20世纪50年代，联邦德国开始在公共行政组织中逐步引入政府雇员和工人制度，公务员、雇员和工人各占一定的比例，一般的总体比例是2：4：2。具体的比例因不同地方和不同的行政职能而异。，引入政府雇员和工人制度，是对德国传统公务员制度的发展，表明人们对公务员制度的认识从形式发展到实质。

在公务人员的内部管理方面，这三种法律身份存在如下区别：第一，性质不同。公务员关系的理论基础是国家忠诚理论和特别权力关系理论，公务员被视为国家在危难时最后一支可以依靠的力量，与国家之间是无条件的勤务关系；政府雇员与国家之间是聘任性质的劳动关系，工人与国家之间是一般的劳动合同关系，其理论基础是民法上的雇佣关系理论。第二，内容不同。公务员作为公民的基本权利受到许多限制，例如不享有罢工权、结社权等；政府雇员和工人享有罢工权、结社权，可以通过人事代表会议或者工会组织与政府展开谈判。第三，执行职务的种类不同。公务员通常担任领导职务，而政府雇员通常担任专业性强的法律、技术职务，工人通常执行专业性不高的纯事务性工作。第四，行政责任和救济途径不同。公务员违反纪律的，按照专门的公务员纪律惩戒法处罚，公务员对此不服，应当向行政法院提起行政诉讼；雇员和工人违反纪律的，按照协议条款或者劳资合同有关条款处罚，因此与行政机关发生纠纷的，到劳动法院起诉。第五，工资不同。公务员的工资按照公务员工资法拨付，职员和工人的工资按照劳动合同约定的标准支付。实际上，公务员的工资通常高于雇员，雇员的工资通常高于工人。第六，职务关系的产生和解除形式不同。公务员关系以录用（具体行政行为）方式产生，只能以开除公职决定消灭；而雇员和工人以聘任合同和劳动合同方式雇佣，并且按照合同约定的方式解雇。第七，法律依据不同。公务员管理的法律依据是联邦公务员法，而雇员和工人的管理依据是联邦雇员劳资合同法。

引入政府雇员和工人制度的动因是：第一，政府给付职能扩张提出公共行政组织分散化、弹性化和专业化的需要。传统的公务员制度集中、刻板，与前两个要求有冲突，与现代公共行政的后一个要求也没有必然联系。另一方面，公务人员日常工作内容是为国民提供各种各样的公益性服务，稳固的公务员身份在这里没有什么积极意义。第二，新公共管理理论（NPM）的影响。该理论的核心思想是提高政府的经济效益，主张将政府视为企业，将部门领导称为经理（Manager），将公务员视为聘任的雇员，将行政相对人视为客户或者业主，将工商管理的效率法则应用到公共行政中来，将公共行政组织提供的服务视为公共产品进行归类分解，实行成本产出核算，对公共行政组织实行目标（功绩制）控制，但同时下放权力，加大下级机构的权力和责任。作为新管理理论推行措施之一，政府雇员制度开始实施，政府被视为雇主，公务人员被视为雇员，两方就特定的目标（经费和产出）签订1年至5年期的聘任协议。这样，传统公务员制度形成的稳固公务员关系被打破，公务人员的压力明显增大，公共行政的总体效率有明显提高。

就我国公务员制度的改革而言，德国政府雇员制度的启发意义在于：第一，公务员关系的多样化和弹性化。就其实质而言，德国的公务员、政府雇员和政府工人都是“公务员”。其中的值得借鉴的规律性因素是公务人员关系可以有勤务关系、聘任关系、劳动关系等多种多样的表现形式，但其核心目标都是提高公务人员对政府的忠诚性，提高公共行政的效率；第二，公务员、雇员、工人分别适合不同的工作岗位，应当因岗位的需要确定公职关系的类型；第三，公共行政的经济效益是引入政府雇员制度的重要考虑因素；第四，政府雇员制度的推行必须有实践动因和理论基础，也就是说，必须与政府职能调整、政府自我管理方式的改革配套进行，并且必须有系统的立法支撑，否则，很有可能流于形式，甚至被扭曲。

文章来源：《法制日报》2003年1月9日 发布时间：2007/12/24