一、问题的提出

2025年6月，全国人大常委会对《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）作出重要修改，其中第136条首次规定：“违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。”这一条款的增设，是对党的二十届三中全会提出的“建立轻微犯罪记录封存制度”要求的立法落实，[1]标志着治安违法记录进入“法定封存”阶段，与刑法层面的未成年人犯罪记录封存制度形成呼应。此项修订不仅是对信息处理方式的技术性安排，更体现了立法在社会治理模式和权利保障理念上的重大调整。

然而，就在新法实施前夕，围绕治安违法记录封存这一新制度产生了巨大的舆论争议。可见，制度的建立只是起点，其有效运行仍有待实践检验。依据新《治安管理处罚法》第136条的文义，其建立了“原则封存、例外查询”的基本制度框架，但在适用过程中可能面临如下两个突出问题：一是原则性规定的悬置隐忧。治安违法记录封存制度属于新增内容，立法技术与配套机制尚未完备，“不得提供或公开”的原则性规定缺乏具体实施细则与执法标准，易致不同地区和部门在执行中的标准不一。二是例外条款的滥用风险。条文中设置了“有关国家机关为办案需要”与“有关单位根据国家规定”这两类允许查询的例外情形，前者范围宽泛且界限不明，易被扩大解释；后者涉及“国家规定”的规范位阶与授权依据，但在当前的法律体系中尚无明确界定。这些立法留白与宽泛裁量，可能削减封存制度的权利保障功能，弱化制度实施效果。

因此，在治安违法记录封存制度的实施过程中，如何厘清其制度边界，避免原则性条款的虚置和例外条款的滥用，成为亟须解决的关键问题。本文将立足于条文解释与制度适用，重点围绕功能定位、规范构造及例外条款的限缩展开阐释，以期为治安违法记录封存制度的有效实施提供理论支撑与实践指引。

二、治安违法记录封存制度的功能定位与运行逻辑

（一）封存制度的功能阐释

治安违法记录封存制度的确立，回应了现代法治语境下对法律制裁后果予以限制的趋势。作为一种轻于犯罪的违法形态，行政违法的社会危害性在传统认知中相对有限，长期以来并未获得足够的关注。事实上，违法记录制度在我国已长期存在，[2]但违法记录封存制度的起步相对较晚。随着行政管理的数字化与信息化发展，各地行政违法记录的存储、交换与使用呈现自发扩张的态势，导致违法记录被无序利用，在就业、教育、征信等领域对公民造成实质性不利影响。[3]新修订的《治安管理处罚法》增设封存条款，标志着行政违法记录管理由现实中的分散实践向法定化、规范化转变。这一立法安排既回应了权利保障的迫切需求，又在制度上与刑事记录封存形成衔接，为明确适用边界、细化程序规则与强化监督问责提供了必要的法制基础。

治安违法记录封存制度承载着权利保障与秩序维护的双重职能，其立法意旨并不侧重单一目标，而是在保护个人权利与保障公共秩序之间建立规范平衡。具体而言，治安违法记录封存制度的功能体现在如下两个方面。

1.权利保障功能

在本次修法之前，治安违法记录的管理缺乏统一规范，不同地区公安机关在实践中形成了差异化甚至相互矛盾的做法，其中最为典型的问题在于“无犯罪记录证明”与“无违法犯罪记录证明”的混同。[4]前者系公安机关依法出具的法定证明，旨在确认公民是否曾因犯罪行为而受到刑事追诉；而后者则并无明确法律依据，仅是地方行政实践中衍生出的证明形式。然而，由于二者在字面与功能上相似，犯罪记录与治安违法记录在性质上被错误地并置，[5]模糊了犯罪与违法之间的应有界限，使公众容易对二者产生认知混同，进而导致具有治安违法记录者被社会误认为“有前科”，遭受社会排斥，形成“隐形制裁”。[6]封存规则入法，有助于厘清概念边界，统一适用标准，强化权利可预期性。

封存制度的核心在于消解违法记录的“标签化效应”。[7]传统的治安处罚强调威慑与惩戒功能，但随着社会对人格尊严与隐私保护的日益重视，单纯依赖公开记录以实现预防与管控的模式逐渐暴露其局限性。治安违法记录的公开往往会带来严重的附随后果，[8]使当事人在就业、教育与社会活动中长期承受社会排斥，进而削弱其社会再融入机会，甚至诱发再次违法的风险。封存制度的确立，正是对上述弊端的制度回应，其目的不仅在于维持治安秩序的延续性，更在于通过限定信息流通的方式实现对个人权利的保护，标志着立法理路从“单一秩序维护”向“秩序与权利平衡”的转变。治安违法记录封存制度由此成为社会治理逻辑从传统控制向现代权利保障演进的重要节点。

2.秩序维护功能

新《治安管理处罚法》对查询治安违法记录作出了例外规定。这一安排既承认治安管理与风险防控的现实必要性，[9]又体现行政法体系中公共利益优先的价值取向。例如，涉及重大治安案件或特定职业准入审查时，若一律封存并禁止查询，可能削弱国家机关开展风险评估和社会治理的能力，产生安全隐患。基于此，条文明确设置“有关国家机关为办案需要”与“有关单位根据国家规定”两类例外查询事由，旨在弥合公共安全与个体权利之间的制度张力。

总之，本次《治安管理处罚法》修订采取的是一种平衡论视角下的综合性主张。治安违法记录封存制度主要涉及个人信息、公共空间和隐私空间三方面要素，[10]在此之中的权利保障与秩序维护之间是一种动态平衡。[11]这种平衡包含三层含义：其一，在价值层面上，立法既承担维护公共利益的职责，又需回应个体免受不当社会排斥的权利诉求；其二，在规范层面上，条文设计既确立封存制度，又限定允许查询的例外事由；其三，在适用层面上，司法与执法实践需在保障权利与确保管理有效性之间实现协调。

（二）“封查双轨”的制度运行逻辑与规范思路

在制度建立后，治安违法记录封存制度的运行脉络逐渐清晰。以公安机关作为治安违法记录的主要信息控制主体，治安违法记录制度在实践中显现出内部运作与外部查询相分离的双轨结构。在内部运行维度上，公安机关既是治安违法记录的生成主体，也是主要保管与使用主体。内部使用的正当性以案件事实认定、证据核查与行为人身份核实等必要事项为前提。外部查询维度则涵盖“有关国家机关为办案需要”以及“有关单位根据国家规定”两类例外，其核心问题在于如何防止例外条款被泛化使用而削弱封存原则的效力。治安违法记录封存制度的构造，通过将信息的存在与其对外效果加以区隔，实现了对信息管理与权利保障之间张力的制度化回应。

“封查双轨”的运行逻辑基于对不同价值目标的制度化分层，即在体系上对工具价值与权利价值进行有序配置。其一，从理论层面看，内外分治的制度设计具有合理性，实现了价值目标的结构化分配。内部运行维度的存在保证了社会风险治理所需的信息工具性功能；外部查询维度的限制则保障了个体免受信息滥用的侵扰。由此，内部运行满足工具理性的要求，而对外部查询权力的限缩落实了权利保障的价值理性要求，两者在制度层面形成互补关系。其二，治安违法记录具有双重属性，它既是公安机关内部执法活动的产物，也是某些情形下社会层面身份识别的依据。如果缺乏分治的制度框架，内部运行逻辑可能外溢至外部使用领域。例如，公安机关内部基于治安管理目的对记录的使用本属职权范围，但一旦此类记录未经限制流入社会，就可能引致公众的大量非规范性评价。反之，如果过度强调外部隐私保护而完全屏蔽内部治理需要，则会妨碍公安机关在治安预防、案件调查等领域的职能行使。可见，唯有通过分治结构，在制度上确立“内部保有”与“外部限缩”的明确区隔，方能化解两者之间潜在的冲突需求。综上所述，“封查双轨”既是一种运行逻辑，也是一套规范化思路。通过分治思路的嵌入，社会治理与公民权利得以协调，既保证了制度实施的可行性，又彰显了法治秩序下对权利保障的坚守，使治安违法记录封存制度成为现代法治国家不可或缺的制度设计。

三、内部运行维度中治安违法记录封存的适用

在内部运行维度，治安违法记录封存制度的适用需要回应如下三个方面的问题：封存的规范性质是什么？封存之后的效力如何界定？封存具体应当如何规范化实施？

（一）封存的规范性质廓清

作为行政处罚决定的延伸信息，治安违法记录的生成通常要经历两个阶段：其一，在查处阶段，公安机关通过处罚决定书、执行笔录等文书确认违法事实及相应的法律后果；其二，在处罚决定生效后，相关信息被录入治安违法信息系统，进入存档与管理环节。由此可见，治安违法记录兼具事实确认与信息保存的功能。封存制度所规制的并非治安违法事实本身，而是该事实在信息层面的传播与使用。

基于此，封存制度不应被误解为是对既有处罚结果的否定。违法事实一经查明，依法作出的行政处罚即具有确定力。封存既不消灭违法行为的法律效力，也不动摇处罚决定的正当性，其效果在于限制信息的对外流通与社会使用，从而减轻处罚的社会评价效果。因此，封存的对象是信息的可获取性，其本质为信息隔离。从性质上看，封存可界定为一种行政信息管理措施，[12]旨在通过访问控制实现如下效果：一方面，限制社会各类主体对违法记录的任意利用，保护相对人的人格尊严与发展机会；另一方面，在公安机关内部保留记录之存在，以满足实施社会管理与维护公共安全的最低限度要求。

因此，当前封存制度呈现两项核心特征：第一，访问限制性。被封存的记录并未在实体上消灭，而是通过制度设计阻断其在公共空间的传播与流通，[13]使信息隐匿于行政机关内部，从而促使违法事实的评价在社会层面逐步淡化。[14]第二，消极保存性。封存并非将违法记录彻底删除，而是采取消极保存的方式，形成一种保密制度。因此记录依旧存在，只是处于非激活状态，不进入公共使用场域，这既保全了行政记忆以备特殊执法需要，又避免了因删除造成的记忆空白。

（二）封存的效力发展

在治安违法记录的整体构造中，封存作为一项核心环节，其本质是一种信息隔离机制。因此，封存本质上只是一种“隐藏”，而非现实意义上的“消除”。这种制度安排不可避免地引发了进一步的争论：治安违法记录在被封存之后，是否应当进入消除阶段，从而使其彻底退出法律评价和社会认知体系？对此，可以参考刑法学界对犯罪记录封存制度的研究讨论，对该问题的理解主要存在“封存说”与“消除说”的分歧。[15]

“封存说”强调制度稳定性与信息资源的功能价值。其基本理由在于，其一，违法记录是对既有事实的客观记载，难以彻底消除；[16]其二，违法记录是司法机关、公安机关等公权力机关进行治理与决策的重要信息资源，对社会治理风险评估、案件处置具有持续参考价值。[17]因此，“封存说”并非简单地主张保留信息，而是在承认其治理价值的前提下，通过严格的程序与技术规范，确保信息能够在“内部可用、外部隔离”的逻辑下有序流动。此说将封存视为一种兼顾惩戒效应与社会宽容的折中方案。[18]

“消除说”则关注信息化环境下泄露与扩散的不可控风险。技术环境下信息复制与传播的高效性，使得“封存”在现实中难以达到理论设定的效果。随着数字化治理与信息共享的不断深化，任何形式的违法记录一旦被泄露，便可能通过技术手段被无限复制、传播并长期存续，从而对当事人造成近乎不可逆的社会伤害，且难以通过事后追责或救济的形式予以完全弥补。基于此，“消除说”主张从源头上彻底消除物理意义上的违法记录，以阻断信息外泄风险所带来的不安全感与不可控后果。所谓的“消除”，是要求彻底删除保存在公安机关内的有关某人的立案、调查、决定、处置等所有档案记录。[19]

以上两种学说的分歧，实质上反映了不同的价值取向：一方更侧重社会秩序的稳定与权力威慑，另一方则更侧重个体权利的恢复与平等保障。二者均有其合理性，但若孤立坚持任一方均难以全面回应制度实践的复杂性。基于下述理由，建立治安违法记录“有条件消除”的制度方案是更为可行的路径选择。

其一，从社会整体运行视角看，行政违法的社会危害性低于刑事犯罪，其发生率亦相对较高。据统计，2019年至2023年，全国公安机关每年查处的治安案件在800万件左右，[20]若所有治安违法记录长期留存，不仅增加信息泄露风险，也会使违法者长期处于社会不信任的阴影之下，不仅无法达到“过而能改”的宽容目标，反而容易在现实中产生违法处罚与附随后果的倒挂，[21]不利于违法者的社会再融入。

其二，从执行层面来看，即使通过责任追究与技术防护强化封存制度的执行，仍难以确保封存信息的绝对安全。制度漏洞、执行不严、技术风险、信息外泄等问题皆可能导致封存失效。[22]一旦泄露发生，违法者所承受的社会后果可能远超过行为本身的法定制裁。此时，适度引入消除的制度设计，更能缓解公众对封存制度的不信任感。

其三，从国家治理角度看，违法记录在内部维度仍具有阶段性功能。即使对外封存，公安机关在案件办理与风险防控中，仍需借助既有信息判断当事人的行为模式与违法倾向，更好地把握执法尺度与社会风险。例如，治安违法记录可为行政裁量提供参照，辅助识别重复违法或潜在的高风险违法群体，并通过对违法记录数据的总结和分析对违法行为实施动态监控与风险防控等。若一概予以消除，可能影响行政机关依法履职的能力。

其四，从社会安全与行业治理的角度看，部分恶性或性质严重的违法行为，不宜纳入消除范围。例如，涉及暴力、毒品等行为的违法记录，直接影响其从事教育、医疗、安保等职业的正当性。《娱乐场所管理条例》第5条也规定，对曾因卖淫、嫖娼而受过行政拘留的人员，不得开设娱乐场所或在娱乐场所内从业。在上述情形下，追求全面消除与公共利益和社会安全保护目标存在冲突。

因此，“封存说”与“消除说”的分歧，实质上反映的是在社会治理逻辑与信息安全逻辑之间的取舍。兼采二者核心关切的“有条件消除说”，是一种有效的平衡方案。其核心理念在于，国家与社会对曾有治安违法行为者施加惩治应存在时效。这一立场既不完全否定封存制度所承载的制度功能，也不忽视防范信息泄露风险的重要性。就具体的制度设计而言，可依据违法行为性质、危害程度与社会影响之间的差异，立足于以下三方面的考量，设置分层化的消除机制。

第一，应当在制度层面明确区分一般违法与严重违法。[23]行为惩罚的设计要与行为的社会损害性相联结。[24]多数治安违法行为具有轻微性与偶发性，其社会风险较低，对公共秩序的影响有限。此类行为在封存后可设定较短消除期限，使当事人在合理时间内摆脱负面影响、恢复原初状态。相对而言，对于具有高度危害性的治安违法行为，则应延长消除期限。例如，美国针对暴力行为、儿童保护、反恐等领域的违法犯罪记录，设置了不同于普通违法犯罪行为记录的查询和公开制度，体现了社会风险分级治理的理念。

第二，应当将违法行为的严重性与当事人改过表现相结合考量。[25]《治安管理处罚法》第22条第（四）项关于一年内再处罚从重处理的逻辑，可为治安违法记录的分阶段消除提供参照。若当事人在封存期内保持守法且具有良好社会表现，其记录可在期限届满后予以消除；若在一定期间内再次违法，则应延长记录保留期。此类设定兼顾惩戒与矫正功能，同时有助于激励当事人守法，促进其重新融入社会。

第三，应以社会公共利益为制度底线。对于涉及诸如国家安全、毒品违法、金融监管、未成年人保护等特殊领域的违法行为，记录消除的标准和期限设定应当更加审慎。例如，《中华人民共和国未成年人保护法》第62条规定，密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录。此类行为所包含的社会风险并不会因时间的推移而消解。为防范潜在危害的发生，必要时可在内部系统中永久保留部分核心信息以供风险评估与安全审查之用。

总之，治安违法记录封存与消除制度的法律效力发展应当呈现出层次化的递进逻辑：先以封存实现信息的对外隔离，缓解违法记录对个人生活的直接冲击；再以分阶段消除实现逐步化解，使行为人在时间推移与行为改善中重新获得社会认可与制度信任。[26]在这种意义上，“有条件消除”既是对现实困境的回应，也是未来制度优化的应然方向。

（三）封存实施的程序保障

治安违法记录封存制度能否切实发挥其制度功能，也有赖于程序性规则的完善。当前，《治安管理处罚法》仅以“应当予以封存”的原则性表述确立了制度框架，但并未明确具体的封存程序，导致制度在运行层面存在明显缺陷，主要体现在三个方面：其一，封存启动主体不明。现行条文并未明确封存程序究竟应由公安机关依职权启动还是由当事人依申请启动。在修法前的实践中，公安机关多将封存视为行政内部管理事项，自行决定是否实施封存。这种依赖公安机关自由裁量的做法，易使违法行为人主张封存的权利难以真正落实。其二，封存时间节点的缺失。现行制度未明确治安违法记录是在处罚决定生效后立即封存，还是在执行完毕后的特定期限内封存。实践中的封存时点不一，影响处罚执行与权利恢复之间的制度衔接。其三，告知与救济机制的缺乏。公安机关在封存的过程中并无明确的法定义务通知当事人封存的实施结果。当事人既无从得知其记录是否被封存，亦无法对封存的执行或遗漏提出异议。这种封闭化的运行模式，不仅难以保障当事人的知情权和程序参与权，更无助于建立行政执法的透明性与公信力。

要解决上述程序问题，现有的犯罪记录封存制度的经验可资借鉴。2021年公安部发布的《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》已就犯罪记录的申请与受理、查询与告知、异议与投诉等程序作出细化安排，为未来治安违法记录封存程序的完善提供了有益的参考范本。参照这些规定，治安违法信息封存可在以下三方面进行制度设计。

第一，确立“依职权为主、依申请为辅”的封存启动模式。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第260条及《公安派出所档案管理办法（试行）》第7条的规定，封存应在处罚程序终结后由公安机关依职权实施，以体现国家公民权利保障领域的积极义务。同时，为了强化当事人的程序主体地位，还应辅之以依申请模式。当事人发现其记录未被及时封存时，应当有权申请封存，公安机关负有受理和审查的义务。此外，参照2022年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》第14条的规定，后续的相关查询与异议处理宜由公安机关统一负责。

第二，明确的封存时间起算点。封存不宜置于处罚决定生效之前，否则将出现处罚尚未完成而信息被提前隔离的逻辑悖论。相较而言，以处罚决定执行完毕为封存起点，既能确保惩戒功能得到充分实现，又可避免违法记录因长期滞留在社会评价体系中而产生附随不利后果。

第三，设定书面告知与异议救济机制。公安机关作出封存决定后，应以书面形式通知当事人，明确封存时间、范围、法律效力及救济渠道。同时，应设立异议登记、复核与行政复议或司法救济通道，并建立封存日志与查询记录制度，详细载明查询主体、理由与时点，以备事后监督与责任追究。书面告知与救济机制的确立，不仅能够保障当事人的程序性权利，也有助于提升制度运行的透明度与社会信任度。

四、外部查询维度中治安违法记录封存的限缩解释与体系调适

封存制度的核心任务是构建合理、审慎的查询规则。治安违法记录封存旨在通过限制信息的外部可及性来保护个体权益，但《治安管理处罚法》第136条“有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询”这一例外规定存在明显的被扩张适用风险。一方面，“有关国家机关为办案需要”的表述含义模糊。“办案”可涵盖刑事侦查、行政执法、治安管理等多元场景。若无合理的限定，“办案”易被泛化作为开展一切公权力活动的正当理由。另一方面，“有关单位根据国家规定”的授权范围同样缺乏明确界定。这一表述并未明确何种位阶或内容的规范可构成合法授权，在实践中，易被理解为对所有层级规范性文件的承认，致使例外条款被任意扩张。因此，从教义学角度看，例外条款的解释与适用应遵循法定性、明确性与限制性原则。例外条款泛化风险的解决并非仅是一个技术问题，而是关涉权利保护与秩序维护之间能否真正实现平衡的制度命题。

（一）“有关国家机关为办案需要”的内涵厘清

在治安违法记录封存制度中，“有关国家机关为办案需要”的规范解释主要涉及两个问题：一是“有关国家机关”的范围界定；二是“办案需要”的事由限定。

1.“有关国家机关”的解释

就主体范围而言，修订后的《治安管理处罚法》采用了“有关国家机关”的宽泛表述，这与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第286条第2款中关于未成年人犯罪记录封存时明确以“司法机关”作为查询主体的规定形成鲜明差异。这一区别反映出治安违法与刑事犯罪在法律属性与办案机制上的本质差异。

首先，从法律性质上看，刑事犯罪属于严重的违法行为，其侦查、起诉与审判以司法机关为核心；而治安违法属于行政范畴，主要由公安机关处理，并可能与刑事程序发生衔接，因而办案主体具有多元性。《治安管理处罚法》在制度设计上必须回应执法实践的复杂性，从而赋予“有关国家机关”更大的外延。

其次，从治理实践上看，治安违法记录在行政执法、司法裁判与监察调查等多个领域均具有参考价值。例如，公安机关可据此评估社会危险性与重复违法风险；司法机关可在量罚裁量中予以考量；监察机关与国家安全机关亦可能在调查取证中调取相关记录。若对查询主体设定过严限制，可能会妨碍司法、行政、监察机关等部门依法履职。

最后，从制度逻辑上看，主体范围的扩展并不意味着授权的无边界化。此项制度安排的合理性在于功能分配。立法赋予更多部门有限的合法查询权限，旨在实现执法协同，形成社会治理的合力。但这种扩展必然以严格的程序约束与责任追踪机制为前提，以避免权力过度扩张与信息不当泄露。

因此，“有关国家机关”应当限定为具有法定调查、监督或裁决职责的机关，包括公安机关、检察机关、审判机关以及依法行使调查权的监察机关与国家安全机关。[27]此种限定既体现治安违法案件的行政属性，又回应了现实执法需求。

2.“办案需要”的界定

在明确查询主体的宽泛范围之后，“办案需要”的内涵厘定成为解释例外适用规则的关键要素。从规范解释角度看，“办案需要”应当理解为国家机关在履行法定职责、办理具体案件过程中，为实现案件事实认定或法律适用所产生的正当且必要的查询需求。其必要性应具有实质性与专属性，即违法信息查询必须与案件事实认定或法律适用存在直接、具体的关联，而非基于一般性参考、行政便利或背景调查目的。具体而言，事由范围主要应当涵盖以下两类情形：一是涉及治安违法案件本身的侦查、审理与复议程序；二是与治安违法事实具有实质关联、对当前案件的事实认定或风险判断具有不可替代价值的查询。凡属一般性资料获取、经验参考或可替代性操作，均不应纳入“办案需要”范畴。

此外，从比例原则的角度看，也应当坚持“关联性”与“必要性”的双重标准。凡与案件事实无直接关联者，即便具有一定执法参考意义，也不得作为查询依据；凡能够通过其他合法途径获取相关信息的，不得以查询封存记录作为优先选项。

（二）“国家规定”的范围明确

在“有关单位根据国家规定进行查询”的表述下，唯有当“国家规定”明确具体时，“有关单位”这一查询主体的范围方能相对确定。因此，真正决定查询边界的，是“国家规定”这一授权依据。然而，该用语属于不确定的法律概念，其外延有待进一步明确。若仅按文义解释，“国家规定”似可涵盖所有层级的规范性文件，从法律、行政法规直至地方性法规、部门规章、地方政府规章乃至规范性文件，都在其指涉范围之列。事实上，我国与违法犯罪记录管理相关的规范长期存在“低位化、碎片化与无序化”的特征，大量制度安排出自地方性或部门性文件。[28]若不加区分地将其归入“国家规定”，势必导致例外查询条件过度开放。

基于行政行为的审慎性与法治原则的要求，“国家规定”的范围应当尽量限制和明确。[29]其中，“国家”应限于全国人民代表大会及其常务委员会、国务院两个主体；“规定”则应当仅包括二者制定的法律、行政法规及依法发布的决定和命令。[30]例外查询权限必须有明确的法律依据，并在法律框架内由行政法规予以具体化与细化。上述解释方案的主要理由体现在以下三个方面。

一是法律位阶的要求。治安违法记录封存制度涉及隐私权、人格尊严、平等就业等一系列基本权利。凡涉及公民基本权利和义务的制度性安排，不宜下沉至低位阶规范加以决定。这不仅是形式意义上的立法层级要求，也是实质性权利保障的逻辑延伸。因此，应由法律确立封存制度的基本框架，包括例外查询的授权依据、适用目的、正当化条件以及救济路径；行政法规在法律授权下规定具体程序细节、部门协作机制与责任落实方式。法律确立权力边界与价值原则，行政法规在此框架内回应实践，二者形成纵向的分工体系，既能防止立法资源的过度耗散，又能确保制度运行的灵活性与可操作性。

二是实践协调的要求。治安违法记录的管理与查询涉及司法、公安、监察、国家安全等多类机关，具有典型的跨部门协同特征。行政实践的多样性与信息化条件下的数据交换需求，决定了单靠法律难以穷尽所有程序与技术细节。诸如权限分级、查询留痕、最小必要原则、跨部门接口与安全保护等具体操作事项，更适宜由行政法规层面予以细化。因此，应在法律与行政法规之间形成“功能分层”的制度结构，法律确立适用边界与原则性标准，行政法规则在法律授权下对不同案件类型与执法场景设定差异化规则，以兼顾统一性与实践适应性。

三是体系解释逻辑一致性的要求。从法体系角度看，在其他部门法中，对于“国家规定”一词的规范含义已有明确解释。例如，《中华人民共和国刑法》第96条规定：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”治安违法虽然属行政违法范畴，但其封存制度在理念与结构上与刑事犯罪记录封存具有共通性。若在此处对“国家规定”采取不同的解释标准，不仅会导致同类权利保护规则适用标准的分裂，也将破坏法体系的整体协调性与可预期性。因此，将“国家规定”解释为法律与行政法规这两类法源，既符合体系解释的一致性要求，也契合法治国家中对权力行使边界的严格约束逻辑。

（三）与现行行政规范制度的体系协调

治安违法记录封存制度并非孤立存在，而是在现行法律规范与制度结构之中，其适用范围、价值目标及实施效果均与既有法律规范产生互动。因此，对《治安管理处罚法》第136条的理解，应当放置于法秩序的系统语境中，尤其要考察其与《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）以及《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第48条之间的协调关系。前者关涉政府信息公开的基本原则与例外条件，后者则确立了部分行政处罚决定信息的公开义务。二者均以“公开”为要旨，而封存制度则以“限制公开”为核心，表面上形成了对立。但在更高层次的法理价值上，三者可以形成相互协调，其前提是通过体系解释与制度衔接予以调适。

1.与《政府信息公开条例》的协调

从形式上看，治安违法记录系公安机关在履行治安管理职能过程中形成和保存的文书材料，具备政府信息的基本属性。[31]但从实质上看，其内容涉及公民的个人身份、社会经历与评价，构成敏感的个人信息。正因其兼具公共信息与个人隐私的双重属性，对其公开与否的判断，必须兼顾政府信息公开原则与个人权利保护原则。

《政府信息公开条例》第5条确立了“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则，但该条例在第15条等条款中又明确规定，涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的信息不予公开，除非权利主体同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响。该制度逻辑表明，政府信息公开制度本身在价值平衡上已预设了“信息透明”与“个人权利保护”之间的张力，并通过“例外条款”的方式加以弥合。[32]在这一框架下，治安违法记录封存制度所要回应的正是个人信息权益保护的需求，其通过限制信息的社会可及性来避免对违法者造成二次伤害，从而实现处罚与权利保护之间的平衡。治安违法记录封存制度并未背离政府信息公开的基本精神，而是对其“个人隐私不公开”例外条款的具体化。[33]

因此，治安违法记录封存制度是对政府信息公开制度中“个人隐私不公开”例外的规范延伸与制度深化。其目的并非否认信息公开原则，而是将其置于个体权利保护的约束框架之内。一方面，承认治安违法记录的政府信息属性，使其仍属政府信息公开体系的组成部分；另一方面，应优先强调其个人隐私信息属性，在适用《政府信息公开条例》时援引“不予公开”的例外条款。如此既能确保制度逻辑上的自洽，又能顺应立法对于个体权利的保障立场。

2.与行政处罚决定公开的调适

相较于《政府信息公开条例》所确立的一般性公开规则，《行政处罚法》第48条更为直接地触及治安违法记录封存制度的潜在冲突。该条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”这表明，行政处罚决定在特定条件下具有对外公开的义务，其立法目的在于强化执法透明、接受社会监督，并形成对潜在违法者的普遍威慑。然而，这一要求似乎与封存制度旨在限制信息传播、避免个体名誉与社会评价受损的功能存在紧张关系。封存制度所追求的限制信息可及性是否因此被架空，成为必须解答的关键问题。对此，应从行政处罚决定公开制度的立法目的与价值定位方面加以分析。

《行政处罚法》第48条所规定的“具有一定影响的行政处罚决定应当依法公开”，并非要求行政处罚结果一律公开，而是以“具有一定影响”为限制条件。[34]这一限定体现在立法者在制度设计中的如下三重考量：其一，通过公开实现行政权力运行的透明化，增强社会监督；其二，通过设定“具有一定影响”的门槛，防止行政处罚决定无差别公开，避免对当事人形成不必要的“声誉罚”或“二次伤害”；[35]其三，确保对具有重大社会影响的违法行为保留适度的制裁。[36]可见，行政处罚决定公开制度的规范意旨并非单纯追求信息公开的最大化，而是通过有限公开，兼顾行政权力监督、个人权益保护与对特定主体的制裁。

从这一角度出发，治安违法记录封存制度与行政处罚决定公开制度在价值目标上是趋同的，二者均旨在避免因信息流通造成超出法律惩戒目的的社会惩罚，只是在规制侧重点上有所差异。治安违法记录封存制度着重于档案和数据库层面的信息流通与利用控制，而行政处罚决定公开制度则关注于行政决定文本的社会传播。因此，从规范适用角度看，二者并非调整同一对象，而是作用于不同环节、不同风险的制度安排。

尽管如此，两者在制度适用中仍有存在冲突的可能。例如，当某一治安处罚决定因案情重大或社会关注度高而“具有一定社会影响”，依法应予公开时，是否意味着该记录应当突破封存机制？对此问题，可以从以下两方面展开回应。

其一，应当考虑《行政处罚法》与《治安管理处罚法》之间的体系关系。前者为一般法，后者为特别法。在治安处罚领域内，封存制度作为特别法的具体化规定，在信息处理上享有优先适用的地位。然而，若仅作机械的特别法优先解释，可能导致《行政处罚法》第48条的立法目的落空，削弱行政处罚公开制度的监督功能。因此，简单地运用特别法优先规则，难以实现规范之间的有效协调。

其二，可以通过制度分工与技术路径来实现价值平衡。具体而言，可以区分“行政处罚决定的公开”与“治安违法记录的封存”在对象与功能上的差异：前者强调行政决定的社会可知性，[37]后者强调信息的不可及性。二者可在制度上并行不悖。例如，行政机关在履行公开义务时，可采取去标识化或隐名化处理方式，[38]即在公开文本中保留案件事实与法律适用的内容，但隐去当事人的身份信息。[39]如此既实现了行政公开的监督目标，又维护了封存制度的权利保障功能。同时，行政处罚机关还可在内部操作层面将公开文本与封存档案加以区隔，即在社会公开平台上公开处理后的决定文本，而在内部档案系统中加注封存标识并限制查询与共享。通过制度规范与技术路径的双重路径，公开制度与封存制度之间的潜在冲突能够得到有效化解。

五、结语

治安违法记录封存制度的规范旨在通过“内部封存”与“外部查询”的双轨管理机制，实现个人权利保障与公共秩序维护之间的动态平衡。一方面，封存通过限制信息的外部可及性，避免当事人在就业、教育、行政许可等方面遭受不当歧视，体现了法治国家对人格尊严与平等机会的基本保障。另一方面，例外查询机制则为公共利益留出必要空间，使制度在兼顾安全治理与个体保护的双重目标中保持灵活性。权力主体的明确、程序公正的嵌入、比例原则的适用审查、法律保留原则的严格遵循以及法规范的体系协调是维系这种动态平衡的重要保障。违法信息封存制度的未来发展方向，应着眼于封存期限的差异化设置与有条件消除机制的构建，使治安违法记录封存制度在个体权利保障与社会公共利益维护之间形成良好的调适关系。

【注释】

[1] 参见雷建斌主编：《治安管理处罚法释义与公安实务指南（2025版）》，中国人民公安大学出版社2025年版，第642-643页；张照东：《治安管理处罚法“大修”要点解读》，载《天津日报》2025年7月15日，第8版。

[2] 参见余凌云、黄味：《违法记录消除的正当性基础》，载《中国政法大学学报》2024年第1期，第71页。

[3] 参见曾胜桥诉惠东县公安局身份信息错误登记赔偿案，广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初5号行政判决书；王会诉息烽县公安局行政登记案，贵阳市中级人民法院（2020）黔01行终293号行政判决书。

[4] 参见徐艳红：《出具含行政违法记录的“无犯罪记录证明”于法无据》，载《人民政协报》2022年2月28日，第6版。

[5] 参见高佳：《谈谈“无违法犯罪记录证明”的规范》，载《派出所工作》2016年第8期，第69页。

[6] See Tanya N. Whittle, Felony Collateral Sanctions Effects on Recidivism: A Literature Review,29 Criminal Justice Policy Review 505,506(2018).

[7] 参见周峨春、郭子麟：《轻罪前科消灭制度构建》，载《重庆理工大学学报（社会科学版）》2022年第9期，第161页。

[8] See Sarah F. Russell, Rethinking the Use of Criminal Records,40 Criminal Justice Ethics 145,145-151(2021).

[9] 参见余凌云、黄味：《违法记录消除的正当性基础》，载《中国政法大学学报》2024年第1期，第82-83页。

[10] 参见苗梅华：《未成年人犯罪记录封存中被遗忘权的制度性嵌入》，载《中外法学》2023年第6期，第1604页。

[11] 参见赵宏：《行政违法记录的法治纠偏与规范建构》，载《法商研究》2024年第5期，第152页。

[12] 参见黄宇骁：《行政机关信息管理行为的司法规制》，载《行政法学研究》2024年第3期，第71-72页。

[13] 参见王新：《未成年人犯罪记录封存制度之核心概念及其功能》，载《中国青年研究》2015年第6期，第113页。

[14] 参见罗浏虎：《被遗忘权：搜索引擎上过时个人信息的私法规制》，载《重庆邮电大学学报》2016年第3期，第40-41页。

[15] 参见汪海燕：《轻罪治理体系中的四对范畴》，载《中国刑事法杂志》2024年第2期，第88页。

[16] 参见王尚新：《关于刑事诉讼法修改有关情况的介绍》，载《预防青少年犯罪研究》2012年第5期，第12页。

[17] 参见夏朗：《论轻罪时代的前科淡化：对犯罪信息获知途径的限缩》，载《政法论坛》2023年第5期，第56页。

[18] 参见冯欣、罗关洪：《未成年人犯罪记录被封存后再犯罪的认定》，载《中国检察官》2014年第11期，第19页。

[19] See William S. Easton, Expunging Criminal Records: A Judge's Perspective,27 Wayne Law Review 1391,1400(1981).

[20] 参见张义健：《2025年<治安管理处罚法>修订解读》，载《中国法律评论》2025年第4期，第48页。

[21] 参见李思远：《论轻微犯罪记录封存制度的构建》，载《清华法学》2024年第6期，第22页。

[22] See Bronwyn Naylor, Book Review: James B. Jacobs, The Eternal Criminal Record,41 Monash University Law Review 508,510(2015).

[23] 参见罗世龙：《我国未成年人犯罪记录封存制度之反思与完善》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第2期，第45页。

[24] 参见林钰雄：《新刑法总则》，元照出版有限公司2021年版，第9页。

[25] See Anna Kessler, Excavating Expungement Law: A Comprehensive Approach,87 Temple Law Review 403,416(2015).

[26] 参见赵宏：《治安违法记录封存的制度建构与具体展开》，载《南京社会科学》2025年第10期，第104-105页。

[27] 参见雷建斌主编：《治安管理处罚法释义与公安实务指南（2025版）》，中国人民公安大学出版社2025年版，第644页。

[28] 参见蔡道通、冯明昱：《轻罪治理图景下前科消灭制度的本土建构》，载《贵州师范大学学报（社会科学版）》2024年第3期，第138页。

[29] 参见蒋铃：《刑法中“违反国家规定”的理解和适用》，载《中国刑事法杂志》2012年第7期，第35-37页。

[30] 参见沈岿：《违法记录封存的进步性及其系统兑现》，载《苏州大学学报（法学版）》2025年第5期，第16-17页。

[31] 参见赵宏：《行政违法记录的法治纠偏与规范建构》，载《法商研究》2024年第5期，第144-147页。

[32] 参见王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，载《中国社会科学》2014年第9期，第106-109页。

[33] 参见郑二威：《我国犯罪记录整体封存的制度构建》，载《法制与社会发展》2023年第4期，第92-93页。

[34] 参见熊樟林：《行政处罚决定为何不需要全部公开？——新<行政处罚法>第48条的正当性解释》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第102页。

[35] 参见贺译葶：《公布行政违法信息作为声誉罚：逻辑证成与制度构设》，载《行政法学研究》2020年第6期，第84页。

[36] 参见熊樟林：《论作为“权力”的行政处罚决定公开》，载《政治与法律》2023年第2期，第147-148页。

[37] 参见蔡金荣：《行政处罚决定公开的规范结构及展开》，载《行政法学研究》2023年第3期，第28页。

[38] 参见张新宝、魏艳伟：《司法信息公开的隐私权和个人信息保护研究》，载《比较法研究》2022年第2期，第115页。

[39] 参见彭錞：《再论行政处罚决定公开：性质、逻辑与方式》，载《现代法学》2024年第1期，第62-63页。