公共治理背景下的行政执法权配置
关键词：公共治理；行政执法；执法权配置
在现代社会，随着国家和社会二元化的发展，国家对社会的掌控力度日趋弱化，对公共事务的管理由国家包打天下的局面已经一去不复返。由此，“公共治理”应运而生，“公共治理是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，实现公共利益的过程。”公共治理对政府运作的影响是全方位的，其中对行政执法的影响尤其显著。因为，“从理论上说，行政作为执行和管理，其执行主要应该是执行法律、其管理主要应该是依法实施法律。”当然，行政机关不会停留在简单的对权力机关立法的“执行”，而是围绕特定执政目标开展自主性的“决策与管理”，公共政策、行政规划、行政规则的制定等已成为重要的政府职能。言及执法，一个无法绕过的话题就是如何配置行政执法权，即将行政执法权赋予给哪些政府机关。因为，“行政执法权的配置状况，对行政执法的质量和效果具有决定性的意义。”那么，在公共治理时代，行政执法权应如何配置呢？
一、多部门执法：进步抑或倒退？
行政执法权的配置通常是与一个国家的行政管理体制是相适应的。我国行政管理体制的总体特点是“条块分割”，“块”即由地方政府负责本区域内的行政管理工作，“条”即由不同的政府部门分管不同领域的行政事务。在“条块分割”的行政管理体制下，行政执法权按照领域的不同被配置给相关的政府部门，如治安执法权被配置给公安机关、卫生执法权被配置给卫生部门等。这种典型的行政执法权的配置模式在我国之前的控烟领域也得到了体现，如1997年《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》明确规定卫生局为公共场所禁止吸烟工作的主管机关并行使处罚权，这一特点在同期的其他城市的控烟立法中亦可发现。
但是，在近年来出台的地方控烟立法中，除了少数地方依然坚持单一部门执法外，大多数城市选择了新的执法权配置模式，不再由单一的政府部门负责控烟执法工作，而是将控烟执法权分拆配置给多个部门行使，由不同的部门在各自分管的领域内分别行使控烟执法权。（参见下图）
控烟领域的执法模式及执法权配置图
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│法规名称 │执法模式│执法权具体配置 │条文依据 │
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│《银川市公共场所│单一部门│爱国卫生运动委员会（简称爱卫会）负责组织协调本行政区│第3、13条等 │
│控制吸烟条例》 │执法为主│域内的控制吸烟工作；卫生行政部门负责本辖区内公共场所│ │
│（2009年） │ │控制吸烟的监督和管理工作，行使处罚权；民航、铁路部门│ │
│ │ │负责卫生防疫的机构，对管辖范围内的控制吸烟工作实施监│ │
│ │ │督和管理。 │ │
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│《杭州市公共场所│单一部门│卫生行政主管部门执法；其他有关部门在各自职权范围内配│第4、18、19、 │
│控制吸烟条例》 │执法 │合。 │20、21条 │
│（2009年） │ │ │ │
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│《上海市公共场所│多部门执│健康促进委员会负责本行政区域内控烟工作的组织和协调，│第4、18条等 │
│控制吸烟条例》 │法 │指导、监督各部门、各行业的控烟工作，组织开展控烟工作│ │
│（2009年） │ │宣传教育活动；卫生、教育、文广影视、体育、旅游、食品│ │
│ │ │药品监督、交通和港口、商务、公安等：各自领域的公共场│ │
│ │ │所控烟监督管理。 │ │
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│《广州市控制吸烟│多部门执│爱国卫生运动委员会负责组织本行政区域内的控制吸烟工作│第3条等 │
│条例》 │法 │和宣传教育活动，指导、协调和监督政府相关行政管理部门│ │
│（2012年） │ │开展控制吸烟工作；人民政府的相关行政管理部门负责各自│ │
│ │ │管理领域的控制吸烟工作的宣传教育、日常管理和监督，并│ │
│ │ │对违反条例规定的行为进行处罚；爱国卫生运动委员会成员│ │
│ │ │单位的其他部门，负责各自管辖范围的控制吸烟工作；……│ │
│ │ │机场、铁路的管理机构依照国家有关规定对机场、铁路及其│ │
│ │ │相关公共场所的控制吸烟进行监督管理。 │ │
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│《哈尔滨市防止二│多部门执│卫生行政管理部门负责防止二手烟危害的日常工作；相关行│第5、6、23、 │
│手烟草烟雾危害 │法 │政管理部门负责各自管理领域的控烟工作，包括处罚。 │24条等 │
│条例》 │ │ │ │
│（2011年） │ │ │ │
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│《天津市控制吸烟│多部门执│健康促进委员会，负责组织、协调、监督本行政区域内的控│第4、5、19 │
│条例》 │法 │制吸烟工作；卫生行政管理部门对本行政区域内控制吸烟工│条等 │
│（2012年） │ │作实施统一监督管理；有关行政管理部门按照实施各自管理│ │
│ │ │领域的控制吸烟工作的监督执法。 │ │
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作为不同于传统的、“非典型”的执法权配置模式，多部门执法之所以在近年来的控烟立法中兴起，核心原因是单一部门执法的效果很差。以北京为例，北京是我国最早通过控烟立法的城市之一，但自1996年《北京市公共场所禁止吸烟的规定》实施以来，基本没有被认真执行过，十余年没有开出过一张罚单。由于缺乏执法的威慑力，该法规基本形同虚设。事实上，这种现象并非为北京一个城市所独有，而是普遍存在于早期进行了控烟立法的城市中。所谓“穷则思变”，既然原有的由单一部门作为执法主体的执法权配置模式不可行，那么何不换一种模式呢？基于此，上海市在2009年的控烟立法中首创了由多部门执法的执法权配置模式，并被其他城市在控烟立法中普遍效仿。
将执法权配置给多个部门的初衷乃在于改变单一部门的执法力量过于薄弱的局面，通过调动和整合相关行政管理部门的执法力量，由不同的政府部门在各自管理领域内“自扫门前雪”，从而解决执法力量薄弱的问题。但是，自多部门执法这种执法权配置模式产生之初，就伴随着巨大的争议。赞成者有之，认为该模式可以改变单一部门执法力量薄弱的局面，“卫生部门主管、其他部门协助、专职部门协调的监管模式是被各地广为接受的监管模式。二手烟草烟雾危害属公共卫生问题，卫生部门作为主管部门是其职责所在，但须加强政府部门间的协作，成立专职的部门间的协调机构，协调多部门执法。”反对者亦有之，如认为，“这种模式的劣势也同样明显，多部门共同管理很可能形成部门之间的互相推诿，最终形成无人管理的局面，而爱国卫生运动委员会这样一个议事协调机构能否对各部门开展执法工作进行有效的监督也是一个未知数。”那么，这种多部门执法的执法权配置模式是否符合“公共治理”的要求并有助于改善执法效果呢？到底是一种进步还是倒退呢？
二、我国行政执法权配置模式的总结与反思
就我国当前的行政执法权的配置而言，大体上存在着以下几种模式。
（一）单一部门执法
总体而言，单一部门执法在我国是主流的执法权配置模式，即根据分管领域的不同，将执法权配置给不同领域的政府主管部门，从而形成了众多的执法主体，如公安、工商、卫生、交通、海关、税务、药监、农业、环保等，几乎每一个政府部门都有自己的执法任务。
这种执法权的配置模式是与我国的行政体制相适应的，但这种执法权的配置模式在现实中存在着诸多的弊端：一是执法主体过多。形形色色的众多执法主体的存在，不仅需要耗费大量的行政资源，而且也很容易造成公众的无所适从；二是执法权限不清、执法主体之间相互推诿。执法主体越多，相互之间权限交叉的几率就越大，就很容易形成执法主体之间权限不清的状况，进而导致执法主体之间相互推诿。以食品安全的监管为例，质量监督部门、工商行政部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务进行监管，此外，卫生部门、农业部门也在各自的职责范围内负有监管义务。众多的监管部门形成了一个典型的“九龙治水”的格局，而频发的食品安全事故则宣告了这种执法权配置模式的失败。正因如此，在2013年3月举行的十二届全国人大一次会议上通过的国务院机构改革和职能转变方案中，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管职能进行组合，组建国家食品药品监督管理总局；三是执法力量不足。由于政府所拥有的执法资源实际上极为有限，执法人员不可能无限制的扩张。因此，在执法人员总量不变的情况下，执法主体越多，执法力量就越分散，单个执法主体的力量就越薄弱。
（二）多部门执法
与单一部门执法的执法权配置模式不同，多部门执法是将相同内容的执法权按照管理领域的不同配置给不同的执法主体。多部门执法从理论上讲可以一定程度上增加执法力量的供给，有助于解决单一部门执法力量薄弱的问题。但是，多部门执法同样也存在着诸多的弊端：一是执法权限分散，不符合现代行政的发展趋势。我国现行执法体制的弊端之一是执法权力过于分散和执法主体众多，这是我国理论界和实务界的共识。因此，我国近年来在执法体制方面进行了“相对集中处罚权”以及“行政综合执法”的有益探索。而多部门执法无疑与这种趋势背道而驰。二是执法协调成本巨大。多部门执法的副产品之一就是协调成本巨大，由于执法主体众多，因分工不明而造成执法主体之间产生矛盾不可避免，容易导致相互推卸责任、重复处理等情况。出于协调执法的需要，在采用多部门执法的控烟立法中几乎都设立了协调组织。如广州市由爱国卫生运动委员会负责协调，而上海市则由健康促进委员会进行协调等；三是执法责任不明确。关于责任的设计与文明政府同样古老，它在各种政制中都不可或缺。“责任政府”是现代行政的基本要求，执法主体应当依法行使职权，在违法或者不当行使职权时应当依法承担法律责任，从而实现权力和责任的统一。多部门执法的显著弊端之一就是执法责任的不明确，不仅众多执法主体之间的责任难以详尽划分，而且协调组织的责任也很难明确，从而造成协调组织缺乏足够的动力去推进众多的执法主体去执法。
“实践是检验真理的唯一标准”，如果说仅从理论上予以批驳是对多部门执法过于苛求的话，那么多部门执法的实践效果无疑更有说服力。从执法效果来看，多部门执法并未实现创立该模式的初衷。在采用多部门执法的城市中，无论是广州、上海、哈尔滨还是天津，执法效果仍差强人意。以广州市为例，在《广州市控制吸烟条例》实施几个月以后，没有出现任何一起因违法吸烟而受到处罚的事件
（三）综合执法
与单一部门执法和多部门执法是由立法机关配置执法权而形成的不同，综合执法是在我国现行的行政体制下对行政执法体制进行的一种探索性的变革，“现行行政执法体制作为现行行政体制的重要组成部分，其改革的原则和要求，与现行行政体制改革的原则、要求始终是一致的。”这种变革是通过将执法权在不同主体间变动而形成的，即将一些政府部门的执法权集中到一个部门。
综合执法是在相对集中行使处罚权制度上发展而成的。相对集中处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。相对集中行政处罚权制度的法律依据是《行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该项规定使我国对相对集中处罚权制度的探索有了法律依据，随后有关部门又通过一系列的文件对相对集中处罚制度予以了细化和推进，如2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中指出：“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”除相对集中处罚制度外，《行政许可法》第25条也规定了相对集中许可权制度。
应当说，集中处罚权、集中许可权、综合执法均是针对现行执法体制的弊端所提出的解决方案。因为，现行立法过多迁就旧的行政管理体制，过于强调部门的利益，使执法机关越来越庞大，权力分割越来越细密，执法权被支解。执法权被过度分解的结果就是机构的膨胀、权力的过度分散以及效能的低下。而“集中”则可以在一定程度上消除前述弊端，“由一个统一的行政执法队伍负责执行多部法律、法规，还可以起到降低执法成本、提高行政执法效率的目的。”但与相对集中处罚权制度、相对集中许可权制度不同，综合执法制度则体现为一种根本性的执法体制变革。综合执法制度与相对集中处罚权制度关系密切，两者都是针对分散式的行政管理而言的。甚至可以说综合执法肇端于相对集中处罚权制度，但综合执法在一定程度上弥补了相对集中处罚权制度的弊端。即“虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移，但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。”而综合执法则不仅仅强调处罚权的集中，同样也强调人员、编制、经费以及相关职能的转移。
综合执法虽然符合现代行政“精简、集中、效能”的原则，但也存在一定的局限性，就是只能够通过行政机构的调整、整合来实现，无论是我国食品监管权的集中还是海上执法力量的集中都是如此。它事实上乃是属于机构改革的范畴，就执法权的配置而言，依然是传统的按照部门主管领域配置执法权，而不能从根本上解决行政执法权配置不合理的问题。
三、公共治理对行政执法的影响
公共治理的概念已经深入人心，现代社会可谓是已经进入了“公共治理”的时代。那么，公共治理对行政执法有何影响呢？
（一）何谓公共治理？
治理理论首先出现于政治学界以及公共行政领域，其最早出现于上世纪80年代末。自1989年世界银行首先使用了“治理危机”一词来描绘非洲国家面临的问题，之后“治理”便广泛被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。“治理”理论在提出之后迅速成为了一个炙手可热的话题。“治理”的兴起沿着两条路线展开，一是国际援助机构的发展研究，二是福利国家危机所引发的公共行政变革。就第一条路线而言，国际援助机构致力于通过治理理论来促进发展中国家的政治与行政变革，塑造一个有效率的政府和充满活力的公共部门。就第二条路线而言，则是因为二战后西方国家普遍面临的福利国家危机。20世纪60年代以后，福利国家濒临破产，各国政府不堪社会福利之重，财政赤字与日俱增，社会福利不但没有刺激个人创造性反而助长了懒惰和依赖情绪；社会问题非但没有减少，反而新问题、新情况层出不穷。因应社会的需要，公共行政领域兴起了一场大变革。而这场变革引发了“治理”理论的大讨论。在治理概念的基础上，“公共治理”的概念进一步被提出。“公共治理”的提出与“政府失灵”密切相关的。在福利国家时期，凯恩斯关于国家与市场的理论甚嚣尘上，认为维持整体经济活动数据平衡的措施可以在宏观上平衡供给和需求，主张政府对经济的干预。但随着20世纪70年代世界经济“滞胀”的出现以及恶化，哈耶克、布坎南等在古典自由主义的基础上提出了“新自由主义”，反对政府对市场经济的过度干预，并提出了“政府失灵”的有关理论。正是在“政府失灵”理论的基础上，“公共治理”的概念应运而生，“所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成―‘公共治理＝开放的公共管理＋广泛的公众参与’，二者缺一不可。”
对于公共治理的核心内涵，社会各界至少有以下几个方面的共识：
首先，政府并不是治理的“唯一”主体。与传统的管理中，政府居于绝对的主导、控制地位不同，公共治理强调通过整合“全社会”的力量来管理公共事务，在公共治理的理念之下，并非任何事务均需要由政府进行“管理”，公共治理的要旨乃在于充分发挥社会的自我治理功能，只要是公民、社会组织能够自我处理的事务，政府都不应当插手，政府更多的是承担“补位者”的角色，只有在社会、市场失灵的情况下，才由政府发挥“查漏补缺”的作用。应当说，我国的《行政许可法》第13条也比较鲜明地体现了公共治理的思想。该条规定诸如公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，可以不设定行政许可。
其次，政府内部的协同治理。公共治理的要旨在于整合全社会的力量，自然也包括要整合政府内部的力量，从而实现政府内部的协同治理。协同政府是布莱尔政府于1997年首次引入的一个概念，主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的。协同政府意味着通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。我国传统的行政管理体制是条块分割，即不同的政府职能部门在各自的职能范围内行使管理职能。这种管理体制的优点是职责相对清楚，缺点是容易陷入各自为政的局面。因此，公共治理首先要求政府内部实现协同治理。
再次，广泛的公共参与。在公共治理中，政府首先面临着角色与地位的转变。其中，角色的转变首先是从单纯的“管理”到“服务”的转变。为公众服务乃是政府存在的价值之所在，这就要求政府将“服务”作为其基本任务。政府除需要完成从“管理”到“服务”的角色转变之外，还需要完成从“统治”到“合作”的地位转变。在公共治理下，政府不再是“统治者”的角色，而是多元治理主体中的一元，其与公众的关系也将完成从“对抗”到“合作”的转变，“行政相对人不再是行政的客体而是行政的主体即行政的合作伙伴，不再是权力的服从者而是服务的享受者。”就此而言，“公共治理”也是“合作治理”，“无论从形式上还是实质上，合作治理都改变了传统行政法学的图景，它所塑造的形象已不再是‘政府一公民’之间的对抗关系，而是一种合作与协商的平等关系”。政府与公众间的合作主要是通过广泛的公众参与而实现的，主要体现在吸纳利益相关人、专家学者以及社会组织参与治理的过程。
（二）公共治理对行政执法的新要求
公共治理对政府运作的影响是显著而巨大的，“将行政置于法律框架内，但又不会变得僵硬，使行政成为一个能有效应对各种问题的开放性的法律秩序，是现代行政法发展的基本方向。”对于作为政府活动主要方式之一的行政执法也提出了新的要求，主要包括以下方面。
首先，执法主体的精简。在公共治理时代，随着政府角色从“管理”到“服务”的转变，政府执法力量的精简将是不可避免的。政府角色的转变意味着更少的管制以及更多地发挥社会自我治理的作用。公共治理要求不能将建立强大的执法队伍作为落实法律的主要途径，强大的“执法”只应是一种辅助手段，反之，要在整合全社会力量的基础上再辅之以“行政执法”。因此，在公共治理时代，执法主体的精简、甚至执法力量的缩减都将是不可避免的。
其次，政府各部门在执法中的协同。“协同政府”要求通过横向和纵向的协调以实现预期目标。协同政府意味着淘汰政府部门传统的“单兵作战”、“各自为政”的执法方式，要求政府部门通过有效的协调，实现执法效能的提高。当然，要求政府部门之间的协同并不是排斥政府部门之间的分工，而是更加强调政府部门之间的“合作”。相对而言，多部门执法并不是真正意义上的“政府协同”，而是一种混淆政府分工、画地为牢式的执法权分配的“大锅饭”。如推而广之，其带来的必然后果就是不仅每个政府部门都必须有执法权，而且每个政府部门都将成为一个个“独立王国”，任何与该部门主管领域相关的事务都需要通过该部门才能进行管理。
再次，行政执法方式的转变。公共治理主张社会公众的广泛参与，社会公众不再是单纯的被管理者，其本身也是重要的治理力量之一。而要实现相对人从被管理者到治理主体的转变，就需要让相对人认同作为执法依据的“法”，只有相对人对“法”有认同感，其才可能化身为“执法力量”。这不仅需要提高“法”自身的科学性以及通过宣传让“法”获得更多的认同，而且对行政执法的方式提出了更高的要求，应该更多地采用引导、劝告等柔性的执法方式，而非简单、粗暴的执法方式。
四、行政执法权配置的模式选择
虽然在公共治理中，政府机关不再是唯一的“管理者”，而只是多元的治理主体中的一元。但毫无疑问，在多元治理中，政府依然发挥着主导作用。因此，合理配置行政执法权，对于治理目标的实现具有极为重要的意义。
在公共治理背景下，行政执法权的配置应采取“集中执法＋部门协同”的模式。其中，集中执法是指应当将执法权配置给具备执法能力的、施行集中执法的执法主体，由集中执法的主体进行狭义上的“行政执法”，即实施监督检查、行政处罚和采取行政强制措施。部门协同则是指在单一主体集中执法外，还应赋予其他的政府部门协同执法部门实现治理目标的权力。对于该模式的合理性，分析如下：
集中执法符合公共治理的精神，亦符合现代行政的发展趋势。如前文所述，公共治理要求实现执法主体的精简，而无论是单一部门执法还是多部门执法，都不可能实现执法主体精简的要求。单一部门执法而言，该模式会造成执法权总体上的过度分散，不仅多个执法主体之间容易形成权限冲突，而且不利于执法效能的提高。而多部门执法更是与“精简”和“统一”的要求格格不入，更不符合“效能”的要求。效能与效率密切相关，但是与效率也存在着差别，“效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面；效能则指目标达成的程度，着重品质层面。”“行政效能是国家机关及工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。”提高效能是一切行政活动都应遵循的原则，行政执法也概莫能外。而集中执法由于打破了传统的几乎所有政府部门都有执法任务的传统，而是由少数部门负责集中执法，从而不仅满足执法队伍及人员“精简”的要求，也减少了部门各自为政、职权相互冲突的情形，因而亦满足“统一”的要求，更是能够有效提高执法效能。
集中执法的执法权配置模式，是通过立法设定的由少数执法部门集中行使执法权的格局。集中执法与行政综合执法、相对集中处罚权制度具有一定的共同点，即目的都在于改变执法权过于分散、执法主体过多的局面。但与相对集中处罚权以及行政综合执法是通过行政力量、机构改革而改变执法权的归属不同，集中执法是通过立法者的职权配置来完成的。集中执法的最大优点即在于从源头上遏制行政执法权过于分散的情况出现。毕竟，无论是相对集中处罚权还是行政综合执法，均是通过行政自我改革而将现有的多个行政执法主体的执法权集中到一个行政部门，但都无法从根本上解决行政执法权的分散问题。集中执法的执法权配置模式，由于是从执法权的产生源头上就实现执法权的集中，因此该模式的长期施行，将最终形成由少数几个执法主体专门负责行政执法的局面。
集中执法的实现，需要由立法者在进行执法权的配置时有意为之，将相近领域的多个部门的执法权配置给一个部门，从而形成执法权的集中。在这方面，美国的海洋保护管理的执法制度值得借鉴。上世纪70年代以后，美国先后出台了一系列法律、法规，形成了体系完整的海洋管理制度。多个部门都在海洋领域具有一定管理职责，海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构。战时则隶属于国防部，归属海军系列。就控烟执法而言，从集中执法的角度而言，最为合适的执法主体无疑应当是卫生部门。目前我国的基层卫生部门几乎都设立了专门的执法队伍―卫生监督所―负责卫生领域的行政执法工作。当然，现在的卫生监督所仅仅是主要负责卫生领域的执法，可以在以后的立法中有意识地将相关领域的执法权集中到该部门，同时提升该部门的执法地位，从而使其成为卫生领域及相关领域的专门负责执法的主体，在相关执法领域实现“精简、统一、效能”。
另外，部门协同是集中执法的必要补充。部门协同是公共治理的必然要求，为实现治理目标，不仅需要执法部门的努力，也需要其他政府部门的协同。部门协同在面临涉及面极广的社会难题时，显得尤为必要，无论是环境治理，还是控烟，均离不开部门协同。其他的政府部门除了在自身固有的职权范围内协同执法主体进行治理之外，还可以配置给其他政府部门一些必要的执法权，从而更好地发挥其协同作用。但配置给执法主体以外的其他部门的执法权应仅以“柔性执法权”为限，如指导权、非强制性的检查权等，由其协同执法主体实现治理目标。以控烟执法为例，其他的政府部门可以通过行政指导、日常检查等，在其所管理的领域内推进控烟工作，而强制性的行政执法权，则由卫生行政部门施行集中执法。结语：超越执法模式
美国著名的法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”如果法律不能被执行，那么法律也就成为一纸空文，而公众对法律的信仰也就无从谈起。要使法律被执行，正确配置执法权仅仅是一个开端，而不是全部。在正确配置执法权以外，还应采取更多的综合性措施以保障法律执行，包括转变政府职能以减少不必要的执法、适度采取柔性执法以减少执法冲突、鼓励公众参与以增强执法效果、加强执法保障以保障执法顺利实施、完善责任追究机制以提升执法动力等，从而实现公共治理。
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