也成为目前必须解决的问题之一。
（三）“行政主体”。传统行政法学是以国家行政机关为研究对象的，因而将“行政主体”从形式上限定为行政机关。而在政府大量减权、放权，社会中介组织逐渐成为公共权力主体之一的今天，“行政主体”的内涵与外延是否应当有所发展呢？
（四）“公共政策的制定与参与”。一方面，作为社会公共管理主体之一的社会中介组织必然要制定相应的规则，通过这种普遍规范的行为实现对社会的管理。那么，社会中介组织制定的具有抽象的、普遍的约束力的规范是是否具有公共政策的效力呢？另一方面，在政府制定公共政策的过程中，社会中介组织作为社会成员的利益代表又如何参与和监督政府的决策过程呢？
（五）“行政诉讼当事人”。社会中介组织是社会成员的利益代表，因而必须通过各种途径维护其成员的权益，包括保障其成员利益不受行政机关的侵害。在这种维权过程中，社会中介组织能否作为行政诉讼的原告对行政机关的侵犯其成员集体利益的行为提起行政诉讼？反过来，社会成员对社会中介组织行使公共管理权力的行为不服时，能否以社会中介组织为被告提起行政诉讼？
（六）“行政法律责任”。根据行政职权与行政职责相统一的原则，社会中介组织在承接了越来越多的公共管理职能的同时，也应当承担起相应的公共法律责任。但传统的“行政法律责任”主要是指“国家行政机关及其工作人员违法行使行政职权时，必须承担的一种法律责任”10，对于国家行政机关之外的主体行使公共权力的行为则没有规定相应的公法上的责任。社会中介组织的兴起与发展则要求我们对“行政法律责任”的具体含义进行重新思考。
三、本文的研究对象及范围
（一）选题原因
本文避免从宏观角度研究所有社会中介组织，而只选取其中的一种――行业组织为代表来进行分析和论述，有如下几个原因：
其一，如上文所述，社会中介组织的范围难以明确，并且它随着社会经济的发展处于不断的变化之中，因而很难从宏观上进行统一研究。
其二，社会中介组织的形式多样、种类各异，难以将其作为一个整体来予以论述。这类组织的复杂性正如英国学者胡德所说：这类单位之间的“不同的情况，不是象这个人的头和那个人的头的差别，而是象蚂蚁的头和大象的头的差别。”11因此，为了研究与论证的方便，只能选取其中的一种类型进行具体分析。
其三，行业组织在我国是发展最快，最具代表性的一类社会中介组织，因而对这一对象进行研究具有典型意义，可以“窥一斑而见全豹”，反映我国社会中介组织的基本概貌。如从数量上看，“截至1997年底，经民政部登记的全国各工业部门（包括部、委、局、总会、总公司）所主管的以级（全国性）社团组织有406家，除去学会、研究会、基金会和管理性质的协会外，属行业协会性质的有208家。”12从功能上看，我国已经逐步将一些行业性的公共管理事务交给行业组织来完成，如行业规划、行业技术标准制定、维护市场公平竞争秩序、分析和发布行业经济技术和市场信息等技术性管理职能。
（二）“行业组织”的界定
在进行具体论述之前，首先应对本文的研究对象�D�D行业组织�D�D予以界定。当然，必须承认的是，笔者所作的界定在很大程度上是为了研究和论述的便宜起见，即为了理论研究的需要而对丰富多彩、纷繁复杂的现实进行了为我所用的裁减与抽象。
一般认为“行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成的一种民间性非盈利社会团体。行业组织种类繁多，名称不一，包括行业协会、商会、同业公会、企业联盟、经济组合等形式。”13笔者在此所用的“行业组织”一词主要包括两类组织：一是经济领域的行业协会，是由从事同一行业生产或经营的企业组成的团体，如《深圳经济特区行业协会条例》第二条规定的“行业协会，是指依法由本市同行业的经济组织和个体工商户资源组成的非营利的自律性的具有产业性质的经济类社团法人”14；二是职业协会，是由从事同一职业的人员组成的团体，如律师协会、会计师协会等。另外，还有一些如商会、工会15等，虽然不是典型的行业性组织，但由于它们也在政府与企业间承担了中介的角色，因而笔者在本文中也将其作为论证的事例予以阐述。
（三）本文的研究范围
本文拟从行政法的角度来研究行业组织，因而文章的篇章结构与具体内容必然与行政法密切相关。行业组织在行政法律关系中的角色和地位是本文研究的重点。通过对行业组织分别与政府及社会成员之间形成的各种行政法律关系，及它们各自在不同关系中的权利义务进行具体分析探讨，从而明确行业组织在政府与公民之间所起的中介作用。
本文首先对行业组织在行政法关系中地位和作用这一理论问题进行的研究。随着公共行政概念的明确与发展，行业组织作为一种社会组织，其公共管理行为也应纳入行政法的调整范围。通过对大陆法系和英美法系国家相关行政法理论问题的比较研究，为论证我国行政法对行业组织进行规范和调整提供理论上的依据。再次，对行业组织在行政法律关系中的中介作用和双重身份进行了分析。最后，对行政法应从哪些方面对行业组织进行规范的问题进行了探讨。
其次，本文是对行业组织与政府之间各种关系的研究。作为政府与公民之间的中介组织，行业组织在行政法中的中介地位和平衡作用是通过它分别与政府、公民之间形成的行政法律关系体现出来的。本章主要讨论了行业组织与政府之间既相互支持协作又相互监督制约的各种关系及它们在这些关系中的权利义务。第二部分分析了政府对行业组织进行培育和支持的原因及具体体现。第三部分探讨了政府对行业组织进行监督管理的必要性及行业组织对政府活动进行监督制约的必要性和具体途径或方式。
第一部分 作为行政法调整对象的行业组织
行业组织是处于政府与社会之间一个中介层面。它分别与政府和社会成员发生联系，并在这两者之间进行沟通，促进它们的相互影响和渗透。那么，从行政法的角度来看，行业组织在行政法关系中到底有何作用和意义呢？行政法能否对行业组织及其活动进行规范与约束呢？它又如何或从哪些方面对行业组织进行调整呢？本章将对上述与行政法相关的理论问题进行初步探讨。
一、公共行政及其发展
行业组织在政府与公民之间中介作用的体现之一，就是行业组织代表或协助政府对社会成员进行公共管理。那么，行业组织所实施的这些管理行为是否属于公共行政的范畴呢？行政法是否对行业组织的管理行为进行规范和调控呢？要解决这些问题，我们就必须对“公共行政”的含义及它在现代社会的发展进行具体分析。
（一）行政及其分类
行政一词，英文为administration，德文为verwaltung，它们均源自拉丁文administrare，其本意均包含执行、管理的意义。《现代汉语词典》将“行政”解释为：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。16
作为一种管理活动，行政既包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人机构对各自事务的管理行为。因此，我们必须承认“行政”不仅仅是一个公法的概念；在存在着“国家行政”的同时，也同样有“其他公共机构的行政”以及“私人行政”。17我们一般将行政分为公共行政和私人行政两类。王名扬教授在《法国行政法》一书中，将公共行政和私人行政的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同，18并继而指出，与公共行政有着本质不同的私人行政是不受行政法调整的。当然，尽管公共行政与私人行政之间存在本质的不同，但我们必须看到的另一面则是私人行政与公共行政之间的界分又并不是一成不变的，这条分界线会随着经济的发展、社会的变迁而不断地在两个领域之间游移。如20世纪以前，西方国家的经济和社会活动完全由私人或私人机构自我管理和运行，20世纪以后，随着科学技术及社会经济的发展，国家日益从事和干预了大量的经济和社会活动，从而使这部分曾属私人行政的领域纳入了公共行政的范畴。因此，有学者指出，“在现代社会里，我们的生活几乎全部依赖于他人所提供的服务。此时，这些服务，特别是生活所必需的服务由谁提供的问题，在法律上并不是当然地决定了的。稍微具体地说，某种服务，是应该由国家提供，或是应该由地方公共团体提供，还是应该由私人企业提供，并没有当然地决定。”19
（二）公共行政及其分类
“公”一词应包括两个方面的含义，一是指作为统治权威的国家或政府，一是指公众、公共。20从传统文化上讲，我国对“公”一般理解为国家、政府以及国家与政府的延伸，如公有制单位。而在西方国家的概念中，“public”除了指国家之外，还包括了不受政府约束的市民社会中的公共领域，而且他们在谈及“公”时，更多的或更重要的是意指政府以外的公共领域或公众领域。基于对何为“公”的不同理解，对“公共行政”的解释也必然会有所差别。
一般来讲，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政两种。政府公共行政是指由国家代表――政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会公共性组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。
如弗・恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就指出，管理是所有社会存在的必要条件之一。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家组织去行使。21因此，前苏联根据实行管理的主体的不同，将社会管理划分为国家管理与社会性管理。“苏维埃国家赋予了社会组织参与管理的广泛的可能性，规定完全可以由某些社会组织执行以前由国家机关执行的某些任务。这样即创造了一种法律上的可能性：社会组织能和国家机关一样，作为完全独立地执行管理职能的主体。”22
又如，德国将公共行政分为“直接的国家行政”和“间接的公共行政”。这一分类的标准即在于公共行政的承担者的性质。在德国有权实施公共行政的可以是国家的行政组织，也可以是具有公法法人地位的社会组织。由前者实施的公共行政称为“直接的国家行政”；后者则称之为“间接的公共行政”，他们认为国家行政机关是“本源意义上的行政承担者”，而作为公法人的社会组织则是“传来意义上的行政承担者”。其理由在于：国家行政机关的行政权力直接来源于宪法规定，不需要从其他方面引申；而其他公法人的权力则来源于国家的授予，并接受国家的监督约束。23以德国行政法为模本的台湾行政法学也根据行政主体性质的不同，将公共行政分为国家行政与公法团体行政。24
我国行政法学者则将公共行政分为实质意义上的公共行政和形式意义上的公共行政。25形式意义上的公共行政是从行政的主体来定义，指国家行政机关的行政管理活动。26实质意义上的行政则是从职能活动的特性来定义，除了国家行政机关的行政外，还包括行政机关以外的其他社会组织依授权而从事的行政活动。如姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中即明确指出：“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”27
政府行政与社会行政都属公共行政的范畴，因此必然具有许多相同之处，但它们在以下几个方面还是有区别的：（1）主体的不同。政府行政是以国家行政机关为主体进行的管理。社会公共行政则是以非行政机关的社会公共组织为管理主体。（2）管理领域与范围不同。尽管它们都是对社会公共事务进行管理，但在公务涉及的范围上则有所差别，如国家行政机关是以全社会所有公共事务为管理对象，而社会组织的公共管理则一般是以某一特定领域为管理范围的。如律师协会仅以律师及律师组织及其业务活动为其管理范围。（3）权力来源不同。国家行政机关的行政职权来源于国家宪法及法律的授予。而社会组织的公共权力来源则要复杂得多，即有法律的规定，也有政府的委托，甚至还包括社会组织自身的组织性权力。28（4）组织的成立不同。国家行政机关依据宪法、组织法设立，而社会公共组织的设立则依据其他法律规定，如行业组织依据《社会团体登记管理条例》的规定成立。（5）独立性和自主性不同。与行政机关相比，社会公共组织作为自治单位，在内部管理方面享有更大的自我管理的独立性及自主性。
当然，与公共行政与私人行政的界分情况一样，尽管存在国家与社会这两种不同的公共行政，但它们的管理对象却并不是固定不变的，其间的界线也并不是泾渭分明的。事实上，其界限划分很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑。29正如英国学者邓赛尔所说，“给‘国家的’和‘非国家的’划分界限越来越‘被认为是使人分散注意力的和不相干的’。许多重要的政策领域中都有对制定或者执行一项计划起决定作用的‘决策集团’，参与者不仅是官员，还有‘实业家、学者和不同利益的代言人’。……这说明难以把国家的组织与管理和非国家的组织与管理分开。如果这样做，就必定有矫揉造作的成分。”30
（三）治理理论的兴起与现代公共行政的发展
尽管从理论上，我们对公共行政的认识和界定都包括了政府行政和社会公共行政两个方面。但在日常观念和实践中，我们并没有认识到社会在公共管理中的巨大作用和重要角色，而是将公共行政限定为以国家为主体的行政管理活动，即它与国家行政（或政府行政）是同一的，它不包括社会行政。如《布莱克维尔政治学百科全书》中对“公共行政”（Public administration）进行解释时指出：公共服务中“公共”的含义模棱两可，有些当局把公共行政和政府行政当作同义词。31
但是，这种对公共行政的狭隘认识已经远远不适应现代行政的发展实践了。在当代社会公共事务的增加以及复杂化，社会民主意识和能力的提高，都使得公共权力越来越多样化。如郭道晖教授在其《以社会权力制衡国家权力》一文中指出：“二十世纪六、七十年代，许多国家的经济、政治、文化和社会出现了多元化的发展。……许多不同利益由不同组织所代表，权力不是集中于国家和政府，而是部分地分散于各种社会集团之中。行政管理也不完全是国家机构的职权，相当多地转到一些社会组织手中。这样，由社会的多元化，随之出现了权力的多元化。”32公共权力的多样化必然带来传统公共行政概念内涵与外延的扩展，除了政府的公共行政外，社会的公共行政在公共生活中开始占据着日益重要的地位。
现代西方社会兴起的“治理理论”（Governance Theory，也有人译为“治道理论”）正是对公共行政这种发展趋势的最好注释，或者说为公共行政的这一演变趋势提供了理论上的证据。
20世纪70年代，西方学术界就出现了对“治理”的研究，其中比较著名的学者有：米歇尔・克罗齐、塞缪尔・亨廷顿等。进入90年代以后，对治理理论的探讨更是如火如荼，成为90年代西方政治学、公共行政学和经济学领域用得越来越多的术语之一。如英国的东安吉利亚大学发展研究学院已经开设了现代治道的研究生课程；美国印第安那大学政治理论与政策分析研究所也将主要研究兴趣集中在治道理论上；1998年夏在东京召开的国际行政学学术研讨会就是以“治道与发展”为主题的。33那么到底什么是“治理”？它与传统的“统治”有何区别呢？
英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，它长期与“统治”（government）一词交替使用，主要是指与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。但自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与government相去甚远。34正如让－皮埃尔・戈丹（Jean- Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。“统治”主要是从政治高度来定义和描述政府的行政管理，与一国的政治体制、意识形态关系密切，而对于具体的管理技巧、方式、方法则缺乏应有的关注；治理则主要是指“关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等”，它关心的是公共权力如何运用的问题，即如何在技术上、操作规则上或效率上提高公共管理的水平，它与传统的“统治”或“行政”等概念相比，“更动态、更具体、更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀与争论”。35因此，公共管理的技巧是可以在不同政体之间进行交流的，正如美国政治学教授伍德诺・威尔逊所说，“如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍，我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此，如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条，我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场。”36
当然，笔者认为，在阶级社会，政府的统治功能仍然是不可缺乏的，即一国政府的行政管理必然与其政治体制与意识形态一脉相承，所以，传统的“统治性行政管理”在当代仍然存在。37但在世界发展日益呈现“全球化”的今天，就目前各国公共行政的实践发展及理论研究来看，我们对行政管理的理解应当集中在对公共事务的技术上，而不是政治意识形态上，即应重视对“治理”的探讨。38
治理理论的权威人士威格里・斯托克（Gerry Stoker）总结了目前世界各学科领域中有关“治理”的几种主要观点：
（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判公共的目标；交换结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
（5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术、政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。39
从上述“治理理论”的基本观点可以看出，治理与统治的最基本的，或者说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定要是政府机关。40即现代公共行政的要求就是公共事务的管理权限分散化，管理主体的多元化，不仅作为国家机器的政府可以行使公共管理权力，而且其他的社会公共机构也应当承担越来越多的公共管理职能。
从各国的实践中，我们可以看到，这种社会公共组织的管理在当代社会日益呈现出独特的重要性。正如管理学大师杜拉克曾对此作出的评论：40年前人们认为，“政府应该而且能够履行所有社会职责。如果说非营利机构还有作用的话，那就是拾遗补阙，为政府的工作增姿添彩”。现在人们终于明白了，“政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用……”41
（四）作为行政法调整对象的公共行政
随着公共行政的发展，公共行政主体的演变，传统的行政法内容也随之产生了巨大变化。行政法以公共行政为调整对象，这一点是在世界范围都已经达成共识。42但这里的“公共行政”除了包含“政府行政”这种固有之义外，是否也包括社会公共组织的公共行政呢？
传统的行政法学通常只研究国家行政机关的行政。因为在20世纪以前，传统行政权在权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予给行政机关，无论从理论上还是实践中将行政权授予其他非政府团体都是不可想象的。与此相适应，当时的行政法就只能以国家的行政为其规范和调整对象，而传统的行政法学则局限于对国家行政的的研究。
但进入20世纪以后，各国的公共行政都呈现上文所描述的发展态势，各种除政府以外的社会组织在公共生活的重要作用，迫使许多国家的行政法学都逐渐将政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围。如“许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则时，引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例，以及律师协会拒绝给律师办法执业执照或吊销开业律师执照的案例。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关（包括中央和地方行政机关）以外的公法人行政。”43我国的行政法理论虽然没有专门对此加以阐述和确认，在仅几年人民法院审理行政案件的实践来看，我国行政法领域也逐步开始涉及社会组织进行的公共行政。44
笔者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1、如前所述，现阶段，社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2、这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是在管理主体的不同而已。如它们都是行使公共权力对公共事务进行的管理行为，它们都会对社会成员的权利带来影响。3、既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整，才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。由于这些社会组织管理的事务和行使的权力都具有一种公共性，因此其他法律特别是民法无法将其纳入调整范围。而由以规范公共行政权力为内容的行政法来加以规定则具有一定的科学性和合理性。
一方面，管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断，而是不断地被转移给非政府的社会公共组织，这说明国家所拥有的公共职能或说行政权力呈现出逐渐收缩的趋势；另一方面，行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政，它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。据此，我们可以得出这样一个结论：在国家行政机关行政权收缩的同时，行政法却呈现扩张趋势。
二、行政法调整行业组织的理论分析
从上文的分析来看，行政法将行业在组织纳入调整范围是一种必然趋势。但是，行政法如何实现对行业组织的规范与调整，还必须寻找出一定的理论根据。大陆法系和英美法系以不同的理论从不同的角度阐释了将行业组织纳入行政法范畴根据。
（一）大陆法系
在大陆法系，行业组织是被当作一种行政主体――公法人纳入行政法调整范围的。
以法国为代表的大陆法系国家注重的是对行政主体的研究。他们“对行政主体进行了专门研究，层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属，从而形成了一套完备的行政主体理论。”45即在一般情况下大陆法国家是从一个组织是否具有行政主体地位或资格来判断其行为是否行政行为，是否受行政法调整的。因此，要判断行业组织在行政法中的地位，只要从它是否具有行政主体资格着手即可。
“行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”46大陆法系行政主体理论产生的前提和基础即在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。47
如联邦德国的行政体系就是分散的、开放的，它包括许多分为独立单元的机构和组织。可以说，行政分权构成德国国家的主要特点48。在行政分权的基础上，德国的行政主体分为：机关；公共机构；公法团体；公法财团等。其中，行业组织就属于公法团体的一种。又如法国传统的行政法学理论虽然只承认三种行政主体：国家、地方团体、公法人，否认在这三者以外另有其他行政主体49，但 “当代法国法律采取广义公务法人概念，公务法人包括国家和地方团体以外的一切公法人。”50 如把公务法人的概念扩张到从事某些集体利益的职业组织，例如：商会、农会等……他们认为行业组织之所以作为一种公法人而享有行政主体资格的原因主要在于：（1）这类组织的主要任务是组织某一职业部门和维持它的纪律，因而是一种公务活动；（2）这类组织进行活动的法律手段是采取具有执行力的行政行为和行政裁决；（3）它的活动受政府监督的程度较大。51日本行政法中认为对行政主体的认识也主要在于“如何来理解除国家和地方公共团体之外被视为行政主体的‘其他公共团体’”。52 虽然在日本“除国家和地方公共团体以外，不存在别的具有总括性行政权限的统治团体。但是，为实施属于行政的特定事业而设置的独立法人并不少。”53这些独立法人当然也包括了为管理行业公共事务而设立的行业组织。
因此，在大陆法国家，行政法对行业组织进行规范与调整并不存在理论上的障碍，因为行业组织作为公法人的一种直接具有行政主体地位，其行为也必然受行政法的规范与约束。
（二）英美法系
在英美法系国家不存在公法与私法的划分，因而也没有公法人和私法人的区别，更没有对行政主体的定义与区分。尽管在实际意义上必然存在行使公共权力，进行公共管理的某些组织，但英美国家并没有从理论上给其一个固定的名称，也没有将其作为区别于其他私主体的特殊法律主体予以研究。
另一方面，由于文化背景和法律传统的影响，英美国家一般重视实用性而不大关注抽象的概念讨论。例如，美国法院在理解行政行为时主要是从实用主义态度出发的，即他们避免给受审查的行政行为作出一个抽象的定义，而是根据案件进行具体分析。法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准：首先看该行为是否符合联邦行政程序法中规定的行为54；其次，如果不是法律明确规定的行为，则考察该行为是否对当事人具有拘束力，直接影响当事人的法律地位；最后，如果不符合前两个条件中的任何一个，则考察该行为是否已经产生损害，如果已经产生损害，则是一个可以受司法审查的行为。55
因此，在英美国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政法的调整范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将该行为纳入司法审查的范围。
由于行业组织是对行业公共事务进行管理的主体之一，所以，它的大部分行为都是行使公共管理权的行为。因此，从英美国家的行政法判例中可以看出，他们是将行业组织纳入行政法的调整范围的，其公共管理行为也被作为行政行为来要求，如规定其应遵循正当程序，应接受司法审查。56
（三）对我国行政法规范和调整行业组织的思考
就目前我国的理论和实践来看，我国的行业组织还没有被纳入行政法的调整范围。其原因在于：我国传统行政法学主要是从主体角度来界定行政法的调整范围的，但由于我国行政法理论中并没有公法人的概念，因而对行政主体的界定相当狭窄，如一般将行政权的行使主体仅定位于行政机关57。其他非行政机关的社会组织则因在行政法上没有明确地位而被排除在行政法调整范围之外。
那么，如何在我国建立相应的制度将行业组织这些社会中介组织纳入行政法的调整范围呢？第一种方法是引入公法人概念，建立相应的公法人制度，将行业组织作为公法人的一种确定为行政主体，并进一步明确其作为行政法的调整对象。另一种方法是从行为和权力角度来建立相应的判断机制，将行业组织行使公权力的行为纳入行政法的调整范围。
笔者认为，后一种方法更符合世界发展趋势。即使是在大陆法系国家，其传统的行政主体观念也发生了很大变化。如随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，出现了许多“私法组织形式的行政主体”，这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴仍存在争议，“它取决于人们是否将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”58因此，单纯凭借传统的公法人概念已经无法反映现代行政法的调整范围了。在新的社会发展情形下，大陆法国家的行政主体概念不再局限于公法人范畴，而是从行为本身的性质及涉及权力的性质来判断它是否具有行政主体资格。如在德国，“是否为行政主体，判断依据并非在于组织，而是在于作用；凡得以自己名义行使权利，负担义务来执行公权力皆属之，而不论其是否公法或私法组织。”59
因此，笔者认为在我国，将行业组织纳入行政法调整范围的前提，是判断行业组织的行为是否依据的一种公共权力，其管理的对象是否是社会公共事务。对于行业组织依照法律规定或政府委托对社会成员行使公共管理权力的行为，行政法应当加以规范和调整。而行业组织根据成员要求进行的内部协调与服务等不具公共性质的行为则不属行政法的调整范围。60
三、行业组织在行政法关系中的双重身份
（一）行政法的平衡机制
一般来讲，行政法都是围绕政府与公民之间的关系而展开的。但在不同理论中，对政府与公民之间关系的观点却是各不相同的。如传统的“控权论”强调政府与公民之间的界分，即在他们之间设立一道严格的范围界线，将政府权力与公民的自由置于相互对立的地位，强调两个领域的分离和独立，并通过这种消极的分立来保护公民。政府只能在界限之内活动，而公民一般也不直接参与或影响政府活动，即使公民通过行政程序或司法审查等途径对政府进行的制约，也只是处于对自身利益的维护而与政府之间形成的一种抗衡和对峙的关系。因此，在控权体制中，“行政机关和公民之间的权利义务关系整体的绝大部分处于一种对立之中，即公民有宽泛的自由和自治，权利体系以行为权为主，行政机关承担不得侵犯的消极义务，双方并不相互渗透和交往。”61
而传统“管理论”则强调政府与公民的同一性，即政府在完全吞噬社会的基础上对公民进行单方管理，他们之间不存在分界，公民基本上不享有独立的地位，更谈不上对政府的影响或制约。因而在管理体制中，公民与政府之间既不存在抗衡与对峙的关系，也不存在双方的相互影响和渗透关系，而仅仅是政府对社会即公民生活实行全方位管理和影响。
与传统“控权论”和“管理论”不同的是，现代行政法的“平衡理论”62则在区分政府与公民各自范畴的基础上还强调了政府与公民之间的合作与协调，并期望通过这种积极的互动来实现对政府的制约和对公民的保护，从而来达致政府与公民间权利义务的理想的平衡状态。一方面，行政法对政府的活动领域进行的相应界定，政府应当在限定的范围内依法行政，不得任意干预和侵犯公民的自主领域；另一方面，政府又必须积极行使权力，实现对公民权利的保护并拓展公民权益的范畴，而公民则不仅仅要求独立于政府及不受政府侵犯的权利，他还需要通过参与政府活动来提高自己的地位，增进自己的利益，以及实现对政府的监控。因此，“平衡论”认为，现代行政法的作用不仅仅在于楚汉分明地划分政府与公民的界线并维持它们之间隔离，以令公民具有不受政府干扰的自由发展空间，它还需要加强两者间的交流与合作，以保障政府与公民间的平衡发展。
在行政法的建立与运行过程中要真正达到平衡的目的，必须从多方面建立平衡机制。“平衡论”指出，达致政府与公民之间权利义务平衡的主要途径和方法有：（1）通过法律赋予行政机关和相对方既相互依赖又相互抗衡的权利。（2）行政机关通过行使一定的实体权力的方式，使自身的一部分权力优先获得实现，或限制相对方的一部分权利，以维护公共秩序，增进公共利益，形成双方之间阶段性的权利义务不对等关系。（3）在这种不对等关系出现的同时，相对方则获得了实体上的不对等关系出现之前所没有的的权利：行政程序上的权利、行政诉讼上的权利等等。这些程序性的权利，通过国家有权机关对行政权力的制约和对行政行为的监督，获得补救，从而维持行政法的平衡状态。63
但除此之外，笔者认为，随着现代公共行政的进一步发展，我们还必须注意和重视的一种新兴的平衡机制――通过社会中介组织来实现政府与公民间的平衡。行业组织等既代表“公”又代表“私”的社会中介组织的兴起，对行政法的发展起着巨大的推进作用，它们在体现和实现现代行政法平衡精神上也发挥着越来越重要的积极意义。
行业组织在行政法中的平衡作用主要通过它的双方代表作用来实现的。一方面，行业组织代表或协助政府，推行和实施对公民的公共管理，维持社会公共秩序。另一方面，则代表社会成员以集体的名义参与并监督政府活动，从而保障公民权利的真正实现。相反，如果公民不能通过一定组织集中行使权利，增加自己的影响力，就无法最有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益；而政府如果不能通过这些中介性组织的协助，也很难使其管理目标得到最为顺利和完全的实现。因此，无论哪一方面的偏颇都可能破坏或影响行政法所追求的平衡状态。例如，行业组织如果仅仅是作为政府的助手，作为“第二行政渠道”来帮助政府实现对社会及公民的管理，而不能积极代表其成员利益参与和监督政府的活动，则本来相对于政府就处于劣势的企业或职业人员就更无法有效实现对政府的监督制约，伸张本行业的利益；反过来，如果行业组织仅仅以与政府的对立和抗衡的角色出现，而不积极协助政府推行和执行行业政策，政府对各行业的宏观管理、间接调控就不能顺利实现，行业发展也将处于混乱状态，这对国家或行业成员来讲，都是极为不利的。
（二）行业组织在行政法关系中的中介作用
政府的主要作用是建立和维护一定社会秩序，而这种秩序与社会经济活动可能并不是很和谐或者尽管实质上是和谐一致的，但在运行中发生冲突的可能性却是不可避免的。行业组织则在政府与市场的这种冲突或不和谐中充当协调和中介的角色，一方面它代表国家执行和贯彻国家制度，另一方面它具有利益表达功能，代表公民参与政府政策的制定与执行。可以说，这些组织扮演了一种通过授权集利益表达和政策执行于一身的角色。
行业组织的这种中介作用首先表现在它能消除政府与公民间的距离。
有人认为，在现代社会，公民与政府之间存在一定的距离：一方面，现代的国家越来越无动于衷，越来越不能满足公民需求与欲望，越来越受到自己内部的权力运作、官僚程序、或精英政治所左右；另一方面，公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听。64
当然对政府与公民之间的这种“距离”也有两种理解。一种观点从正面的、积极的意义上来理解这种“距离”，即它意味着减少政府对公众生活的干预，削弱政府在社会所扮演的角色，保证了社会的自主性和独立性。另一种观点则从负面的、消极的意义来理解，认为这种政府与社会的脱节，使政府与公众之间缺乏应有的交流与沟通，不利于国家与社会双方的进一步发展。根据第一种观点，这种距离是应当被坚持的，它所追求的是划清政府与公民间的明确界限，建立他们之间的区分；而后一种观点则认为应缩小甚至消除这种距离，而加强政府与公众的联系渠道，使他们能相互作用、相互影响，形成良性互动。笔者主张第二种观点。随着社会经济高度发展，公共事务急剧增加，公民对公共服务的需求也越来越多，因此，在现阶段，“我们所急需的不只是围篱限界，而是与权力建立起新的联系”。65
据此，作为政府与公民之间中介的行业组织的作用就不仅仅是限制可能无孔不入的政府权力，界定一个政府权力起作用的领域，而更多地是体现其结合政府与公民的积极功能，它应当为国家顺利进行管理以及公民通过共同努力来影响政府活动提供一条相互沟通的管道。
其次，行业组织的中介作用还体现在它能缓冲政府与公民之间的紧张。
政府与公民之间并不总是和谐、互动的，如果政府不能及时充分的了解公民的要求和主张，同时有策略地推行政府决策，而公民又缺乏一个稳定的制度化的渠道来表达利益，伸张权利，那么，他们双方之间势必存在紧张对峙的状态。如何消除这种政府权力与公民权利之间的敌视与对抗，可以有各种途径，如增加行政过程的协商气氛、为公民提供有效的发泄途径及救济手段，等等。通过中介组织的缓和则是其中的机制之一。
与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，现代社会存在大量的中间性机构，它们可以避免使公民个人直接暴露于政府权力；同时通过有组织的力量对政府进行牵制，这样就不仅能使政府政策通过中介组织的消化转达而顺利被公民接受，又能使公民因找到有效的表达途径而消除对立情绪。例如对民主政府而言，如果在作出关于某一行业的决策之前先与有关行业组织进行磋商，听取行业组织所代表的社会成员的意见，其目的不单单是为了确定最受欢迎的政策，它还可以缓解社会成员进行对抗的尖锐性，因为后者将至少有这种感觉：他们曾被聆听过，并将再次被聆听。66
可以说，行业组织这些中介结构的存在，改变了政府与公民间的对立关系，通过双方的协商对话与相互支持，建立一种“你中有我，我中有你”双赢关系：“社会和国家双方通过合作而获益：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”67
附：
行业组织在政府与公民之间的中介作用可以从下图表反映出来：
管理 管理
――――→ ――――→
政府（国家） 行业组织 公民
←―――― ←――――
参与、监督 代表
（三）行业组织在行政法关系中的双重地位
行业组织在政府和公民之间的中介作用，决定了它在行政法律关系中独特的双重身份和地位。具体分析，笔者以为，行业组织在行政法律关系中有以下几种身份：
1、作为行主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。
2、作为政府行政管理的相对人，接受政府的管理与监督。作为社会团体的一种，行业组织必须与其他法人组织一样接受政府的行政管理，如注册登记、审查批准及管理监督等。
3、作为行业成员的代表，监督和制约政府的行政活动。这时行业组织的身份仍是相对人。
由此可见，行业组织在行政法律关系中，可能与政府机构一样处于行政主体地位，也可能与一般公民、法人或其他组织一样处于行政相对人地位。正如管欧在《中国行政法总论》中所指出的：“其（包括行业组织在内的公共团体�D�D笔者注）在行政法上，恒有双重之地位，一方面服从国家统治权之支配，处于行政客体之地位，此与一般人民之地位相同；一方面则在法令赋予之职权范围内，处于行政主体之地位，对于构成团体之分子，即其所属之人民，以行使其公权。”68
行业组织在不同的行政法律关系中，具有不同的身份和地位，其权利义务也相应的也各有不同。当行业组织作为公共权力的行使者对公民进行管理时，与其他行政主体一样，享有进行公共管理的必要权力，并负有合法行使权力，不得侵犯社会成员合法权益的义务；当行业组织作为相对人接受政府管理或参与监督政府活动时，则与其他相对人一样，享有法人组织应有的权利义务。如管欧就对此进行过具体分析：一方面，行业组织享有相对于国家的权利，如“在国家法令赋予之职权限度内，有以本身之意思，处理其事务之自由权，为处理其事务，有要求国家核示或予以解决之请求权，有陈述本身之意见，或参与特定会议或事项之参政权，若因行政事项而涉及民事或刑事时，自得依法诉请司法机关裁判；若为行政上之争讼，并得依法提起诉愿及行政诉讼”；同时，行业组织相对于国家“所负之义务，除依其性质专属于自然人者外，大抵与人民对于国家所负之义务相类似。”另一方面，行业组织相对于“所属之人民，在法令赋予之职权范围内，得行使其权利”；相对于“所属人民所负之义务，与国家对于人民所负之义务相类似。惟其职权既基于国家所由于，较之国家对于人民所负之义务，远不如其范围之广泛。”69
四、行政法对行业组织进行规范的具体内容
根据上文的具体分析，笔者认为，行政法应从以下几个方面对行业组织进行规范和调整：
（一）规定行政机关对行业组织的管理监督
行业组织是实现行业管理的一种重要方式，这种由社会进行的自我管理体现了一种自由主义的、民主的神韵。但是在保障行业自治，防止政府干预和侵犯行业自治权的同时，我们必须注意和强调行业组织的自我管理应当以合法性为其存在和发展的基础。因此，行政法的作用之一就是规定行政机关依法对行业组织进行合法性管理，当然这种监督管理又必须限定在法定范围内，即行政机关应当以“一个监督者或更高层次的管理者身份”来确保行业组织自治的健康发展。
这种管理主要体现在以下几个方面：1、管理行业组织的成立。现代团体资格的取得决定于两个方面：一是内部成员的一致同意，二是国家法律的许可或认可。伯尔曼曾指出，“法律意义上的社团人格能够仅仅从一个集团的内部生出，这是大可怀疑的；它的存在总要部分地取决于居于其外者的承认�D�D换言之，由它只是其中一部分的更大社会的承认。而在具有共同利益以及作为一个单位而行为的人的集团没有提前存在时，仅凭社会或国家的行为就能强加一种法律意义上的社团人格，这同样是值得怀疑的。”70由此可见，成员因一致同意而结成团体是行业组织成立的首要前提，但国家的同意或认可则是这一团体具备合法性的前提。因此，行政法首先规定了行业组织成立的必备条件及应履行的必要程序。如我国的《社会团体登记管理条例》中规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”，并详细规定了社会团体成立登记的法定条件和程序，这些规定当然适用于作为社会团体的行业组织。2、管理行业组织的日常活动。行业组织的合法性不仅体现在它的成立过程，还体现在其活动过程中也应遵守法律规定，不得侵犯他人、其他团体或国家的合法权益。因此，行政法在规定行政机关管理行业组织成立的同时，还授权行政机关对行业组织成立后的活动进行监督管理。如《社会团体登记管理条例》第五章就规定了登记管理行政机关和业务主管行政机关应当对社会团体履行的监督管理职责；第六章也规定了行政机关对违反法律规定的社会团体有权作出法定处罚。另外，一些单行的法律规范也就主管行政机关对行业组织的管理进行了规定。如我国《广播电视管理条例》第六条规定“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”《中华人民共和国注册会计师法》第五条规定“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”。《中华人民共和国律师法》第四条规定“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”。
（二）规定行业组织的公共管理职能
行业组织作为行业公共事务的管理机关必然要享有一定的权力，因此，行政法通过法律法规确认了或授予了行业组织一定的公共管理权限。如根据《注册会计师法》的规定，注册会计师协会有组织和实施注册会计师全国统一考试制度的权力（第七条）；省、自治区、直辖市注册会计师协会对考试成绩合格的人员有实行注册登记的权力（第九条）；准予注册的注册会计师协会有依法撤销注册，收回注册会计师证书的权力（第十三条）；中国注册会计师协会有依法拟订注册会计师执业准则、规则的权力（第三十六条）；注册会计师协会有对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查的权力（第三十七条）。又如《中华人民共和国体育法》规定，全国性单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理（第二十九条），有权管理全国单项体育竞赛（第三十一条），有权对违反体育规则的行为进行处罚（第四十九条），等等。另外，笔者认为，行政法在赋予或确认行业组织公共职能的同时，也应规定行业组织行使这些职能时所遵循的规则和程序。
（三）规定对行业组织权利的救济途径
首先行政法应规定对行业组织的公共管理权力的保护和救济。我国历来是实行政府控制社会经济生活的计划经济，社会享有的管理权力非常有限。因此，现阶段我国行业组织应有的对行业事务进行独立管理的权力和范围，在很大程度上要依赖于国家行政管理的主动退出和积极支持。行政法的一个主要内容就是划分政府与行业组织各自进行公共管理的界限，明确各自的活动范围，确保政府不得侵犯行业组织依法享有的管理权力，并在行业组织的这种管理权力受到政府侵犯时，由行政法规定和提供相应的救济途径。
其次，行政法还要规定对行业组织作为一般行政相对人的权利的保护和救济。如行业组织作为其成员的利益代言人，在参与和监督国家行政过程方面具有无可比拟的优势。因此，行业组织通过哪种途径，以什么方式参与和监督政府活动，应是行政法予以规范的内容之一。如立法法中有关社会团体参与立法制定和监督的规定都就涉及行业组织的参与权。而且对于这些参与权，行政法还应该提供相应保护，如行政法可以规定对没有经行业组织讨论的有关行业公共决策将因程序不合法而不成立或无效。
（四）规定对行业组织的管理对象――社会成员的救济途径
行业组织虽然不是国家行政机关，但它作为社会公共组织同样也可以行使公共管理权。如中国足球协会制定的《中国足球协会足球比赛违规违纪处罚办法(试行)》第五节第第十九条就规定“除不可抗拒的因素外，参赛球队不按规定时间和人数参加比赛的，视为弃权，判定以0:3的比分负于对方，并给予下列处罚：1、通报批评；2、警告；3、停赛半年；4、罚款10万元。”因此，在社会成员因行业组织行使公共权力的行为而受到侵犯时，行政法应为其提供必要的救济途径，如规定他们有权对行业组织的公共管理行为提起行政复议或行政诉讼，以保障成员利益。
第二部分 政府对行业组织的培育与管理
作为政府与公民之间的中介组织，行业组织在行政法体系中的地位与作用是通过它分别与政府、公民之间形成的行政法律关系体现出来的。本章主要分析讨论行业组织与政府之间的各种行政法关系。
在行政法上，行业组织与政府之间体现的是一种既相互协作又相互制约的关系。在它们共同面对社会时，它们是相互配合，通力合作的，政府主动对行业组织进行培育并将部分管理权力授予或委托给行业组织，行业组织则积极配合并协助政府实现管理目的，它们共同成为调控经济和管理社会的左右手；而在它们相互之间又主要体现了一种监督制衡关系，如政府依法对行业组织进行调控与管理，行业组织则作为社会成员的利益代表对政府进行监督和制约。
一、政府对行业组织的培育与支持
（一）我国政府对行业组织进行培育和支持的原因
从国家与社会发展的实践来看，国家对社会的影响一般有以下三种情况：一，国家对社会的酝酿和生成并未发挥特别明显的作用。社会力量自我发展壮大到一定程度后，主要靠自身力量建构成市民社会。这样的社会对国家依赖性较少，独立能力和自治能力较强，其对国家的制衡作用也比较突出。二，国家通过各种强制性的政策和措施，自上而下对社会进行全面而严格的控制，严重阻碍了社会的自身发展与构建。在这种体制中，国家权力无所不在，基本上无法形成独立的社会空间。三，国家出于特定目的有意识地倡导、培育、支持社会的发展，推动和促进独立社会空间的形成。在这种情况下，国家对社会的建构发挥了主动的、积极性的作用。71西欧国家属于第一种情况，它们具有城市自治的渊源，资本主义一般都发展较早，拥有力量较为强大的市民阶层，因而社会的创新主要是通过社会自身力量达成的。专制主义中央集权国家则属于第二种情况，在国家的高度集中统治下，社会没有独立存在的可能性，更无法成为改革的力量。第三种情况则一般发生在发展中国家的特定时期，如我国目前所处的转型时期。
我国的现代化路径与西方发达国家的内源型模式不同，是属于外诱型的变革模式。72如果说，发达国家的制度创新主要来自于社会力量的作用和影响，那么，我国作为欠发达国家，其改革虽然也离不开社会发展的推动，但更大程度上是由国家和政府来完成的。因此，在我国，社会力量的形成和获得不仅依赖于政府的主动退出，而且还要求政府在这一过程中发挥主导作用进行指导、监督，而不是简单地照搬西方早期的自由放任模式。
在行业组织的形成和发展的过程中，政府自上而下的推动、培育和支持同样是不可或缺的。可以说，在我国行业组织的发展不仅仅是市场机制作用下的产物，同时也是政府政策作用的结果。
（二）政府对行业组织进行培育和支持的具体体现
在转型时期，政府应通过各种途径和方式实现对行业组织的培育和支持，促进我国行业组织的发展。
1、 政府在一定领域内的主动退出
在计划经济体制下，政府自觉不自觉地充当着万能者的角色，社会事务都由政府一手包办，而且政府自身也认为只有将社会事务全部管理起来才是一个好政府。因此，我国政府在社会经济管理体系中一直占有绝对的主导地位。相对来说，在政府全面管制下的社会力量则显得相当薄弱，具体体现为：一方面，对政府极其依赖，社会完全缺乏自我管理、自我约束的能力；另一方面，对政府的监督不力，无法形成对政府制约与抗衡的强大力量。
正因为上述传统的影响，在我国社会转型时期，大量需要组织性管理的事务，到底是由政府组织管理还是由社会组织管理，这不仅取决于社会自身的管理条件和能力，更重要的是取决于政府在多大范围内的撤退。或者说，在我国，社会的强化在很大程度取决于政府的主动让位和自我克制。如1993年3月通过的《关于国务院机构改革方案的说明》中就明确规定：“改为行业总会的，有轻工业部、纺织工业部。目前我国轻纺产品绝大部分已经实行市场调节，价格已经开放，又无大型直属企业，可以不再设置政府专业部门。轻工业部、纺织工业部撤销后，分别组建中轻工总会、中国纺织总会，主要职能是搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导和为企业提供服务。”由此，在轻工业和纺织工业领域，削弱了政府直接管理的职能，而市场及各行业组织的活动领域则相应扩大。
2、维护行业组织的独立地位
一个真正的自治团体既是自治的也是自主的。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体成员按本意制定章程（而且不管它是如何进行的）。”“自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。”73
行业组织尽管是作为政府与公民间的中介机构而存在的，但从本质上说，它仍是民间社会的组成部分，而不是政府的附庸。因此，它应该具有独立于政府的民间性和自治性。
我国目前的大多数行业组织仍然具有浓厚的官方色彩，有的行业组织由政府经济主管部门派生出来的，并在其直接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府行政权力延伸或部门翻牌的载体。例如从行业组织领导人员的设置与产生上来看，尽管以前那种由政府及政府部门领导兼任行业组织领导人的作法得到了一定程度的改善，74但在某些行业组织中领导人选的确定和任命上，权力仍然掌握在行政主管部门的手中。2000年4月12日，中国足球协会宣布：即日起中国足协上至主席下至普通办事员全部实行聘任制，但招聘主要是面对内部，应聘对象为国家体育总局和足协的官员，在此之前，部分人大代表、政协委员提出的由“民间人士”来组阁足协的提案将不在此次考虑之列。足协全体员工的人事档案将一律放入国家体育总局下属的人才交流中心。足协上至主席，下至中层干部都由国家体育总局的人才交流中心培训后，由国家体育总局从培训合格的人员中挑选，聘任为足协中心领导。75
当然，也有部分发展比较成熟的行业组织改变了以前的传统做法，由行业组织成员自行选举产生领导人员。如中华全国律师协会在1986年建立初期，其组成人员全部由司法行政机关的人员担任；而到1995年，第三届律师代表大会选举出来的协会领导人员都是职业律师，没有一个行政机关的官员。
笔者认为，为了促进行业组织的发展，保证其独立地位，政府应当改变以前那种干涉行业组织自主权的做法，确保行业组织在机构设置、人员产生等活动中具有自己的独立性。
3、通过授权和委托使行业组织享有一定管理权力
一方面，任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定以后不可能一成不变。面对越来越复杂和紧迫的社会问题，政府往往需要把有关公共管理职权转交给其他主体行使，这就出现了授权和委托，即行政分权。这种形式的行政分权被称为“公务分权”或“功能性分权”（functional decentralization）76。它与垂直性的地方分权不同，意指在水平方向的分权，即将公共管理的一部分权力转交给独立的自治的社会机构行使。
另一方面，行业组织要进行行业管理，又必定需要相应的权力。除了其自身所具有的组织性权力之外，政府分离出来的权力以及政府委托的权力就成为其主要来源。因此，政府应当通过各种各样的方式将部分公共管理权力分离并赋予给行业组织。如根据国家经贸委关于行业协会试点方案的规定，“试点行业协会以上职能的明确和落实要在实践中进行探索，以下四条途径可作参考：一是由试点城市政府或政府经济主管部门通过制定有关文件和政策，把以上职能明确授权给试点行业协会。二是由试点城市政府或经济主管部门用委托的办法，把以上职能委托给试点行业协会，经过一段实践后再认可。三是由政府经济主管部门或改革领导机构牵头，会同专业经济管理部门（或公司），实施试点行业协会职能的转移和落实。四是政府专业经济管理部门（或公司）在改制过程中，把需要分解给试点行业协会的职能，报政府有关部门批准后正式移交给试点行业协会。”77
4、财政上的支持
政府对行业组织财政上的支持主要包括两个方面：一是财政拨款上的支持；二是税收上的支持。
行业组织具有的独立性、民间性要求其主要经费来源应是其成员的会费收入，而不是政府的财政拨款。但这一原则并不是绝对的，对承担了一定行政职能的行业组织，政府应拨给相应款项，以使其能顺利完成公共管理的任务。如日本政府每年都要拨出一定数额的款项，支持商会社团开展活动。各商会社团得到的拨款数额的大小，由各商会社团的规模大小不等、发挥作用不同、承担委托各异等因素而决定。78我国《温州市行业协会管理办法》中第32条也规定行业协会的经费来源包括政府资助以及接受委托工作所得经费。
根据行业组织的非营利性质，它们不能从事牟利性活动，但是可以从事一些服务性工作，收取一定的费用，如办刊物，举行各种培训、交流、展览会议等。实际上行业组织的这种收入在其经费来源中占的比例越来越大，有时甚至超过了会费收入。如日本京都商工会议所1993年总收入为23.6亿日元，其中会费7.83亿日元，占33.2%，政府支持3.85亿日元，占16.3%，两者合占50%左右。其余的50%为事业收入。79又如香港总商会1996年的年度报告显示：该会1996年总收入为6916.6万港元，其中会费为1531.1万港元，占22.1%，签证（经授权为企业签发各种商务证件）费收入为4874.7万港元，占70.5%，其他收入占7.4%。80可见，行业组织的经费来源有多种途径，但不论其是如何取得的，只要这种经济收入不是用于分配，而是投入公益性事业，政府就都应予以免税或减税，以支持行业组织的活动。
5、提供应有的救济途径
对行业组织最后的也是最有力的支持与保障则是通过立法为行业组织提供法定的保护和救济途径，如行政复议、行政诉讼等。
我国目前的法律还缺乏对行业组织法定救济途径的规定，如《社会团体登记管理条例》仅规定了“登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”但对社会团体不服行政机关决定的，是否能通过行政复议或行政诉讼寻求救济则没有明文规定。相形之下，《深圳经济特区行业协会条例》第55条规定则有一定进步：“对符合法定条件的行业协会设立申请，市政府业务主管部门不予批准或者社团登记管理部门不予登记的，当事人可依法申请复议或者提起行政诉讼”。但是，这种救济也仅仅是针对登记管理环节的侵害，而对于行业组织成立之后，其权益受到行政机关侵犯的则没有提供任何救济途径。如行业组织内部的领导（如会长、副会长、理事、监事等）应由行业组织的会员大会或会员代表大会选举产生，但行政机关特别是业务主管单位可能通过行政命令指定，对于这种侵犯行业组织自治权的行为，政府就应当提供相应救济途径，维护行业组织的自主性权力。
当然，们必须注意的一点是：强调以国家权力支持和构建行业组织，实际上可能是以另一种方式强化国家权力，而不是促使国家在一定领域内的退出。行业组织的产生在本质上讲应是社会自我管理的需要，而不仅仅是国家的需要。因此，行业组织不能仅仅靠国家创造出来，也不应当仅仅由国家来创造，它更主要的还是要靠社会自身的发展而逐步形成。
二、政府对行业组织的管理
所有现代政治理论都受到组织的自治和对组织的控制这对矛盾的困扰。社会团体要有效行动，拥有自治地位是必要条件，即它应有独立于其他组织控制的自主性。但是独立或自治也有产生危害的机会：组织可能利用这种机会增加不公正，助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广泛的公众利益。因此，这些团体应当是自治的还是被控制的？或者更具体一点，应当有多少自治或多少控制？应当给予哪些组织自治或控制权？81这些都是我们在力主行业自治的同时必须直面的一个敏感问题，因为我们不能在破除传统的国家神话的同时，又编造出新的社会自治的神话。
（一）政府对行业组织进行管理的必要性
具体来讲，必须对行业组织进行规范和管理的原因主要有以下几个方面：
1、权力的特性
权力作为一种社会现象对人类的影响如此之大，在于人类对它的不可或缺性。权力是人类作为群体存在的伴生物，即只要有人类社群，便必然会有政治权力与其他权力。82
但我们在承认权力对于人类社会必要性的同时，也必须保持对权力的警醒。“权力易使人腐化，绝对权力绝对使人腐化”�D�D19世纪最伟大的英国历史学家阿克顿爵士的这句名言一针见血地道中了问题的要害。权力并非总是服从崇高的道德准则�D�D即使它最初就是为了维护这些准则而建立的。83雅各布・伯克哈特则更为明确地断言：权力本身就是个坏东西，不论谁行使它都不会有好结果。权力导致腐败。不但那些独裁君主和贵族滥用权力，而且黎民百姓也很容易出现越轨行为，他们也会滥用民主政治体制赋予他们的权力。84
托克维尔就曾提醒人们注意两种不同的专制：政治的和社会的。“我认为必然有一个高于其他一切权力的社会权力；但我又相信，当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。”他还指出：85
我本人认为，无限权威是一个坏而危险的东西。在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威。我只承认上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，因为上帝的智慧和公正始终是与它的权力相等的。人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督，和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称做人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国王行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子，而且我将设法离开那里，到别的法制下生活。
由此可见，只要是一种能影响他人权利义务的权力，就必然有对他人造成不利影响的可能性。行业组织作为一种社会公共组织享有一定的行业公共事务的管理权限，它必然具有所有权力的共同之处：存在被滥用的可能性。
但遗憾的是，人们往往将注意力集中在如何防止政府权力的滥用上，而忽视了对同样行使公共权力的社会组织的监督和制约。在传统的政治观念中，人们只承认国家是唯一合法的使用暴力的组织。对这个人们不得不接受的“恶”，人们殚精竭虑地设计出一整套制度来保障人民的权利免受侵犯，消除对国家强制力的恐惧。但在现代社会，我们发现除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家的强制更具压迫性。在行业内部，如果成员违反了行业规则或职业道德，常常会受到同行抵制这种最有效最严厉的惩罚。“失业、丧失从事专业工作的权利或再教育的机会，可能比判刑更为痛苦，如果这些权利被专横剥夺而无求助手段时，法律秩序就存在了漏洞。”86
因此，希尔斯曼认为在一个“好”社会的政治过程中应当建立一套程序，使政府或非政府机构的高级官员对于他们所作出的影响人民利益的决定承担责任。他认为，就被任命的官员和行政机构来说，要建立一套使他们负责任的完善制度虽然是困难的，但至少可以做到建立一套接近完善的制度。而对于非政府组织，特别是成员众多的中间机构来说，要它们或它们的领导人对自己的行为负责，则是个难题。当然，这或许可以通过内部的管理程序和章程规则来约束其对自己行为负责，但是如果这些组织实行的是寡头统治原则，通过这种方式来对最高层进行限制，是很少能奏效的；而且，即使这些程序和章程能起作用，也不能使该组织或其领导人员对成员以外的人负责，尽管他们的决定会影响到成员以外的这些人的利益。87怎样才能使这些组织对受其决定影响的人以及整个社会负责呢？这时来自团体外部的制约的重要性就凸显出来了。
2、行业组织的局限性
在导论中，笔者就已经指出，行业组织这类社会中介组织代表和维护的是特殊群体的公共利益，而不是社会的所有利益或社会的一般利益。所以，这些特定的行业利益与整个社会利益之间发生冲突，存在矛盾是作所难免的。
例如，行业组织是非营利性的组织，但其成员却是由作为竞争者的营利性的企业组成。因此，行业组织的某些活动必然涉及竞争与垄断的问题。实际上，从中世纪西欧行会的产生的目的来看，限制竞争，加强行业垄断就是其主要职能之一。就目前各国的实践来看，行业组织在反对不正当竞争方面的作用是有目共睹的，但无法回避的是，行业组织在反竞争的过程中，不仅取得了反不正当竞争的辉煌成就，同时也带来了限制正当竞争的副作用。它甚至成为实现垄断的手段之一。如许多工业或商业协会成为服务于每一行业成员的收集和传播信息的中心，因而协会成员完全有可能利用它们所掌握的信息来控制价格、垄断生产。
另外，职业组织有关职业规则上的特别规定也可能造成对社会公共利益的侵犯。如在美国，有很多人认为职业道德与标准已经严重影响了竞争的功能，1979年美国联邦贸易委员会主席就指出：医生、律师和其他专业人员已在他们之间建立了商业卡特尔，其结果导致了对消费者的更高收费。而70年代主要的反托拉斯措施正是针对职业团体的，并以它们的道德法典为主要目标。88例如70年代以前，根据律师协会的有关道德法典，美国的律师降低收费和作广告宣传都是不道德的做法，律师协会一般会规定一个固定的最低底价，律师协会的成员不得低于该标准收取费用。对于这一防碍竞争，不利于消费者的做法，早在50年代初期，美国司法部就曾考虑根据反托拉斯法来追究律师协会的责任，但最终导致最高法院形成这一判决的是1971年的哥德伐伯案。89
3、组织的特性
当行业组织的规模变得更为复杂，作用变得更为重要时，它同样可能染上所有组织都固有的种种毛病。著名的“米歇尔规律”就是欧洲社会学家罗伯特・米歇尔针对那些有众多成员的组织总结出来的规律。他的研究结论是这些组织都处于少数寡头的铁的纪律控制之下。他发现，这些组织的成员过于为自己的营生奔忙，而无暇顾及组织内部事务和有关目标与策略的争论。结果，少数活动分子成为组织领袖，由他们作出决策，其成员的作用只不过是批准一下而已。90米歇尔的结论固然有夸大其词的成分，但它也自有其正确的一面，它提醒人们应当注意以组织集体名义作出的行为并不一定就能真正代表其成员的真实意图，有时甚至可能对其成员带来不利影响。
在行业组织中，集体的权力并不是绝对的，它与其成员的个人自由权利之间存在既统一又对立的关系。而且在组织的集体权力和个人的自由权利之间，个人自由才是最基本的，个人参与结社的根本目的最终也就在于通过组织保护自己的个人权利。如果过于强调组织的集体权力，则可能伤害成员的个人自由。因此，对组织权力的合理制约和有效监督是必须的，也就是说，“追求个人自由的目标与为了更大限度地扩大个人自由而对社团内部事务的国家干预是不矛盾的。”91
“自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和制约。”“自律的形成有赖于他律。”92行业组织是一种实现行业管理的自律组织，但这种自律机制的形成及良好运转必然也要求外部机制的约束与监督，即他律的存在与实施。为了防止行业组织权力的滥用以及狭隘的行业保护，维护成员利益和社会公共利益，我们必须在行业组织之上设立一个监督机构：政府义无返顾的承担了这一责任。实际上，早在十九世纪初，黑格尔就认识到“同业公会必须处在国家这种上级监督之下，否则，他就会僵化、固步自封而衰退为可怜的行会制度。”93
当然，国家权力的介入并不意味着就可以随意干预行业组织的独立性和自主权，国家对行业自治的调控必须限制在一定的度：即国家的监督以不损害行业组织的自治性为前提。即在规范与监控行业组织合法自律的同时，国家必须将自己的权力限定在一个合理的范围之内，即要保证国家的有效监督，又要保障行业得到真正的自治。
（二）政府对行业组织的立法调控
1、有关行业组织立法的几个层次
“法律秩序，尤其是国家作为它的人格化的法律秩序，因而就不是一个相互对等、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。”94同样，有关行业组织的法律规范也有几个层次上的形式。
国家有关结社的宪法规定是行业组织合法性的基础，属第一层次的立法。结社自由是公民的基本权利，对结社自由的有效保护是民主社会的重要标志。因此，世界各国的宪法都规定了公民的结社自由权。但是从另一方面看，结社自由又是一种特殊的权利，只有谨慎合理的运用才能促进民主政治和社会发展，否则将导致政治动荡及其他严重后果。即使是将结社自由奉为圭杲的托克维尔也这样警告人们：“即使说结社自由没有使人民陷入无政府状态，也可以说它每时每刻都在使人民接近这种状态。”95因此，许多国家在保障结社自由的同时也规定了一些限制性、监督性的条文。
国家有关社会团体的法律规定，如《社团法》以及《社会团体登记管理条例》等属于第二层次的立法。它们对包括行业组织在内的所有社会团体进行统一规范。
有关行业组织的法律规范，如单行法律《行业组织法》、《商会法》以及在其他法律中以章节或条款规定（如《律师法》、《注册会计师法》等）的法律规范等应属第三层次的立法。
另外，社团立法及行业组织立法并不是孤立的，行业组织的运行还需要得到其他相关法律制度的支持。如民法中有关法人的规定对行业组织也具有调整性和拘束力，行业组织一经合法登记就具备法人资格，应该享有和承担与其他法人同样的民事权利和民事义务。又如税法中关于对社会团体税收的规定，作为一种公益性法人，在很多国家行业组织是免税或减税的对象。
世界各国对于行业组织的立法规范一般都具有上述不同层次的形式。如日本对于行业组织的立法大致可以分为三类：一是为调整某一经济团体的特别立法，如日本的商工会议所法、日本振兴会法、商工会法等等，对其组织的性质、设立、组织机构、经费来源、事业活动等都进行详细规定；二是日本民法典中关于法人的规定；三是宪法中关于结社自由的规定。96
2、社会团体立法
行业组织属于社会团体的一种，因此，行业组织首先要接受有关社会团体的法律的调整。
社会团体在现代社会生活中的地位和作用日益增长，促使我们必须加强对社会团体的权利义务及行为的规范。研究表明，20世纪以来，有关社会团体的立法已经成为各国法律发展的一个重要组成部分。国外有关社会团体的立法比较完善，一般包括以下几个方面的内容：（1）社会团体的登记，如登记的程序和条件，登记机关的权利义务以及申请登记的社会团体的权利义务；（2）社会团体活动与目的的限制，即社会团体的活动必须符合国家宪法和法律，并且要符合自己章程所明确载明的目标；（3）税收地位，由于社会团体的非营利性，国际通行的惯例是社会团体的收入免交所得税；（4）社会团体的资本积累，即规定社会团体在一定的范围内进行一定的经济活动和募捐，同时也限定了其不得进行的一些活动；（5）社会团体的内部管理；（6）社会责任和透明度；（7）中止与解散；（8）制裁条款。97
相比之下，我国还没有对社会团体进行全面的、整体性的立法，而是仅仅就社会团体的登记管理及一般的日常管理进行了一定规范。如1950年即由政务院颁布了《社会团体登记管理暂行办法》，内务部则于1951年颁布了该办法的施行细则。其主要目的是对旧社会遗留下来的社会团体进行统一清理和重整，因此，在改造完成后，这些规定就被抛之不用了。以后，在没有相应法律规定的情况下，各个行政主管部门分别负担起对相关社会团体的审查登记和管理工作。这种各自为政的不统一局面直到1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》才结束。根据条例规定，对社会团体实行“分级管理、双重管理”的模式，由民政部门进行登记管理，各政府部门进行业务管理。1998年10月国务院又颁布了新的《社会团体登记管理条例》。
除了上述全国的社团管理法律规范外，各地方政府也根据各自的实际情况制定了相关的具体规章。如海南省政府在国务院颁布的《社会团体登记管理条例》基础上，又制定了一系列进一步细化和专门化的管理规章，多达40－50个，如《海南省社团登记管理办法》、《法人社团登记的若干规定》、《社会团体收取会费的规定》等等。98另外，国务院的一些部委作为社会团体的业务主管单位，也颁布了相应的规定，如对外经贸部发布的《对外经济贸易社会团体管理办法》（1991年2月26日），广播电影电视部发布的《广播电影电视社会团体管理暂行办法》（1992年3月24日），国内贸易部发布的《流通行业全国性社会团体管理暂行办法》（1995年1月3日）。99
从目前的现状来看，我国对于社会团体的立法主要是从行政机关如何对社会团体进行管理的角度来进行规范的。如1998年的《社会团体登记管理条例》规定的内容主要包括：登记管理机关负责社会团体登记管理的管辖（第2章）；社会团体在成立过程中应遵循的各种实体性和程序性规定（第3章）；社会团体在要求变更登记、注销登记时应履行的程序性规定（第4章）；国家登记管理机关和业务主管单位对社会团体的监督管理（第5章）；等等。可以看出，我国的社会团体立法在内容上存在一定偏颇，如它在授予政府对社会团体进行各种管理的权力的同时，没有规定政府对社会团体应尽的义务。
笔者认为，我国的社会团体立法还应当对政府如何保护社会团体的独立地位和合法权益进行相应的规范。这方面可以借鉴前苏联的有关规定，如前苏联的《社会团体法》第五条即规定了国家与社会团体之间的关系：“国家确保社会团体的权利和合法利益，并依据宪法的规定，保证它们履行章程规定的任务的条件”；“不允许国家机关和公职人员干预社会团体活动，以及社会团体干预国家机关和公职人员的活动，除法律规定的情况外”；“涉及社会团体利益的问题，在法律规定的情况下，由国家机关和经济组织在有关社会团体的参加下或征得它们的同意加以解决”。100
3、行业组织立法
目前，我国也还没有统一的行业组织法，但在相关法律中有部分规定，这些规定有的是较为具体的，有的则较为笼统、概括。
我国对相关行业组织进行了较为详尽规定的法律主要有《注册会计师法》（1994年1月1日）、《体育法》（1995年8月29日）、《律师法》（1997年1月1日）、《证券法》（1999年7月1日）等等。这些法律都专门用一章的篇幅对其行业组织进行了具体规定，其内容涉及以下几个方面：
（1）关于行业组织的性质地位。如《律师法》第37条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”《证券法》第162条也明确了“证券业协会是证券业的自律性组织，是社团体法人”。
（2）关于行业组织的设置。如《律师法》37条规定：“全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会”。《注册会计师法》第四条则规定：“中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织，省、自治区、直辖市注册会计师协会是注册会计师的地方组织。”
（3）关于行业组织成员的加入。我国法律一般都规定行业组织的成员是强制性加入的。如《证券法》第162条规定：“证券公司应当加入证券业协会”；《律师法》第39条规定：“律师必须加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师，同时是中华全国律师协会会员。”但对于没有依法加入行业组织的社会成员如何处理，法律则没有进一步规定。
（4）关于行业组织的章程。如《证券法》第163条规定：“证券业协会的章程由会员大会制定，并报国务院证券监督管理机构备案。”《注册会计师法》第34条规定：“中国注册会计师协会的章程由全国会员代表大会制定，并报国务院财政部门备案；省、自治区、直辖市注册会计师协会的章程由省、自治区、直辖市会员代表大会制定，并报省、自治区、直辖市人民政府财政部门备案。”
（5）关于行业组织的具体职责。如《律师法》第四十条规定律师协会履行下列职责：保障律师依法执业，维护律师的合法权益；总结、交流律师工作经验；组织律师业务培训；进行律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督；组织律师开展对外交流；调解律师执业活动中发生的纠纷；法律规定的其他职责。律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。《证券法》第164条规定证券业协会履行下列职责：协助证券监督管理机构教育和组织会员执行证券法律、行政法规；依法维护会员的合法权益，向证券监督管理机构反映会员的建议和要求；收集整理证券信息，为会员提供服务；制定会员应遵守的规则，组织会员单位的从业人员的业务培训，开展会员间的务交流；对会员之间、会员与客户之间发生的纠纷进行调解；组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究；监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分；国务院证券监督管理机构赋予的其他职责。
我国还有部分法律法规仅仅在条文中提及行业组织，但未作具体规定。如《广播电视管理条例》（1997年9月1日）第六条规定：“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”《印刷业管理条例》（1997年5月1日）第五条规定：“印刷行业的社会团体按照其章程，在业务主管部门的指导下，实行自律管理。”《出版管理条例》（1997年2月1日）第七条规定：“全国性出版行业的社会团体按照其章程，在国务院出版行政部门的指导下，实行自律管理。”这些法律法规仅涉及各行业组织的基本地位及其与政府部门的关系，但没有详细进行规范。
当然，也部分有关行业的法律规范根本都没有涉及该行业组织的任何规定。如《保险法》（1995年10月1日）。
除了国家法律对行业组织有所规范外，我国地方机关也对行业组织进行了试点性规范。如1999年11月22日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过的《深圳经济特区行业协会条例》，以及温州市经济委员会送审的《温州市行业协会管理办法》。其内容主要包括总则、行业协会的设立、会员、组织机构、行业协会职能、经费与财务管理、变更、解散与清算、罚则、附则等几大部分。
从以上情况来看，我国目前有关行业组织的立法还相当分散，没有形成统一的行业组织制度，而且有一些规定过于原则，缺乏具体操作性。从总体上说，我国现有的行业组织立法已经远远滞后于社会经济发展的需要，而我国经济与政治体制改革又急需大力发展行业组织，充分发挥其作用。因此，制定统一的《行业组织法》就成为当务之急。
笔者认为，在进行行业组织立法时，首先应注意的问题就是合理配置政府、行业组织与社会成员三者之间的权利义务，体现一种平衡精神。行业组织参与的关系主要有两种：政府与行业组织之间的关系；行业组织与社会成员之间的关系。因此，行业组织立法应当：（1）合理配置行业组织与政府之间的权利义务。行业组织法应当规定政府与行业组织之间的界限及联系：一方面，在政府与行业组织之间进行权力上的分工，通过立法授予行业组织的管理权力，明确国家行政管理与社会组织管理的各自范围；另一方面，规定政府与行业组织之间的相互作用及联系，如政府享有对行业组织进行登记、管理的权力，而行业组织则有接受政府依法管理的义务；行业组织有依法参与和监督政府管理的权利，政府则有依法接受行业组织参与和监督的义务。（2）合理配置行业组织与社会成员之间的权利义务。如行业组织有依据法律规定或政府委托对社会成员进行管理的权力，社会成员有接受管理的义务；社会成员则可通过一定机构和程序赋予或剥夺行业组织内部管理权。
其次，从具体制度的安排和设计来看，行业组织法应包括以下几个方面的内容：（1）总则，即有关行业组织的设立宗旨和性质地位。首先，确定行业组织设立的宗旨，一般认为设立行业组织的宗旨应是：规范行业组织的行为，保护行业组织的合法权益，发挥行业组织在市场经济中的作用，同时为促进行业发展，加强成员的合作和交流，协调行业利益，增进政府与企业的了解和沟通。其次，明确行业组织的性质和地位，特别应明确行业组织与国家行政机关之间的关系。行业组织是非营利性的自律的民间社团组织，虽然它承担一定的社会公共事务的管理职能，但它不是国家行政机关，与行政机关机关也不存在隶属关系和依附关系。当然它还是应接受社团登记管理部门的管理以及业务主管部门的指导监督。（2）行业组织的成立。首先，包括设立行业组织的标准。如行业组织应按行业设立，依照国家有关标准分类，在同一地域不得重复设立相同或相似的行业组织。其次，包括设立行业组织的条件。如符合规定的发起人、会员人数、章程、财产经费、场所和工作人员等等。再次，还包括设立行业组织的程序。如申请筹备程序、申请成立登记程序等。（3）行业组织的会员和组织机构。包括成为行业组织会员的条件、会员享有的权利及应履行的义务、行业组织内部机构（如会员大会、会员代表大会、理事会、常务理事会等）的设立及工作职责和程序。（4）行业组织的职能。行业组织职能的大小直接决定了一个组织存在的合法性、权威性及效率大小等。为了保证行业组织能顺利进行公共管理，行业组织法必须加强行业组织的职能，对不同职能的行使内容和方式应有明确规定。（5）行业组织的经费来源与财务管理。具体包括行业组织经费的筹措途径，如包括会员缴纳的会费（这是行业组织主要的资金来源），从事政府委托事务而获得的政府资助，从事培训、咨询、资料收集、举办展览等服务项目的收入，以及其他的合法收入；行业组织经费的支出；行业组织的财务管理制度等内容。（6）行业组织的变更和注销条件和程序。（7）法律责任，既包括行业组织因违法行为而应承担的法律责任，也包括行政机关不依法对行业组织进行管理而应承担的法律责任。
（三）政府对行业组织的具体行政管理
政府对行业组织的具体行政管理可以分为不同的类型。如从管理方式可分为登记管理、业务管理；从管理主体可分为业务主管部门的管理、登记管理机关的管理和其他机关的管理。本文从管理内容上进行分类。
1、登记管理
当今世界各国对于结社自由权都是充分肯定的，但是对于社团的成立制度，则各有不同。有的国家成立社团不须经国家的批准即可自行成立并合法。如《葡萄牙宪法》第46条：“公民有权自由结社，不需任何批准。”《意大利共和国宪法》第18条：“所有公民均有不经许可而自由结合之权利。”但实际上，这些国家的许多社会团体在成立之时一般都主动申请政府的认证。因为非经政府认证的团体很难得到社会的广泛认同并形成影响。有的国家则实行许可批准制度，即社团成立之前要经政府审查批准并取得许可，否则为非法。
也有人将各国对社团的不同管理制度分为“预防制”和“追惩制”，并认为从西方国家的宪政历史来看，大多经历了由前者向后者的演变。101所谓“预防制”就是要求公民在成立社团之前必须先向政府申请，得到批准后才能合法成立，也称“特许制”；所谓“追惩制”是指在结社之前，无须取得政府的审查批准，但在成立之后，政府可以根据情况对某些团体予以处罚或禁止活动甚至解散。
传统上，我国社会团体取得合法性的途径有几个：一是从社会取得。这种社会合法性在于：因为符合某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与。这种传统规范的正当性在百姓之中往往是不证自明的。二是从行政系统取得。这种行政合法性以该社会团体是否与行政系统发生联系来判断的。如某一级单位领导通过以某种方式（批条子、打招呼、兼职等）表达允许、同意或支持的意思，从而将自己的合法性让渡或传递给社会团体，使其能够在一定范围内开展活动。102但随着我国社团登记管理条例的颁布，社会团体取得合法性的途径只有一个，即通过法定程序进行登记。不论从理论上还是从法律规范与实践操作中，我们都可以看出，我国主张的是“许可批准制度”或“预防制”。 103如《社会团体登记管理条例》第35条规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安处罚。”由此可见，注册登记是我国规定的一条硬性要求，一切社会团体都必须办理登记手续，否则即为违法。
作为社会团体的一种，我国行业组织的成立也是实行许可审批制度，而且这种许可审批制度采取核准和登记分离的方法，即由国家授权的主管部门核准同意，到指定机关（民政部门）审查登记，可以说实行的是“双重审查许可制”。据此，申请成立行业组织的发起人首先应向业务主管单位提交有关法律、法规及规章规定的文件和资料，由业务主管单位进行审核作出是否同意成立的决定；然后发起人应持业务主管单位同意的审批文件和社会团体登记的有关文件资料，到负责社团登记的民政部门申请筹备和申请成立登记。
2、业务管理
在社会团体成立之后，登记管理机关和业务主管单位都有权对社团的日常业务活动进行监督管理。如《社会团体登记管理条例》第27条规定了登记管理机关可以对社会团体实施年度检查；对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。但相对来说，对社会团体的业务指导和管理工作主要还是由业务主管单位实施的。如《社会团体登记管理条例》条例第28条规定业务主管单位有权监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。
具体到行政机关对行业组织的业务管理监督，一般可以分为业务指导、日常管理和监督检查等几种方式。例如，根据《外国商会管理暂行规定》，对外经济贸易部对各类对外经济贸易社会团体的业务管理包括：1、业务指导：通报对外经济贸易的形势和有关政策、规章；根据需要和对外经济贸易社会团体的要求，由有关负责人定期或不定期听取社会团体的工作报告；根据对外经济贸易工作的需要，对社会团体的活动提出意见和建议；按有关规定，转发或发送有关对外经济贸易的文件。2、日常管理：审查社会团体常设机构的设立和人员编制；审查其领导人的人选和内部人事制度；审查其经费预、决算制度；汇总编报和下达社会团体常设机构的劳动工资计划；布置和安排义务献血、义务绿化等社会工作；其他。3、监督检查：贯彻执行国家宪法和法律、法规的情况；按其宗旨和组织章程开展业务活动的情况；经费收支情况；其他。另外，须向对外经济贸易部报告或呈请备案的事项包括：年度工作计划和重大活动安排；代表会议、代表大会或全体会议以及其他重要会议和活动；年度的经费预算和决算报告；常设机构的人事和劳动工资统计；其他。
3、反思与思考
目前，我国政府对行业组织的管理可以说是无处不在，无所不包，不仅在登记过程中实行严格的双重审批制度，而且在日常管理中也进行全面的干预和管理。因此有人说，“就在市场化改革逐步摈弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在‘从无到有’地建设社团的计划管理体制”。104在这种严格控制和广泛干预的管理体制下，我国的行业组织必然缺乏应有的独立性和自主性，既不能独立地、有权威地实现对社会成员的行业管理，又无法形成独立的抗衡力量对政府进行有效监督和制约。因此，为适应我国经济和政治发展的需要，充分发挥我国行业组织的积极作用，我们应该改变传统的政府管理体制，在政府与行业组织之间建立一种有利于调动行业组织活力的新型关系。
笔者认为，在政府对行业组织的具体管理过程中应注意以下两个问题：（1）减少政府对行业组织的直接、具体管理。从理论上讲，我国的行政机关对行业组织的管理应当是提供法律依据及进行法制监督，而不是直接干涉组织的内部运作。但目前我国行政机关特别是业务主管部门一般都是对行业组织进行了具体而直接的干预。105这种管理方式严重影响了行业组织应有的民间代表性和独立自治性。因此，有必要调整行政主管部门的管理范围与方式，将其职权职责限定于为社团制定规范及监督规范的执行和实施。（2）加强对行业组织行为的事后监督和制约。减少政府对行业组织的直接干预并不意味着可以对行业组织放任自流，相反，在放松对行业组织直接管理的同时，更应当加强对行业组织的后期监督与制约，即从对行业组织行为实行事前或事中的严格控制，转为强调对行业组织行为事后的审查救济。如政府可以通过复议等程序对行业组织侵犯社会成员利益的公共管理行为进行审查。如上海市人民政府1994年12月发布的《上海市律师管理办法》就规定：“被惩戒的律师或者律师事务所对律师惩戒委员会（注：由市律师协会设立）的惩戒不服的，可向市司法行政机关提出申诉（第40条）”。《注册会计师法》也规定了对注册会计师协会的决定不服可以向财政部门提出复议。
第三部分 行业组织对政府的监督与制约
一、从内部制约到外部制约
对政府权力的制约是政治体制的核心内容。人们在绞尽脑汁寻找制约政府权力，保护人民权益的艰难历程中，先后提出了不同的解决方案。如格老秀斯主张人民权利的最终保障取决于统治者的开明专制，寄期望于他们的贤明与自律；孟德斯鸠主张通过权力分立与制衡来保护个人权利；卢梭则强调民主和人民主权。106其中最著名的，也是人们最为推崇的是孟德斯鸠的权力制约机制。
传统的民主政治理论强调国家权力的分立及相互制衡，如从孟德斯鸠开始，人们就热衷于设计和实施国家权力间的制约机制。在这种内部权力制约机制中，对政府权力监督和制约主要通过立法控制、司法审查等方式，以国家立法权和司法权来监控。这种国家权力之间的相互分立与制衡是人类民主发展史上的一个里程碑，它为制约国家权力，保护公民自由立下了汗马功劳。
但是传统的分权理论过分夸大了这种国家权力间相互制衡的重要性，而低估了来自社会的制衡力量。实际上，来自社会的多元制衡远比宪法上的分权制衡更为关键。107
相对于社会制衡来讲，国家权力的内部制约机制存在以下缺陷：
1、这种分权制衡仅限于国家统治机器内部的相互制衡，它形成的是一个封闭的系统，没有对公民开放，无法真正实现民主。相反，直接来自公民的社会制约能够直接反映群众心声。而且制约政府的真正权力也应当是来自社会的，没有强大的社会力量，国家权力之间的制衡也只能流于形式。
2、立法权或司法权对行政进行制约的目的并不是为了实现或维护其自身利益，而是通过对行政的监督制约来维护公共利益及保护公民合法权益，这种制约主体与受益主体的分离难免会使制约的效果出现偏差。而在以社会为主体的制约机制中，制约主体和受益主体是一致的，即社会主体一般是出于自身目的而对政府进行制约的，其追求的结果是保护和实现其自身利益，因而更具有积极性。
3、来自社会的制约更具有灵活性和及时性。通过立法和司法的制衡一般是事先或事后进行的，如立法机关通过制定法律，事先对行政权力进行调整和规范，确定其行使的范围和方式；而法院则主要通过事后的司法审查，撤销违法行政，维护公民权益。而社会的监督则没有时间的限制，它随时都可以采取，也可以用各种灵活的方式采取，因而能随时随地地实现对政府的监督制约。
实际上，早在十九世纪霍布豪斯就主张一种“混合”经济管理体制，并认识到了社会及社会组织对国家的控制作用。他在强调国家处于主导地位，对整个社会经济运行加以控制的同时，各种按自愿结合原则组成的、具有相对独立性的团体，如工会、协会等，应当作为国家控制的一种必要补充，以防止国家干预走向极端。108而在法国大革命前后兴起的盎格鲁――撒克逊式的保守主义也强调一种社会分权制衡的理论，“在保守主义的信仰之中，一个永恒的前提就是：一个国家的中间结构，在个人主义和国家主义的浪潮之中，应有生存的权力，这种权力是由历史和社会发展所赋予的。……伯克坚持认为，自由的问题是与一种权威三角�D�D即个人，国家以及介于这两种实体之间的各种群体�D�D分不开的。”109
在“权力的社会制衡理论”的倡导者中最为著名的是伟大的自由主义思想家洛克和孟德斯鸠的继承者�D�D托克维尔，以及将托克维尔的思想发扬光大的著名民主理论家罗伯特・达尔。托克维尔是第一个认识到民主体制与一种多元社会具有亲和性的人之一。他在其名著《论美国的民主》一书中通过对美国的实证分析后指出：美国民主制度所依赖的三权分立体系，虽然绝对是必要的，但并不足以能够使一个国家既享受自由、又拥有民主；而一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会，则可以对权力构成一种社会的制衡。他认为，一个独立于国家的多元的、自我管理的公民社会，是民主社会的必不可少的条件。英国新共和主义者John Keane对此有形象的总结：“托克维尔所说的社会，具有一只独立的眼，监督国家，使之不沦为专制。”110
在《民主理论的前言》中，达尔在谈及对权力的社会制衡时，也引及了托克维尔的先驱性思想并对其推崇备至。达尔认为，在面对威胁人类自由的局面时，“不是宪法制衡，而是社会的制衡，才能提供解决的办法”。111相对独立的社会组织有助于防止国家对公民的单向控制，因为任何自治组织都有一种内在的倾向于自身独立的趋势，这种趋势是对国家的专制统治或寡头统治的一种有效抗衡。例如，达尔在其《多元主义民主的困境》中一开始就强调了独立的社会组织在民主中的重要地位：
独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族―国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织就必定会出现。而且，这种社会组织的出现，不仅仅是民族―国家统治过程民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人民的生活。112
近年来，我国学者对社会制衡机制的研究也日渐深入。如我国学者郭道晖教授即强调了社会权力对国家的制约作用。他认为，社会主体以其所拥有的社会资源享有对社会的支配力。社会资源包括物质资源与精神资源，还包括各种社会群体、社会组织、社会势力对社会的影响力。这些社会资源可以形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。113
同时，现代行政法理论也逐渐认识到社会对行政的制衡作用。在传统的平衡宪法理论和观念的影响下，行政法的核心始终被认为是对行政权力的控制，而对行政权力的控制又集中在司法控制上。但是，在现代社会，尽管这种国家权力之间的内部制衡有其存在的合理性，也发挥了巨大的作用，这种仅限于内部的平衡还越来越需要外部制衡的补充。如英美行政法学界都已经认识到当代社会人民自由的保障，不是仅仅是内部平衡所能满足的，所以美国在内部平衡以外，还发展了一种外部平衡，即超越政府机构以外的平衡力量与之相配合，使政府永远不可能由某一集团所掌握。这种外部平衡制度，能够在政治上兼顾政府权力的需要和防止政府滥用权力，可以说是分权学说在现代社会中的新体现。114
二、我国行业组织缺乏对政府制约功能的原因
尽管我们已经认识到，社会对政府的制约具有极重要的意义，但是由于传统思想及陈旧体制的影响，目前，我国的社会组织还仅限于对政府的协助功能，而忽略了对政府的制约功能。行业组织也同样，它强调的是如何协助政府，并在政府的领导和监督下进行行业管理，至于如何通过有效途径监督政府的管理，制约政府的权力，防止政府侵犯本行业权利，则还没有提上各行业组织的议事日程。
造成这种现象的主要原因有：
首先，在观念上，作为一种中介组织的行业团体认为其主要作用是在政府与公民之间充当传声筒，为政府服务。如中国证券业协会理事长在1999年9月的会员大会闭幕式上谈到自己在新的一年中的工作打算时表示，在今后的工作中，将坚持两条原则，其中第一条原则即是充分尊重中国证监会的领导，协会的所有工作都将在中国证监会的领导和指导下进行。这表明，在我们的观念中，社会团体仅仅起着润滑剂的作用�D�D在政府与人民之间保持和谐，它所做的工作一般是政府所要求的115，实际上就将中介组织当作政府的附属体或延伸物，而没有认识到它应有的独立地位。所以，大家都认为这些组织必须与政府保持一致，只能协助政府进行管理，而不能给政府添麻烦，找乱子。这种观念的存在使得行业组织无法形成与政府间的抗衡关系。
其次，从组织体制来看，我国的中介组织并没有完全脱离政府存在。由于历史原因，许多行业组织是在政府机关指挥和控制下成立的，其与所挂靠的主管机关之间关系过于紧密。以浙江省为例，在441个省级社会团体中，由党政领导人兼任主要负责人的有310个，占社会团体总数的70％。其中省级领导兼职的104个，占总数的24％；厅局级领导人兼职的有206个，占总数的46％。116社会组织与政府之间这种实质上的隶属关系使得社团自己也无法形成独立的主体意识，更无法与平等主体的身份来对政府进行监督。
再次，从权利配置上来看，社会中介组织也没有实质性的权力来实现对政府监督与抗衡。如我国目前还尚未就行业组织的参与权进行制度化规范，也还没有赋予行业组织作为社会成员的利益代表提起行政诉讼的权利。
虽然在实践上我国的行业组织还远没有形成对政府的监督与制约功能，但从理论上分析，行业组织这一功能是可以通过多种方式实现。本文将重点分析其中的两种方式和途径：一是行业组织通过对政府活动的参与来实现对政府的监督制约，二是行业组织通过行政诉讼来实现对政府的监督制约。
三、行业组织通过参与实现对政府的监督制约
行业组织的负面制衡能力，往往是在它的正面参与过程中得到实现的。那么在什么样的条件下，行业组织才能真正实现对政府的参与，并通过这种参与来影响政府决策、监督政府行为、维护自身权益呢？
（一）行业组织参与政府活动的条件
1、现代行政的民主性
民主已经成为现代政治合法性的基本标准。而只有当公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。117正如亨廷顿指出的：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度。……传统政体的制度只需要组织社会上少数人的参与，而现代政体却必须组织广大民众的参与。”118公民参与政治生活的方式，最初的以及最典型的方式就是公民选举，即公民把权力有条件地委托给经普选产生的政治人物，同时又运用自身掌握的各种资源，牢牢保留着对政治过程的有效影响和制约。但如果民主生活仅仅牵涉到周期选举时，公众的活动范围将受到极大限制，公民也很少能有机会作为“公民”的身份来作为公共生活的参与者而行动。“长期以来，对我们来说，民主仅仅意味着参与普选，选出代表组成政府。而在政府成立之后作出的成千上万个决定中，我们却再也没有参与的机会。”119所以，有西方学者指出：我们要记住，选举是一种无连续性的初级行为。在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠期，大规模选举中的选择同具体的政府决策之间也存在着巨大的断裂带（姑且不论它们之间的矛盾）。120因此，随着政治体制进一步发展，人民民主意识的不断觉醒，公民参与政治的途径和渠道日益扩大，不再仅限于选举这一阶段了。公民政治参与无论在主观意识上还是在客观可能上都进入了一个新的阶段。有学者认为这种“共同参与民主制”有别于“代议民主制”，并将作为“代议民主制”的一种重要补充而成为一种新的民主形式。这种共同参与制民主的指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”121
这种共同参与制的民主形式在政府行政过程中得到了具体体现。随着世界民主潮流的日益高涨，政府的行政管理亦日趋民主化，扩大公民的参与机制成为现代行政法的必然发展趋势。现代行政活动不仅仅是行政主体的活动，它也直接反映相对人的意愿。因此，有人说，“如果说行政分权与制衡是行政民主的必要形式的话，那么行政参与则是行政民主的真正内容。”122
在政府行政过程中强调社会参与的原因主要有：（1）政府内部专业人才的缺乏增加了它决策时对外部组织的依赖。如行业组织可以对本行业的事务进行深入而精辟的研究，搜集情况，并从各方面提出论点、论据来支持或反对政府的观点。而政府如果要把这类工作做得象行业组织那样有价值，有用处，他们就必须具有一批更精通专业，数量上要比现在多好几倍的工作人员才行。（2）行政机关在作出决定时往往容易局限于自身行政管理的角度考虑问题，无法充分考虑群众利益和实际情况。如政府在经济管理过程中主要是承担政策制定等宏观职能，如制定行业发展战略和规划，进行监督协调。但由于政府不直接管理企业，不可能了解行业内部的具体情况，因而很难提高决策的科学化。因此，行业组织参与政府决策过程，提供决策信息，反映其成员的利益要求，对于防止政府专断，提高政府决策的科学性和可行性有很大作用。（3）政府决策只有在得到大众的配合与接受时才能真正得到贯彻实施。“正如建筑家在建立一座大厦之前，先要检查和勘测土壤，看它是否能担负建筑物的重量一样；明智的创制者也并不从制订良好的法律本身入手，而是要事先考察一下，他们为之立法的那些人们是否适宜于接受那些法律。”123因此，政府在作出有关某一行业事务的决策之前，如果能保证相关行业组织的参与，充分听取他们的意见，就能使作出的决策更容易被该行业的所有成员所接受，并能得到顺利贯彻执行。
2、公民的积极参与意识及组织化参与的需求
“积极公民” 124这一思想产生于古代雅典等西欧国家，它认为人们在政治生活中有权行动也有机会行动。如亚里士多德关于人的本质特征是“政治动物”，是参与政治过程的论述构成了西方古典文明的基本要素之一。卢梭也强调指出，作为一名名副其实的社会成员，参与城邦政治是重要的。自古以来，公民对政治的积极参与一直是一国政治民主化的重要保障。
现代社会，公民的参与意识则随着政府作用的扩大而不断得到提高。以前，由于政府管制范围极其狭窄，政府行为与公民生活联系不紧密，公民在很多领域都不与政府发生关系，因而对政府行为的参与没有得到足够的重视。随着政府对社会干预范围的扩大，政府行为在很多领域介入了公民生活，这使得人们认识到政府权力不再是高高在上，与己无关的事情，而是与自己的切身利益密切相关。出于对自身利益的考虑，人们对于政府行为参与的积极性大大增加。
但公民仅仅具有积极的参与意识还是远远不够的，以何种方式，通过什么样的途径实现对行政的参与同样具有重要意义。公共事务及国家机器的复杂性使得每个人都积极地、同等地参与行政决策是不太可能的，卢梭小国式的直接民主制125在现实中也无法完全得到实现。而且现代政治研究表明，由于个人力量的薄弱性也决定了公民不可能单枪匹马地参与政治，行政系统也不可能直接受理分散为无数个体的不规则的零乱的政治诉求。因此，“在社会学、政治学的意义上，对于国家而言，个人是不存在的。个人只有组成社会，成为一种建制化的‘个人’，‘个人’才构成国家的对应物……换而言之，在集体行动中，个人是通过社会与国家发生关系，参与国家政治事务。”126
因此，公民在公共行政的参与中如何选择适当的方式将决定到这种参与的实际效果。如果不通过特定的社会组织，个人的行政参与往往会处于低级阶段，参与的力度较小，随意性较强，参与的层次也较低。而且在政府公共决策中如果直接参与的公民人数众多，必然会导致意见的分散，从而延长程序，提高行政成本，降低行政效率，甚至延误时机，造成严重后果。
因此，在政府公共决策中，行政参与的组织化程度越高，参与的效果就越好：参与的力度能得到加强，团体将个人的意志集中起来，增加了压力和影响；参与的层次也得到提高，不仅仅关注个人或一小部分人的利益，而是聚合了大多数人的利益，影响的也是政府的大方向及政策；而且这种有组织的参与也有助于保证政府行动的效率。所以，我们认为，公民有组织地参与行政决策是符合现代行政要求的。西方国家的实践也证明了公民通过自己的利益集团在行政立法和重大决策中以提案、建议、听证、咨询、协商等方式来参与公共决策的形式往往是最有效的。
因此，亨廷顿指出，行政参与的扩大就是全社会各种社会团体更多地参与行政，它既可能表现为政府对人民的控制的加强，也可能表现在人民对政府的控制的加强。127
行业组织就是一种提供组织化参与的方式之一。它能够集中代表全行业成员集体利益，并将它们有效地传达给政府，对政府的决策产生实质性的影响。通过行业组织这一中介，公民可以更真实、更有效地参与和影响并监督政府的活动。在现代社会庞大的经济领域，分散的、孤立的企业往往不具有与政府讨价还价的能力，也无法有效表达自己的利益，而只有通过行业组织组织起来，才能获得影响国家决策及左右自己命运的权力。当然，与此相应的是，行业组织也应该具备一种公共性格128，即它不仅要独立于国家体制之外，更重要的是还要进入国家的政治过程。
3、参与的制度性保障
对政府决策的行政参与能否真正实现的前提条件除了必须有积极的公民意识及高度的组织性之外，还必须具备的要件是法律为社会参与提供了必要的制度保障。中国传统的行政体制不具有对社会的开放性，因而也没有为社会的参与提供任何制度条件，政府的行政决策也一直处于“黑箱操作”状态。在这种体制中，公民永远是作为客体被动的接受政府决定，而缺乏主动的、积极的机会参与、影响并监督政府决定。而行政现代化、民主化的要求之一即是形成一个开放的行政系统，在这种开放体制中，公民及社会组织有充分的机会，能够通过法定的途径和制度，对政府决策进行合法参与和监督。
社会参与的制度性保障主要包括两个方面：
一是应通过行政程序立法规定社会参与政府活动的具体方式和途径，即首先要在程序上保障社会参与公共行政的权利，具体如情报公开、程序公开、说明理由等制度。如国务院1987年的《行政法规制定程序暂行条例》规定制定行政法规应当遵循“贯彻民主集中制，充分发扬民主”的原则，指出“起草行政法规，应当征求有关部门的意见”。1984年的《中华人民共和国城市规划条例》规定“城市人民政府在编制城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证。”1994年的《90年代国家产业政策纲要》规定“有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国家计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。”
二是为社会的参与权提供司法救济制度。“司法审查的重点，在过去是消极限制行政机关的行为，保护公民的权利不受侵犯。在当代已有改进，法院着重保护各利益集团在行政机关行使自由裁量权时，都有公平参加决定程序的机会，促使行政机关履行它对公民所应当提供的服务。”129为了实现法院对社会参与权的保护，我们应当：1、扩大行政诉讼所保护的权利的范围。我国行政诉讼法规定的行政诉讼所保护的权益主要是：人身权、财产权，对侵犯行政参与权的行政行为则没有明确规定是否能提起行政诉讼，笔者认为，行政参与权同样应是法院通过司法程序进行保护的范畴之一。2、扩大法院的审查范围。如美国行政法规定“法院对于行政决定没有考虑应当考虑的异议时，可以发回行政机关，要求重新处理，在行政机关忽视公众的参加义务时，法院最后保障公众参加的实现。”130
（二）行业组织参与政府决策的方式
行业组织参与政府决策的方式主要有：
1、提出议案，建议政府对某一领域进行规范和管理。如1996年，中国工业经济协会曾对全国寻呼行业近百家企业进行了调查，并就进一步深化电信管理体制改革、加强对寻呼行业和寻呼市场的宏观调控以及尽快建立寻呼行业中介组等问题向有关政府机构提出了政策建议。131
2、对政府的行政立法和公共政策进行监督，并依法向有权机关提出异议。如我国《立法法》规定，社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
3、协助政府起草有关法律规范和政策。如轻工协会就曾协助政府有关部门制定、修订及落实了“八五”计划和十年规划，起草了行业“九五”计划和2010年长远规划，并协助起草了“盐业管理条例”、“传统工艺美术保护条例”等。132
4、参加政府决策过程中的听证。《立法法》规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《深圳特区规章和拟订经济特区法规草案规定》中也对制定规章和法规的听证作了规定：“规章和法规草案涉及较多企业和公民利益的，市政府法制局应当于草案提交市政府审议前举行听证会，公开听取与草案内容有利害关系当事人的意见”；“规章和法规草案涉及重要政策或重大技术问题的，市法制局应当组织有关方面的专家进行论证”，等等。另外，单行法律中也规定了类似的制度，如《中华人民共和国价格法》规定：“公用事业价格、公益性服务价格、垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价应建立听证会制度”。参加与本行业有关的立法听证是行业组织参与政府决策的重要方式。
5、通过与政府协商参与公共政策的制定。如美国于80年代初曾试验实行一种协商制定规章的程序，其基本内容是，行政机关在公布规章草案之前，设立一个由受管制的企业商业行会、公民团体及其他受影响的组织的代表和行政机关公务员组成一个协商委员会，该委员会举行公开会议，为形成规章草案进行协商，如果委员会达成合议，行政机关就采纳合议的规章作为规章草案，然后再进入规章制定的非正式程序。1996年美国国会永久性批准了《协商制定规章法》。133从理论上说，通过协商程序制定的法规草案得到各利害关系人的合作，比行政机关单独制定的草案更容易为各方面所接受。笔者认为，这种协商立法制度很值得我国借鉴，它也应成为我国行业组织参与政府决策的主要途径之一。
除了上述分类以外，依照其他的不同标准，行业组织对政府的参与方式还可以作以下划分：
1、主动参与和被动参与。这是按照行业组织参与政府活动的动力机制的不同所作的分类。当行业组织为了达到某种目的而主动对政府决策施加影响或对政府行为进行监督时为主动参与。另一方面，政府为了达到有效及顺利管理的目的，会主动要求或邀请行业组织参与决策过程，这时行业组织的参与是被动的。主动参与的目的主要是为了影响政府决策，达到自己的预定目的；而被动参与则主要是通过参与为政府出谋划策，或论证政府决策的科学性、合理性。
2、输入性参与和输出性参与。134“系统政治理论把环境与政治系统之间的相互作用分为三个阶段：输入、转换和输出。”政府的决策和执行也同样分这三个阶段，其中的“转换”主要是政府内部进行的决策过程，但在输入和输出阶段，行业组织都发挥着重要作用。为政府决策提供信息、帮助及建议等行为是输入性参与行为；对政府已经制定的决策加以贯彻实施或协助政府实施的行为是输出性参与行为。在一个正常的行政体系中，行业组织的“输入性参与和输出性参与往往出于一种平衡状态”，即行业组织不断为政府决策提供信息、建议甚至提出反对意见，促进政府依法合理决策；同时行业组织又对政府已经形成的决策进行贯彻，也将执行信息及时反馈给政府，为政府的下一轮决策提供信息和动力。
四、行业组织通过行政诉讼实现对政府的监督制约
行业组织对行政诉讼的参与也是它实现对政府监督制约的途径之一。
行业组织在行政诉讼中充当的角色可以是：行政诉讼代理人、支持起诉人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。（1）充当诉讼委托代理人。委托代理人是当事人或法定代理人委托代为诉讼的人。根据行政诉讼法规定，委托代理人可以是律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民。因此，行业组织可以接受社会成员的委托作为诉讼代理人参加行政诉讼。（2）支持起诉。支持起诉是指启发、帮助、鼓励受损害单位或个人起诉，包括提供物质和法律上的帮助，但不能代为行使诉权。我国民事诉讼法第15条对“支持起诉制度”作了明确规定；而行政诉讼法中则没有具体条文涉及这一制度，但笔者以为，在行政诉讼中确立支持起诉制度更具必要性与重要性。在行政法律关系中，相对人与行政机关处于不对等地位，处于弱势相对人因畏惧行政权威、害怕行政报复，往往不愿或不敢提起行政诉讼，这已经成为我国行政诉讼案件少的重要原因之一。因此，在行政诉讼中应确立支持起诉制度，而行业组织则可以作为支持者支持社会成员提起行政诉讼。（3）直接提起行政诉讼135。在特定情况下，行业组织如果发现行政机关的决定侵犯该组织成员利益，或对本行业的公共利益有侵害，可以直接以原告身份提起行政诉讼。我国当前的行政诉讼理论及实践都没有确立这一制度。但笔者以为不论是从我国依法行政的实践来看，还是从世界行政诉讼的发展趋势来看，都应承认社团的行政诉讼原告资格，并确立相应的制度规范。因此，下文主要讨论社团为维护成员权益或公共利益而直接提起行政诉讼这一新的发展趋势。
（一）关于行业组织的起诉资格问题
起诉资格，即原告主体资格，是指什么人可以对行政行为提出申请，请求法院审查行政行为的合法性并作出裁判。不具备起诉资格的人提出的诉讼，法院不能受理。行政诉讼规定起诉资格的目的在于防止滥诉，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权，保障公民合法权益的工具，而不是成为行政的绊脚石。
各国行政诉讼制度中都有关于起诉资格的规定，但这些规定并不是一成不变的。如美国行政法历史表明，“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”136。美国从本世纪四十年代以来，经过了历次重大改革使起诉资格大为放宽。1940年以前，当事人只在权利受侵害时才有起诉资格；40年代以后，不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了起诉资格，而且在自身权益没有受到行政行为侵害的情况下，公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有起诉资格。
不仅美国如此，当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护137。一般来讲，世界各国行政诉讼原告资格理论发展经历了三个拓展阶段138：1、直接相对人诉讼。即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时才可以提起行政诉讼。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的理论，它与创建初期狭小的行政诉讼受案范围是相适应的。2、利益影响人诉讼。即除行政行为的直接相对人外，权益受该行政行为影响的间接利害关系人也可以提起行政诉讼。这是一国行政诉讼制度进入发展阶段的体现。行政诉讼的受案范围不断扩大，其所能保护的公民利益也越来越广泛，因而起诉资格也随之放宽到间接利害关系人。3、民众诉讼。即原告自身权益并未受行政行为侵害或影响，而是为了公共利益或他人权益对行政行为提起诉讼。这是一国行政诉讼制度发展到成熟阶段的必然结果，民众诉讼的实行对于保护公共利益及加强对行政机关的全面监督都具有重要意义。行业组织提起的行政诉讼即是民众诉讼中的一种重要形式。
相比较而言，我国行政诉讼规定的起诉资格则颇为严格。我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“其合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政为无关的人为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性；即无关人员或组织“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格”139。所以有人认为，我国行政诉讼实行的自诉制度140。这种对诉讼资格的严格限制，存在很多方面的弊端：1、不利于对公民利益及公共利益的全面保护。对有些行政纠纷，相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的；也有一些行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公民利益及公共利益被摒弃在司法保护范围之外。2、不利于对行政机关进行全面监督。根据我国行政诉讼法第1条的规定，行政诉讼的作用不仅在于保护受行政行为影响的特定公民的特定权益，也在于加强对行政机关依法行政的监督。即不能仅仅将行政诉讼看作一种救济手段，还应充分重视其作为监督工具的作用。行政机关的某些行政行为可能并没有直接对公民权益带来影响或损害，但其行为本身可能违法，而且从长远来看，对公民和社会仍是不利的。而在现行制度下，这些违法行为因没有对公民造成现时损害而完全可能逃避行政诉讼的监督以及相应法律责任。3、不利于我国行政诉讼的实践与发展。我国的行政诉讼制度经过十年的发展，应该开始进入比较成熟完善的阶段。但传统的严格限制起诉资格的原则，使许多行政案件无法进入诉讼程序，得不到司法救济，不仅大大影响了行政诉讼功能的发挥，也阻碍了行政诉讼制度的进一步发展。
因此，笔者认为我国行政诉讼的起诉资格不应严格限定在“其权益受行政行为影响的相对人”，而应予以扩大，在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定又不能提起行政诉讼时，以及行政行为影响公共利益而相对人无法确定时，应赋予一定的组织、机构提起行政诉讼的资格，以真正发挥行政诉讼的应有作用，维护社会利益。行业组织就是一种选择，理由如下：首先，行业组织有责任保护本组织成员的利益。如《中华全国律师协会章程》规定，协会的职责之一是“支持会员依法执业、维护成员的合法权益”。行业组织在维护本组织成员权益时，很重要的一个途径就是保护这些权益不受行政机关的侵害。其次，行业组织也有能力承担行政诉讼原告的资格。与个人相比，行业组织对与本行业相关的公共事务更为熟悉、了解，因而在行使原告权利或承担相应义务方面更为方便。而且一个团体、一个组织的介入比个人的参与更能产生强大效应。再次，根据行政诉讼在世界各国的实践来看，已有许多国家通过立法和判例赋予行业组织提起行政诉讼的资格。如在法国，本世纪初即做出了承认职业性社团诉讼资格权利的司法判例，并由随后的一项法令加以确认，许可某些组织，诸如工会或在公共福利领域进行工作的社团保护其成员的共同利益。如法国行政法院“广泛受理了工会对损害其全体成员或部分成员精神或物质利益，具有条例性或集体性特征的措施提起的诉讼”141。
（二）行业组织提起行政诉讼应注意的条件
1、行业组织为维护成员利益，可以以原告身份直接提起行政诉讼的案件主要是针对抽象行政行为的。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围应是我国行政诉讼的发展方向之一。而在起诉抽象行政行为的具体操作中需要解决一个技术性问题即原告资格问题。有学者认为，有权对抽象行为提起行政诉讼的包括受该行为拘束的相对人，以及受该行为拘束的相对人所组成的同业工会或行业协会142。笔者认为，抽象行政行为涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数，如果将这一起诉权赋予个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果；而由有关的团体�D�D如受该抽象行为影响的行业协会�D�D提起诉讼则更为简便、有效。
2、行业组织提起诉讼应是与其行业事务相关的行政行为。行业组织提起行政诉讼的特点是起诉人不是行政行为的直接相对人，即与被诉行政行为之间没有直接利害关系，但这并不意味着行业组织与被诉的行政行为之间绝对的没有利害关系。一般来讲，行业组织本身并不是行政行为的直接利害关系人，但其职责与被诉行政行为间必须具有相关性。即行业组织只能对影响该行业或成员权益的行政行为提起诉讼；对超出行业范围的事务，行业组织不享有起诉的资格，如律师协会不得以损害大众环境权为由对行政行为提起行政诉讼。143
3、行业组织提起行政诉讼时必须以行政行为涉及行业集体利益为前提。行业组织提起行政诉讼的理由可以是为了维护其成员利益，但如果行政行为是针对行业组织中个体成员的决定，则行业组织不得以维护其成员利益为由提起行政诉讼。对针对个体的行政行为不服，只能由相关个人提起诉讼。如职业工会在没有特别委托的情况下不能以维护个体利益的名义起诉，这一原则的意图主要是为了杜绝行业组织在主要当事人不知晓的情况下，甚至违背当事人意愿的情况下行使诉权。我国已有学者注意到这一点，他们认为“任何形式的社会团体与组织，也无论其内部联系有多么紧密，其成员的权益受到具体行政行为侵犯时，该团体或组织是不能充当原告或代为起诉的。因为团体利益与承认个人权益是属于两个完全不同的概念范畴，它们都是法律的独立主体，应是谁的权益受侵犯就由谁来起诉，其他人或组织不能替代”144。当然，行业组织完全可以由个体当事人推举作为其委托人以个体当事人的名义实施诉讼行为。
4、行业组织为维护其成员利益而提起行政诉讼的基础是其成员利益基本一致。行业组织中所有成员的利益基本都是一致的，但在特定事件上有可能存在分歧。如对于行政机关发布的某项决定，某行业组织中有部分成员会因此而受益，另一部分成员则可能因此而受损。如果成员的利益非常分歧，有明显冲突时，行业组织不得以维护成员利益为由提起行政诉讼。即只有行业组织的成员对相关问题能达成基本一致意见或作出基本一致决定的时候，行业组织才能以原告身份提起行政诉讼。
结语
我国传统的行政法学的研究对象主要是国家行政机关的行政活动，但现代社会经济的发展表明，公共行政不仅仅局限于国家的行政，还包括社会公共组织的行政。本文选取行业组织作为代表来探讨了社会的公共行政，填补了目前行政法学研究内容中的空白。新的视角研究行政法的基本范畴――政府与公民之间的关系。传统行政法学主要是从政府、公民这两方主体来进行分析和研究的，但实际上，在很多情况下，政府并不直接对公民进行管理和控制，公民也不是直接对政府进行参与和监督，他们在大多数情况下是通过一个中间环节来实现这种双向联系的。但以前的行政法学没有注意到这一重要层面，从而忽视了对这些中介组织的研究。本文突破了原有行政法学的固定研究模式，打破传统的思维局限，从政府与公民之间的中介环节这一角度来探讨和阐述尚未被行政法学界重视或认识的一些问题。
注释:
* 法学博士，深圳大学教师
1 信春鹰、张烨：《全球化结社革命与社团立法》，载《法学研究》1998年第3期。
2 国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革评述》，国家行政学院出版社1998年版，第214页。
3 “障碍我们认识一件事物的，往往不是相反而是相似的东西。”因此，我们在描述一个不甚明确的概念时，可以通过与近似概念的比较，从另一途径得到有关认识对象的大体印象。社会中介组织与以下概念有某种程度的关联，当然也存在必然的区别。（1）第三部门：主要指处于政府与私营企业之间的社会组织，它们从事着政府和私营企业不愿做，做不好或不常做的事。（2）非政府组织（NGO）：强调区别于政府的特征，但其字面含义的范围过于广泛，因为成千上万的私人企业或机构都具有非政府的性质。（3）非营利性组织（NPO）：是指社会生活中除政党和宗教组织以外的无须向国家纳税的所有社会组织，包括为其成员谋利益的组织和为社会提供公益服务的组织。（4）市民社会（CivilSociety）：建构在国家与社会二分法基础上的“市民社会”是指独立于国家的一切社会的、经济的领域；建构在国家―经济―社会三分法基础上的“市民社会”特指介于国家与经济领域之间的社会互动领域。（5）准政府组织，也称法定机构：指按照一定程序设立、承担具体的执行行政职能、业务相对独立、不在政府职能机构序列内的一种中介性质的准行政机构。――分别参见王绍光著：《多元与统一――第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版；赦思：《非营利组织与民主》，载刘军宁等编：《市场社会与公共秩序》，三联书店1996年版；何增科：《市民社会：民主化的希望还是偶像――八十年代以来国外市民社会研究评述》，载《中国社会科学季刊》（香港）1998年春季卷；赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》1999年第1期；韩继志主编：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版，等。
4 转引自周志忍、陈庆云主编：《自律与他律――第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版，第1―2页。
5 如产生于18世纪西欧国家的“行会”以及地方基层的“自治乡镇”等组织。
6 参见，周志忍、陈庆云主编：《自律与他律�D�D第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版，第6－7页。该书作者认为“定义陷阱”表现为：为了追求逻辑的一致性，人们往往会拘泥于自己所下的定义，对定义难以包容的内容则视而不见，因而束缚了自己的手脚，限制了自己的视野；“避开定义陷阱”则意味着既不要过多地在定义上纠缠，又不要囿于不可能完美的定义，限制研究的视野。
7 具体案例及其分析可参看王绍光：《多元与统一――第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第48―51页。
8 由于政府又有中央政府和地方政府之分，所以，严格地说，因级别的不同，政府所代表的公共利益也有不同，也可分为国家利益和地方利益，而地方利益也是一种特殊利益。但囿于本文目的所限，笔者对这种地方利益将不做区分和探讨。
9 目前我国政府的相关决议中对于社会中介组织的理解主要是从这一方面进行的。如《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所、公证和仲裁机构、计量和质量检验认证机构、信息咨询机构、资产和资信评估机构等。”可见，一般人们所说的社会中介组织是指市场主体之间的各种经纪性或媒介性组织。
10 当然，广义的“行政法律责任”包括行政机关和行政相对人违反行政法律规范应承担的法律责任。本文是从狭义定义，即主要指行政机关应违反行政法律规范而应承当的法律责任。
11 （英）约翰・格林伍德、戴维・威尔逊：《英国行政管理》，汪淑钧译，商务印书馆1991年版，第183页。
12 杨祖功等：《国家与市场》，社会科学文献出版社1999年版，第151页。
13 谢晓尧：《论加快我国的行业组织立法》，载《法商研究》（中南政法学院学报）1996年第4期。
14 参见1999年11月22日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过的《深圳经济特区行业协会条例》。
15 关于商会与行业协会的关系还存在一些争议，有人认为广义的商会应包括行业协会，行业协会是商会的一种形态；狭义的商会是一种综合性（不分行业）和地域性较强的中介组织，而行业协会则是同行业内部由企业组织起来的一个中介组织。――参见梁上上：《论行业协会的反竞争行为》，载《法学研究》1998年第4期；及陈清泰主编：《商会发展与制度规范》，中国经济出版社，第291页。笔者并不试图在行业协会与商会之间作出区分，因为本文意在研究作为中介组织的行业组织，所以，尽管商会的行业代表功能不是很强，但其作为经济领域内中介地位的作用促使笔者也将其列入行业组织的系列而加以研究。
16 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1980年版，第1279页。
17 参见，（德）马克斯・韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第42页；及韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1998年版，第4页。也有人将国家之外的公共行政称为“自治行政”，即指“在国家、城市、乡镇、县、省当中，国家放弃一部分行政的职权范围，由监督下的社团在该范围内自行处理本身的事务。”�D�D参见（德）拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第135页。
18 参见，王名扬：《法国行政法》中国政法大学出版社1988年版，第2－3页。
19 参见，（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第586页。――当然，诸如国防、外交等事务则是明显地应由国家提供的服务。
20 参见，王绍光：《多元与统一�D�D第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第163页以下。
21 （苏）B. M. 马诺辛等：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第2－3页。
22 （苏）B. M. 马诺辛等：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第110页。
23 参见于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第61页。
24 黄异：《行政法总论》，三民书局1991年版，第11页。
25 参见，王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第4－6页。台湾学者也曾作类似划分，见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年版，第1－2页。
26 有人理解形式意义的行政是指行政机关的所有活动，因而包括了行政机关的民事活动，而这部分并不是行政法的调整范围，故应强调是指行政机关的行政管理活动。
27 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。另外，罗豪才教授也曾指出：“行政法是关于公共行政的法。公共行政是行政中的一种，包括国家行政和行使某种公共职能的社会组织（如非赢利性的行业、专业协会组织）的行政。”�D�D参见，罗豪才：《行政法学与依法行政》，载《国家行政学院学报》2000年第1期。
28 具体到行业组织管理权力的来源，本文将在第四章的第二节中作具体分析。
29 参见，于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第60－61页。
30 （英）约翰・格林伍德、戴维・威尔逊：《英国行政管理》，汪淑钧译，商务印书馆1991年版，第12页。
31 邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第612页。
32 郭道晖：《多元社会中法的本质与功能�D�D第二次亚洲法哲学大会述评》，载《中外法学》1999年第3期。
33 参见毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民出版社1998年版，第2―3页。
34 参见，俞可平：《权利政治与公益政治――当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社2000年版，第110―111页。
35 参见，智贤：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》，载刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版。
36 邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第8页。伍德诺・威尔逊教授主张将“行政”与“政治”分开，他在一篇极具影响力的文章“行政研究”中把行政描述成技术事务：“行政的领域就是一商业领域……只有当财政手段成为社会生活的一部分，当机器成为制成品的一部分时，它才成为政治生活的一部分。行政的问题不是政治问题，虽然政治为行政确定了任务，但行政不应受政治的操纵。”
37 瑞士历史学家阿道福・加瑟在《自由和民主的历史》一书中，也用“Herrschaft”和“Genosenchaft”两个词区别了治理的两方面的含义。“Herrschaft”相当于英文中的“authority”一词，意指政治从属关系结构中的统治；而“Genosenchaft”则相当于英文中的“association”一词，可译为社团、结社。可见，治理一词，既包括了国家的统治功能，有包含了社会通过结社形成的公共团体管理。――参见（美）文森特・奥斯特罗姆著：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第8页。
38 例如，计划和市场实质上只是政府在对经济进行管理时所采用的方式、方法问题，但我国以前的观念却将这种技术性的“治理之道”上升到意识形态、政治体制的高度。邓小平同志曾经针对这一问题发表讲话，指出：“为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的；为资本主义服务，就是资本主义的。”――参见《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第203页。
39 参见，俞可平：《权利政治与公益政治――当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社2000年版，第110－113页。
40 参见，俞可平：《权利政治与公益政治――当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社2000年版，第114页。
41 Drucker , Peter F. (1990) , Managing the Nonprofit Organization :Practices and Principles , Oxford : Butterworth �C Heinemann Ltd. P. ix. 转引自周志忍 陈庆云主编：《自律与他律�D�D第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版，第42页。
42 一般认为，行政法是调整公共行政的法律规范的总和。当然，大陆法系和英美法系由于在行政法观念上不同，必然引起其定义的不同。美国传统行政法学者从狭义的概念出发，认为行政法不是关于公共行政的法律，而仅仅是控制政府活动的法律，如B・ 施瓦茨教授认为，“在美国，行政法并不被认为是有关公共行政的法律，并不象商法就是关于商业的法律，或土地法就是关于土地的法律那样。行政法的对象仅限于权力和补救……”�D�D参见（美）伯纳德・施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第2页。但也有很多著名学者从广义角度认为行政法是关于公共行政的法律，特别是本世纪初，随着公共行政的发展，学术界也发展了行政法的概念，几乎包括了与公共行政有关的全部事项。――参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第39―40页。
43 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。
44 如1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理了北京科技大学毕业生田永不服北京科技大学拒绝颁发毕业证书及学位证书并拒绝为其办理毕业派遣手续的行为而提起的行政诉讼；其后，海淀区人民法院又受理了北京大学毕业生刘燕文不服北京大学拒绝颁发学位证的行为提起的行政诉讼。在这类案件中，国家高等学校就是一种行使公共权力，作出公共行政的社会组织。
45 参见，李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，载《行政法学研究》1999年第1期。
46 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。
47 李昕：《中外行政主体理论之比较研究》，载《行政法学研究》1999年第1期。
48 （德）平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第18页。
49 参见，王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第41页。
50 参见，王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第130－131页。
51 参见，王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第528页。
52 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第233页。
53 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第235页。
54 联邦行政程序法第551节第13款规定：“行政行为包括行政机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或一部分，或者和上述各项相当或否定的行为或不行为。”
55 参见，王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第603―604页。
56 参见，H. W. R.Wade : Administrative law, Oxford, 1989, pp153. 以及“1610年波翰姆诉医师协会案”，载胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第446－447页。
57 当然我国行政法学教程中也有关于对法律法规授权组织的研究，但这种研究并不深入，因而在实践中因其模棱两可的身份而使许多与之相关的纠纷不能作为行政案件被法院受理。
58 参见，李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，载《行政法学研究》1999年第1期。
59 蔡震荣：《德国行政法上公法人》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编辑：《当代公法理论》，（台湾）月旦出版公司1993年版。
60 可参见本文第四章的详细论述。
61 沈岿：《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第187―188页。
62 关于“控权论”、“管理论”及“平衡论”的相关论述，可以参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。
63 甘雯：《行政法的平衡理论研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第1卷），法律出版社1998年版。
64 参见，汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版，第199�D�D219页。
65 汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版，第219页。
66 查尔斯・泰勒：《吁求市民社会》，宋伟杰译，载汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版。
67 参见，张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第47页。
68 管欧：《中国行政法总论》，台湾，内部资料，第87－88页。
69 参见，管欧：《中国行政法总论》，台湾，内部资料，第87－88、95－96页。亦可参见，涂怀莹：《行政法原理》，台湾五南图书出版公司1981年版，第132－133页。
70 （美）哈罗德・J・伯尔曼：《法律与革命�D�D西方法律传统的形成》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第265页。
71 参见，朱英：《转型时期的社会与国家�D�D以近代中国商会为主体的历史透视》，华中师范大学出版社1997年版，第36－38页。
72 从世界历史发展进程来看，发达国家和欠发达国家经历了两种不同的道路，即内源型道路和外诱型道路。就政府的地位和作用而言，在内源型政治发展过程中表现为被动式的政府，它意味着社会的变革与发展是在社会自身力量所产生的内部创新基础上完成的，而且，社会力量是主动制约政府的。而在外诱型的政治发展过程中则表现为主动式的政府，即社会变革主要是因来自外来的冲击而由政府主动进行的改革，其中，社会对政府的制约也不是主动进行的。――参见时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版，第77―78页。
73 （德）马克斯・韦伯：《经济与社会》（上），林荣远译，商务印书馆1997年版，第78页。
74 国务院办公厅在《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》中明确规定，国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志不得兼任社团领导职务，已经兼任的，要依据该社团章程规定程序辞去所兼任职务。
75 参见，《人民日报》2000年4月13日第6版。
76 Steel, D. R. Britain , F. F. Ridley ed. , Government andAdministration in Western Europe, Oxford: Martin Robertson & Co. Ltd. ,1979, pp. 30-32. 如“从政府与社会的关系上看，英国的行政体制具有高度功能分权化特点。换句话说，英国是一个高度发达的市民社会，半独立性公共组织和社会中介组织的大量存在和积极作用使得小规模政府能有效处理公共事务。”――参见周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第46－47页。
77 国家经贸委产业政策司编：《中国行业协会改革与探索》，中国商业出版社1999年版，第36页。
78 参见，张克华：《谈谈日本的商会社团》，载《中国工商》1995年第1期。
79 参见，张克华：《谈谈日本的商会社团》，载《中国工商》1995年第1期。
80 参见，刘红路：《总商会应是工商企业界的总代表――香港商会组织掠影》，载《中国工商》1998年第7期。
81 张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第48－49页。
82 谢晖：《法学范畴的矛盾辨思》，山东人民出版社1999年版，第279页。
83 （英）安东尼・德・雅赛：《重申自由主义》，陈茅等译，中国社会科学出版社1997年版，第1页。
84 （奥）路德维希・冯・米瑟斯：《自由与繁荣的国度》，韩光明等译，中国社会科学出版社1995年版，第90页。
85 （法）托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1997年版，第289页。
86 沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第356页。
87 参见，（美）希尔斯曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986年版，第638页。
88 （美）马歇尔・C・霍华德：《美国反托拉斯法与贸易法规�D�D典型问题与案例分析》，孙南申译，中国社会科学出版社1991年版，第112页。
89 哥德伐伯夫妇想在弗吉尼亚州费尔伐克斯县买房子，为了审查有关房产的所有权，确保房产的可靠性，这对夫妇先后找了20个律师，结果发现没有一个律师的收费少于费尔伐克斯县律师协会所规定的最低收费标准，因而对律师协会提起诉讼。最高法院最终认定律协的最低收费标准违反了谢尔曼法的第一条。�D�D参见（美）马歇尔・C・霍华德：《美国反托拉斯法与贸易法规�D�D典型问题与案例分析》，孙南申译，中国社会科学出版社1991年版，第114页。
90 参见，（美）希尔斯曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986年，第295页。
91 李龙、夏立安：《论结社自由权》，载《法学》1997年第12期。
92 周志忍、陈庆云主编：《自律与他律――第三部门监督机制各案研究》，浙江人民出版社1999年版，第273页。
93 （德）黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1995年版，第231页。
94 （奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第141页。
95 （法）托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1991年版，第217页。
96 陈清泰主编：《商会发展与制度规范》，中国经济出版社1995年版，第60－61页。
97 参见，信春鹰、张烨：《全球化结社革命与社团立法》，载《法学研究》1998年第3期。
98 参见，汝信主编：《“小政府大社会”的理论与实践�D�D海南政治体制与社会体制改革研究》，社会科学文献出版社1998年版，第292页。
99 参见，葛云松：《论社会团体的成立》，北京大学法学院工作论文1999. 001，第12页。
100 《苏联社会团体法》，载《法学译丛》1991年第1期。
101 参见，莫纪宏著：《宪政新论》，中国方正出版社1997年版，第335页；以及李龙、夏立安：《论结社自由权》，载《法学》1997年第12期。
102 参见，苏力等：《规制与发展�D�D第三部门的法律环境》，浙江人民出版社1999年版，第319页、337页、及355页。
103 如有学者认为，如果我国普遍采用“追惩制”，则势必会造成社会团体的组织活动的混乱。因此，我国的社会团体的立法工作其首要任务就是对各类社会团体进行事先登记，就可以对社会团体的活动进行有效的法律控制，这样既可保证各种社会团体在守法的前提下开展各项结社活动，同时又可以加强对社会团体活动的法律监督，防止社会团体活动超越法律规定的权限，严重影响政府管理活动的开展。�D�D参见莫纪宏：《宪政新论》，中国方正出版社1997年版，第335－336页。
104 参见，康晓光：《权力的转移――转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第105页。
105 例如，根据我国有关官员的论述，行政机关对对社团的管理可以说事无巨细、无所不包。其主要内容包括：“负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查和管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”――参见吴忠泽、陈金罗主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第31页。
106 参见，郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第294页。
107 当然，我们在强调社会对行政制衡的同时，并不否认国家权力相互制衡的积极意义和重要作用。社会的制约不仅与国家制约共同存在，而且是相得益彰的。社会权力要对政府实施有效制约，在很大程度上还是以国家权力为媒介来实现的（下文提到的行业组织通过行政诉讼来监督制约政府，就是借助于国家的司法权力得以实现的）。
108 参见，邹永贤等：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第158－159页。
109 （美）达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，三联书店1999年版，第222页。
110 （美）达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，三联书店1999年版，第221页。
111 （美）达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，三联书店1999年版，第225页。
112 （美）达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，三联书店1999年版，第227页。
113 郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第344页。
114 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1994年版，第100―101页。
115 参见，袁方等：《中国社会结构转型》，中国社会出版社1998年版，第100页。
116 参见，莫纪宏：《宪政新论》，中国方正出版社1997年版，第330页。
117 参见，（英）戴维・赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年版，第398页。
118 （美）塞缪尔・P・亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第83页。
119 Etienne Mureinik , ReconsideringReview : Participation and Accountability, in Administrative Law Reform, Juta& co, LTD 1993, pp35.
120 （美）乔・萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第89－90页。
121 参见，陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第1页。
122 张成福：《大变革――中国行政改革的目标与行为选择》，改革出版社1993年版，第35页。
123 （法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第59页。
124 当然，古代西欧国家对于“公民”的界定是非常狭小的，是由高度排他性的一小群人组成的。如在雅典，“公民”仅指有严格雅典血统的自由成年男子，其他由外地迁居雅典的移民及大量的奴隶都被排除在“公民”之外，也不享有任何政治上的权利。
125 卢梭在其名著《社会契约论》中指出：“为了更好地表达公益，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见。”――（法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第40页。
126 许纪霖：《评论：从范型的确立转向范例的论证》，载张静主编：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版。
127 参见，邹永贤：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第463页、465页。
128 参见，林毓生：《“创造性转化”的再思与再认》，载刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版。
129 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第559页。
130 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第559页。
131 杨祖功等：《国家与市场》，社会科学文献出版社1999年版，第151页。
132 参见，王维达：《论公民在公共行政中的参与程序及其在中国的发展》，载《中国行政管理》1998年第3期。
133 沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，载《法商研究》1999年第2期；又见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995版，第372－373页。
134 参见，陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第130页。
135 行业组织直接起诉的情况还包括行业组织作为行政行为的直接对象，因不服行政决定而以原告身份提起行政诉讼。如行政机关对某行业组织作出罚款或撤销注册的决定，则该行为直接影响组织利益，行业组织可以一般原告身份起诉。本文所指的社团直接起诉则排除了这一情况，专指行业组织本身与行政行为没有直接利害关系时，但为公共利益或其成员利益而提起的行政诉讼。
136 姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第303页。
137 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第618页。
138 参见，邹荣：《行政诉讼原告资格综述》，载《法学》1998年第7期。
139 参见，姜明安著：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第90页。
140 钱伯华：《论行政公诉制度》，载《法学》1998年第4期。
141 如1934年4月27日法国行政法院受理了全国预防酒精中毒协会对某部长作出利于自酿烧酒商的决定提起的诉讼；1941年3月22日受理了学生家长联盟为维护受教育自由提起的诉讼；1948年5月7日的一项判决认为，不动产业主协会可以对损害不动产业主的一般性措施提起诉讼……参见，胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第657页。
142 参见，叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央干部管理学院》1995年第6期。
143 法国行政法院也曾以同样理由拒绝受理诉讼。如法国行政法院于1953年10月28日拒绝受理一个只由劳工组成的工会却对确定电影制片人会费率的决定提起的诉讼。�D�D参见，胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第657页。
144 应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第116页。
文章来源：《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年版 发布时间：2007/12/24