部门规章关于身份证的规定是否超越立法权限
|日期：2008-01-06 |访问量：
《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》（以下简称《管理规定》）要求，医生在开具麻醉药品处方时应当让患者出示身份证，并将身份证号码记录在处方上；患者委托其亲属或者监护人持《麻醉药品专用卡》到医院领取药品时，也必须出示身份证方可取药。《居民身份证法》第十四条第一款规定了居民必须出示身份证以证明自己身份的几种情况，其中第五项为：“法律、行政法规规定需要使用居民身份证证明身份的其他情形。”有的读者认为，从这段文字内容分析，只有“法律、法规”才能规定需要使用居民身份证证明身份的“其他”情形。如果这种理解成立，《管理规定》作为部门规章，其关于出示身份证的规定，是否因超越了立法权限而应归于无效？本版就此话题展开讨论。
――编者按
观点一：没有超越立法权限
■细化了相关法规
根据《麻醉药品管理办法》第二十七条的规定，患者要凭医疗诊断书和户籍簿领取《麻醉药品专用卡》，持卡到指定医疗单位开方配药。此规定确立了麻醉药品处方要确定患者身份的原则。《麻醉药品管理办法》是国务院发布的行政法规，基于户籍簿和居民身份证同为法定身份证明凭证，因而其要求患者提供户籍簿的规定，完全可等同于要求患者提供居民身份证的要求。
由于当时的立法技术和我国立法“宜粗不宜细”的传统，对如何在实际工作中确定患者的身份语焉不详，可操作性较差。国家食品药品监督管理局和卫生部根据麻醉药品使用现状，联合制定的《管理规定》正是按照《麻醉药品管理办法》确定的，根据居民身份证已经普遍应用的客观实际，细化了相关规定，明确了相关要求，使得麻醉药品的管理及使用更加符合实际，可操作性大大增强。（吴书）
■理解法律法规不能断章取义
笔者认为，《管理规定》关于出示身份证证明身份的规定并没有超越立法权限，而是有立法依据的。原因有二：第一，麻醉药品、一类精神药品属特殊药品，其有别于普通的处方药，国家对其生产、供应、运输、进出口、使用等都有相当严格的规定，因此，医疗机构作为麻醉药品、第一类精神药品的使用单位，要求患者或其委托人在看病或领取药品时出示身份证是为了防止此类药品的滥用、流失。第二，《管理规定》是根据国务院发布的《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》的规定而制定的，有立法依据。另外药监部门发放《麻醉药品专用卡》时要求患者提供本人及取药人的身份证并在卡上填好患者及取药人的身份证号码，以便医疗机构确认前来取药的人是患者本人还是委托人，通过身份证来确认是最直接有效的途径。
因此，理解某些法律法规不应断章取义，而应该根据立法本意具体情况具体分析。广东省英德市食品药品监督管理局 翁慧翔
■有利于药品的安全使用
首先，《麻醉药品管理办法》第二十七条规定，经县以上医疗单位诊断确需使用麻醉药品止痛的危重病人，可由县以上卫生行政部门指定的医疗单位凭医疗诊断书和户籍簿核发《麻醉药品专用卡》，患者凭专用卡到指定医疗单位按规定开方配药……《管理规定》正是对《麻醉药品管理办法》第二十七条内容的细化，是在行政法规范围内做出的具体规定。
其次，根据《管理规定》第二十二条的规定，患者可以委托其亲属或监护人持取药人身份证及《麻醉药品专用卡》到指定医疗机构开方取药，这构成了民事法律关系中的委托代理关系。作为代理人取得代理权进行民事活动，必须向有关当事人出具相关证件，以证明自己具有合法代理资质。
第三，医生在处方上记载身份证号，也是顺理成章、合情合理的事情。一方面是确保患者用药安全，遇有其他意外情况便于与患者及时联系沟通；另一方面是医疗机构严格规范特殊药品管理的需要，确保这些特殊药品使用安全有效。江苏省泗洪县药品监督管理局 夏超
观点二：超越立法权限
■违背《立法法》的精神
《立法法》第二条明确规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。因此，无论是法律的制定，还是部门规章的出台，都要遵循《立法法》。
《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《居民身份证法》是一部法律，而《管理规定》是部门规章，很明显前者的效力高于后者。因此，后者不能违背《立法法》的精神，超越法律的界限要求医生在开具麻醉药品处方时让患者出示身份证。
笔者认为，《管理规定》中关于必须出具身份证证明身份的规定不合法，应该由有关机关按照《立法法》的相关规定，依照法定程序予以改变或者撤销。 广东省英德市食品药品监管局 邓伟仕
■出示身份证是公民的权利
居民身份证是公民的合法身份证明，身份证上载明的信息是公民的个人隐私，未经法定授权，任何单位和个人都没有权力强制公民出示身份证或登记其身份证上的信息。《居民身份证法》规定了只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的情形，而《管理规定》是部门规章，它所规定的在办理麻醉药品、一类精神药品使用事项中须出示居民身份证的情形，超越了立法权限，应视为无效规定。
笔者认为，公民与医疗机构是平等的民事主体，医疗机构在无法律、行政法规授权的前提下，无权强制让使用麻醉药品、一类精神药品的患者及其委托人出示身份证及记载身份证的有关内容。出示身份证表明自己的身份是每个公民的权利（除法律规定外），公民可以自愿出示来证明自己的身份和表明某些基本情况，有关单位和工作人员有义务接受其证明。山东省五莲县食品药品监督管理局 厉福堂
学者评说：
■应从规章制定的本意理解
笔者认为，理解这一问题，关键取决于以下两点。
首先，《管理规定》的规定究竟是“居民身份证”还是身份证明？该法第二十一条规定的是“身份证号”，第二十二条规定的是“身份证”，文字含义是指“居民身份证”。但是，笔者认为这是规章制定时的表达缺陷，应当不属于该规章的本意，该规章的本意应当是指患者或取药人的个人身份证明。因为按照我国法律规定，不是所有人都应当持有居民身份证。如在我国境内持有护照的外国人、军人、武装警察和未满十六周岁的公民都没有居民身份证；另外，被判处拘役、有期徒刑以上刑罚的人和被劳动教养的人以及被羁押的人，还要收缴或扣留其居民身份证。若按照《管理规定》的规定，以上这些人患病且应当使用或领取麻醉药品时，因没有居民身份证而不让其领取麻醉药品，这显然是不合理的。作为《管理规定》上位法的《麻醉药品管理办法》，规定的是凭医疗诊断书和户籍簿核发《麻醉药品专用卡》，“户籍簿”在这里的作用就是证明患者的身份。所以，无论是“户籍簿”还是“身份证”，都起着证明身份的作用，这才是立法的本意所在。
其次，《管理规定》关于身份证的相关规定，究竟是作为患者或者取药人的权利还是义务？《管理规定》的上位法是国务院制定的《麻醉药品管理办法》，而当时有关身份证的立法是《居民身份证条例》及其《实施细则》，依其规定，公民出示居民身份证是公民个人的权利而不是义务。现行的《居民身份证法》是在原来《居民身份证条例》和《实施细则》的基础上制定的，其中第十四条的规定是对公民出示居民身份证权利的一种限制和例外。从出示居民身份证是公民证明身份的权利到必须出示身份证证明身份的义务关系看，这种从权利到义务的限制十分严格，因而，法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件等的例外规定，都对违背或抵触《居民身份证法》的情况做了明确规定。《管理规定》作为部门规章，无权为公民设定违背《居民身份证法》规定的义务，其权限在于可以要求患者和取药人证明自己的身份；患者和取药人为了证明自己的身份，有权利出示居民身份证或其他足以证明自己身份的证件。笔者认为，《管理规定》要求登记患者身份证号码和取药人出示身份证的规定，应当理解为只是要求身份证明而不是必须出示居民身份证。
从上述两点的应有之义看，《管理规定》中关于身份证的规定不违背《居民身份证法》的相关规定；但是，如果出示身份证是一种义务，而且只能用居民身份证来证明身份的话，这个规定和这种做法就与《居民身份证法》的相关规定相违背。国家行政学院法学部教授 杨小军
■应从实质法治主义角度理解
笔者认为，要全面理解这一问题，首先应明确《居民身份证法》和《管理规定》有关身份证的相关规定。
《居民身份证法》对身份证“使用和查验”的规定从其性质上可以划分为两类：一是权利性规定，即该法第十三条的规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”可见，使用身份证证明身份，是公民的法定权利，故“有关单位及其工作人员不得拒绝”。二是义务性规定，即该法第十四条第一款规定了“公民应当出示居民身份证证明身份”的几种情形；第十五条规定了人民警察依法执行职务，经出示执法证件，可以查验居民身份证的情形。可见，公民有义务出示身份证，否则，将分别承担相应的法律责任。
《管理规定》中有关身份证的规定，从义务主体的角度可分为三类：一是患者出示身份证，这是开具麻醉药品处方的必要条件（第十八条）；二是患者亲属或监护人出示身份证，这是受委托人代替患者开方取药的必要条件（第二十二条）；三是医疗单位对使用的麻醉药品专用处方进行专册登记的内容包括患者及其亲属或者监护人的身份证号（第二十一条）。很显然，要求出示身份证的只有前两种情形，因为第三种情形是对已有处方内容的登记。既然其中的两种情形不属于《居民身份证法》所列举的具体情形，就应当符合该法第十四条第一款第（五）项所规定的“法律、行政法规规定需要使用居民身份证证明身份的其他情形”。可是，《管理规定》是国家食品药品监督管理局、卫生部制定的部门规章，从这层意义上看，说其关于身份证的规定因超越了立法权限而应归于无效似乎有一定的道理。若从形式法治主义的角度机械地来理解法制统一的原则，那么这种判断就是正确的。解决该问题的方法有三种：其一是宣布《管理规定》有关身份证的规定违法无效，禁止该领域要求出示身份证；其二是制定相应的法律、行政法规，将《管理规定》有关身份证的规定升格，使其符合《居民身份证法》的相关规定；其三是修改《居民身份证法》的相关规定，使《管理规定》有关身份证的规定合法化。
上述三种解决方法似乎都是可取的，但无论采取何种方法，都需要相应的时间，都无法回避在此期间内如何应对现实的问题。笔者认为，应当从实质法治主义的角度能动地来理解法制统一的原则，在指出有关规范存在不足的同时，充分运用法解释学，进行合目的解释。
麻醉、精神药品的属性决定了对其必须进行严格的社会规制，而确保患者身份准确无误，是该领域社会规制的重要构成部分。《管理规定》是根据《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》的规定制定的，其有关“身份证号”以及“持身份证”的规定，只是对其上位行政法规相关规定的具体化，是避免同名同姓同龄同性情形下错误用药的有效措施。
确认患者身份有许多方法，但是，从使用、管理的便利性、统一性和准确性的角度来看，很难有其他方法能够与出示身份证的方法相比拟。更何况，出示身份证的规定并不完全是义务性的，而且还有权利性或者保护性的。《管理规定》要求患者或者取药人持身份证，尽管与《居民身份证法》第十三条所规定的“公民有权使用居民身份证证明身份”的表述方式有所不同，似乎有些义务性色彩，但不能否认这是为了确保患者实现他人不能获得的“麻醉药品”及“开方取药”的权利，也是确保公共秩序和公共利益不受侵害而在管理措施上做出的一种规定。因此，《管理规定》具有合目的性。
既然该规定具有合目的性，那么，前述解决问题的第一种方法就是不可取的。虽然第二种方法和第三种方法都是可取的，但是，基于前述合目的解释以及关于出示身份证规定的权利性和义务性的分析，笔者认为第三种方法最佳。具体说来，应当将属于权利性或者保护性的出示身份证的情形进一步拓展，而不应仅仅授权给“法律、行政法规”。从法制统一原则的形式要求出发，亦应对《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》予以适当完善，明确在确认患者身份方面使用和查验身份证的权利和义务。此外，根据《居民身份证法》的有关规定，对《管理规定》中有关“身份证号”以及“持身份证”的情况，也应当予以相应的明确或变通。
总之，笔者认为，虽然《管理规定》在形式上似乎与《居民身份证法》有关规定不一致，但在实质法治主义原理下，不应简单地宣布其违法无效，而应在确认其对患者权利的保障作用，实现《居民身份证法》“便利公民进行社会活动，维护社会秩序”的立法目的，实现公共利益的基础上，对其进一步加以完善。中国人民大学法学院教授 杨建顺
编后：
随着我国经济生活的迅速发展，社会关系的急剧变化，立法数量也随之增多，立法冲突已经成为立法过程中不可回避的问题。《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》关于患者出示身份证的规定与《居民身份证法》的相关规定是否冲突，在实践中可谓是仁者见仁，智者见智，但要对其给出一个定论似乎难以做到，两位法学界人士的分析也是如此。
一部规章的出台是通过严格的程序制定、审查后才对外公布发生效力的，《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》也不例外。但由于社会的瞬息万变，新的法律法规的不断产生，法律法规与规章之间难免出现矛盾。编者认为，对其规定相冲突之处，有关部门应根据《立法法》的相关规定，结合我国社会发展状况、人民生活水平以及法制建设现状来决定是废除旧的规章还是修改新的法律，只有这样才能让法律、规章在它们各自的领域发挥最大作用，切实起到促进社会发展、保障人民群众合法权益的目的。
相关链接
■《中华人民共和国居民身份证法》
第十四条有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：
（一）常住户口登记项目变更；
（二）兵役登记；
（三）婚姻登记、收养登记；
（四）申请办理出境手续；
（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。
依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。
■《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》
第二十一条医疗单位对使用的麻醉药品专用处方应当专册登记。专册登记内容包括：姓名、性别、年龄、身份证号、病历号、疾病名称、药品名称、规格、数量、处方医师、处方编号、处方日期、发药人、复核人，使用《麻醉药品专用卡》时还需填写卡号、取药人姓名、身份证号……
第二十二条为方便中、重度慢性疼痛患者使用麻醉、精神药品，根据国家药品监督管理局、卫生部联合下发的《癌症患者申办麻醉药品专用卡的规定》（国药监安〔2002〕199号），中、重度慢性疼痛患者可以申请办理《麻醉药品专用卡》。
患者可委托其亲属或监护人持取药人身份证及《麻醉药品专用卡》到指定医疗机构开方取药。
文章来源：中国医药报 发布时间：2008/1/6
――编者按
观点一：没有超越立法权限
■细化了相关法规
根据《麻醉药品管理办法》第二十七条的规定，患者要凭医疗诊断书和户籍簿领取《麻醉药品专用卡》，持卡到指定医疗单位开方配药。此规定确立了麻醉药品处方要确定患者身份的原则。《麻醉药品管理办法》是国务院发布的行政法规，基于户籍簿和居民身份证同为法定身份证明凭证，因而其要求患者提供户籍簿的规定，完全可等同于要求患者提供居民身份证的要求。
由于当时的立法技术和我国立法“宜粗不宜细”的传统，对如何在实际工作中确定患者的身份语焉不详，可操作性较差。国家食品药品监督管理局和卫生部根据麻醉药品使用现状，联合制定的《管理规定》正是按照《麻醉药品管理办法》确定的，根据居民身份证已经普遍应用的客观实际，细化了相关规定，明确了相关要求，使得麻醉药品的管理及使用更加符合实际，可操作性大大增强。（吴书）
■理解法律法规不能断章取义
笔者认为，《管理规定》关于出示身份证证明身份的规定并没有超越立法权限，而是有立法依据的。原因有二：第一，麻醉药品、一类精神药品属特殊药品，其有别于普通的处方药，国家对其生产、供应、运输、进出口、使用等都有相当严格的规定，因此，医疗机构作为麻醉药品、第一类精神药品的使用单位，要求患者或其委托人在看病或领取药品时出示身份证是为了防止此类药品的滥用、流失。第二，《管理规定》是根据国务院发布的《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》的规定而制定的，有立法依据。另外药监部门发放《麻醉药品专用卡》时要求患者提供本人及取药人的身份证并在卡上填好患者及取药人的身份证号码，以便医疗机构确认前来取药的人是患者本人还是委托人，通过身份证来确认是最直接有效的途径。
因此，理解某些法律法规不应断章取义，而应该根据立法本意具体情况具体分析。广东省英德市食品药品监督管理局 翁慧翔
■有利于药品的安全使用
首先，《麻醉药品管理办法》第二十七条规定，经县以上医疗单位诊断确需使用麻醉药品止痛的危重病人，可由县以上卫生行政部门指定的医疗单位凭医疗诊断书和户籍簿核发《麻醉药品专用卡》，患者凭专用卡到指定医疗单位按规定开方配药……《管理规定》正是对《麻醉药品管理办法》第二十七条内容的细化，是在行政法规范围内做出的具体规定。
其次，根据《管理规定》第二十二条的规定，患者可以委托其亲属或监护人持取药人身份证及《麻醉药品专用卡》到指定医疗机构开方取药，这构成了民事法律关系中的委托代理关系。作为代理人取得代理权进行民事活动，必须向有关当事人出具相关证件，以证明自己具有合法代理资质。
第三，医生在处方上记载身份证号，也是顺理成章、合情合理的事情。一方面是确保患者用药安全，遇有其他意外情况便于与患者及时联系沟通；另一方面是医疗机构严格规范特殊药品管理的需要，确保这些特殊药品使用安全有效。江苏省泗洪县药品监督管理局 夏超
观点二：超越立法权限
■违背《立法法》的精神
《立法法》第二条明确规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。因此，无论是法律的制定，还是部门规章的出台，都要遵循《立法法》。
《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《居民身份证法》是一部法律，而《管理规定》是部门规章，很明显前者的效力高于后者。因此，后者不能违背《立法法》的精神，超越法律的界限要求医生在开具麻醉药品处方时让患者出示身份证。
笔者认为，《管理规定》中关于必须出具身份证证明身份的规定不合法，应该由有关机关按照《立法法》的相关规定，依照法定程序予以改变或者撤销。 广东省英德市食品药品监管局 邓伟仕
■出示身份证是公民的权利
居民身份证是公民的合法身份证明，身份证上载明的信息是公民的个人隐私，未经法定授权，任何单位和个人都没有权力强制公民出示身份证或登记其身份证上的信息。《居民身份证法》规定了只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的情形，而《管理规定》是部门规章，它所规定的在办理麻醉药品、一类精神药品使用事项中须出示居民身份证的情形，超越了立法权限，应视为无效规定。
笔者认为，公民与医疗机构是平等的民事主体，医疗机构在无法律、行政法规授权的前提下，无权强制让使用麻醉药品、一类精神药品的患者及其委托人出示身份证及记载身份证的有关内容。出示身份证表明自己的身份是每个公民的权利（除法律规定外），公民可以自愿出示来证明自己的身份和表明某些基本情况，有关单位和工作人员有义务接受其证明。山东省五莲县食品药品监督管理局 厉福堂
学者评说：
■应从规章制定的本意理解
笔者认为，理解这一问题，关键取决于以下两点。
首先，《管理规定》的规定究竟是“居民身份证”还是身份证明？该法第二十一条规定的是“身份证号”，第二十二条规定的是“身份证”，文字含义是指“居民身份证”。但是，笔者认为这是规章制定时的表达缺陷，应当不属于该规章的本意，该规章的本意应当是指患者或取药人的个人身份证明。因为按照我国法律规定，不是所有人都应当持有居民身份证。如在我国境内持有护照的外国人、军人、武装警察和未满十六周岁的公民都没有居民身份证；另外，被判处拘役、有期徒刑以上刑罚的人和被劳动教养的人以及被羁押的人，还要收缴或扣留其居民身份证。若按照《管理规定》的规定，以上这些人患病且应当使用或领取麻醉药品时，因没有居民身份证而不让其领取麻醉药品，这显然是不合理的。作为《管理规定》上位法的《麻醉药品管理办法》，规定的是凭医疗诊断书和户籍簿核发《麻醉药品专用卡》，“户籍簿”在这里的作用就是证明患者的身份。所以，无论是“户籍簿”还是“身份证”，都起着证明身份的作用，这才是立法的本意所在。
其次，《管理规定》关于身份证的相关规定，究竟是作为患者或者取药人的权利还是义务？《管理规定》的上位法是国务院制定的《麻醉药品管理办法》，而当时有关身份证的立法是《居民身份证条例》及其《实施细则》，依其规定，公民出示居民身份证是公民个人的权利而不是义务。现行的《居民身份证法》是在原来《居民身份证条例》和《实施细则》的基础上制定的，其中第十四条的规定是对公民出示居民身份证权利的一种限制和例外。从出示居民身份证是公民证明身份的权利到必须出示身份证证明身份的义务关系看，这种从权利到义务的限制十分严格，因而，法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件等的例外规定，都对违背或抵触《居民身份证法》的情况做了明确规定。《管理规定》作为部门规章，无权为公民设定违背《居民身份证法》规定的义务，其权限在于可以要求患者和取药人证明自己的身份；患者和取药人为了证明自己的身份，有权利出示居民身份证或其他足以证明自己身份的证件。笔者认为，《管理规定》要求登记患者身份证号码和取药人出示身份证的规定，应当理解为只是要求身份证明而不是必须出示居民身份证。
从上述两点的应有之义看，《管理规定》中关于身份证的规定不违背《居民身份证法》的相关规定；但是，如果出示身份证是一种义务，而且只能用居民身份证来证明身份的话，这个规定和这种做法就与《居民身份证法》的相关规定相违背。国家行政学院法学部教授 杨小军
■应从实质法治主义角度理解
笔者认为，要全面理解这一问题，首先应明确《居民身份证法》和《管理规定》有关身份证的相关规定。
《居民身份证法》对身份证“使用和查验”的规定从其性质上可以划分为两类：一是权利性规定，即该法第十三条的规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”可见，使用身份证证明身份，是公民的法定权利，故“有关单位及其工作人员不得拒绝”。二是义务性规定，即该法第十四条第一款规定了“公民应当出示居民身份证证明身份”的几种情形；第十五条规定了人民警察依法执行职务，经出示执法证件，可以查验居民身份证的情形。可见，公民有义务出示身份证，否则，将分别承担相应的法律责任。
《管理规定》中有关身份证的规定，从义务主体的角度可分为三类：一是患者出示身份证，这是开具麻醉药品处方的必要条件（第十八条）；二是患者亲属或监护人出示身份证，这是受委托人代替患者开方取药的必要条件（第二十二条）；三是医疗单位对使用的麻醉药品专用处方进行专册登记的内容包括患者及其亲属或者监护人的身份证号（第二十一条）。很显然，要求出示身份证的只有前两种情形，因为第三种情形是对已有处方内容的登记。既然其中的两种情形不属于《居民身份证法》所列举的具体情形，就应当符合该法第十四条第一款第（五）项所规定的“法律、行政法规规定需要使用居民身份证证明身份的其他情形”。可是，《管理规定》是国家食品药品监督管理局、卫生部制定的部门规章，从这层意义上看，说其关于身份证的规定因超越了立法权限而应归于无效似乎有一定的道理。若从形式法治主义的角度机械地来理解法制统一的原则，那么这种判断就是正确的。解决该问题的方法有三种：其一是宣布《管理规定》有关身份证的规定违法无效，禁止该领域要求出示身份证；其二是制定相应的法律、行政法规，将《管理规定》有关身份证的规定升格，使其符合《居民身份证法》的相关规定；其三是修改《居民身份证法》的相关规定，使《管理规定》有关身份证的规定合法化。
上述三种解决方法似乎都是可取的，但无论采取何种方法，都需要相应的时间，都无法回避在此期间内如何应对现实的问题。笔者认为，应当从实质法治主义的角度能动地来理解法制统一的原则，在指出有关规范存在不足的同时，充分运用法解释学，进行合目的解释。
麻醉、精神药品的属性决定了对其必须进行严格的社会规制，而确保患者身份准确无误，是该领域社会规制的重要构成部分。《管理规定》是根据《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》的规定制定的，其有关“身份证号”以及“持身份证”的规定，只是对其上位行政法规相关规定的具体化，是避免同名同姓同龄同性情形下错误用药的有效措施。
确认患者身份有许多方法，但是，从使用、管理的便利性、统一性和准确性的角度来看，很难有其他方法能够与出示身份证的方法相比拟。更何况，出示身份证的规定并不完全是义务性的，而且还有权利性或者保护性的。《管理规定》要求患者或者取药人持身份证，尽管与《居民身份证法》第十三条所规定的“公民有权使用居民身份证证明身份”的表述方式有所不同，似乎有些义务性色彩，但不能否认这是为了确保患者实现他人不能获得的“麻醉药品”及“开方取药”的权利，也是确保公共秩序和公共利益不受侵害而在管理措施上做出的一种规定。因此，《管理规定》具有合目的性。
既然该规定具有合目的性，那么，前述解决问题的第一种方法就是不可取的。虽然第二种方法和第三种方法都是可取的，但是，基于前述合目的解释以及关于出示身份证规定的权利性和义务性的分析，笔者认为第三种方法最佳。具体说来，应当将属于权利性或者保护性的出示身份证的情形进一步拓展，而不应仅仅授权给“法律、行政法规”。从法制统一原则的形式要求出发，亦应对《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》予以适当完善，明确在确认患者身份方面使用和查验身份证的权利和义务。此外，根据《居民身份证法》的有关规定，对《管理规定》中有关“身份证号”以及“持身份证”的情况，也应当予以相应的明确或变通。
总之，笔者认为，虽然《管理规定》在形式上似乎与《居民身份证法》有关规定不一致，但在实质法治主义原理下，不应简单地宣布其违法无效，而应在确认其对患者权利的保障作用，实现《居民身份证法》“便利公民进行社会活动，维护社会秩序”的立法目的，实现公共利益的基础上，对其进一步加以完善。中国人民大学法学院教授 杨建顺
编后：
随着我国经济生活的迅速发展，社会关系的急剧变化，立法数量也随之增多，立法冲突已经成为立法过程中不可回避的问题。《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》关于患者出示身份证的规定与《居民身份证法》的相关规定是否冲突，在实践中可谓是仁者见仁，智者见智，但要对其给出一个定论似乎难以做到，两位法学界人士的分析也是如此。
一部规章的出台是通过严格的程序制定、审查后才对外公布发生效力的，《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》也不例外。但由于社会的瞬息万变，新的法律法规的不断产生，法律法规与规章之间难免出现矛盾。编者认为，对其规定相冲突之处，有关部门应根据《立法法》的相关规定，结合我国社会发展状况、人民生活水平以及法制建设现状来决定是废除旧的规章还是修改新的法律，只有这样才能让法律、规章在它们各自的领域发挥最大作用，切实起到促进社会发展、保障人民群众合法权益的目的。
相关链接
■《中华人民共和国居民身份证法》
第十四条有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：
（一）常住户口登记项目变更；
（二）兵役登记；
（三）婚姻登记、收养登记；
（四）申请办理出境手续；
（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。
依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。
■《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定（暂行）》
第二十一条医疗单位对使用的麻醉药品专用处方应当专册登记。专册登记内容包括：姓名、性别、年龄、身份证号、病历号、疾病名称、药品名称、规格、数量、处方医师、处方编号、处方日期、发药人、复核人，使用《麻醉药品专用卡》时还需填写卡号、取药人姓名、身份证号……
第二十二条为方便中、重度慢性疼痛患者使用麻醉、精神药品，根据国家药品监督管理局、卫生部联合下发的《癌症患者申办麻醉药品专用卡的规定》（国药监安〔2002〕199号），中、重度慢性疼痛患者可以申请办理《麻醉药品专用卡》。
患者可委托其亲属或监护人持取药人身份证及《麻醉药品专用卡》到指定医疗机构开方取药。
文章来源：中国医药报 发布时间：2008/1/6