节者礼也，权者知也。[1]

——[汉]礼记

现代社会中的环境正变得越来越动乱，组织必须不断适应环境。[2]

——(美)弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克

一、问题的提出

2022年10月，中国共产党第二十次全国代表大会针对“国家安全体系和能力现代化”作出重大决策部署，强调要“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。[3]2024年6月，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）完成重大修订，标志着我国突发事件应对工作进入新的阶段。[4]其后，2024年7月，中国共产党二十届三中全会决定在“推进国家安全体系和能力现代化”部分再次强调要“健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制”。[5]

众所周知，现代社会是传统危险与现代风险交织的复杂性社会，战略机遇和危机挑战并存。中国针对公共危机的应对措施极具效能，已经展现出“加强全方位全要素协同联动，统筹各方力量和资源”，“打破条块分割、部门独立、地方割裂的传统公共安全治理模式”的“大安全大应急框架”特征。[6]这些特征在政治学的外部视角下被总结为政治动员模式，[7]但是在总体的政治动员模式之内，行政及其规范内部诸种分散但有效的行政应对措施呈现出怎样的子特征，却尚未得到进一步的有力阐释。

一者，以往法学领域关于突发事件应对的研究多聚焦于内部具体环节或机制设计的探讨，取得了诸多制度设计层面的成果，但相对缺乏对于行政实践总体性特征的考察与模式提炼。微观机制设计无法为应急行政措施的合法性疑虑提供有力解说，也无法为“大安全大应急框架”的构建提供直接理论依据。二者，以动员模式解释突发事件应对体制机制，实际上是认为在复杂行政任务背景下，科层制在其自身限度内的组织适应已经穷尽，只能走向动员体制——动员体制作为弥补科层制功能失灵的范畴出现。[8]这贡献了一种分析与解决问题层面以决策体制为中心的外部归因进路，但如何将应急行政行为导入规范性框架，基于政治学的动员范式缺乏为法学提供理论模式对话、规则建构适用的规范性基因。三者，以往的研究往往在静态意义上，着眼于常态行政、非常态行政各自的法治规范，并试图在“例行化空间”之外塑造“决断空间”，以证成“功能去分化”之紧急状态下紧急权运行的正当性。这忽视了常态行政体制与非常态行政体制在环境作用下的复杂演化关系，以及法律系统在高度复杂社会中的自我学习与反思能力，无法解释在常态与非常态转换之间权力保守与权力扩张的双重路径依赖现象，也难以关注到常态与非常态转换之间“常态应急态”的规范空白。

重大突发事件是旧秩序断裂与新秩序形成的衔接点，要求决策者快速做出判断并完成过程转换与规范调适。[9]面对现代社会风险情境与应急治理需求相交错的国家安全新局面，对我国当下丰富的应急行政实践进行观察，总结实践经验，提炼理论命题，将有助于为中国特色的应急行政实践夯实规范性基础，并最终助推“国家安全体系和能力现代化”“建立大安全大应急框架”目标的实现。

由此，本文拟基于法社会学视角，将应急行政中两个主要的系统——行政系统与法律系统——相对剥离出来，以功能分化的二元视角观察它们面临紧急情况的应急反应。一方面，本研究力图在“大安全大应急框架”层面，提炼出我国行政系统应急行政举措的整体性特征；另一方面，研究将考察法律系统在行政系统因应危机权变之后的规范性反应，并最终基于现代法的反思属性，展开对应急行政法外向自主性与内向适应性的规范性塑造。

二、常态行政的结构演变：从经典科层到科层分化

从组织学视角观察，“组织是某种规则严格、程序规范的有序调节行为的理性系统”。[10]环境则是组织界限以外的一切事物。当满足环境相对稳定和确定、目标明确而持久、技术相对统一而稳定、决策可以程序化等条件时，以采用“稳定——机械式”组织为宜。[11]相对于风险时代应急行政组织运作的环境而言，警察国、福利国之常态行政所面临的环境呈现出相对稳定的特征，组织结构基于其上也有相对的稳定状态。

（一）从经典科层到科层多维分化

在复杂应急环境对传统行政系统形成激扰之前，以科层制架构为基础的近现代行政体制，几乎承担了常规行政的全部任务。经典的科层制是一种“把社会行动改造为理性的有组织行动的特定手段”。[12]立基于货币经济发展之上的“稳定的税收体系”是科层制存续的先决条件。这区别于建基于自然经济之上的团契行政、荣誉行政和显贵行政。[13]如韦伯所言，“要求公共行政精确、明晰、连续并尽可能迅速履行公务职责的，主要是资本主义的市场经济。”[14]在组织演化的进程中，市场经济的兴起、传统家族制社会关系的解体以及超凡魅力型统治的非长久性，都是促成科层制出现和发展的重要因素。[15]

组织是处在社会环境、历史影响之中的有机体。[16]在系统/环境的区分中，任何社会系统都面对独一无二的环境，并且单方面制造了与其环境的关系。[17]正如塞尔兹尼克所言，“组织可以被视为一个适应性的社会结构，无论其存在的特殊目标如何，均面临着在自身存在的制度环境中谋求生存的简单问题。”[18]环境的特定变动被建构为行政目标，激扰公共行政系统内部的既有状态，迫使系统自身做出调整。是以，标准化的科层体制为了适应20世纪初以来给付行政下不断扩展的行政任务，亦因应社会现实的多元分化环境进行了系统内部自我适应和完善的结构性调适。

（1）在组织层面，作为“工业化完成以前经济和政治生活发展缓慢的一种反映”，[19]初始的行政化国家组织结构均比较单一。但环境变化推动之下的组织结构分化却呈现出对简明科层化组织形式的解构，新的以分权、分散、多元为特征的组织结构逐渐显现，不断冲击着行政组织的一体性。这在横向组织关系上呈现为组织内部分工以及向社会的分权；在纵向组织关系上则一定程度呈现为向地方放权。（2）于环境分层、组织载体分化的基础上，行政机关的行为亦显现分化趋势。近现代行政机关的行为在理论层面主要以型式化的行政行为工具为架构。但实践中，组织环境的秩序需求向福利需求的分层促使行政由警察、税务向福利给付的分化权变。[20]组织分化后，组织行为之间配合与制约的勾连网络更加稠密。组织行为的作出，往往需要经历从决策、报批、审批、告知到执行等多个阶段，从内部行为、单方行为、双方行政行为到事实行为等多种行为形式。（3）在责任维度，近现代法律思想家承继了博丹“作为一个主权者的君主，他只向上帝负责”的绝对主权观，[21]认为主权者的意志“绝对的超乎一切法律的限制，脱离一切法律上的权利义务关系。”[22]但随着十九世纪末以来国家机器急剧膨胀之后对于近现代人权、法治观念的冲击，国家主权绝对豁免观念被打破。在法国、德国、韩国、玻利维亚等诸多国家和地区的宪法、民事法律或判例中，责任逐步分化出国家组织责任与公职人员个体责任之界别。延伸外部行政的观察视线至内部行政，在责任的分配上，行政责任亦因应人权保障和执法激励的需求分化出更为丰富多头的监督保障体系。

总体上，在人类大规模、频繁地进入非常态社会状态之前，因循环境激扰下扩展的行政任务需求，常态行政系统内部在科层制的基础上，逐步分化为以专业分工为基础，以多阶段的行为嵌套为经脉、以多头责任为保障的分割管理形式。这种多层级组织、多阶段行为、多主体责任构成了一种“科层分化”型行政构造，是常态行政系统内部基于功能的再分化。

（二）常态分化型构造与应急行政环境

“社会和管理的形态是随着生产力、生产关系发展而改变的。”[23]在重商主义转向自由主义的近代初期，经典科层体制将环境的自由主义要求吸收并转换为市场自主空间保留与基本秩序维持的组织功能。随着工业革命深入，社会不断发展带来公共事务增多、社会阶级分化等新环境形态，[24]行政组织由此扩展福利分配、经济调控等功能，经典科层组织体制由此发生了渐进式权变，以确保对社会、经济等分系统的功能输出。任何一个组织必须适应环境方能生存。[25]在组织演化的社会达尔文法则里，行政国家展现了一定的连续性。组织发展是组织自我学习以求自我生存与发展的结果。从始至终，组织是亦只能是适应环境的。

科层分化型行政构造与工业社会中社会结构的功能分化相吻合，满足了工业革命以后社会经济发展对行政管理合法性与效率性的需要。但无论是帕金森定律下科层制滚雪球式的膨胀，[26]劳伦斯·彼得发现的相对优势晋升者的平庸化，[27]还是韦伯自己指出的个案最佳履责不能等，[28]都暴露出这一构造在呈现之初以及在演化过程中存在着繁文缛节、持续臃肿、激励不足等问题。当紧急情况下环境不确定性不断增强，这种分化型的构造更显出不足。

当代社会是风险社会。安全之意涵随环境变化而发展，经历从传统安全向总体安全的拓展和跃迁。有论者指出，危机应对的需求与实践和人类相伴而生，但亦具有明显的时代特征。一方面，风险社会催生风险行政需求。在秩序行政、给付行政与风险行政的历史演变中，三者并非是相互替代而是一种前后叠加关系。另一方面，应急行政与风险行政虽然具有不同的理论渊源和现实关照，但在当下的行政现实中却呈现出不容回避的交叉状态。风险行政与秩序行政、给付行政的历时性叠加，以及与应急行政的共时性交错，形成了当代社会应急行政的独特任务环境（详见表1）。[29]韦伯所言的科层制的可计算性显然无法应对这一高度复杂环境。[30]为了应对新形势下更复杂的外部环境，行政系统必然要持续地借助既有内部要素和结构进行结构性权变。

三、应急行政的结构权变：从科层分化到行政一体

面临的环境不同，组织的行为、形式和对策也每每不同。[31]在环境相对平静的情况下，组织可以成为严密的官僚机构，从而有效地进行活动。“但是，在动乱的环境中，这种形式是行不通的。组织必须建立一个更有适应性的反应系统。”[32]与环境稳定情形下的“稳定——机械式”组织有别，当环境相对不稳定和不确定、目标多样化并不断变化、技术复杂和易变、有许多非常规活动、使用探索式决策过程，决策可以程序化，行政则更宜采用“适应——有机组织”的结构形式。[33]我国的应急行政系统在多个维度展现出了这种面对复杂外部环境的学习能力与适应性权变。

（一）权力组织结构的适应性整合

当紧急环境形成，权力组织结构的变化最为直观和迅速。权力经由集中到分散的权变过程之后，发生了再次集中的适应性权变。（1）在外部，这种权力结构的综合化权变一定程度上打破了国家立法、行政、司法与军事机关系统以及公行政组织与其他分化型组织系统的业务壁垒。在党的领导下，形成了公检法等机关之间的跨部门任务聚焦以及医疗单位、新闻媒体、自治组织等主体被团结到应急统一战线中的格局。此时，应急行政任务的角色承担一定程度上超越了部门、组织常规的规范角色定位。（2）在行政系统内部，组织应急权变则整合了地理上行政区划之间组织的分割形态以及政府内部“部门主义”的分化结构。其间之典型体现即形成了由各级党委和政府牵头、各级政府部门相关人员组成的突生性应急指挥部体制。[34]应急指挥部的组织权变一定程度上实现了对政府及其部门等构成的常态组织体系的功能替代，形成了由其作出应急决策、发布紧急命令、承担法律责任的应急体系。

危机的系统处置与分散的组织决策权之间的张力，推动了行政系统内部的自我调适。风险社会的应急行政决策牵一发而动全身，市场化与全球化的结构，导致社会各系统在保持内在相对独立性的同时，亦产生互相的激扰。“与系统/环境关系不同，系统际关系涉及两个自创生系统。二者之间界限清晰，各自构成运作封闭的循环网络，拥有不同‘频率’。”[35]但在例外情形下，行政在感知外部诉求的同时，也与法律系统形成共振。在规范上，行政组织权变对应呈现为《突发事件应对法》第19条设置的突发事件应急指挥机构、第8条新闻媒体公益宣传机制、第78条突发事件发生地的其他单位的服从、参与机制等。它们是行政系统权变在法律系统的共振反应，同时也在为行政系统的权变实践输送正当性。

组织的整合是行政基础框架的整合。相比于常态组织体制，在应急场景下打破系统业务壁垒的组织协作、区际支援、指挥部中心化的应急组织体制，使得紧急情况下，分化型权力在更大范围被汇拢聚合。这种短时间内的权力结构的集中化权变，将权力内部以及外部的意志统一，实现紧急情况下“集中力量办大事”、保障国家安全的组织目标。

（二）权力行为方式的适应性整合

行为是权力与权利的联结点，是权力对权利起作用的载体。立基于应急组织结构之上的应急行为，其内容、行使要求亦适应环境激扰发生了权变。（1）在实体上，常态行政部门的决策与行为的作出在依据、要件与效果三大规范性支柱构成的框架内展开。在紧急情况下，除了在依据上可以一定程度悬置常态依法律行政的框架外（如无依据行为事后追认、免责等），[36]权变在很多情形下体现在行为行使要件的变化上。常态情境下，行政决策与行为的作出往往需要满足多阶段的合法性累积与完整的构成要件。但紧急情境下，常态细分的要件要求，在很多情况下被置换为了“必要时”这一具有巨大裁量空间的不确定行政法律概念。“必要时”成为行政机关行为判断的规范空间，[37]“必要”的判断结论则成为行政机关行为的依据。这种裁断空间的抽象化设置大大简化了行政机关行为时实体上的说理负担。

（2）在程序上，行政的行为及其实践亦充分展现了这种适应性权变。作为与实体同等重要的达致正义的程序机制，一方面，危机的突发性要求权力的行使程序更加便捷、高效。“从快处理”“快速处罚”等程序要求是行政系统为应对应急环境的典型程序权变。[38]《突发事件应对法》中 42 处“及时”、14处“立即”、2处“尽快”、2 处“迅速”的规范性程序要求则是行政系统的适应性权变在法律系统引起的共振。另一方面，危机的系统性则要求权力的行使更加考虑全面、覆盖广泛。突发事件应对规范以及相关应急预案以“互联互通”“跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”“向毗邻或者相关地区的人民政府通报”等程序要求，回应应急环境的系统性对于行政权力行使的空间关联性需求。[39]应急越级行政机制以及实践中的网络直报系统是这种程序性权变的典型体现。其时，科层制的逐级传输机制在紧急情况下被局部悬置，下级机关可以突破行政层级之间的分化壁垒，缩短多阶段行政的行为流程，形成行为法上化约复杂性的机制。[40]

在现代化国家安全体系和能力的形成过程中，权力作用方式上要件与程序的整合比组织结构的事实整合更加具有直接的法效果。实体上的整合实质上将常态的限权设置予以放宽，程序上的整合则为权力行使的方式开辟紧急通道。二者在一个行为中互为推力，使权力的空间扩大、发生作用的方式更加直接与简化，进而为紧急情况下行政系统输出的效能需求提供支撑。

（三）权力效力落实的适应性整合

着眼于权力效力的权变需要通过责任机制实现效力目标的落地。行政责任承担的方式、权力接受审查的强度与权力行使者对权力空间的理解、权利者权利诉请实现的状态相关联。在权力架构整合、权力行使空间开放的权变下，如何推动权力效力转化为权力实效，是应急行政权变的后部环节。应急行政中，（1）面临危机爆发的紧急情况，为了督促执法者勇于担当、积极面对危机，政策文件法律规范往往配套较为严厉的责任机制，以“加大问责力度”“立即问责”“严肃处理”“压紧压实责任”等要求对冲应急行政中扩张的行政权力。但外部环境的高复杂性与不稳定性导致应急决策、行动失误的风险升高。单纯从严的负向激励下，面对不对称应急行政任务，[41]“政府官员的行为开始由邀功转换为避责。”[42]由此，进一步的权变在相反方向发生。

（2）在严厉追责之外，快速的奖励机制与免责机制得到运用。[43]制度上，于北大法宝中央法规数据库，以“标题：应急预案AND全文：奖励”为检索式，检索后可以发现，46件现行有效的国务院及中央部委的应急预案设定了应急奖励机制。[44]在突发公共卫生事件的应急行政实践中，各地也“对一大批表现突出的干部火线提拔、破格提拔，对一批单位和个人记功，对一批获得奖励的个人火线吸收入党”。[45]正向激励权变不一定通过奖励机制展开。在改造后的斯金纳的强化激励矩阵中，责任的豁免是一种更直接的方式。[46]中国共产党的问责条例，应急管理部的规章，[47]北京市、湖北省、吉林省等多地的地方行政问责办法均规定，紧急情况或难以预见情况下，尽到合理注意义务不予问责。[48]另外，免责也可能通过政治问责对法律问责的置换实现。应急实践中多有问责实例，其本质上在于回应政治责任，而非在法律责任层面展开的对违法应急行为的法律惩戒。执法者个体（行为）隐于巨大的组织（目标）之后，获得了最后时刻的激励。

正如权变惩罚理论所言，“领导非权变惩罚行为对员工的组织认同具有显著的负向影响”，[49]而权变惩罚根据下属具体过失情况而酌情惩罚，则会产生正向激励。在应急行政之中，严厉追责与快速奖励、免责机制之间看似充满张力，但背后有着相通的逻辑。相关机制的存在均源于危机的能动处置需求对个体责任法机制进行整合的需要。这种整合机制与前述整合组织与行为要素的机制不同，整合的是人的要素，意在激励执法者勇于担当、敢于作为，使执法者团结一致，发挥行政作为一个整体的强有力的作用，以最终将应急权力的效力目标落到实处。

综上可见，面对现代风险、应急情境以及由此产生的国家与社会的安全需求，行政系统不得不统合内外部力量形成一个整体去面对危机。借助行政决策、行政沟通，行政系统得以认知政治系统的抽象、宏观、复杂诉求与决断。无论是以综合性指挥部为代表的组织机制，还是以越级直报等为特色的行为整合机制，还是人员激励整合的责任机制，都是行政在一定的时期内，面对复杂外部环境下急剧增长的行政任务，致力于将行政系统的组织、行为、人员等结构要素整合为一个整体的行政模式。其是对过度分散的科层分化型行政构造的持续权变。不同于以往科层分化的构造，这一现象本质上体现出的复杂行政背景下的“行政一体整合”型构造（简称“行政一体”型构造）。时限上，紧急背景下环境的剧烈变化加剧了从科层分化到行政一体的结构适应进程。经典科层到科层分化是一种长时空下的渐进式权变，紧急情况之突发性则促使组织完成了从科层分化到行政一体的突生式权变。这一构造上的“一体”是行政法内部与功能分化相反的功能去分化，(50]属于权变理论中的任务导向型（而非关系导向型）管理结构。[51]我国应对重大突发事件的实践表明，这一行政系统面临紧急情况的一体式权变，显著降低了科层组织中激励与协调的交易成本，提高了危机中的组织适应性。

四、应急行政一体构造的规范性检视

虽然在权变的视角下，从经典科层构造到科层分化构造、从科层分化构造到行政一体构造均具有内在一致的逻辑。但是，在功能分化的社会背景下，回归法律系统“合法/非法”的规范性视角，差异则浮现出来。在法律系统的规范性维度，虽然行政分系统都是基于环境超系统的权变，但不同权变拥有不同的剧烈程度以及变动后不同的内容呈现，在法律系统拥有不同的权利义务状态以及影响，进而具有不同的规范考量需求和意义。

众所周知，自近代法制萌芽以来，人类整体主要生存活动于常态时空。即便暂时不处于常态，达至常态亦被作为一种规范期待。常态拥有足够的时间和空间容纳行政的细微权变及反复调适。由此，行政法于常态社会中累积出一套关于权力和权利比例关系的相对稳定的规范体系。在自由法治国，行政权力在法律优先、法律保留的框架下以满足常态社会运转的公共职能（秩序与给付）为限，对权利的约束与干预则以最小侵害为限。但在应急环境权变之后的行政一体型构造下，权力独立于这一限制性框架，超越与权利的常态比例关系。按法社会学者的话说，应急状态下的行政一体是一种全面切换到系统论所谓的“去功能分化”的社会状态。这是一种必要的“扭曲”。这种“扭曲”的最终目的仍是使社会尽快恢复到正常秩序状态，也就是重返功能分化的社会。[52]

应急背景下的行政一体型构造本身虽然是行政系统基于客观环境权变之后的结果，但其是一种悬置社会主体法秩序的权变。这种权变对常态平衡的、稳定的权利义务安排形成了极大冲击，亟待法制规范方式的创新和规范力度的增强。可以看到的是，行政系统在重大突发事件应对中显现出我国行政制度效能的同时，法律系统虽亦参与并形成共振，但整体上，行政权变之上法律系统的规范性调适并不充分。

（一）法律系统面向外部权变的自主性

在功能分化的社会中，“由于社会复杂化加剧了规范性预期之间的冲突，必须从全社会中分出一个专门系统，选择性地稳定其中一部分。”[53]现代法接过这项任务，按照固有的标准独立运行，不因成效匮乏而致功能失灵。在应对危机的整体性权变中，政治、行政、法律等系统的权变缺一不可，彼此不可通约。现代社会的去中心化使任一系统“都无法像韦伯所描述的那样，为整个社会的整合提供最终担保而只能成为社会整合的一个组成部分”。[54]诸系统在权变之中扮演不同角色，政治负责决断、行政负责执行、法律负责规范。它们共同促使实现安全目标的行政权变在一个果决、快速、稳定的情况下完成。正如边沁所言，“没有法律就没有安全”。[55]要提升应急行政权变的规范性预期，法律系统理应拥有更大程度的权变主动性。

对此，有学者在“功能去分化”之紧急状态紧急权的运行中区分出“例行化空间”与“决断空间”，并坦诚落入“决断空间”的紧急权，难以用法教义学通说中的“比例原则”“基本权利不可克减原则”和“程序正义”对紧急决策加以绝对约束。[56]这是在坚守常态法律系统维系功能分化与稳定规范性预期功能之上的分析。问题在于，紧急情况下，变化不是将来的变化，而就是现在的变化。在现实快速流动之情形下，因为已经回不到从前的事实，规范的预期主要不再是稳定，而就是变化。

对于从经典科层到科层分化行政的渐进式权变，法律系统可以跟进行政之权变实现规范，但对于重大突发事件中从科层分化到行政一体的突生式权变，法律系统如果不具有足够的权变主动性，则难以实现对于行政系统权变的规范。在秩序维护的夜警国家以及生存照顾的福利国家，价值的奠基对于自由的维护、财富的再分配至关重要。建基于控制群体意志之上的规则内部的逻辑演绎，对于实现社会关系的有序调整无有大碍。但当代社会逐步进入风险与紧急叠加的复杂性社会，在规范系统内部进行自洽的、内含应然判断的秩序设定已然无法在剧烈变动的时代回应现实。

现代社会的危机“不仅远离个人的能力，而且也远离更大的团体甚至国家的控制”。[57]高度复杂社会中，国家秩序与给付的任务上加入系统性风险化解、集体性安全保障的任务。风险经由社会过程不断被放大，[58]剧烈变动之下各种价值往来交织、错综复杂，呈现出新的格局。诸多情形下，人们无法确定所涉价值的真正所指以及相应的价值排序。面对剧烈变动环境与无序交错价值带来的新的安全挑战，应急行政中“形成了以技术为核心的管理实践和认识”。[59]应急法制指导实践、形塑底线、价值确保的功能大打折扣。当代社会中法律将越来越被预案、标准、政策、技术性规程、通知、命令所取代，法律正在逐步陷入实效危机甚至生存危机。危机频发的背景对法提出了主动寻求灵活性的需求。法律系统面临风险充斥、不确定性增加的社会现实，必须更自主洞察外部变化、保持认知开放、吸纳外部知识并进行结构权变。

（二）法律系统内部对于权变的适应性

自进入风险社会时代以来，应对危机的过程某种程度上必须是一个政府与社会自我学习、自我组织、自我重建的有机团结过程。[60]但实践中，在风险社会的巨大压力下，法律系统往往是被迫展开学习与适应。

在21世纪初的突发公共卫生事件应对过程中，我国应急行政体制在监测预警、处置救援与规范供给等诸多方面暴露出不足。为了弥补这些短板，在规范结构上，随着《突发事件应对法》《核安全法》《网络安全法》《国家安全法》等在内的风险适应性法律制度与行政规则的逐步建立，以“一案三制”为基本框架，覆盖四大类管理对象的综合应急行政体系逐步成形。在具体的机制上，从应急行政事前与事后面向观察，事前面向的行政预防、预案机制不断得到充实，事后面向的追认、豁免机制也开始为理论与实务界关注。总体上，现有的法制体系大体依照常态体系与应急体系来架构，初步形成了常态规范与应急规范的二元结构。

不过，缺乏主动性的法制权变总是难以适应风险的快速流变以及行政的灵活权变。基于权变视角可以发现，在宏观结构中，常态与应急已然并非完全非此即彼、二元对立的关系，而是在某种程度上呈现出一种具有内在逻辑的流变转换。在权变的微观节点之中，权变往往表现出一定的路径依赖性。尤其是在突生式权变的场景下，环境转换之间往往存在巨大的级差。此时，在转换之间，权变往往存在着巨大的阻力或路径依赖。

在由常态转向应急的过程中，在利益考量和组织惯性的作用下，规范及其执行的路径依赖主要表现为不愿打破既存稳定状态、紧急情况下的隐瞒、应急处置的不作为等情况。在由应急转向常态的过程中，路径依赖主要表现为紧急权力无法回到自我约束的常态法秩序框架，权力扩张权变之后难以完成收缩权变。而且，新的情况总是不断出现，有论就者指出，“当风险成为社会的内在要素，并且高风险、多危机成为社会显著特征的时候，常态和应急态之间的划分就会变得模糊”。[61]特别是在重大突发事件频发的场景下，“风险的社会扩散能力（时空）使突发事件发生所蕴含的能量客观上不可能转瞬即逝”，[62]出现了常态应急状态这一二元之外的第三种状态——常态应急状态。

与行政权变呈现出的复杂流变关系相比，基于常态与应急二元建构之上的规范并没有展现出适应复杂情势的特性。（1）面对外部环境出现剧烈变动，关于不同状态之规范规定的内容之间的弥补“级差”的规定并不显著。（2）面对从常态进入应急态，以及从应急态回归常态的过程中存在的演化环节——“转换态”，常态法与应急法之间却呈现为相对清晰的两分。“转换态与常态、应急态不在一个原来设定好的制度框架体系中，其表现形式更加复杂，演化机理更为隐秘，变异性更为凸显。”[63]二元之框架显然无法契合常态环境与应急环境之间的线性化流转过渡。（3）面对权变转换之间权力、组织的路径依赖，现有法制对于转换之间路径依赖的规范，缺乏规范的针对性和力度。如我国应急法制以及相关的应急预案中仅设置了相对简单的状态转换规范，[64]对于法律规定的“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除”“突发事件应急处置工作结束”如何适用，亦没有形成明确的解释规则。

总体上，紧急情况下环境的剧烈变化加剧了从科层分化到行政一体的结构适应进程。面对新的安全形势，行政适时权变取得了应对危机的有效性，但就行政法而言，依然缺乏权变的自主性和适应性。在行政系统内部，法不适应由常态到应急态以及由应急到常态的权变，使权力与权利的关系长期处于失衡状态。而在系统外部，组织不具有环境适应性，应急构造的内容会对经济社会各方面形成挤压。风险社会的应急需求以及行政灵活权变的现实，要求法必须做出规范性回应。

五、复杂社会背景下规范的适应性

（一）法于复杂社会中的反思性

现代行政法在复杂环境中生存运作，无法适应复杂外部环境将失去规制的实效。经典的形式法治与法教义分析，不考虑外部环境，而追寻内部规则的逻辑自洽。在行为与关系可预期的社会中，规则的逻辑自洽为法的平等对待与普遍遵守提供了规范保障。但不同于以血缘、地域为基础的块状分化社会，现代社会内部逐步以功能为标准分化为诸多系统共存的复杂性社会。在这一社会历程中，系统性危机频发，国家内外部安全面临系统性挑战。规范行政之法必须关注自身与系统之间的关系，适时做出调整与应对。对此，卢曼的系统理论敏锐地指出，“现代社会日益复杂的根本原因，在于诸功能系统既彼此隔离、封闭运行，又彼此依赖、相互冲突”，这导致了形式法范式与实质法范式的双重失灵。[65]

“法律模式的变革既非独立于社会变迁的现象，亦非经济社会结构变化的直接后果”。[66]长期以来，行政法以“合法/非法”为二值符码，将正义“自我主题化”，[67]用以评判其他系统的行为。但基于社会的功能分化，行政系统与法律系统差异加剧。“在社会功能分化下，各系统‘自创生’运作，具备不同的理性标准”，[68]存在真或假、有效或无效等符码。以行政法律系统的“合法/非法”符码，无法指涉包括行政系统在内的其他系统的运作。

面对功能分化的复杂性社会，在对法与外部系统环境的观察中，系统理论提出了反思型法的范式。法的反思性关注法与环境之间的关系，与权变理论在社会学层面具有底层逻辑的同构与承接性。卢曼认为，“取向于未来目标的成效与取向于当下现实的功能之间存在断裂”，[69]为了执行稳定规范性预期功能的普遍规范与为了解决其他子系统内部或相互之间冲突的特殊规则之间亦存在张力。解决这种断裂与张力，应当依靠法律系统内部的自我限制结构，唯有激活系统在自我省察、自我节制、自我纠错、自我更新意义上的内部反思性，现代法才可能在面对复杂外部情势，价值交错的格局。[70]

与人类主体之间围绕法律正当性的外部商谈不同，对法律反思性的揭示，实际上涉及的是法律系统在与外部环境诸系统的关系中发现自身问题并对自身运作加以调整的各种机制。反思性要求将法放到与社会系统的关系中进行理解。这既说明行政法理应对社会加以回应，又要求行政法对社会的回应要与法的封闭性和开放性处于协调一致的状态。[71]

如何在对社会的回应中保持行政法之封闭性和开放性的协调，在法律系统与外部系统的二元视角下，这意味着法作为“功能分化的子系统”，一方面需要面向外部“学会理解自己是其他子系统的充分环境，并将由此产生的限制、协调、约束纳入自己的决策计算”，另一方面在厘定外部关系、吸纳外部资源后，需要面向内部“在特定功能中找到自己的身份”，构建与发展自身规范评价的核心职能，保留和彰显在复杂社会中运转的有效性。[72]

（二）行政法对复杂环境的适应

1.面向外部的认知互动

复杂社会的紧急情况中，“学会理解自己是其他子系统的充分环境，并将由此产生的限制、协调、约束纳入自己的决策计算”，意味着行政法必须面向外部进行主动的反思性适应，承认内部认知、教义逻辑演绎的局限，主动吸纳外部理性、认知资源，但同时厘定自身与外界的界限、明确自身的职能。

法律系统自身只是社会环境诸系统之一，行政法系统在环境中运作自始有着自身的局限性。法无法认识、评价一切行政机关在其他系统下的行为。尤其在紧急情况下，法律系统必须承认其他系统存在法无法认知和介入的理性。典型如重大突发事件应对中政治系统、行政系统，灾害对应的科学系统等系统的理性。法律系统需要做的是通过进保持认知的开放性，尊重其他系统运作的理性。这意味着法律系统必须通过加强与其他系统间的沟通，吸纳外部理性，弥补自身认知资源和认知能力的不足。在法律因应国家安全现代化需求变化的过程中，为弥补法内部认知资源的不足，法律系统某种程度上已然开始主动向外部知识系统开放，通过建立专家参与行政决策机制，开始向外部知识系统开放，初步展现了适应功能分化的反思性。但整体而言，这种认知开放依然呈现为由行政系统主导的“吸纳（专家）——嵌入（行政）”模式。在风险应急背景下，为增进法律系统自主性反思，应进一步通过构建制度化、契约化的机会，激发专家与立法者双向的参与意愿，促使“吸纳—嵌入”模式向以市场契约为基础的“委托—代理”参与模式迈进。[73]

当然，法的主动反思属性，并非止于吸纳外部理性。反思型法更深刻的洞见在于，法律系统不仅应该承认教义法学的内部演绎难以适用环境变化，还应该承认，即使有一个完全开放的法律系统存在，亦无法认知、无法吸纳转化全部外部理性进入内部。法律系统旨在认识与调整的目标范围过泛，期待过高，介入其他系统的运作细则层面，其他系统带来的认知障碍，将稀释法的规范功能。前述法律系统陷于无法发挥功能，甚至陷入被替代的实效困境与生存困境，某种程度上与这种过高的规范性期待不无关系。

“现代社会中，安全不是一种终极的理想形态，而是社会系统之间、主观与客观双重层面的一种相对均衡状态。”[74]社会系统之间相互勾连，这种均衡安全的实现，无法完全依靠法律系统的单一作业，而必须依靠多系统之间的风险交流与协调合作。法律自我变革是最根本的权变。在危机频发的复杂社会，法更深刻的反思与权变在于，其应该认识自身之局限，明确自身功能范围，将局限纳入自身的决策计算。对于专业性、技术性较强的领域，法应该保持认识和调整上的谦抑，将部分不具规范性可能的理性认知任务让渡给其他系统。[75]法的使命并非直接跨系统介入相关陌生领域，而是转换为对于预案、标准、政策、技术性规程、通知、命令等规范的规范。当然，这种主动性反思的实现，既意味着法律系统将行政所属还给行政系统，但同时也需要行政等系统将法律系统所属还给法律系统。

2.面向内部的适应性调适

规范评价是法的核心功能。法厘定规范边界之后的空余认知力转移至对于规范评价机制的塑造之上。“找到自身的身份”意味着必须明确行政法作为规范性科学的价值理性与工具理性的独特性。这是法律系统运作封闭性、自主性的保障。面对前述风险应急情势下价值交错、环境级差等诸种新安全威胁，法的适应性反思要求行政法进一步在常态与应急空间状态上进行制度渗透，调适对于常态与应急转换之间的规范密度与强度。

一者，常态法与应急法的“制度级差”之所以小于常态与应急之间“环境级差”，主要原因在于《突发事件应对法》主要是为了应对常规突发事件。对于环境级差的重大突发事件，应急法制缺乏适应性。实践中，行政以“应急响应状态”“战时状态”等灵活权变暂时缓解了规范供给不足的影响。但作为对行政系统有效应对安全威胁之权变的保障，应急法制无疑有必要基于实践经验，对行政权变进行规范性塑造。对此，直接的方式即为制定紧急状态法，补足对于重大突发事件应对的规范，填补应急端的制度级差。

二者，由常态到应急、由应急到常态过渡之时空被拓展拉长的现实映射出，应急制度密度无法适应环境流变之间关联性的现实。在适应环境的权变需求下，无疑应进一步加强对转换态的规范密度。具体而言，即通过对从常态到应急以及由应急到常态的前、后转换态的规范，明确转换态中的权力与权利关系的基本构造规则与行为规则，促使现下常态与应急的二元规范结构进一步向常态、应急态、常态应急态的三元规范结构扩展。

三者，行政权变中的路径依赖，不仅体现体现在由应急到常态的权变激进，也体现为在由常态到应急的权变保守。应急法制的适应性任务在于通过规范的强制力消解这种组织行为的路径依赖。在常态与应急两端之路径依赖的情势下，这主要体现为两方面的行为禁止。一方面这要求充实由常态转向应急的法制规范，在环境变化，需要由常态行政模式调整为应急行政模式之时，明确行政不能不作为，即常态行政不作为禁止。另一方面还要求充实由应急转向常态的法制规范，当环境进一步变化，失去应急行政模式存在的基础之时，应确保行政继续调整组织的形态以及法律的执行方式，不能固守应急行政构造带来的权力扩张状态。[76]权力以紧急环境之名摆脱了约束，权力也要以紧急环境退去之名重回约束，即要求充实应急状态维持禁止之规范。[77]

六、结语

现代性呈现出机遇与风险并存的双重特质。“安全作为国家目的为国家的成立提供正当性”。[78]风险与应急交织形成的高度复杂社会背景下，国家安全正面临严峻挑战。本研究将社会科学理论引入法学的研究之中，尝试将行政结构尤其是应急行政结构的形成与变化放在一个更为客观化的视角下进行观察与阐释，以进一步发现我国应对风险、实现安全目标的特色理路，进而为“国家安全体系和能力现代化”目标与“大安全大应急框架”构想的实现贡献智识。本文在以往政治系统与法律系统之间厘分出行政系统进行观察，展现出行政系统内部细微的结构性权变以及其与法律系统的共振反应，扩展了法学的观察视阈。

可以发现，行政结构的变化是行政分系统适应环境超系统的结果，从经典科层到科层分化再到行政一体整合概莫如此。唯在风险时代的应急环境中，行政结构发生着更为剧烈的突生性变化。面对复杂多变的行政任务环境，行政机制呈现出与常态行政科层分化型构造不同的行政一体型构造。紧急情况下的行政一体型构造呈现在组织（内部与外部）、行为（实体与程序）与责任（奖励与惩戒）的每一个维度。在组织机制上主要体现为将分散的组织职权集中化，在行为制上的主要体现为将高阶的实体与程序要求简约化，在责任机制上体现为将均衡的责任体系补强化。其功能内核均指向将行政的各要素整合为一个整体，短期内提高行政效能，满足紧急情况下国家安全目标对于行政能力的要求。

“范式的存在并不意味着有一整套规则存在。”[79]本研究的起始点在于对我国应急行政实践展现出的适应性进行观察，落脚点在于对行政系统权变适应性在法律系统的规范性呈现进行反思与塑造。“安全不仅应该实现，而且应该以安全的方式实现。”[80]面对风险应急背景下的安全现代化需求以及行政灵活权变的现实，当代社会的法应该具有对于环境变动的主动适应性品质。风险社会下的应急法应该保有价值理性上的自主性，明确适应性必须遵循法治的基本价值限定。在紧急时刻，虽然可以对公民权利进行克减、对权力与权利的关系进行重新定位，但其间亦仍存在不可克减的权利、[81]不得中断的职责。[82]在脱离常态公私权初始平衡状态之后亦仍然应该在应急法秩序内部实现公、私权的二次平衡。总体上应该明确，法治基本价值与规则为行政法的适应性调适设置了严格的外在限制。

【注释】

[1]《礼记校注》，陈戍国校注，岳麓书社2004年版，第515页。

[2]弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，傅严、李柱流等译，中国社会科学出版社2000年版，第157页。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022年10月17日，第3版。

[4]参见马怀德：《加强应急法治保障完善公共安全体系——修订后的突发事件应对法解读》，载《中国安全生产》2024年第8期，第5-7页；莫于川：《〈突发事件应对法〉修订呈现五大创新亮点》，载《民主与法制周刊》2024年第43期，第46-49页。

[5]新华社：《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过)，中国政府网2024年7月21日发布，见：https: //www.gov.cn/zhengce/202407/content＿6963770.htm，最后访问日期：2025年3月12日。

[6]参见新华社：《怎样理解完善大安全大应急框架下应急指挥机制》，中国政府网2024年11月4日发布，见：https: //www.gov.cn/zhengce/202411/content＿6984732.htm，最后访问日期：2025年3月12日。

[7]参见参见钟爽、朱侃、王清：《公共危机中政治动员运行机制研究——基于2015年以来38个重大公共危机案例的分析》，载《政治学研究》2021年第2期，第80、96页；龚维斌：《应急管理的中国模式——基于结构、过程与功能的视角》，载《社会学研究》2020年第4期，第9、20-21页。

[8]参见林鸿潮：《重大突发事件应对中的政治动员与法治》，载《清华法学》2022年第2期，第160-161页。

[9]参见刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第126页。

[10]Chester I. Barnard, The Functions of the Executive, Harvard University Press, 1938, p.73.

[11]参见弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，傅严、李柱流等译，第144-145、158-164页。

[12]马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，上海人民出版社2020年，第1361页。

[13]参见马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，第1330-1355页。

[14]马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，第1343页。

[15]参见马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，第1330、1336页。

[16]参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第70页。

[17]参见陆宇峰：《“自创生”系统论法学：一种理解现代法律的新思路》，载《政法论坛》2014年第4期，第167页。

[18]菲利普·塞尔兹尼克：《田纳西河流域管理局与草根组织：一个正式组织的社会学研究》，李学译，重庆大学出版社2014年版，第159页。

[19]王觉非主编：《近代英国史》，南京大学出版社1997年版，第533页。

[20]参见克雷顿·罗伯茨、戴维·罗伯茨、道格拉斯·比松：《英国史(下册)：1688年—现在》，潘兴明译，商务印书馆2013年版，第215-224、419-434页。

[21]参见让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版，第37-49页；乔治·杜比：《法国史》(中卷)，吕一民、沈坚、黄艳红等译，商务印书馆2010年版，第664页。

[22]参见刘静仑：《比较国家赔偿法》，群众出版社2002年，第45页。

[23]刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第123页。

[24]参见钱乘旦主编：《英国通史》(第五卷)，江苏人民出版社2016年版，第193-197、244页；王觉非主编：《近代英国史》，第533页。

[25]参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第72页。

[26]参见帕金森、拉斯托姆吉：《帕金森管理经典(上)》，张烨等译，国际文化出版公司1996年版，第309-312页。

[27]劳伦斯·彼得、雷蒙·赫尔：《职务升迁的奥秘：彼得原理》，林平译，中国文联出版公司1989年版，第7页。

[28]参见马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，第1343页。

[29]参见白云锋：《应急背景下区域一体化的法治逻辑》，载《社会科学》2023年第3期，第181页。

[30]参见马克斯·韦伯：《经济与社会》(第2卷)上，阎克文译，第1344页。

[31]参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第106页。

[32]弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，傅严、李柱流等译，第171页。

[33]参见弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，傅严、李柱流等译，第145页。

[34]参见白云锋：《应急背景下行政组织一体性的重塑》，载《东南法学》2022年第2期，第94页。

[35]陆宇峰：《“自创生”系统论法学：一种理解现代法律的新思路》，载《政法论坛》2014年第4期，第167页。

[36]参见彭錞：《再论行政应急性原则：内涵、证立与展开》，载《中国法学》2021年第6期，第63-64页。

[37]参见吉奥乔·阿甘本：《例外状态》，薛熙平译，西北大学出版社2015年版，第33-43页；戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2017年版，第610页。

[38]参见《国家工商行政管理总局关于在防治“非典”期间依法从重从快处理一批性质严重的违法案件的通知》(工商明电[2003]12号)。

[39]参见《突发事件应对法》第59、62、64条与《国家重大食品安全事故应急预案》《国家气象灾害应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》。

[40]参见白云锋：《应急越级行政的法治建构》，载《法学》2022年第2期，第34-48页。

[41]参见林鸿潮：《履行行政职责的作为可能性》，载《法学研究》2022年第6期，第44-47页。

[42]倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，载《政治学研究》2017年第2期，第43页。

[43]参见白云锋：《应急行政责任豁免制度之建构》，载《行政法学研究》2024年第1期，第19-20页。

[44]检索数据库：北大法宝(https: //www.pkulaw.com/)，最后检索日期：2025年3月12日。

[45]林鸿潮：《重大突发事件应对中的政治动员与法治》，载《清华法学》2022年第2期，第159页。

[46]参见白云锋：《如何激励执法者——一个认知行为主义的分析进路》，载《法制与社会发展》2020年第6期，第173-175页。

[47]参见《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》(应急管理部令第9号公布]第10条第9项。

[48]参见《中国共产党问责条例》(2019)第 17 条、《北京市行政问责办法》(北京市人民政府令第233号)第15条、《湖北省行政问责办法》(湖北省人民政府令第386号)第17条、《湖北省公务员履职问责办法(试行)》(湖北省人民政府鄂人社发〔2014〕35号)第13条、《吉林省行政问责办法》(吉林省人民政府吉政发〔2016〕4号)第24条、《四平市行政问责办法》(四平市人民政府四政发〔2016〕8号)第24条。

[49]张正堂、刘宁、丁明智：《领导非权变惩罚行为对员工组织认同影响的实证研究》，载《管理世界》2018年第1期，第127页。

[50]参见宾凯：《系统论观察下的紧急权：例行化与决断》，载《法学家》2021年第4期，第4、5页。

[51]See Roya Ayman, Martin M. Chemers & Fred Fiedler, “The Contingency Model of Leadership Effectiveness: Its Levels of Analysis”, The Leadership Quarterly, Vol.6. No.2(Summer 1995), pp.148-149.

[52]参见宾凯：《系统论观察下的紧急权：例行化与决断》，载《法学家》2021年第4期，第4-5页。

[53]陆宇峰：《“自创生”系统论法学：一种理解现代法律的新思路》，载《政法论坛》2014年第4期，第160页。

[54]鲁楠、陆宇峰：《卢曼社会系统论视野中的法律自治》，载《清华法学》2008年第6期，第67页。

[55]吉米·边沁：《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第135页。

[56]参见宾凯：《系统论观察下的紧急权：例行化与决断》，载《法学家》2021年第4期，第1页。

[57]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》,田禾译，译林出版社2011年版，第115页。

[58]See Roger E. Kasperson, Ortwin Renn, Paul Slovic, Halina S. Brown, Jacque Emel, Robert Goble, Jeanne X. Kasperson & Samuel Ratick, “The Social Amplification of Risk: A Conceptual Framework”, Risk Analysis, Vol.8, No.2(June 1988), pp.177-187.

[59]刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第126页。

[60]关于有机团结的论述，参见埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠敬东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第89-92页。

[61]刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第124页。

[62]刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第128页。

[63]刘一弘、高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期，第130页。

[64]参见《突发事件应对法》第86、87、88、89、92条与《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家森林草原火灾应急预案》《国家核应急预案》等。

[65]参见陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6期，第134页。

[66]陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6期，第133页。

[67]参见翟翌、罗实：《系统论视野下行政法的“反思性”——兼论我国行政法学之调适》，载《中南大学学报(社会科学版)》2022年第5期，第42页。

[68]翟翌、罗实：《系统论视野下行政法的“反思性”——兼论我国行政法学之调适》，载《中南大学学报(社会科学版)》2022年第5期，第41-54页。

[69]周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第69页。

[70]参见陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6期，第134页。

[71]参见侯明明：《反思性司法：系统论视野下司法回应社会的新模式》，载《环球法律评论》2022年第第5期，第24页。

[72]参见翟翌、罗实：《系统论视野下行政法的“反思性”——兼论我国行政法学之调适》，载《中南大学学报(社会科学版)》2022年第5期，第42页。

[73]参见张云昊：《中国公共政策过程中的专家参与机制研究——分析社会学的视角》，载《社会学研究》2023年第1期，第200-202页。

[74]白云锋：《应急背景下区域一体化的法治逻辑》，载《社会科学》2023年第3期，第184页。

[75]法律系统需要借助科学系统中“真/伪”这个区分，把法律问题转换为科学问题。参见宾凯：《政治系统与法律系统对于技术风险的决策观察》，载《交大法学》2020年第1期，第149页。

[76]“之所以需要恢复机制，是为了将紧急状态下的‘权力—权利’失衡，恢复到原初日常状态的平衡。”沈伟伟：《论数字紧急状态的恢复机制——以新冠疫情防控为例》，载《清华法学》2021年第2期，第140页。

[77]See Zwitter, Andrej. “The Rule of Law in Times of Crisis: A Legal Theory on the State of Emergency in the Liberal Democracy”, Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy, Vol.98, No.1(January 2012), p.99.

[78]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第6页。

[79]托马斯·库恩：《科学革命的结构》，张卜天译，北京大学出版社2022年版，第95页。

[80]白云锋：《应急背景下区域一体化的法治逻辑》，载《社会科学》2023年第3期，第192页。

[81]参见郭春明、郭兴之：《紧急状态下人权保障的比较研究——国内法和国际人权法的视角》，载《比较法研究》2004 年第2期，第48-49页。

[82]参见叶必丰：《公共服务连续性理论及我国的实践》，载《政法论坛》2022年第5期，第73-75页。