从行政执法组织的设置和运作看中美两国地方政府异同点
一、引言
随着中美两国在各个方面的交流进一步加深，中美两国学者在学术上的研究也随之涉及更为广泛的领域。中国学者的学术焦点开始从对美国外交、贸易政策的研究转向对美国政治制度的微观运作层面，包括对美国地方政府的机构设置和运作①。许多美国的学者和各种研究组织对中国的研究也日渐深入。总部设在法国巴黎的世界“经济合作与发展组织”(OECD)近期出版的《中国式管理》对中国政府的设置和运作方式有十分全面的讨论。另一份由兰德公司(Rand)发表的有关中国政府如何控制武器出口的研究也是从中国政府机构的内在机能系统来分析中国政府组织的决策过程。但是，比较双方的交流程度，从对有关文献的浏览可以发现，中国学者对美国的研究比美国学者对中国的研究要深入得多。在诸多的领域中，对中国各级政府机构以及运作方式的研究是一个比较困难的方面，尤其是在运作层次的实证性研究更不多见。此论文是笔者在比较中美两国地方政府立法、执法方面的第二个研究。笔者从地方立法、执法着手，比较中美两国地方政府的机构设置和运作，以求补充在此研究领域的空白。
行政执法近年来受到学术界的高度关注②。但笔者从文献阅读中发现，绝大部分的研究都还停留在“讨论、批评、指导”的水平上。比如，马怀德在《行政程序法的价值及立法意义》一文中对行政程序法典讨论集中在重要性这个高度上。冯军的《行政执法论》对行政执法的过程和作用做出了系统的论述。在冯军的论文发表之前中国就已经出版了大量的有关行政法的教科书。但冯军的《行政执法论》的确对这个领域的研究作了很好的总结。笔者认为在《行政执法论》之后的大批有关研究，都还没有超越其文中所总结的范围。
立法和立法所预期的效果之间有一个重要的连接环节――执法。执法是一个具体的行政行为。执法机构被授权对立法作出解释，对有关个人、组织进行检查，惩罚违法行为。如果对执法组织不进行研究，那么就无法进一步对执法行为进行了解。比如，从大量的媒体报导中可以看到，在市容环境执法过程中执法者与相对人之间的对抗性屡屡成为新闻报导的中心。许多学者也对行政执法方式这个课题进行研究。但笔者几乎没有找寻到对地方政府行政执法组织机构进行实证性研究的文献，目前还不能解释造成这一空白的原因。
笔者的研究主要具有三个特点。第一，比较研究。分析手段是通过对中美两国地方政府中有关行政执法机构的对比，揭示行政执法机构设置和管理方面的特点。第二，由于这仅仅是一个初步的尝试，还不能十分有把握地来揭示行政执法中的规律。所以，这个研究仍然属于描述性的。希望能为以后的研究提供一些可测量的学术命题和一些可用的数据。最后，讨论分析的实证性。本研究中的分析和讨论，是根据第一手资料进行的。需要注意的是，研究中利用的一些变量和讨论方法，都是借用美国学术界的成型模式。这些模式是否适用于对中国政府机构的研究还有待进一步考察。为此，希望能摸索出一套可以用来解释中国政府机构运作的方法和模式。
二、组织机构与行政执法行为
（一）文献讨论
1.组织机构。西方学术界对组织理论的研究已经有很长的历史了。马克思·韦伯早在他1947年的著作《社会和经济组织》中，就指出了政府组织的特点和一些特殊管理功能③。这些特殊功能要求组织在雇佣、提升人员的时候必需根据人员的技术能力；权威的贯彻必须通过一个等级结构的权力系列。在这个机构中，规则的建立必须涉及每一个可能的组织行为。组织运作中不能有“见机而行”的行为方式。韦伯对组织理论的贡献为以后的研究奠定了基础，目前对地方政府组织的研究仍是在当年传统的、韦伯的框架之中进行的。无论是什么组织，其结构的设置一定要包含下面三个要素：严格的上下等级制、权威的无限性和技术分工原则。其中，严格的上下等级制规定，在组织中各个组织内部单位是按照上下的原则设置的，上级单位对下级单位有无限的支配权。否则，组织就无法运转。这种严格的上下等级制在军队中最为常见。技术分工原则使得组织能够按照不同的技术职能而划分。这也就是人们今天见到的各个部门的划分。这种按技术职能设置组织机构的原则使得每一个部门能够将本身的职责以最高的效率加以实现。
需要指出的是，由于信息技术的发展和经营全球化的趋势，组织管理的地域性和信息交换发生了革命性的变化。实践中的变化使得组织理论的研究人员重新看待组织结构对运作、经营的影响。但是，技术上的变化尚未对地方政府的运作产生相同的影响。其主要原因是，地方政府服务的地域性仍然是地方政府存在的核心。而且，地方政府所提供的服务种类并没有质的变化。所以，韦伯理论中的技术分工原则仍然适用于地方政府的组织机构设置，最常见的就是以服务项目而设置的市政府各个职能部门。
从中国学者对行政组织的讨论中看，中国学术界对组织理论的讨论是从近十几年才开始的，而且层次较高，趋向于以中国社会、政治环境中的行政组织为中心，将讨论的焦点集中于行政组织在社会系统中的位置。从文献中可以看出中国学术界在组织理论讨论中的一些特点：
第一，中国学术界仍然将政府与国家这两个概念交叉使用。比如，《中华人民共和国资治法典》在定义行政组织和行政主体时提到：行政管理是国家的重要职能之一。而西方学术界在对行政组织的讨论中，没有加入“国家”这个概念。特别是在美国联邦制下，“政府”这一概念有十分狭窄的定义，而且，政府本身不具有强制性，具有强制性的是法律。中国的学术界却认为“公共行政管理是一种具有国家强制力的管理活动”。基于这种观点，对政府机构的研究实际上变为对国家的研究。在西方特别是美国，在其三权分立的政治体制中，被称为“政府”的机构仅仅是指美国总统率领的行政当局。这种政治体制一直贯彻至州政府一级。到美国市政府(Municipality)一级时，政府组织仅是一个服务性机构，而不是一个政治性机构。
第二，在中国被公认的政府组织建制体制是一个从中央贯彻到地方的“民主集中制”。根据《中华人民共和国资治法典》的定义，民主集中制的表现方式之一就是“各级国家行政机关之间实行部门服从整体、下级服从上级、地方服从中央的原则，即国务院统一领导地方各级人民政府的工作，地方各级人民政府除对同级人民代表大会负责并报告工作外，还要对上一级人民政府负责并报告工作”。这种上下单一负责的体系，加上各级地方政府横向报告的责任④，就形成了中国政府机构设置中的“条条块块”。这个条条块块的特点很可能对行政执法机构有重要的影响。
第三，中国各级地方政府组织建制还有一个重要的特点，那就是几乎与政府组织平行的中国共产党的组织机构和领导职务公务员任命的机制。笔者没有在中国有关组织理论的文献中找到任何就这个特点的讨论。在美国政府系统中，联邦和州两级政府中政党性很强，各种政策、法规的制定都体现了当届执政党的执政思想和社会主张。但是，到地方政府一级，政党的影响几乎不存在。而且，绝大部分的美国市政府都采用了“议会―市政最高行政长官”的组织形式。这种形式基本是大公司“董事会―CEO”⑤建制的复制品。这种地方组织的建制目的之一就是要尽量减少管理中的政党因素。笔者觉得如果不对这两条平行的组织机构加以注意，就无法系统地了解中国地方政府的决策过程。
笔者认为，上述三个特点在某种程度上反映了中国地方政府运作的方式以及在中国一直占主导地位的政治思想。从对组织理论的研究和发展上看，中国学术界仍然与西方在认识上有差距。
2.决策过程和信息交换。研究地方政府组织的另一个问题是决策权的结构。从理论角度看，有“集权式”和“分权式”两种决策权结构。这两种方式各有利弊，关键是取决于组织运作的目的。集权式的决策结构有助于对组织的控制，监视具体运作以及解释运作的政策和规则；但不利于调动组织中其他单位的参与性，各个执行部门仅仅是被动地执行自上而下的指令。集权式的决策结构常见于军队和警察一类组织中。与集权式的决策结构相对立的是分权式决策结构。这种决策结构允许组织中的下属部门有更大的自主权，并在组织高层决策结构中有发言权。从实践中看，分权式决策结构对外界反应较快，从而使得整个组织能够较快地适应环境的变化。
组织理论中另一个关键议题是组织内部各部门之间和组织与外界环境的信息交换(Communication)。对于一个组织来讲，信息交换是组织运作的关键，信息交换的效率在很大程度上决定了组织运作的成功率。这里指的信息包括一个组织为了达到其目的所发送的政策、指令以及各项运作的标准。如果将信息交换的重要性放到决策权的结构中加以考察就可以发现，在不同的决策结构中，信息交换的流动模式是不同的。很显然，在集权式的决策结构中，信息流动是自上而下的层层传递。同时，信息的反馈也是逐层向上流动。这种反馈对于组织运作也是十分重要的，因为它为组织适应环境提供了信息。在集权式的决策结构中，向上的信息流动一般不会十分通畅，而且速度较缓慢。这种信息向上流动的特点对决策的调整不利。相比之下，分权式决策结构比较有利于信息横向流动。组织中各个单位之间的信息交换量一般要比上下信息流动量大得多。个人、小组、部门之间的配合程度会因为信息的横向流动而默契得多，从而提高组织的整体运转效果。
就决策过程和信息交换这两个方面看，在中国民主集中制的政府体制中，上下之间，竖向和平级之间，横向的信息沟通仍然是一个有待开发的研究领域。
（二）行政执法机构的设置
尽管中美两国的政治体制迥异，但两国地方政府机构的设置却显示出某种程度上的共性，比如各个技术职能部门的设置（市政工程、警察、消防和城市规划等等）。但是，笔者在对研究对象的初步、直观性观察(Direct Observation)中发现，中美两国政府在运作中还是有明显的区别的，如立法对象的数量和政府在社会运作中的作用两个问题。笔者不对这两个特点做进一步考证，而是将它们作为两个可接受的学术假设(Acceptable Assumption)。
立法对象的数量在中美两国之间有明显的差别。这个差别似乎是源于两国人口的差别。这个差别为本研究带来一个潜在的影响：即政府机构的规模以及管理对象的数量之间的可比性。政府在社会运作中的作用在两国之间也有不能忽视的差异。仅就对两国地方政府立法所涉及的范围就可看出，中国地方政府管理职能涉及社会运作的各个方面。比如，一份中国营口市市政府法制办公室于2004年12月2日发布的《关于公布市级行政执法主体的公告》，列出了122个执法主体。这些执法主体代表了至少相等数量的政府运作职能。相比之下，美国地方政府对社区不会有如此广泛的管理职能。为此，笔者就人口数量为基础，将营口市（市域非农业人口为859968人）与美国德克萨斯州的奥斯汀市（人口652562人）相比，发现奥斯汀市政府一共有38个职能部门，其中具有行政执法权力的只有7个。为此，笔者推测，社区人口的众寡与行政执法机构的设置和功能没有直接的关系，但政府在社会管理中角色大小却对行政执法机构的设置和功能有直接的关系。
笔者感兴趣的另一个研究课题是，行政执法组织的机构设置是否会受到政府组织建制的影响。一般讲，这不应该是一个课题。因为，行政执法机构作为政府组织中的一部分，其设置一定会反映总体组织的结构。但笔者感兴趣的是这种机构运作时的特点。换言之，中国地方政府的行政执法机构在前面讨论的“条条块块”框架中是如何运行以及进行信息交换的？就美国的情况看，在联邦制的系统中，各级政府都是一个独立的运作单位。任何一个“上级”政府都无权过问“下级”政府的运作问题。一个美国的地方政府仅仅需要对自己的社区负责，对县、州和联邦政府没有权责关系。这种简单化了的权力和责任机制对行政执法有何影响？
三、研究问题与数据采集方法
笔者的研究兴趣分为下列四个方面；第一，行政执法组织的建制模式；第二，上下级行政执法组织之间的控制方式；第三，行政执法组织之间的协调以及信息交换方式；第四，决策方式。
关于数据采集的对象，为了能使讨论具有更大的可比性，笔者从诸多的行政执法中挑选了有关保护消费者权益项目作为研究的对象。这样挑选的原因有二：其一，虽然两国消费者权益法律的内容和涉及的范围迥异，但消费权益保护的执法组织比较接近，从而具有较强的可比性。其二，将注意力集中在这个项目上多少带有一些偶然性。天津市河西区物价局对本研究给予了大力支持，所以笔者在美国也相应地挑选了职能类似的机构进行研究。
笔者的数据采集方式主要有两种：一是与两国地方政府有关人员进行了单独和小组式的面谈；二是文件阅读。
采访时间：2005年12月，2006年1月、2月。
中国的采访对象：天津市政府法制办公室；天津市河西区物价局和天津市河西区环保局。
美国的采访对象：伊利诺州芝加哥市的消费者服务部，道纳斯格罗夫市的法典服务部。
文件阅读：主要是两国各级政府机构的网站。采集数据包括详细组织图，组织机构的预算，人员配备数及具体职能等等。
上网时间：2005年11月到2006年2月。
为了保证在两国分别进行面谈的统一性，笔者在进行实地采访之前就准备了一份面谈问题提纲。根据对谈话笔记进行的比较，笔者认为提出的问题具有很大的共性，为研究提供了可靠、可比的材料。
四、初步结果
（一）行政执法组织的建制模式
笔者将两地执法机构的组织结构进行比较，结果发现一个明显不同的特点：执法机构的设置不一样。芝加哥市的消费者服务部是直属于市长办公室的部门，责任范围覆盖全市。天津河西区物价局则只负责一个区。由此看，似乎更应该将芝加哥市的消费者服务部与天津市物价局进行比较。但是，天津市物价局的责任没有直接延伸到街道、基层这个具体水平。所以，从运作层次上看，区物价局更能说明问题。另外，如果从总体上研究执法机构的组织结构，从哪个层次上进行比较并不重要。换言之，通过比较可以看出，在有关商品价格的行政执法方面，芝加哥市是在一个“双层次”的框架中，天津市政府的运作则是在一个“三层次”的框架中（如图1所示）。
图1 市政法规执行机构层次比较
需要注意，图1标出的中国市政执法有四个层次。但街道办事处本身不是一个正式的执法机构，它只具有协助区局执法的功能。图1用虚框表示街道办事处的这种非正式功能。市物价局对区物价局的业务指导关系用虚线表示。从图1可以看出，中国的执法机构比美国的要复杂。
笔者的研究没有对采用这种三层次框架结构的原因进行考查。人口数量似乎是一种可以接受的解释。天津市的人口比芝加哥要多几倍，所以将天津市的物价检查工作按区县分散开也许是应该的。但是，美国纽约市的人口超过八百万，其组织结构也是两层，并没有按区再进一步划分。看来，人口数量的寡众还解释不了组织机构的设置。
进一步调查发现，具体到天津市某个行政区，会有三个不同级别的物价执法机构在同时执法，因为执法对象被分为三类。分别为由区物价局负责检查的单位、由天津市物价局负责检查的单位和由国家发展和改革委员会价格监督部门负责检查的单位。比如，在教育收费的日常监督检查管理中，国家教育部部署高等院校的价格收费行为由国家发展和改革委员会负责，国家发展和改革委员会也可以委托当地的物价部门执法；天津市属院校（包括中小学）则属于市物价部门负责；区属学校则归区物价局执法（如图2所示）。
图2 中国物价执法行政组织关系结构
图2中的黑体虚线表示技术上的指导关系，圆点虚线表示在不同执法对象之间的某种共同之处。从组织内部控制的角度看，国家、市局与区局之间基本上没有行政上的关系。区物价局在人事、财政上都是区政府的一部分。中央政府的执法对于执法对象来说属于“条条”；而地方的执法属于“块块”。作为河西区物价部门在行政上受区政府的领导，但在业务上受上级物价部门的管理，这就是前面提到的条条块块的特点。
美国地方政府的议会在其管辖地域内是最高的立法机构，除去联邦和州法令之外，地方议会负责各类地方法规的制定。所以，美国市政府中的行政执法部门（比如，芝加哥市的七个部门；道纳斯格罗夫市的一个部门）在当地就是最高的行政执法组织了。美国在行政执法方面，也存在联邦法规与地方法规之间的区别。但在许多情况下，地方仍有自主权。比如在对屠宰、生肉和肉制品管理方面，由于食品关系到国民的健康，所以各项标准由联邦政府制定。但是，各州允许按照联邦的标准建立自己的监察机构和制度(The Wholesome Meat Act of 1967)。如果一个州政府不愿意建立自己的机构，那么联邦政府才会将那个州的生肉和肉制品的监察工作加以接管。
相比之下，中国的行政执法的组织系统就较为复杂。如图2所示，在一个城市中就有三套执法机构在发挥作用。虽然机构之间有委托执法的协调运作，但是，这三个组织系统基本上是相互独立，没有人员、财政和执法对象上的共同之处。这种三套独立的机构有可能使得中国的以中央政府为核心的一元化系统反而在行政执法上缺乏统一的控制。
（二）上下级行政执法组织之间的控制方式
组织机构的控制方式是一个比较抽象的组织运作概念。一个实体之所以能被称为组织是因为几个因素的存在。一是组织运作的目的和规则。这实际上是指一个组织存在的原因和运作的方式。二是组织运作需要有运作的载体和“燃料”，即人员和财政。那么，人员的来源和管理方式以及财政来源和管理方式就构成了组织控制的方式。我们将人事来源和财政来源放到天津市和芝加哥市的组织结构中加以考察、比较，一些特点开始浮现出来。
第一，美国地方政府的组织机构控制方式比较简单，而中国的相对复杂。在美国地方政府诸多的功能部门中，能够进行执法的机构只有很少的几个。这个特点在中小型（美国的标准）城市中更为突出。伊利诺州的道纳斯格罗夫市（人口五万）只有一个法典执行部，负责全部的行政执法运作。但是，无论是否将行政执法权力分散到各个功能部门，行政执法这一功能直接在市最高行政长官(CEO)的领导下对议会负责，CEO对执法机构的组织设置、人员有直接的控制权。从芝加哥市和道纳斯格罗夫市的“市政运作规则”(The Municipal Operation Manual)中看，市CEO一人直接负责对部级干部（相当于中国的局级）的聘用。换言之，各个部／局长直接向市CEO负责。这种直接的负责制度，使得市CEO对各部门的运作有直接的控制。
相比之下，在中国特有的条条块块的组织结构中，一个执法部门有两类上级机关。比如，天津市河西区物价局是河西区人民政府的组成部分，天津市物价局对其仅仅是业务指导关系。市政府与中央政府的关系也体现在类似的框架中。在这样条条块块的框架中，法规执行的技术标准和组织的上级机关是两个不同的实体。这种法规标准和人员财政上的交叉控制使得行政执法的运作机制相对比较复杂。而且，在中国共产党党的组织与政府组织平行的情况下，领导职务人员的任命以及行为的评估这种人事上的控制是在一个更为复杂的结构中进行的。用下图将这个关系加以总结（如图3所示）。
图3 三级政府机构
图3标示了三级政府机构，每一个机构都包含了两个平行的内在运作组织：党组织和政府组织。如图3所示，在一个市政机构中，最高一级的是市级的党组织以及与其平行但在其领导之下的市政府。第二层机构是市一级的各个功能局和按照地区划分的区级政府机构。这一级机构的内在组织形式与市级的相同：党组织和政府组织。再下一级的是在区政府下面的功能局。在区局的机构中，其组织形式与市、市局、区政府的一样，有两个组织：党组织和政府机构组织。图中用粗体流程线来标示直接的人员控制。这种控制反应了党管干部是中国共产党干部管理的根本制度和政府干部的选用原则（中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》，2002年）。在这样的原则指导之下，上级政府对下级政府在人事上的控制实际上没有了意义，所以用虚线来表示这种关系。需要注意的是市局与区执法局之间的关系。这种关系是业务和技术上的指导关系。鉴于这种关系在执法运作中的重要性，所以用细的实线来表示。
在非领导职务公务员的录用上，运作层的领导（比如处长）无权招聘职工，而要由各级人事局统一招聘。经过国家、地方公务员的考试，按照择优的原则录用。换言之，各部门的主管对自己的员工没有实际意义上的控制权。
第二，两国地方政府对行政组织在财政控制上的不同。在美国，市CEO虽然对下面各个部门人员的雇佣以及运作方式有控制权，但真正的财务上的控制权却在市议会手中。每年，各个部门提出的预算要求，需要通过一个市议会的审批过程。这里的预算包括进行各种项目的资金和人员的配备。市CEO会根据自己的计划将各个部门提出的预算要求进行平衡，或增或减，最后提交议会。一旦议会投票通过预算，年度预算就成为当年运作的法律依据。如果需要临时增加预算，市CEO可以向议会提出修改预算的要求，由议会投票决定。在美国地方政府的机构中，议会就是通过预算对市政府进行控制的。
在中国地方政府的运作中，上级机关在财政上对下级机关的控制是通过一个被称为“三定方案”（即定职能、定机构和定编制）的行政手段方式进行的。中国各级政府或者党委（天津市是在党委）中，都有一个重要的部门，即各级编制委员会。编制一旦确定下来，行政机关的人头费就按照编制确定的人数下拨。平时增加人员一定是经过编制管理机构批准，只要是编制管理机构批准的，财政部门就会拨给财政经费。在这种预算体制下，运作层的政府部门对自己的经费没有发言权。
第三，从两国地方政府的执法行为看，执法中的各项立法对执法人员控制程度有所不同。比如，天津河西区物价局在执行国家有关法规时要受到两个不同系统领导的制约：市物价局在业务上的指导和区政府的人事领导。有时执法机构打算根据价格法对某单位进行处罚，但区领导却有不同的意见。相比之下，美国地方政府执法中按法规运作的刚性较强。笔者在美国道纳斯格罗夫市调查中就了解到一个例子。一个建筑商在施工中非法砍倒一颗五百年的大树，从而引起社区各界的非议。市议会指示市CEO重罚那个建筑商。但法典执行部的主任拒绝执行，因为议会要求的“重罚”的金额超出法规规定的上线。笔者认为，可能中国政府组织的条条块块、交叉负责的体制降低了立法对执法行为的控制程度。
（三）行政执法组织间的协调及信息交换方式
平级的行政执法机构之间没有控制的问题。但是，从行政执法运作的总体上看，各部门之间的协调就成为一个重要的问题了。从理论上看，复杂的组织结构要求较高的协调机制；简单的组织机构对协调的要求就相对低。而且，协调的效率是由信息交换的方式和效率所决定的。值得一提的是，在行政执法的协调问题上，笔者在两国进行的调查中发现一个共同的发展倾向，那就是从居民和社区的角度看，都有越来越强地要求政府建立一个“一点办公”的愿望。因为作为被服务对象，居民和社区将市政府视为一个运作实体。这实际上是一个政府运作的效率问题。这种高效运作的前提就是各部门之间的良好协调和高效率的信息交换。
笔者在美国的芝加哥市和道纳斯格罗夫市的采访中，发现两个市政都在将各类服务进行合并。而且合并的是运作方式（比如许可证的申请、审批过程），而不是组织机构。这种“合并”的实质是将机关相关部门的服务高度协调，最终使得各个部门之间的区别在服务对象面前成为透明的了。笔者在天津市也发现，为更好地协调各种许可证的发放，市政府建立了一个许可证中心，以便申请人可以在同一个地点将所需的手续完成。
笔者将两国地方政府行政执法组织就协调和信息交换问题进行比较，发现双方最大的区别就在于协调机制的复杂程度上。在中国“大政府”的管辖范围之内，一个市政府中有上百个行政执法机构。很显然，部门数量多，之间的协调和信息交换就会比较困难。不定期的简报是天津河西区物价局与上级单位沟通的主要形式之一，2005年出了30多期。简报还会抄送给包括人大、政协在内的上级单位。局内部还有每周例会、科长会议等汇报工作。这是纵向的信息交换。在对天津市河西区环保局的访问中发现，在天津市创建卫生城市和模范城市的过程中，河西区区长每周三和周六要召开与“双创”有关的各执法机关的联席协调会议。各执法单位可以反映问题，区长定夺具体让哪一个执法单位来解决问题。但笔者不太了解这类每周两次的协调会议是否是一种长期的、制度性的协调方式。
下面从两个方面考察横向的协调和信息交换问题。第一是与本市其他区的、相同职能的区局之间的协调和信息交换。根据笔者的调查，在这个横向的层面上没有正式的协调和信息交换渠道。但各区物价局之间自发地组织了“联席会议”，以便能够互相交流工作情况，开会时会请天津市物价局相关机构参加会议。不同省份之间的平级组织也有这种活动，互相交流情况。第二是与本市其他区的、不同职能的区局之间的协调和信息交换。笔者发现，从天津市整体的行政执法运作层次看，在诸多的各个不同行政执法部门之间的协调和横向的信息交换似乎不存在。在与其他执法部门交叉执法的问题上，天津河西区环保局的采访对象认为，“要是我们做了别人的事情，我们就越权了”。交叉协调这种观念尚不存在。再看在天津新建的许可证中心的例子，虽然所有的发证部门在这个中心大楼中都设有一席办公之地，但许可证的申请和颁发程序并没有被“一元化”。各个发证部门仅仅是在地理位置上互相离得近了。
美国芝加哥市政府之下的各个行政执法机构内部也是利用类似的方式（简报、例会）。这一点与中国的情况相同。但不同的是，根据笔者的调查，各个不同执法部门之间存在有高度的协调。比如，芝加哥市和道纳斯格罗夫市都将各类许可证的发放过程统一化，组成“虚拟”的许可证中心。这种中心化的运作方式要求各个部门之间有较高水平的横向信息交换。比如，建筑商在申请一个新的商用楼房的建造许可证时，需要得到十几个部门的批准。但是，在“虚拟”的中心申请工程中，申请人只需与一个接待单位（或者在互联网上）打交道。
笔者还发现，在芝加哥市和道纳斯格罗夫市的执法运作中有许多交叉运作行为。执法中的交叉运作是指不同的执法部门相互合作，在需要的情况下一个部门代替其他部门履行其职能。芝加哥市的消费者服务部如在执行自己的任务中看到街道上有违章堆放杂物的现象（房屋建筑部的职能），也可以进行管理。道纳斯格罗夫市也有类似情况。市议会要求市政府各个部门若发现有违章现象，必须立刻通知法典执行部。比如，如果警察在巡逻时发现有建筑商在工地有违章行为，他们不但要立刻将情况转到法典执行部，而且必须立刻通过装在警车里的移动计算机系统将违章行为输入到法典执行部的档案中。前面提到的以简报、例会方式的通报方式同样也被使用在各个平级部门之间。从笔者参加的每周市政府高级主管例会的情况看，各个部门之间的协调和信息交换，的确已经达到了一个很高的程度。从会议的讨论情况看，各个部门主管对其他部门的运作情况是有一定了解的，互相之间的合作比较默契。比如，芝加哥市的大部分街道两旁平时夜间是可以停车的。但市政法规规定，冬季在降雪量达到两英寸时，车辆必须在凌晨两点以前离开，以便市政工程部的铲雪车进行作业。为了帮助市政工程部的工作，警察局会按照市政工程部铲雪路线的先后，到各个街道通知居民或者业主们将汽车开走。如果不执行，或者开罚单，或者叫拖车将违章的车拖走。类似这种的合作关系在许多其他运作中也可看到。
（四）决策方式
笔者将决策方式分为两个不同层次的组织行为加以考察：一是高层的决策方式。高层的决策对象往往包括新政策、法规的制定，现存政策、法规的修改，高层管理人员管理，与其他组织的协调，对重大事件的处理等等。这一类决策对组织和组织的运作有较大的影响。二是运作层的决策方式。运作层的决策对象包括日常工作中具体的工作，对一些日常案例的处理。第二类决策的影响范围较小，往往只局限于组织内部的协调水平以及具体的运作方式。
笔者在实地调查中发现中美两国在决策方式上显示了比较明显的不同之处。
第一，从规则上看，中国的机构强调层次分明的情况上报系统。比如，《北京市房山区商务局工作制度》明文规定：情况上报要严格遵守等级，“不得越级请示报告”，遇有重大事项和问题必须先请示后办理，“不得先斩后奏”。相比之下，笔者在美国的机构中却没有发现这么严格的规定。下级服从上级以及汇报制度与中国的情况相似，但其人事制度则鼓励一般的雇员和各级管理人员独立思考、独立解决问题。在年终的行为评估中，个人在工作中是否能独立解决问题，解决问题的首创性都是衡量工作水平的标准。
第二，中国地方立法（包括对现行立法的修改，下同）往往是一个自上而下的过程。以《天津市建设工程文明施工管理规定》为例，这项立法是由天津市长和副市长提出的，究其原因可能是中国实行安全生产责任制，各级政府的领导人是管辖区的安全生产第一责任人。从美国地方政府的立法过程看，从基层运作部门、CEO办公室到议会的议员，都可能是立法提议的开始点。由于中国政府组织结构层次多，基层组织和其中的工作人员几乎没有参与立法的机会。而且，由于业务指导的上级和行政领导的上级是两个不同的机构，因此信息上传下达的渠道也就不同。笔者在采访中发现，有关干部和职工都不太了解高层的决策过程。与中国的情况相比，由于机构的层次少，美国地方政府运作层的执法干部和一般工作人员在立法过程中有较大的发言权。从道纳斯格罗夫市的情况看，法典执行部的工作人员在很多情况下首先提出立法的意见，以及具体的数据、规格，然后由市CEO提交市议会投票，形成正式的地方立法。
第三，法律是否呈刚性是两国行政执法组织在决策过程中的另一个不同之处。中国地方政府执法机构在决策过程中的刚性不明显，酌情处理的成分较高。对于天津河西区物价局来说，决策的因素取决于案件的性质、处罚数额的大小和被处罚者的隶属关系等因素。比如，在住房销售方面，经济适用房是国家定价的，如果开发商非法涨价销售，罚款数额比较大，一般就要找主管区长汇报，得到同意后再下处罚决定书。另外值得一提的是，在中国条条块块的政府组织建制中，决策过程还牵扯到与其他政府部门的关系问题。比如，如果违法对象是教育、卫生一类的政府机构，在实施处罚以前还要向主管教育、卫生的区长汇报、请示，得到批准后再处罚！相比之下，笔者在美国方面没有看到类似的情况。从前面所举的建筑商非法砍树的例子中就可看出法律的刚性。在笔者参加过的高级主管例会中还观察到其他类似的例子。比如，芝加哥有一家居民，其住宅与一个小学校相邻，他家中养有五条大虎头狗。由于近年来，美国时有这种虎头狗伤人的事件，社区中的宗教领袖和校区领导强烈要求市政府采取有效措施，将那五条狗处理掉，以免发生事故。芝加哥市长指示宠物保护与管制部采取一切必要的措施，让那家人将那五条狗处理掉。但是，宠物保护与管制部的主管马上指出，芝加哥市法典中没有类似的规定，他不能执行市长的命令。
五、讨论与总结
以上对行政执法组织从四个方面进行了考察：机构建制模式；控制方式；组织之间的协调以及信息交换方式；组织的决策方式。通过比较式的研究，笔者对中国地方政府行政执法组织的设置和运作方式有了比较系统的认识。
（一）复杂的组织结构
从两国之间政府组织系统组建的原则看，美国地方政府的组织结构比较简单。从垂直方向看，虽然较大的地方政府组织也有许多功能部门，但组织结构十分简单，高级管理层和运作层之间的间隔较小。各个运作部门与上级是“一仆一主”，权责分明。相比之下，在条条块块的建制中，中国地方政府机构的行政上级和业务上级是两个不同的政府实体，造成了两条平行的控制系统。同时，在中国“大政府”的管辖范围特点之下，一个市政府的运作就变得十分复杂。这个复杂性可以从以下几个方面看：
第一，行政执法组织的建制是分散式的，几乎所有的市政府部门都有行政执法权，但是，组织结构中没有促进横向协调和信息交流的机制。这就形成了范围大、分散化、层次多、交叉领导和垂直控制的行政执法组织特点。在这样的组织结构中，一个本应该十分简单的执法项目就会变得比较复杂。比如，在对北京市猪肉市场的管理中，一头猪从生产到上市要经过一系列执法检查：动物检查、质量检查和卫生检查等等。但最终还是不能保证猪肉能够被安全食用，导致一位北京的政协委员质疑道：为什么“八个部门管不好一头猪”？
中国特有的、条条块块的建制还在于一个市政府管辖的区域内产生出三套执法系统：中央政府机构的执法部门、市级执法部门和区级执法部门。虽然在如果有人举报的情况下，接受举报的执法机构可以直接查处，但是如果被查处组织在政府结构中高于执法组织，执法过程就有可能变得十分复杂。本研究没有对执法效果进行考察，但一般讲，这样复杂的执法组织建制对执法效果可能只会有负面影响。
在美国，地方政府的权力得到高度的承认。比如，在一个地区遇到大型灾难，美国总统会应地方政府要求派军队到地方支持救灾。在那种情况下，军队必须听从地方政府文职人员的指挥。在中国政府组织总体设置体系中，行政执法这项本不是十分复杂的政府行为却被放到如此复杂的组织机构中执行。这种复杂的组织结构对控制和信息交换有重要的影响。
（二）多元化的控制
对一个组织来说，有三种可利用的控制手段：财政、人事和业务指标、运作法规（技术运作方式）。从两国的情况看，双方组织机构本身对财政的控制权都不大。只是美国地方政府的部门领导在预算提出和制定上较之中国领导有相对比较大的发言权。这就意味着美国的部门领导者对自身组织运作的方式和发展方向有较大的控制。
在人事管理方面两国也有明显的区别。虽然美国各级政府在人员雇佣上有一套严格的制度，但美国的部门主管基本上可以根据自己的意见做出录取决定。另外，在评价职工的表现时，也是部门领导根据自己的意见为职工进行行为评估。虽然美国政府雇员很少得到“奖金”这一鼓励性收入，但平时的表现与年终加薪是相连的。在中国地方政府机构中，部门主管对其领导的工作人员没有这么大的权力。尤其在干部聘用和管理上还必须遵守共产党的审查、管理的规则。失去对人事的控制权就意味着失去了对组织运作的控制。
中国的条条块块组织建制对执法组织（以及任何其他政府组织）在控制上的影响十分明显。根据一般的组织理论，对组织控制，无论是外在控制和内在控制，关键是如何使得组织对本身运作结果负责，并如何满足上级控制机构的要求(Gortner, Mahler & Nicholson,1989)。在条条块块系统中，业务责任和行政责任有可能是不同的两套指标。组织在运作中必须在业务责任和行政责任之间做出选择。加上中国共产党的另一套规则，三套责任有可能使得组织运作的目的十分模糊。在这种情况下，组织运作的效率只能基于一种假设：这三套责任是一致的。但是，在笔者考察中发现与这个假设相反的情况。比如，天津河西区物价局有在应该进行处罚的情况下（业务责任），但由区领导出面讲情（行政责任上级），最后不了了之的情况发生。
相比之下，美国地方政府控制系统是单一的、实行各级领导负责制。而且，控制系统运作的约束性很强，组织运作的目的明确。
（三）协调和信息交换的困难
虽然美国地方政府执法部门也有必要的分工，但由于横向信息交换的渠道没有障碍，不同运作部门之间的协调程度较高。值得一提的是，在美国地方政府的运作中有一种非正式的信息交换方式。道纳斯格罗夫市的消防检查员和警察在执行任务时，都佩戴能挂在肩头的小型对讲机。市政府工作人员除了在必要时用这个小型对讲机互相进行询问以外，还可以在自己没有问题的时候，听到其他人员的交谈，按照要求，对讲机必须随时处于开启状态。这种非正式的信息交换使得每一个在值勤的人员能对全市的情况有所了解。组织运作中的非正式信息交换是组织运作中一个重要的因素。从理论上看，所有的组织都有正式和非正式的信息交换渠道(Gortner, Mahler & Nicholson,1989)。在某些情况下，后者比前者更有效。关键在于组织机构的设置方式是否能鼓励各种非正式的信息交换。进一步讲，就中国执法运作的分散状态，在缺乏正式信息交换渠道的情况下，非正式的渠道就十分重要了。中国地方政府执法组织中的非正式信息交换是一个值得进一步研究的课题。
同时，简单的结构还进一步使得各个组织内部机构之间的协调和信息交换有较高的效率。有效的信息交换所具有的优点之一是它有助于形成一个良好的信息反馈系统。任何一个组织都必须以依赖一个良好的信息反馈系统来进行自我调整、发展(Fetterman & Wandersman,2005)。就中国的情况看，笔者就发现一个具有矛盾性的问题。根据前面的讨论，这个矛盾性体现在：一方面，中国行政执法功能的分散性，几乎所有市政府的职能部门都具有执法的功能。而且中国行政执法组织控制中的条条块块建制，造成业务责任和行政责任平行分离。分散性和条条块块的特点造成了行政执法组织总体上协调和信息交换的困难。另一方面，这样一个分散而特殊的组织建制对运作中的协调和信息交换恰恰有更高的要求。从实际工作中看，以生产安全为例，中国实行安全生产责任制，各级政府的领导人是管辖区的安全生产第一责任人。那么，在这样一个分散而又缺乏协调机制和有效的信息交换系统（正式的和非正式的）组织系统中，在多大程度上各级政府中的安全生产第一责任人能有效、及时地对自己的工作负责就会成为一个问题。
根据笔者在网上的查找，信息交换不通畅的事例很多，以至出了事故才进行通报。比如，中国信息产业部有一套重大事故通报的制度，但可能是执行不力，以致此部门在2003年8月又发出通知，“重申必须认真执行重大事故通报制度”。又如在一个特大的煤矿生产安全的事件中，发生事故的煤矿有一套安全指标，但当地政府的领导甚至有关企业的领导对自己负责的煤矿生产安全问题不甚了解。在教育部的例子中，其组织到2005年才开始着手建立“重大安全事故内部通报制度”，要求建立常规化安全报告和通报制度。
（四）从上至下的决策模式
根据前面对组织机构、控制与协调和信息交换的讨论，笔者对中国行政执法组织中的决策方式已经有了一个初步认识。与美国地方政府行政执法组织相比，中国的决策过程有以下特点：第一，由于对下层具体运作的了解不够，加上缺乏一个鼓励下级参与决策的机制，使得决策过程只能是一个自上而下的过程。这一点从上面所举的煤矿事故中就可以看出。一个煤矿出事故，事故的调查和处理是由中央政府（国务院）派人进行的，其中越过了若干政府职能部门（部，省或直辖市，市局等）。第二，决策过程缺乏规范性。由于组织结构以及其中责任制度的复杂性，许多决策过程都有“酌情处理”的成分。而且，对于一些比较重要的问题，决策方式会有所不同，比如对于重大违章、后果严重的事故，实行“从重从快”的处理方式。这种决策方式的直接后果是，决策的执行效果可被分为，“大问题，高效率；小问题，低效率”。在小问题上不重视，积少成多，最终导致大问题。从上面的煤矿事故的例子中就能看到这一点。这种决策过程和决策执行方式造成的经济、社会和政治方面的代价过于高昂。
在美国地方政府行政组织中，运作的部门、部门主管和雇员，一方面受鼓励进行独立思考、独立判断，另一方面在运作中按照规则行事。而且，由于简单的组织结构以及横向的协调和信息交换渠道比较通畅，使得一个自下而上的决策过程成为可能。另外，美国的政府部门主管一般不太会对下属人员的工作进行微观管理(Micro-management)，使得下层的组织和雇员愿意提出有关决策和技术细节的建议。虽然最终的决策权还是在组织的高层，但这样一个决策过程使得各项政策法规比较符合实际，基层运作部门也愿意提出改进的办法，从而带来比较好的执法效果。
六、余论
这个研究仅仅是就行政执法组织，对中美两国地方政府组织结构进行了描述性的研究。从比较研究中可以看出，虽然中美两国的政府组织结构设计在组织内部机构上没有太大的区别，但是在组织机构之间的上下与横向的关系方面却迥然不同。中国行政执法组织结构似乎与当年韦伯的经典组织理论的原则大相径庭。当然，仅凭一份研究还不能在理论的高度来为中国的政府组织机构设置加以规律性的总结。比如，为什么在中国会产生这种条条块块的组织设置，并将技术原则对组织的控制与对行政上人员和财政控制分家。这种设置的目的和合理性有待进一步研究。但是，各种不同的组织结构设计的合理性，最终要反映到组织运作的效率上。
笔者在这份研究中没有涉及运作的效率问题。在对芝加哥市的消费者服务部采访时看到一些数字，觉得那个部门的运作效率还是比较高的。这个部在2004年收到14000多个举报，对全市出租汽车进行了33680次检查；根据芝加哥市有关消费者权益立法进行的检查共有219300多次。这个部门的人员总数在2005年为152。对效率的研究要求有定量分析法。我们希望这个研究能带动其他类型的、对行政执法组织方面的研究。
笔者在进行研究时，对两国人口数量方面的差异十分关注。原因就是人口数量大，政府的运作规模也会随之加大。我们担心的是，如果两国政府机构设置上有所不同，那么有可能人口数量是造成不同的主要因素。芝加哥市有300万人口，纽约市有900万人口，但两市的机构设置原则上相同。由此可见，导致中国政府组织规模大的原因应当不是人口，而可能是中国政府在社会中管辖的范围较之美国政府要大得多，这就是“大政府，小社会”之说。这其中还包括政府机构是否参与营利性经营活动的问题。另外，政府机构的运作方式也造成一些执法方式的不同。比如，美国的中小学都是以社区为基础，居民通过纳税支持学校的运作。每年为了能够跟上通货膨胀的速度，学校要增加开支，需要增税，那就必须得到居民的同意。所以，在美国公立学校中不存在乱涨费用的问题。这些社会、政治、经济背景的不同对政府组织的运作也很重要。
在本文中，笔者仅仅根据搜集到的数据，对这些议题进行了讨论。由于数据的搜集分别是在两国的两三个执法机构中进行的，因此讨论的普遍性还有待进一步证实。就上述的四个议题（组织机构，控制方式，协调与信息交换，决策方式）来看，笔者在将来的研究中所面临的挑战是如何将这些议题用各种变量进行描述。鉴于此研究的前沿性，许多议题的提出和考查都有很大的尝试性，因此本文仍然属于“抛砖引玉”的性质。
收稿日期：2006-08-13
注释：
①关于美国地方政府的机构设置和运作，参见中国社会科学院美国研究所《美国研究所通讯》，2005年第2期。
②本文讲的行政执法是相对司法而言的一种法的实施活动，并不单纯是指行政法的执行问题，因此这里的行政执法并不是在法学学科划分的意义上使用此概念。
③韦伯称政府机构为“官僚机构”。这里“官僚”这个概念不是我们平时所用以描述政府机构效率低下、办事拖沓的特点。
④中华人民共和国宪法第110条规定：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
⑤ CEO:Chief Executive Office；最高行政长官。
【责任编辑】周振新
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【原文出处】中国地质大学学报：社科版
【原刊地名】武汉
【原刊期号】20071
【原刊页号】78～89
【分 类 号】D411
【分 类 名】宪法学、行政法学
【复印期号】200704
【标 题】从行政执法组织的设置和运作看中美两国地方政府异同点
【英文标题】Organizational Structure and Operation of Code Administration: A Study of Differences between Chinese and American Local Governments
HAN Zhi-hong 1, (USA) WU Liang-fu2
(1. School of Law, Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China 2. Information Service Department, City of Downers Grove, IL USA 60515)
【标题注释】基金项目：天津市哲学社会科学研究规划重点项目(TJ05-FX006)
【作 者】韩志红/吴量福
【作者简介】韩志红(1955-)，女，河北满城县人，教授，研究方向：经济法。天津师范大学 法学院，天津 300387；
吴量福(1954-)，男，教授，博士，研究方向：地方政府。美国丹尼森市政府信息部，IL USA 60515
【内容提要】地方政府行政执法组织的设置和运作问题应当是行政学、法学诸多学科研究的重要问题，因为它直接影响着法律的实施效率和最终的实现，关系到社会健康、协调、稳定地发展。社会化的发展使政府的管理职能急剧增长，执法组织设置和运作的科学性日渐凸显。本文运用实证性的研究方法，对中美两国地方政府行政执法机关的组织机构、控制方式、协调与信息交换和决策方式进行了描述性研究。研究发现：从组织机构看：虽然两国都设置执法机构，但执行某一项法律，在中国一个特定的地域内会有2套以上的执法机构在发挥作用，而美国只有一套。从控制方式看，美国的市政府CEO对执法机构的组织设置、人员有直接的控制权，各个部／局长直接向市CEO负责，而中国在特有的条条块块的组织结构中，一个执法部门既有上级业务指导机关，又有行政领导机关，而且，在组织和人事上还要受中国共产党党的组织控制。关于行政执法组织之间的协调以及信息交换方式，美国各个行政执法机构之间存在着高度的协调和工作配合，而在中国诸多的各个不同行政执法部门之间的正式协调和横向的信息交换似乎不存在。决策方式在中国基本是自上而下，而在美国地方基本是自下而上。
【摘 要 题】比较法学
【英文摘要】The organizational structure and operation of local government code enforcement are major research interests in the field of government management and Iaw. Their importance is reflected in the concerns with effectiveness of the code and law that directly relate to the development of a community. This study, based on empirical data, focuses on the differences between the Chinese and American local governments in the organizational structure of code enforcement units, the organizational control, coordination among different units, exchange of information and decision-making models. The study fount that, in terms of organizational structure, although both countries have similar code enforcement units, there are two parallel systems that execute the same function in China while there is only one system in the U. S. Interms of organizational control, the city managers of U. S. cities have the full control of the code enforcement function, but in China there is a unique parallel control through two different systems of professional standard and party policies. Among various US local government code enforcement units there is a higher levet of coordination in their operations. Official and horizontal exchange of information does not exist among Chinese code enforcement units. The decision-making model in China tends to be from top to down, while that in the U. S. is found to be bottom up.
【关 键 词】地方政府/行政执法/组织机构/控制方式/信息交换/决策方式
local government/code enforcement/organizational structure/method of control/exchange of information/decision-making model
【正 文】
中图分类号：D912.104 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2007)01-0078-12