一、非政府公共组织概述

（一）中国非政府公共组织的法律界定

对中国非政府组织的界定和范围，一种意见，主张用剩余法定义非政府组织，即把它看成除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。认为中国的非政府组织，就是指政府以外的其他公共组织，包括非营利性事业单位、社会团体和群团、各类非营利性社会中介组织和各种民办非企业单位，或认为“我国第三部门最基本、最主要的组成部分是事业单位、社会团体和民办非企业单位。”这是广义地理解第三部门的概念。

另一种意见则认为，从中国有关规定来看，中国非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。另外的三种属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有所反映。因此，中国的非政府组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。实际上，官方一般也是采用后一种界定来区分民间组织的。

（二）中国非政府公共组织的职能

非政府组织，在中国主要是社会团体和民办非企业单位。社会团体主要为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动；民办非企业单位主要利用非国有资产，从事社会服务活动。它们都不以营利为目的。

中国非政府组织的产生，主要源于两个方面的需求：一是基于其成员的需要，执行为成员谋取利益的服务职能；二是基于政府的需要，履行服从国家利益的管理需求。中国非政府组织提供的产品有两种情况：一是对其内部事务而言；二是对社会公共事务而言。

非政府组织的情况比较复杂，不同的非政府组织，其职能也不尽相同。

1、行业性社会团体的职能：国家经贸委1999年5月发布《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》对工商领域协会的职能作了规定，指出：工商领域协会的宗旨是服务。主要为企业和行业服务，同时为政府部门和社会服务，以促进行业和经济的发展。根据目前的实际情况，工商领域协会的职能大致分为三类，即为企业服务的职能；自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能；协助政府部门加强行业管理的职能。

2、学术性社会团体的职能：学术性社会团体的职能，主要是组织学术交流活动，提出对策和建议，研究本学科新问题，进行信息的交流和传播，参与有关咨询、论证工作和反映会员意见等。

3、专业性社会团体的职能：专业性社会团体的职能，主要是组织本专业的社会成员开展符合本专业特点的活动，反映本专业成员的利益和建议，协助政府管理或参与管理与本专业有关社会事务等。

4、联合性社会团体的职能：联合性社会团体的职能，主要是对其联系的人群或行业性、专业性和学术性协会等的联系、服务、指导和交流，并协助政府管理或参与管理一定社会事务等。

5、民办非企业单位的职能：民办非企业单位的职能，主要是服务，即从事教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务以其他非营利性社会服务活动。

（三）非政府公共组织的法律地位

从非政府组织的职能看，一般而言，中国非政府组织，具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。

从其接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查而言，社会团体或民办非企业单位，可以作为行政相对人，具有法人或其他组织的地位。

对一部分具有依法管理公共事务的非政府组织而言，社会团体和民办非企业单位特别是社会团体，如果进行某些社会事务的公共管理，可以作为准公共管理主体，但须经法律、法规授权或行政机关委托或经批准的章程的规定。

从其从事各种民事活动而言，社会团体根据《民法通则》第50条的规定，分别具有社会团体法人的地位，即依法经核准登记，取得社会团体法人资格。

民办非企业单位有的具有法人资格，有的是合伙或个体性质，依法承担不同的民事责任。

（四）非政府公共组织的法律意义

一是非政府组织的产生是公民结社自由的需要；二是非政府公共组织的产生和发展是维护社会稳定的需要；三是非政府组织具有提供社会公共产品、解决社会公共需求的功能；四是发展非政府组织是转变政府职能和发展市场经济的需要；五是非政府组织有助于解决就业问题。

（五）中国非政府公共组织存在的主要问题

1、许多非政府组织独立性差，带有明显的官办色彩：中国大多数非政府组织，有的是由政府某一职能部门改建而来，有的是政府部门组建而来。这些社会组织名曰“非政府”组织或“民间”组织，实则官办或半官半民的“二政府”，如各种行业协会、商会等，它们登记注册时，

都必须由某一个党政机关作为业务主管单位负责对其审查，这个业务主管单位在其成立后还负有监督、指导的责任；成了分流政府官员的主渠道；这些有着“合法”身份的组织不仅行使政府部门的一些管理职能，有的甚至还打着公益旗号从事营利的活动。这说明，当前我国有的行业协会还在充当着“二政府”角色。

2、非政府组织职能不到位：长期以来，中国实行计划经济，不存在非政府组织发展的工件。随着市场经济体制的建立、完善和政府机构改革，政府职能有所转变，有些政府部门向非政府组织下放了一些服务和管理职能。但由于经济体制和政治、行政体制改革还未完全到位，一方面，受部门利益的驱使或保守观念的影响，一些政府部门及其工作人员不愿意放权，或仍然习惯于大包大揽，使非政府组织的职能不到位，影响了非政府组织作用的发挥和对社会成员的吸引力；另一方面，社会成员也不习惯于或不善于接受非政府组织的服务或管理，许多社会成员仍习惯于找政府部门或主管部门。多数行业协会划分大而粗，人员和知识结构老化，观念陈旧，企业认同度低，在行业内没有权威性，不能适应新形势的要求。

3、非政府组织总量不足，存在结构不合理、发展不平衡的问题：相对于我国国民经济发展和市场经济体制改革的进程，非政府组织无论在规模上或是在结构上，都还远不能满足需要。目前，全国共登记社会团体数量明显不足，有些急需的非政府组织尚未建立起来；从结构上看，有的社会团体如行业协会布局不科学、结构不合理，存在有的行业覆盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级要求，有的重复设置或在新兴行业中行业组织弱小等问题；从地区分布看，非政府组织主要存在于大中城市和沿海经济发达地区，内陆地区和经济欠发达地区非政府组织明显不足，作用也有限。

4、非政府组织的法律规范滞后：尽管改革开放以来我国有关非政府组织的法律制度从无到有地建设起来，基本上形成了一套体系，而且这些法律法规也为包括社会团体在内的民间组织的发展提供了必要的支撑，但是法律规范的滞后的问题仍然严重制约着非政府组织的发展。目前，结社法、社会团体登记法、民办事业单位管理法、基金会法、行业协会法、商会法等基本法还没有制定；已有的规定多是侧重登记管理的规范，涉及大量的公民、法人或其他组织的权利义务，但许多采用党政机关政策性文件的形式，层次性和透明度较低，有的规定不尽科学、合理，有的对相对人权利保障不够，有的规定与上位法不一致。随着形势的发展，1998年制定的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》和1988年制定的《基金会管理办法》亟需修订，有关的规章和其他规范性文件也亟待清理和完善。

5、非政府组织的运作和管理不够规范：对于社会团体和民办非企业单位来说，由于行政管理特别是登记管理的规定占据了大多数，而对其内部组织、财产关系等这类重要的民事问题，法律上极少对其进行规定，这不利于它们在一个稳定的和有灵活性的法律框架下开展活动，以减少其可能发生的纠纷。另外，当这些民间组织管理中发现某些重要的问题时，政府部门往往是通过行政手段而不是法律手段进行大规模的清理整顿，使许多处于发展初期、于社会有益处，但尚欠规范的自发的协会或民办组织被清理整顿掉。这程度不同地制约着这些民间自发的组织的生存发展。

6、非政府组织的管理体制还未理顺：1989年以来，我国确立了对非政府组织的双重管理体制。这种体制的实行，加强了对民间组织的有效监督管理，制止了擅自设立民间组织的现象。尽管近年来确立了培育发展和监督管理“两手抓”的民间组织管理方针，但现行法规“对民间组织的基本政策就是严厉限制”。例如，企业组建行业协会时，必须通过一个行业主管部门的审批，即先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”，这使有的具有潜在“社会合法性”的社会团体因不愿或难以找到一个“婆婆”而无法取得合法身份。尽管可以肯定，对民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理体制的做法，在相当一段时间内将继续下去，但这种体制既不合世界大多数国家的做法，也使程序繁琐，且使不同部门在具体问题处理上易发生分歧。

（六）中国非政府公共组织发展展望

作为民间组织，结社自由和公益事业是其两大基本主题，因此，非政府组织发展的基本目标也应该是：实现公民的结社自由，促进公益事业的发展。随着中国市场经济发展、政治文明建设的进程，中国非政府组织应呈现出以下的发展走向。

1、明晰和规范政府与非政府组织的关系，实现政社分开：目前，政府与非政府组织两者关系尚未理顺，相互错位，已经成为影响非政府组织职能正常发挥的主要因素。因此要使非政府组织充满活力和发挥作用，首先要明晰和规范政府和非政府组织的职能，尽快促使非政府组织由官办向民办转化，推动非政府组织真正成为民间组织。除了少数官办的社会团体外，大多数非政府组织都不应该由政府组建或变相改建，也不提倡挂靠政府部门；对由原来政府部门转换而来的非政府组织，应逐步实行与政府组织脱钩和分离，加速政府职能与非政府组织职能的归位，使非政府组织独立于政府。另外，要重新确认非政府组织，对仍承担一部分政府职能的社会团体，能够实现职能分离的坚决分离，难以分开的应逐步向政府组织归位。把发展非政府组织与转变政府职能结合起来，加快培育和扶持非政府组织的步伐，引导和支持非政府组织自主办会，充分尊重其法人或其他组织的地位。

政府组织对非政府组织的主要监督管理职责，一是制定适合于各类非政府组织的法规、规章和政策，并监督其执行；二是对非政府组织及其组成人员的资格进行审核和确认等。一般情况下，政府不得干预非政府组织在法律范围内的事务，政府应主要从大包大揽唱主角转到为非政府组织的合理定位和独立运作创造良好的社会环境上来。与此同时，要充实非政府组织的职能，充分发挥其自律性管理作用；非政府组织要以服务社会成员为宗旨，依照章程和有关规定，建立健全自律性运行机制。另外，要以社会需要为取向，强化非政府组织的社会职能，加强对非政府组织的监督。

2、对非政府组织进行统一规划，促进非政府组织发展：非政府组织的形成和发展离不开经济发展和社会进步，因此要根据经济发展和社会进步，从实际出发，对非政府组织进行科学规划，制定全面的发展目标。一方面要对现有的非政府组织进行改造和优化，调整布局，优化结构，对行业覆盖面过大和行业特点不明确的非政府组织，要梳理和细化，对日趋萎缩的社团要进行归并和重组，对重复设置的要重新调整，逐步使非政府组织在数量、种类、层次、布局等方面适应形势发展的需要。另一方面，要实行改造与新建相结合的方针，优先、重点发展一批与市场经济发展和社会进步相适应的非政府组织，鼓励和支持优势行业、重点领域的非政府组织，逐步建立起分类科学、规模适度、布局合理和运作规范的非政府组织结构体系，基本形成符合经济发展和社会进步要求、与国际通行规则相衔接的非政府组织生成、发展和运作机制。

3、加快建立一整套对非政府组织的法律、法规和规章，依法对非政府组织进行引导、监督和管理：非政府组织的发展与行政体系的法制建设是同步的，它的进一步发展离不开一个良好的法律环境的支撑。而政府机构改革就是要按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、工作程序的法制化，这无疑对非政府组织的发展具有特别重要的意义。国家应根据现阶段非政府组织的实际情况，并借鉴国外有益经验，逐步制定和完善相互配套、不同层次的非政府组织的法律、法规和规章，用法律的形式明确各类非政府组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等，使非政府组织制度化、规范化和法治化。当前要加紧制定结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等，并注意克服以往立法层次低、侧重登记管理、片面强调对非政府组织的严厉管理而忽视对其培育、支持和代表其成员合法利益等倾向。要依法对非政府组织进行规范、监督和管理，逐步改变用行政方法对非政府组织搞清理整顿的办法，建立和完善对非政府组织依法监督、管理的长效机制，为非政府组织的快速、持续、健康发展提供法律保障。

二、社会团体的基本法律问题及立法完善

（一） 社会团体基本法律问题

1、概念：社会团体是各国普遍存在的社会组织形式，但由于各国社会团体包含的范围不同，对社会团体的理解也不同：有的西方国家社会团体包括政党，有的将我国称之为“事业单位”的社会组织也叫社会团体或半政府机构。我国的有关专家学者经过多年考察、分析、论证，得出对社会团体比较认同的定义是：人们为了实现一定的宗旨，依照一定的法律，自愿结成的不以营利为目的的社会组织。而根据1998年10月25日国务院发布的《社会团体登记管理条例》（以下简称条例）的规定，社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

2、社会团体的种类

关于社会团体的种类，学术界的意见不尽一致，各国对社会团体的分类没有统一的标准。在我国，对社会团体的分类基本可以分为学术性分类和法定性分类两种。

学术性分类，即从学术上而不是从法律上对社会团体进行分类。如有的学者按社会团体的民间化程度，将我国社会团体分为官办、半官办和民办三大类。法定性分类，即根据1989年12月30日民政部《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》的规定，我国社会团体根据其性质和任务分为学术性社会团体、行业性社会团体、专业性社会团体和联合性社会团体四大类。

3、社会团体的管理体制

关于对社会团体的管理体制，一般认为，是采取“分级登记、双重管理”的体制。而官方认为，我国社会团体管理体制，与民办非企业单位一样，基本框架可以用三句话来概括，即“统一登记，双重负责，分级管理”

4、社会团体的法律地位

从社会团体的职能看，一般而言，中国的社会团体，具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。

从其接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查而言，社会团体，可以作为行政相对人，具有行政法上的法人的地位。

从其依法管理公共事务而言，社会团体可以作为准公共管理主体，但须经法律、法规授权或行政机关委托。如《消费者权益保护法》第32条规定，消费者协会有权受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查。

对社会团体的民事主体地位，现行法律、法规没有专门规定。但根据条例第12条的规定，记管理机关对准予登记的社会团体，发给《社会团体法人登记证书》。因此，社会团体的民事主体地位，具有社会团体法人的地位。

5、社会团体与政府的关系：由于各国的政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、宗教传统等的不同，政府与社团等非政府组织的关系也差别较大。大致可归结为四种类型：一是对立的关系；二是不与政府发生关系；三是对政府的依赖关系；四是合作关系。

根据我国有关法律、法规的规定和管理实践，社团等非政府组织与政府的关系，主要表现为政府对社会团体的支持和培育、登记管理机关的登记管理、政府对社会团体的业务管理以及社会团体对政府的监督制约等方面。

（1）政府对社会团体的支持和培育，主要表现为通过逐步推进行政体制改革，发挥社会团体作用，维护社会团体的独立地位和合法权益；通过制定法律、法规授予社会团体或政府委托社会团体一定职能；业务上的指导；必要的财政支持等。

（2）社会团体的成立和登记管理：一种是追惩制，即成立社会团体时不必事先到登记管理机关登记即可组建和开展活动，但如果在活动中违法，要受到相应处罚；另一种是预防制，即成立社会团体必须事先到登记管理机关进行登记，然后才能开展活动。在我国，根据《社会团体登记管理条例》的有关规定，成立社会团体，发起人先要取得业务主管单位的批准文件，登记管理机关在审查业务主管单位批准文件和自身的一定条件后，才决定是否给予登记注册。据此，一般认为我国社会团体成立登记，采取的是审批登记制。

（3）政府对社会团体的业务管理：大致将对社会团体的业务管理分为以下几种：一是登记审查；二是业务指导；三是日常管理和监督。

1998年《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”。具体而言，社会团体筹备成立、变更或注销登记，首先要由该社会团体的发起人正式提出申请，经其业务主管单位审查同意并出具批准文件后，再到相应登记管理机关申请办理登记。

对社会团体的业务指导，具体分为登记管理机关的业务指导和业务主管单位对社会团体业务指导。

社会团体的合法性不仅体现在其成立、变更、注销的过程，还体现在其活动过程中对法律、法规的遵守和不对国家利益造成损害，以及不对公民、法人或其他组织合法权益造成侵犯。因此法律、法规在规定社会团体成立、变更、注销的登记管理和必经程序的同时，还授权国家行政机关对社会团体日常活动进行日常管理和监督。根据有关规定和实践做法，对非政府组织日常管理和监督制度主要有年度检查制度、重大活动报告制度等。有的法规或规章还规定了人事、财务方面的制度。法律、法规不仅规定了社会团体对公共事务的监督管理职能，以及政府主管部门工作人员违法失职的法律责任，而且也规定了对社会团体违反行政管理法规的处理，主要是指行政处罚。

（4）社会团体对政府的服务和监督：一是协助政府部门执法或教育和组织会员遵守法律、法规；二是协助政府部门对本行业、本领域、本学科的指导和管理；三是向政府及其有关部门反映情况、提出建议；四是协助政府维护会员的合法权益；五是接受政府及其有关部门委托办理某项专门事项。

社会团体对政府的监督制约：一是通过参与立法和政府决策进行监督；二是通过行政复议进行监督；三是通过行政诉讼对政府进行监督。

6、 社会团体与社会成员的关系

（1）社会团体与社会成员关系的形式：社会团体与社会成员关系，即社会团体与其联系的本行业、本团体社会成员的各种关系。主要表现为：社会团体在法律、法规规范下，对其联系的各行业、各领域社会成员提供服务，代表其利益，反映其要求，并对其进行自律性管理，实现其管理的社会成员与政府之间的沟通与协调，促进本团体、本行业的发展。根据目前的实际情况，我国社会团体与其联系的社会成员的关系大致分为四类，即联系关系、代表关系、服务关系和管理关系。

（2）社会团体自身内部制度建设：社会团体要实现对其联系的社会成员的服务、管理等职能，首先要建立自身的各项内部制度。如制定章程或行业公约；建立会员制度和组织机构；设置社会团体分支机构、代表机构和党团组织；建立财务制度和奖惩制度。

（3）社会团体对社会的管理和服务――以行业协会为例：社会团体社会管理，主要来自法律、法规的授权或行政机关的委托。有的法律、法规规定，社会团体履行对社会的管理职能，需要经过有关政府部门的同意，有的还来源于其成员按照一定程序，由一定机构（如会员大会或会员代表大会）通过的章程或规约的赋予。社会团体对与社会成员有关的公共事务管理和服务的具体形式，主要有以下十几种：制定行规行约；参与编制行业发展规划；参与管理价格；行政审批或行政许可前期准备；审查或初审；日常监督检查；参与制定、修订和组织实施本行业各项标准；协调；参与行业评定、检查或认证认可；开展培训；组织研究、交流、宣传与合作；调查；办理登记或年检；统计；对成员的奖惩；对成员的行政处罚建议；具体负责企业反倾销诉讼的组织协调；行政指导。

（4）社会成员对社会团体管理和服务的监督：一是通过检举、控告、批评、建议进行监督；

二是通过要求行政机关处理进行监督；三是通过向社会团体有关机构申诉进行监督；四通过向有关主管机关申诉进行监督；五是社会成员通过对社会团体提起诉讼进行监督。

7、基金会的基本法律问题及立法完善

（1）基本法律问题：1988年9月27日国务院发布的《基金会管理办法》，基金会是指对国

内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人。其基本特征：一是基金会以公益为目的；二是基金会以财产为基础；三是基金会主要财产来源于社会捐赠；四是基金会是社会团体法人，具有法人资格，能够行使民事权利和承担民事责任，但基金会是一种特殊的社会团体。《社会团体登记管理条例》的有关规定适用于基金会，但由于基金会的特殊性，基金会在会员有无、设立人数、机构设置等方面存在不同。基金会的管理体制与一般的社会团体管理体制不同。一般社会团体实行的管理体制是“统一登记，双重负责，分级管理”；而在移交以前，对基金会可以说是“三重管理体制”，即归口管理部门、中国人民银行和民政部门管理。根据国务院有关社团基金会由民政部统一管理的决定，1999年9月17日，中国人民银行、民政部决定，由中国人民银行将基金会的审批和监管职责全部移交民政部，中国人民银行各分行、营业管理部及省会城市中心支行向各省、自治区、直辖市民政厅(局)移交。因此，基金会目前只由归口管理部门和民政部负责管理。基金会的成立包括成立基金会的宗旨、业务范围、注册资金、管理人员资格、内部治理结构、议事执行程序等内容。基金会财产的取得主要有以下途径：一是募捐；二是存款利息；三是债券、证券投资。

（2）基金会的立法完善：国务院公布的《基金会管理办法》实施己近15年了，在过去的15年中，不但国内经济、政治形势发生重大变化，基金会及各类民间组织、中介机构等非营利机构的发展也经历了重大的变动。特别是1998年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》实施后，作为社会团体中特殊成员的基金会，在执行条例和重新注册登记中遇到很大困难和不易克服的矛盾，更突出了《办法》修改的迫切性。除了管理体制上把基金会视为一种类型的（准）金融机构外，《办法》存在的问题，主要是由于《办法》条款粗糙，缺少可操作性，一些对基金会发展有益的条款难以落实和执行，个别条款从未执行过。为了与1998年公布的有关民间组织管理的几个条例配套，应该制定《基金会管理条例》及相应的实施细则，取代1988年的《办法》。主要有以下几个问题需要认真考虑：一是关于基金会管理体制，由于作为非营利组织和特殊社团的基金会本身，不具备任何金融机构或准金融机构功能和性质，因此建议在新的立法中确认基金会作为特殊社团，其登记管理部门由民政部统一承担。二是关于基金会资金的性质和运作，由于基金会的资金得益于社会的广泛捐赠（包括个人、企业、团体）及政府所赋予的税收优惠，也得益于政府机构、事业单位的资助或投入，以及由于基金会作为社会的非营利机构的性质，所以，基金会的资金不管来自何处，只要到了基金会，就变成基金会的资产，变成具有公共性质的资产，它不再属于捐赠者个人或捐赠的团体，任何人不可动用，即使该基金会解散或被撤销，其资产也不能私分。三是关于基金会内部管理和外部监督，又称基金会的自律和他律。政府部门对基金会的管理应主要体现在立法和监督两个方面，而基金会内部管理体制和自律机制的建立是基金会得以发展的根本保证。由于我国大多数基金会规模小，不可能设立庞大的组织机构和专职人员。因而，这些机构可以是非常设的，由志愿人员和兼职人员担任，以保证基金会运行机制的科学性、公正性。还可以通过建立为基金会服务的中介机构为基金会提供服务。外部监督如成立登记、日常行为监督和财务监督，不仅仅是监督基金会本身，其有一层更深层次的社会意义，即社会公益事业的监督和对人们善举和爱心的保护。其中，基金会财务监督制度的建立至关重要。

由于我国现行基金会法律监督体系尚未完善，缺乏上位的实体法和配套规则。在这种情况下，正在修改的《基金会管理条例》虽为程序性的规范性文件，但有必要加入一些实体性的规范，如组织机构、相关利益主体的权利义务等内容。在2002年12月23日九届全国人大常委会第三十一次会议提交审议的民法草案中，基金会已经从社会团体法人中分离出来，归入以捐赠财产设立的公益性组织中，基金会的法律地位将在国家基本法律中得到回归和明确，这将为我国基金会等捐赠性公益机构的发展提供了重要的法律保障。

（二） 社会团体立法及其完善

1、中国社会团体立法的现状：新中国成立前夕，1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条，就规定中华人民共和国人民有结社的自由权。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国工会法》；1950年10月19日，政务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，制定并发布了《社会团体登记管理暂行办法》，并授权内务部于1951年3月制定了《社会团体登记管理暂行办法施行细则》，规定了成立社会团体的申报、审批、登记的法定程序，确立了社会团体登记制度。1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法，都规定公民有结社的自由。为了加强对社会团体的管理，1987年，民政部受国务院委托，起草了《社会团体登记管理条例》，于1989年10月25日经国务院发布施行，并于1998年10月25日进行了全面修订。《社会团体登记管理条例》对社会团体的成立条件、登记程序、活动原则和管理机关的职责等内容，作了原则规定，确立了登记管理机关和业务主管单位“双重分层”的管理体制，为我国公民在新的历史条件下的结社活动提供了重要的法律依据。

2、社会团体法律制度的加强和完善：自改革开放以来，我国的社会团体获得了长足的发展，有关立法也从无到有，逐步建立，但我国现有的社会团体法律制度显然也存在诸多重大的缺陷和不足，具体表现在以下几个方面。一是目前有关社会团体的立法相当分散，没有形成统一的社会团体法。虽然宪法规定了结社自由，然而迄今为止，有关落实结社自由宪法权利的具体立法还没有建立，更谈不上健全。尽管国务院制定颁布了《社会团体登记管理条例》，但这一条例仅仅是从登记管理角度而制定的行政法规，没有形成统一的由全国人大或其常委会制定的法律；而根据宪法和立法法的规定精神，有关公民政治权利的剥夺只能由法律规定。我国已经确立了依法治国、建设社会主义法治国家的方略和宪法原则，并已经加入了《经济、社会、文化权利国际公约》，正在研究加入《公民权利和政治权利国际公约》，却没有一部统一的社会团体法律，这在世界各国立法史上，是不太多见的。

二是除了没有统一的结社法以外，各类社会团体的专门立法也不健全。尽管我国已经有了《外

国商会管理暂行规定》和《台湾同胞投资企业协会管理暂行办法》，但迄今还没有商会或行业协会管理方面的法律或行政法规；虽然有的地方制定了有关行业协会的地方性法规或地方政府规章，但缺乏有关行业协会的全国统一的法律或行政法规。

三是社会团体有的不尽一致，甚至有违上位法之嫌，如根据1998年《社会团体登记管理条例》第6条第2款的规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或业务范围内社会团体的业务主管单位。而2000年2月23日民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，对社会团体主管单位作了补充，规定社会团体的业务主管单位是指国务院组成部委、直属机构、办事机构及地方县级以上人民政府的相应部门和机构；中共中央各工作部门、代管单位及地方县级以上党委的相应部门和单位；全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院及地方县级以上上述机关的相应部门；经中共中央、国务院或县级以上党委、人民政府授权作为社会团体业务主管单位的组织。两者规定不一致。

四是现有的社会团体的法律规范，大量涉及公民、法人或其他组织的权利义务，但它们许多是以党政部门的规范性文件或政策措施为表现形式，权威性和层级较低，缺乏应有的法律效力。

结社自由是受宪法保护的公民基本权利，理应由基本法律规范和保障其行使，但据笔者了解，迄今除了没有一部规定社会团体的统一法律外，现有的几十个涉及社会团体的专门法律、法规、规章和其他规范性文件中，规章和其他规范性文件占到80-90%以上，特别是大量表现为党政机关的政策措施和规范性文件，有的应时性强，有的不规范，个别甚至有侵犯公民权利之嫌。这不符合公正透明、法治行政和加强政治文明建设的要求。

五是社会团体有关规定带有较重的部门痕迹和政治与行政色彩，对真正来自民间的社会团体应有的独立地位和应有权利保障不够，缺乏对社会团体成员权利的救济机制和对政府的监督制约的规定等。1998年制定的《社会团体登记管理条例》有的规定已经不适应新形势的要求，如对社会团体实行过于严厉的管理体制、限制竞争政策和过多的成立条件设置；有的法规或其他规范性文件赋予官办行业协会过多的职能，实际上成了为政府服务的工具等。

六是对国外民间组织在中国活动的管理缺乏规范。长期以来，我国现行法律、法规中没有关于国外民间组织的专项法律或有关规范。一方面，由于现行法律不允许国外非政府组织进入中国，所以有的国外非政府组织只能挂靠在某机构下面，无法独立开展活动；有的国外非政府组织流散民间，到处开展活动，而有关部门缺乏相应的规定进行监督管理，给国家安全和社会稳定留下隐患。另一方面，中国目前很多领域亟需国外的一些非政府组织提供资金和技术的支持，但法律却不给予国外非政府组织以合法身份，使得很多良好的机会都白白地错过或浪费了。因此，最重要的，是应该把加强社会团体法制建设的工作尽早提到议事日程上来。

对此，适时地为社会团体建立一个较为完善的法律框架，逐渐取代现行法律中一些不符合现代法律精神、政治文明和时代特征的制度，应该是学术界、立法界、政府部门和相关社会团体、单位需要共同努力的一件事情。

除了要尽快制定统一的结社法，落实结社自由的宪法权利外，还应随着行政体制改革的深化，重点研究解决以下问题：一是要考虑制定统一的行业组织法或商会法。行业组织法和商会法已经起草多年，但迟迟没能颁布，这有体制改革不到位的原因，也有认识上的原因，但抓紧制定行业组织法或商会法势在必行。另外，其他专业性和学术性等社团方面的立法也很欠缺，也需要加快立法步伐。但是鉴于我国的商会、行业协会既有民间性，也有准政府部门性质的，各地发展模式也不尽一致，有关商会、行业协会的立法可以自下而上、逐级推进，由地方先行制定地方性法规，待条件成熟时，再制定全国性的商会法或行业协会法。

二是国务院应适时对《社会团体登记管理条例》进行修订，修改不适宜的条款，加入新的管理内容，使其适应新形势的要求。如针对条例对社会团体合法权益保护不力的情况，应增加规定：国家对社会团体实行鼓励、扶持的政策，保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动。社会团体依法享受国家在税收等方面的优惠政策。又如，修改的条例对涉外、涉港、涉澳、涉台举办者举办的社会团体的管理问题也应作出规定，可考虑由国务院或省级人民政府的登记管理机关和业务主管单位负责涉及外国人、外国非政府组织及其驻华机构的社会团体的登记管理和业务管理。省级人民政府的登记管理机关和业务主管单位，在办理涉外社会团体的成立登记前，应当分别报国务院的登记管理机关和业务主管单位核准备案。举办者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的组织或者个人的社会团体的登记管理工作，可参照有关涉外社会团体的规定办理。

三是要很好研究社会团体的管理体制问题。应该肯定，确立对社会团体的双重管理体制，加强了对民间组织的有效监督管理，制止了擅自设立民间组织的现象。尽管近年来确立了培育发展和监督管理“两手抓”的民间组织管理方针，但“由于我国国家大、人口多、法治化程度不高，现在又处于市场经济体制刚刚建立的社会转型时期，经济秩序、社会秩序和政治稳定是管理层必须高度重视的重大问题。加上以往的经验和现实生活中存在的一些倾向性现象，可以肯定，对民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理体制的做法，在相当一段时间内将继续下去”。实际上，由于现行法规对民间组织的基本政策是严厉限制，不利于社会团体的发展，因此，要在大量理论探讨和实践经验总结的基础上，逐步加以改革，实行与世界上大多数国家接轨的管理体制。

三、 民办非企业单位法律问题及其立法完善

（一）民办非企业单位基本法律问题

1、概念：民办非企业单位，主要是改革开放以来出现的新生事物，是区别于国家机关、社会团体、企业单位和事业单位的一种新的社会组织类别。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的定义，民办非企业单位首次成为法律上的概念，

它是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

2、特征：民办非企业单位的特征在于它的民间性、非营利性、社会性、独立性和实体性，这是由民办非企业单位设立主体、资产性质和活动方式所决定的。

3、管理体制：关于对民办非企业单位的管理体制，与社会团体一样，基本框架可以用三句话来概括，即“统一登记，双重负责，分级管理”

4、法律地位：从民办非企业单位的职能看，一般而言，中国的民办非企业单位，具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。

5、民办非企业单位登记管理：《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了申请登记民办非企业单位的五个条件：经业务主管单位审查同意； 有规范的名称、必要的组织机构；有与其业务活动相适应的从业人员；有与其业务活动相适应的合法财产；有必要的场所。

民办非企业单位登记的程序分为成立登记的程序、变更登记的程序和注销登记的程序。

6、内部制度建设：民办非企业单位要实现其对社会的服务职能，首先要建立自身的各项内部制度，包括制定章程、建立组织机构和制度以及建立财务、会计和资产管理等方面的制度。

7、对民办非企业单位的监督管理：包括政府主管部门的监督管理职责，分为登记管理机关的监督管理职责和业务主管单位的监督管理职责。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，登记管理机关监督管理职责，有三项：负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记；对民办非企业单位实施年度检查；对民办非企业单位违反登记管理法规问题的监督检查和行政处罚。

业务主管单位监督管理事项主要有：（1）负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；（2）监督民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照其章程开展活动；（3）负责民办非企业单位年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；（5）会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。并规定业务主管单位履行监督管理职责，不得向民办非企业单位收取费用。

对民办非企业单位监督管理的主要制度：根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，对民办非企业单位监督管理制度主要有年度检查制度、财务监督制度等。

法律、法规不仅规定了民办非企业单位成立的条件和程序，政府有关部门的监督管理职责以及有关工作人员违法失职的法律责任，而且也规定了对民办非企业单位违法行为的处理。主要包括行政处罚、业务主管单位撤销批准文件、刑事处罚、民事赔偿和行政处理措施等。

（二）民办非企业单位立法的健全和完善

1、民办非企业单位立法的现状：改革开放以来，随着民办非企业单位的迅速发展，我国制定了若干有关民办非企业单位的法律、法规、规章，如2002年12月28日《民办教育促进法》、1998年10月25日《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些规定，为加强对民办非企业单位的依法管理，保障民办非企业单位的合法权益，提供了基本的法律依据。但从总体上看，民民非企业单位的法律制度还存在一些问题，应当引起足够的重视。

2、民办非企业单位法律、法规的健全：民办非企业单位是改革开放以后出现和迅速发展的新事物，而有关立法未能及时跟进，存在一些法律调整的空白。一是虽然国务院1998年制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但缺乏关于民办非企业单位的法律地位的基本规范，《民法通则》也未能涵盖民办非企业单位的基本问题。二是现有的法律、法规主要是有关民办非企业单位行政管理特别是登记管理方面的规范，对民办非企业单位民事关系调整极为薄弱，存在巨大的法律漏洞。如民办非企业单位的内部制度、财产关系等的民事问题，极少得到规范。三是现有的民办非企业单位法律规范，大量涉及公民、法人或其他组织的权利义务，但它们大多数是政府的规范性文件，层级较低，缺乏应有的法律效力。这不符合法治行政的要求。因此，应当加紧制定作为基本法的《民办非企业单位法》，对民办非企业单位的基本问题，如民办非企业单位的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及违法者的法律责任等，作出明确的规定。并在有关立法中加强对民办非企业单位的调整，如在即将制定的《民法》中充实有关民办非企业单位管理的内容。另外，应在此基础上，尽快制定民办非企业管理的正式行政法规和规章，逐步形成民办非企业单位的法律法规的基本框架。

3、对现有法律、法规的适时调整和修改：（1）现有法律、法规有的是不够协调，如1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》与2002年《民办教育促进法》个别规定之间，有容易产生理解不一致的地方。如《民办教育促进法》的规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，就与《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定不一致。（2）有的是不够衔接，如根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位有《民办非企业单位登记管理暂行条例》第25条和第27条规定的情形，且构成犯罪的，依法追究刑事责任。但严格说来，刑法中没有可以适用民办非企业单位的条款和罪名。这使刑法对构成犯罪依法应追究刑事责任的民办非企业单位难以适用。（3）有的是不尽一致，如民办非企业单位有《民办非企业单位登记管理暂行条例》第27条规定的情形的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。对这里规定的“不构成犯罪”的行为，登记管理机关和公安机关都可以处罚，但《治安管理处罚条例》第24条规定的违法主体限于社会团体。为解决上述问题，要尽快制定《民办非企业单位法》，尽快修改《刑法》、《治安管理处罚条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，使相互之间协调、衔接、一致。

4、合理化梳理：（1）关于“民办非企业单位”的名称和性质。“民办非企业单位”的提法容

易造成概念上的混乱。而且，民办事业单位和官办事业单位的分类并不影响它们作为事业单位在民法上的地位。因此，为准确理解和定义这类民办单位的性质和特征，也考虑人们已经形成的习惯，还是在法律上称“民办事业单位”为好。（2）关于“双重管理体制”。尽管近年来

确立了培育发展和监督管理“两手抓”的民间组织管理方针，但可以肯定，对包括民办非企业

单位在内的民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理体制的做法，在相当一段时间内将继续下去。而实际上，民办非企业单位与社会团体是不同的，应区别对待。随着对民办非企业单位的规范和管理的加强，应逐步改革这一体制。（3）关于民办非企业单位合法权益的保障。尽管制定《民办非企业单位登记管理暂行条例》的宗旨之一，是为了“保障民办非企业单位的合法权益”，但实际上，制定《民办非企业单位登记管理暂行条例》的背景情况是：“民办非企业单位一直没有建立统一登记管理制度，民办非企业单位的法律地位不明确，一些单位自行审批设立民办非企业单位，致使有的地方民办非企业单位盲目发展；有的业务主管单位管理职责不落实，批而不管，放任自流。”这使《民办非企业单位登记管理暂行条例》及其相关规定侧重于加强对民办非企业单位的管理特别是登记管理，对民办非企业单位的合法权益保障方面的规定很少。针对条例对民办非企业单位合法权益保护不力的情况，应增加规定：国家对民办非企业单位实行鼓励、扶持的政策，保护民办非企业单位依照法律、法规及其章程开展活动。民办非企业单位依法享受国家在税收等方面的优惠政策。（4）关于民办非企业单位的分类。对民办非企业单位划分为法人、合伙、个体三种类型，有的学者提出了一些意见，认为将个体和个人合伙纳入提供公益性服务的民办非企业单位，不符合财产所有权和使用权的一般原则。国外没有民办非企业单位的概念，大陆法系国家的财团法人类似我国的民办非企业单位，因此，在现行法律框架下，可以考虑根据民办非企业单位依法承担民事责任的不同方式，将民办非企业单位划分为法人、个体两种类型，分别发给《法人登记证书》、《个体登记证书》。而且可以借鉴西方国家财团法人制度，逐步确立民办非企业单位具有法人财产权，并允许民办非企业单位可以从事一定的营利性活动，取得合理回报。（5）关于限制竞争和设立分支机构。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条和第13条的规定，对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，没有必要成立的民办非企业单位申请，登记关管理机关不予登记；民办非企业单位不得设立分支机构。这一规定可能影响民办非企业单位的成长，甚至有违促进公益事业发展的基本目标，因此，应允许法人型民办非企业单位可以设立分支机构，但应规定：民办非企业单位（法人）拟设立分支机构的，应当经业务主管单位审查同意，向原登记管理机关提交有关分支机构的名称、业务范围、场所和主要负责人等情况的文件，申请登记。民办非企业单位（法人）的分支机构，应当按照其所属的民办非企业单位的章程所规定的宗旨和业务范围，在该民办非企业单位授权范围内开展活动。民办非企业单位的分支机构不得再设立分支机构。民办非企业单位（法人）不得跨行政区域设立分支机构。分支机构不具有法人资格，其民事责任由其所属于的民办非企业单位承担。（6）关于加强民办非企业单位的内部组织制度建设。《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位的组织管理制度没有具体规定，只在第10条有关民办非企业单位章程应包括的事项中要求载明“组织管理制度”、“法定代表人或负责人的产生、罢免的程序”。因此，应当规定民办非企业单位（法人）应当设立理（董）事会和监事会，并应考虑规定民办非企业单位从业人员的聘用、工资和社会保险等福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。（7）涉外、涉港、涉澳、涉台举办者举办的民办非企业单位的管理问题。《民办非企业单位登记管理暂行条例》对涉及外国人、外国非政府组织及其驻华机构的民办非企业单位，以及举办者涉及香港特别行政区澳门特别行政区、台湾地区的组织或者个人的民办非企业单位的登记管理和业务管理工作没有规定。随着形势的发展，这方面亟需规范，可考虑由国务院或省级人民政府的登记管理机关和业务主管单位负责涉及外国人、外国非政府组织及其驻华机构的民办非企业单位的登记管理和业务管理。省级人民政府的登记管理机关和业务主管单位，在办理涉外民办非企业单位的成立登记前，应当分别报国务院的登记管理机关和业务主管单位核准备案。举办者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的组织或者个人的民办非企业单位的登记管理工作，可参照有关涉外民办非企业单位的规定办理。

四、事业单位法律问题及其立法完善

（一）事业单位的基本法律问题

1、概念：事业单位，习惯上有官办和民办之分。但1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》后，事业单位仅指官办事业单位；民办事业单位被称为“民办非企业单位”。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定的定义，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

2、法律特征：事业单位具有以下主要特征：第一，事业单位是以公益为目的的社会组织。第二，事业单位是提供社会服务的社会组织。第三，事业单位利用国有资产举办。第四，事业单位由国家机关或其他组织举办。

3、属性：事业单位是政府组织还是非政府的民间组织，学者意见不一。基本上是两种意见。一种意见认为它不属于政府组织，因为目前的事业单位都是官办的，不符合民间组织的特征；另一种意见认为它可以作为非政府组织，因为事业单位从事社会服务事业而且也不以营利为目的。从国外情况看，国外相当于我国事业单位的组织一般是半政府机关或公共部门。

4、职能：我国事业单位的服务职能可以归纳为三大类：为社会服务；为企业服务；为政府服务。其中为社会服务的事业单位占全部事业单位的比重最大。

5、法律地位：从事业单位的职能看，一般而言，事业单位具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。

6、事业单位登记管理体制和内容：事业单位登记管理体制，是事业单位登记管理机构设

置、权限划分、职责设定等制度的总和。换言之，事业单位登记管理体制就是事业单位登记管理的权责、结构及其运行方式。事业单位登记管理实行统一领导、分级管理的体制。事业单位登记管理的内容，主要包括事业单位法人设立登记、变更登记和注销登记等。

7、事业单位财务管理：传统上的事业单位，其经费全部由政府拨款，其业务中如果取得收入也由政府统一调配。后来，经过改革，形成了事业单位的三种拨款方式：全额拨款、差额拨款和自收自支。上述提法在1996年10月5日国务院批准、同月22日财政部发布的《事业单位财务规则》后有所改变。根据《事业单位财务规则》，国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。定额或者定项补助标准根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定。定额或者定项补助可以为零。

8、事业单位对社会公共事务的管理：事业单位作为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，一般不作为行政主体管理社会公共事务。但是，在某些特定情况下，某些事业单位经法律、法规授权或行政机关委托，可以依法对社会公共事务进行管理。事业单位对社会事务管理的依据，一是法律、法规或规章授权；二是行政机关委托。事业单位对社会管理的有关内容：制定规章和其他规范性文件；行政许可；行政监督检查；行政处罚；认证认可；办理登记；审查、监测；业务指导；行政给付；纠纷调解或仲裁；行政确认等。

（二）事业单位管理体制改革及事业单位立法

1、事业单位管理体制改革：改革开放以来，特别是近几年来，根据建立社会主义市场经济体制的需要,按照党中央关于体制创新和改革的要求，我国积极推进事业单位管理体制改革，积累了有益的经验。但从总体上看，事业单位管理体制改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业的发展还很不适应。由于事业单位改革整体明显滞后，在党政机关改革中，一些部门为了缓解矛盾或减少行政编制，就将精简下来的人员分流到事业单位或设立新的事业单位，有的甚至在行政机关与事业单位之间搞变相游戏；有的事业单位成立后仍行使行政职权，其实就是行政机关。这样，虽然一时缓解了矛盾或减少了行政编制，但总体上加重了财政负担。造成以上结果的原因是多方面的，其中，与我国没有将行政机构改革和事业单位改革统筹加以考虑有关。其实，事业单位本身就是概念并不十分清楚的用语。按照国际惯例或大多数国家做法，类似我国事业单位的国外组织，一般是半政府组织或公共部门，其主要特征之一是具有公益性，即不以营利为目的，大多数公共部门的经费也不由完全由国家包揽，而是通过多种渠道筹集；而民间组织一般称非政府组织或非营利部门。因此，应在大量理论论证和实践经验总结基础上，对传统的事业单位管理体制进行改革。首先，要在认真研究基础上，对传统的事业单位按照“公共部门”的称谓，重新、定性，放弃我国长期使用的事业单位这一含混不清的概念。今后仍需要由国家举办的公益性事业单位，都应划入公共部门系列，如基础教育、基本医疗和基础性研究机构等。对这类组织由国家财政定额或定项补助为主；对能够走向市场、有一定开发能力或服务功能的事业单位，要转制为企业，也可通过所有制形式的转变，将一些事业单位交由民间组织经营或管理，使之不具有国办事业单位的属性；对被称为民办非企业单位的民办事业单位，应按非营利组织或非政府民间组织管理，与国家举办的公共部门相分离；具有行政管理职能的事业单位应成为国家行政机关或半政府机关。其次，从国家财政负担情况看，目前我国靠财政供养的党政群机关人员大致不到800万人；而事业单位总人数约有3,000万人，其中大约80%左右的人要靠财政供养。这对国家财政是一个很大的负担。为了减轻国家财政的负担，更为了充分发挥公共部门和非政府组织的作用，要逐步让一部分事业单位走向市场；同时要大力加强事业单位管理体制改革，实行政事分开，要推行转制、社会化、与财政脱钩等措施，并要实行事业单位与行政机构改革同步推进、配套进行。当前，我国改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史时期，经济体制改革的不断深入，党政机构改革和企业制度改革的全面展开以及新的公务员制度的建立和实施，都要求把加快推进事业单位管理体制改革，包括事业法人登记制度、人事制度、财务会计制度、机构编制等方面的改革，作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。如何根据党的十六大提出的“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的要求，加大改革事业单位的力度，已经成为各级政府面临的一项新的重要课题。

2、建立和完善事业单位立法：改革开放以来，国家开始重视事业单位立法和建制工作，制定了一系列有关事业单位及其人员管理的法律、法规、规章和规范性文件。一是关于事业单位登记管理方面的，如国务院1998年10月25日发布施行了《事业单位登记管理暂行条例》，加强了对事业单位的依法登记管理。二是关于事业单位编制管理方面的，如1986年11月24日劳动人事部发布的《关于加强事业单位编制管理的几项规定》等。三是关于事业单位人事管理方面的，如1997年8月8日人事部发布的《人事争议处理暂行规定》等。四是关于事业单位财务和会计制度方面的，如1996年10月22日财政部发布的《事业单位财务规则》等。五是关于事业单位机构和管理体制改革方面的，如中央办公厅、国务院办公厅《关于印发（中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见）的通知》（中办发［1996］17号）等。此外，有关国家机关还制定了各行各业事业单位的法律、法规、规章和其他规范性文件，如教育法、教师法、高等教育法、职业教育法、科学技术促进法等，其中涉及到事业单位许多有关问题，事业单位管理基本上做到了有法可依和有章可循。

但随着事业单位体制的深入，这些法律、法规、规章和其他规范性文件，有的不适应需要或与上位法抵触，应当修改，有的需要废止；而且大多数是层次较低的规范性文件和政策措施，缺乏应有的法律效力，且不符合严格依法行政的要求。另外，随着事业单位管理体制改革的深入进行，还要制定新的法律、法规和规章。

根据建立社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定和完善各类事业单位的管理条例，保障事业单位管理制度改革的顺利进行，建立健全事业单位管理的法律法规框架。

注释（略）

文章来源："政府组织与非政府组织法"(国家社会科学基金项目成果之一),山东人民出版社2 发布时间：2007/12/24