一、政府形象的理论范畴

所谓政府形象,是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映,是主客观相统一的产物。它主要由以下三个要素构成:

1、政府:从行政主体到认识客体

一方面,从行政管理角度看,政府是行政主体,与公民的关系是命令与服从的关系,居于主动地位,二者的法律地位不对等;另一方面,从政府形象角度看,政府则是认识客体,是公民头脑中的反映对象,居于被动地位,二者的认识地位不对等。因此,政府是根据绝大多数民众的意志(上升为法律)行使行政权,还是根据少数执政者的意志(个人专断独裁)行使行政权,就构成了影响绝大多数认识主体的看法和感情,是决定政府形象好坏的本质因素。

近代以来,西方政治学家和法学家普遍认为,为了防止政府专断独裁,必须保障人民民主和自由,必须将人民的意志上升为法律,并确立其至高无上的权威。洛克认为:“处在社会中的人的自由,就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外,不受其他任何立法权的支配;除了立法机关根据对它的问题所制定的法律以外,不受任何意志的统辖或任何法律的约束。……处在政府之下的人们的自由,应有长期有效的规则作为生活的准绳,这种规则为社会一切成员所共同遵守,并为社会所建立的立法机关所制定。”①这一理论成为英国和美国建立法治政府的基本理论和主要原则:(1)政府的一切活动必须遵守法律;(2)法律必须尊重公民的自由和权利;(3)法律面前人人平等;(4)法律在政府与公民之间无所偏袒。②由此可见,建立在公民民主和自由基础上的法治政府的形象,必然优于专制独裁的人治政府的形象。

2、公民:从行政客体到认识主体

一方面,公民作为整体是法律的最终制定者,是产生、监督和罢免政府的权力主体,“不是人民为了国家而存在,而是国家为了人民而存在。”③另一方面,公民作为个体其法律主体地位被逐步确立,在某些法律关系中,公民不仅可以作为与政府对等,而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动,甚至比政府享有更多的权利,承担更少的义务。从政府形象的角度看,公民作为认识主体具有特殊的重要性:一方面,我们所说的政府形象只能是政府在绝大部分公民整体意识中的反映。而不是政府在一部分人、甚至个别人意识中的反映。另一方面,即使是专制政府,也不能一点不顾及公民对它的信任度和服从度。因此,公民作为认识主体所反映出来的情绪和态度,会对政府形象的形成和发展产生反作用。

3、认识过程:公民脑海中的政府

政府形象的形成过程大致可分为以下四个阶段:

第一,偶然映象阶段。偶然映象是公民个人通过对政府零星的、初步的感知,再加上一定程度的主观推测和判断而产生的。尽管它是粗糙的、浮浅的和不稳定的,甚至可能是片面的或虚假的,但却是认识过程的第一步。偶然映象可能产生于公民对政府的某一行为或某一人员的观察,也可能产生于公民受某种传播信息的间接影响。

第二,暂时映象阶段。暂时映象是公民个人通过对政府经常、较大范围的感知,并在分析和判断基础上形成的。它比偶然映象相对稳定一些,准确一些,接近于本质形象。

第三,定型映象阶段。定型映象是公民个人通过对政府长时期的、更大范围的感知,并在深入分析和综合判断的基础上形成的。它比暂时映象更为稳定、准确,更接近于本质形象。当公民个人形成了定型映象之后,一般不会轻易改变。

第四,政府形象阶段。政府形象是在绝大多数公民的定型映象的基础上形成的。就单个公民而言,由于受个人立场、观点的决定以及文化素质与观察条件的制约,其头脑里的定型映象可能代表着政府形象的本质,也可能与政府形象有一定的距离,甚至与其背道而驰。但就整体公民而言,定型映象的主导方面必定代表着政府形象的本质。这不仅由于政府形象的认识客体―――政府是客观的,而且由于认识主体―――公民的意识在整体上也是客观的。虽然从个体来看这种认识具有主观性,但从公民整体意识来看却具有客观性,不是个别人或一部分人的意志所能改变的。

问题的另外一面是,在某些公民的头脑里,对政府的映象可能只是一种假象,没有反映政府形象的本质。在某些守法公民的脑海里,也可能因各种原因而对政府形象产生某些误解。如果我们处理不当,就有可能激化矛盾。因此,我们既要进一步改善政府工作,又要进一步加强政府与公民的沟通,提高政府的公开性与透明度,以真正树立良好的政府形象。

政府形象有以下三个显著的特征:

1、政府形象具有形象性

这主要表现在以下几个方面:

第一,政府形象是主观形式与客观内容的有机统一。从认识主体来看,公民的意识无疑是主观的,但从认识客体来看,政府本身则是客观的。尽管政府及其行为是无形的,但人们却时时处处可以感觉到它的存在和作用,而行政人员和政府设施作为一种有形实体的存在则更证实了这一点。当然,由于政府本身不象物质实体那样具有形象性,它必须借助于公民认识的中介才能形成形象,因而它与实体形象是有区别的,即它的存在形式是主观的,它产生并定型于公民的脑海之中,但它的具体内容则是客观的,它独立于公民的意识之外。政府形象正是这种主观作用于客观的产物,是主客观的有机结合。

第二,政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。尽管政府形象的存在形式是主观的,但它却不是某一个或几个公民个体意识的产物,而是绝大部分公民整体意识的结果。因此,只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公民个体意识的总和才能构成公民的整体意识,也才能形成政府形象。

第三,政府形象是现象与本质的有机统一。这是就政府形象的具体内容而言的。公民认识政府最直观的途径是观察一系列的现象,如政府廉政状况、市场物价状况、社会治安状况、经济发展状况,等等。现象虽然未必能反映事物的本质,但却是进入本质的向导,是政府形象形成过程中最活跃、给人印象最深刻的因素。单个的现象可能具有相当的偶然性,但一系列的现象则可能预示着某种必然性。

2、政府形象具有社会性

无庸讳言,由于公民只能是特定社会形态和特定社会制度下的公民,政府也只能是特定社会形态和特定社会制度下的政府。因此,作为主观反映客观的产物,政府形象必然具有显著的时代特征,必然打上鲜明的制度烙印。民主政府与专制政府的形象不同,法治政府与人治政府的形象不同,人民政府与反动政府的形象不同,社会主义政府与资本主义政府的形象不同,而决定这些不同的矛盾的主导方面正是政府本身的性质。

3、政府形象具有动态性

首先,政府形象的形成是以行政行为为基础的。公民主要是从政府的所作所为来认识政府的。正因为如此,我们研究政府形象就不能象行政法学和行政管理学的一般程式那样,首先从行政机构开始,尔后到行政人员,最后才到行政行为,而必须首先从行政行为入手,第二步再到作出行为的人员,最后才到作为人员与行为物质外壳的行政机构。这种机构设置的正顺序与形象形成的逆顺序,无疑使行政机关的静态性与政府形象的动态性形成十分鲜明的对照。其次,政府形象的形成是渐进的。公民正是从政府的一系列行为中逐步地认识政府的。再次,政府形象本身是不断发展变化而非静止不动的,政府在特定时期的发展变化是政府形象发展变化的主导原因。例如,我国在十年文革期间由于“四人帮”倒行逆施,极“左”思潮泛滥,导致政府形象受到严重损害。经过20余年的拨乱反正和改革开放,我国经济社会迅速发展,民主法治逐步完善,政府形象有了极大提高。

二、政府形象的物质属性

政府形象之所以具有客观性和物质性,这是由于决定政府形象本质的行政行为、行政人员和行政机构是客观的和物质的。

1、政府形象的行为基础

一方面,政府通过行政行为作用于行政客体,以维护政府的统治和实现政府的社会职能。政府行为只有规范化,政府只有依法行政,才可能最大限度地控制行政机关自由裁量行为的任意性、随意性、甚至违法性,从而保证行政行为规范、廉洁、高效。“根据法的合理性来制约行政的随意性,”④是各国行政法治的共同要求。在行政管理的实践中,凡是规范性和程序性要求比较严格的行政行为,自由裁量的权限就较小,就不太容易产生腐败,如行政立法行为、行政仲裁行为、行政监察行为等;反之,凡是规范性和程序性要求不太严格的行政行为,自由裁量的权限就较大,就比较容易产生腐败,如计划、财政、规划、投资等部门的行政行为。因此,规范政府行为,实现依法行政,无疑是提高政府形象、进行廉政建设的突破口。另一方面,行政客体又通过行政行为认识行政主体,观察政府是否廉洁、高效,是否依法行政,是否代表人民的利益,以决定自己对政府的信任和支持程度。这就要求行政行为不仅在内容上代表人民利益,在形式上规范化、程序化,而且要求行政行为必须公开化,透明度高,以便于人民群众了解和监督。只有经过人民群众亲身体验、观察和理解后确立的信念,才是牢不可破的信念;只有人民群众在实践中通过对政府行为的体验、观察和思考后留下的印象,才是不可磨灭的印象。否则,即使政府是廉洁的,但由于政府系统过于封闭,也可能使舆论失真,谣言流传,可能导致人们将个别、局部的现象当作全面、整体的现象。十分明显,政务不公开,无疑会对塑造良好的政府形象形成心理障碍,甚至会使公民产生强烈的逆反心理。因此,行政行为的公开、公平、公正是塑造良好的政府形象的客观基础。

2、政府形象的人格化

良好的政府形象是在实施行政行为的过程中产生的,但行政行为的实施者却是行政人员。一方面,行政人员是行政组织的灵魂,是国家公务员。另一方面,行政人员又是普通公民,生活在群众之中。因此,行政人员无疑是沟通行政主体与行政客体的最重要的活的纽带。当公民通过行政行为来认识政府时,他们同时也在认识行为的实施者,不仅在行政人员执行公务的过程之中,而且在其执行公务之外。毫无疑问,行政行为是否公正对政府形象是否良好起着决定性的作用。但是,行政行为毕竟是行政人员作出的,因而行政人员公正与否对政府形象良好与否也显然有着巨大的反作用,在政府行为不规范的情况下尤其如此。行政人员对政府形象反作用的直接标志是政府形象的人格化。在现实中我们可以看到,公民评价各级政府及其部门是否廉洁时,往往首先是看各级行政首长及部门主管人员是否廉洁,各级行政首长在某种程度上成了各级政府的化身。在我们这样一个有着长期重人治、轻法治历史传统的国度,这种心理态势更为明显。这就决定了我国当前廉政建设的重点首先是行政人员的廉洁问题。建国之初,各级政府的行为虽然也不够规范,透明度也不十分高,但却在人民心中树立了十分廉洁的形象。一个重要原因,就是各级行政首长以及整个行政人员队伍是十分廉洁的。当然,如果将行政人员对廉洁的政府形象的形成作用夸大到决定性的程度,则无疑也是违背行政法治原则的。

3、政府形象的物化

行政行为的作出和行政人员的存在,都不能离开行政机构。行政机构是沟通行政主体与行政客体的物质外壳。虽然政府形象是在行动中产生的,是具有人格化的,但最后却不能不落实到机构上来。因为行政行为不是政府形象,行政人员也不是政府形象,而只是政府形象生成的两个必备因素。当这种形象生成后,便被物化为行政机构,即成了行政机构的物质化身。人们之所以会误将政府形象等同于政府,原因就在于这种主客观相统一的形象常常被物化和非意识化了。行政机构的外在表现是建筑设施和办公设施等物质设备,内在表现则是行政职位、行政职权和行政职责等。

从动态的行为到活动的行为者,再到静态的机构,这反映了公民意识中政府形象的逐步生成、乃至相对固定化的过程。但是,行政机构并非对政府形象的形成毫无作用。从外在表现来看,较为俭朴的建筑和办公设施,有利于促使行政人员保持廉洁,也有利于在公民心目中确立廉洁的政府形象;而过分豪华的建筑和办公设施,则效果适得其反。从内在表现来看,机构精干、权力分配科学、职位设置合理、既能较好地保障行政行为的合法规范和行政人员的廉洁高效、也能更好地加强行政主体与行政客体的沟通的政府,易于给公民留下良好的印象;而机构臃肿、权力分配不当、职位设置紊乱的政府,则效果适得其反。

三、政府形象的控制机制

对政府形象的控制机制主要由事先立法规范、事中执法自律、事后司法救济以及社会舆论监督等多层次、多渠道立体交叉制衡网所构成。

1、政府形象的立法规范

立法决定着政府形象的构架和基础。“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。”⑤立法既规定了执法自律的实体和程序规则,又规定了司法救济的依据、途径和强度,还规定了舆论监督的依据和方法。立法对政府形象的规范主要表现在对行政主体的规范与监督和对行政客体意识的规范与提高两个方面。一方面,公民选举出自己的代表组成了国家权力机关,通过它产生政府、监督政府和罢免政府,并通过立法使这一切民主化、程序化和制度化,使政府行为合法化与规范化。这无疑是保证政府依法行政的最有力的措施,也是调动公民的参政意识,促使公民对政府的了解,强化公民对政府的信任的有效途径。另一方面,立法对行政客体的意识也有规范和提高作用。公民的整体意志一旦上升为法律之后,就又反过来指导和规范人们的行为与意识,并成为沟通和协调行政主体与行政客体之间关系的桥梁,成为规范二者行为的唯一行为准则。这就在相当程度上保证了公民能从本质上把握自己的政府,进而准确地反映政府,并自觉地信任政府。

2、政府形象的执法自律

执法是行政行为的核心内容。美国法学家庞德认为:“法律的生命在于它的实行。”⑥实践证明,执法是比立法更为艰巨的社会工程。立法虽然也必须是在深刻把握事物本质的客观规律的基础上才能较好地完成,虽然也有相当的难度,但它毕竟只是纸上对行政机关与公民双方的权利义务进行分配,也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作;而执法则是将纸上的权利义务予以实现,是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突,它不仅需要一整套自上而下、庞大严密的行政执法机构和执法人员,而且涉及到公民、法人和其他组织的切身利益。因此,行政执法对政府形象的影响最大、最直接。公民对政府印象的好坏很大程度上是从政府执法过程中感知的。立法虽然可以事先规范行政行为,司法虽然也可以事后纠正行政行为,但如果政府不依法行政,则政府必无良好形象可言。所以,政府在塑造良好的政府形象过程中无疑承担着最重要的任务,因而必须加强政府的自我约束、自我监督和自我控制机制,主要包括完善行政执法制度、行政监督制度、行政复议制度和行政程序制度。美国最高法院的韦德法官认为:“程序公正和符合规律是自由不可让渡的实质内容。”⑦“对行政机关而言,遵守程序虽耗费一定的时间和金钱,但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正,减少了公众的怨言,其作用是促进而非阻碍了效率。”⑧这无疑是很有见解的观点。现代政府形象的法律框架是由行政法所构成的。行政法一方面要求政府依法行政,在宪法和法律的范围内活动;另一方面要求公民依法认识政府并服从政府。正是从这个意义上说,塑造良好的政府形象,绝不能离开行政法的规范与控制。

3、政府形象的司法救济

立法规范是事先对政府形象的控制,而司法救济则是事后对政府形象的补救。虽然立法力图构建一个最好的政府形象的框架,但却并不能保证政府的行为完全符合法律。因此,建立司法救济制度为现代法治国家所必需。正如美国著名行政法学家伯纳德・施瓦茨所指出的那样:“如果没有独立的司法审查,那么在实践中唯一的制约便是行政官员的自我制约。这样一个结果足以与法治本身相矛盾。这里不禁使人想起了以前被认为是出自拿破仑的评论:‘如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的财产,那么,我们看不出在法国还怎么能有财产所有者。’”⑨同理,如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的权利,那么,我们看不出还怎么能有个人权利。救济的实质在于确立了公民的诉权,建立了由独立的司法机关审查行政行为的机制。一个公理性的论断认为:没有诉权,就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利,充其量只能是一种书面权利。由此可见,权利的救济重于权利的宣告,权利的实现重于权利的设定。我国自1982年开始建立行政诉讼制度以来,人民法院在纠正违法行政行为,保护公民合法权益方面起了很大作用。随着1989年以后《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相继颁布和实施,行政诉讼和行政赔偿等权利救济制度对政府形象的补救作用越来越大。据最高人民法院统计,自1990年至1999年9月,全国各级法院共受理一审行政案件526709件。其中,1998年受案98463件,是1990年13006件的7.6倍。共审结一审行政案件498670件,结案率为94.7%,公民、法人和其他组织的胜诉率约占结案数的40%。⑩中国的行政诉讼制度以其有力保护公民权的显著成就卓立于世。一方面,它通过对合法行政行为的确认和违法行政行为的纠正,来推动行政机关依法行政;另一方面,它通过对公民遭受行政机关侵害的合法权益的补救,来恢复公民对政府的信任。

4、政府形象的舆论塑造

舆论监督对塑造良好的政府形象之所以重要,就在于它直接反映了人民群众对政府的期望和要求。如果这种期望和要求能迅速被政府所了解,并妥善加以解决,人民群众就满意,否则就不满意。如中央电视台《焦点访谈》节目之所以深受政府重视和群众欢迎,就在于它善于抓住和敢于反映人民群众十分关心的社会现实问题。节目一经播出,即在全国引起强烈反响,使问题得到迅速解决。当然,群众的舆论并不都是全面的和准确的,这就需要发挥政府舆论导向的主渠道作用和沟通作用,将群众不那么全面准确的舆论引导到正确的方面来,将群众正确的舆论立即化为政府的行动。同时,政府要注重举行各种形式的座谈会、记者招待会和新闻发布会,一方面将政府的施政措施和取得的成果及时向群众通报,另一方面要认真听取群众好的施政建议,推动政府建设。只有这样加强双向回应和多用。层次沟通,才能充分发挥舆论对良好的政府形象的塑造作

作者简介：袁曙宏,国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师。　　

注释:

①约翰・洛克著:《政府论》(下篇),瞿菊农、叶启芳译,商务印书馆1964年版,第16页。

②⑤王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第11页,第195页。

③杰克斯・马瑞泰:《公民与国家》(英文版),第13页。

④藤田宙靖:《行政与法》,《中外法学》1996年第3期。

⑥庞得:《法理学》,1959年英文版,第1卷第353页。

⑦⑧韦德:《行政法》(英文版),第413页。

⑨施瓦茨:《行政法体系的构成》,《法学译丛》1989年第3期。

⑩见《法制日报》1999年12月3日“全国法院行政审判工作会议提出:大力推进行政审判改革”一文。

文章来源：《国家行政学院学报》2000年第3期 发布时间：2007/12/24