一、两种视角

行政法在不断发展：不仅一般性地体现在教义学的成就中，[1]也体现在每个个案中。申请的提出、拒绝或者批准，措施的采取和废除，指令的发布与修改，所有这些行为都赋予了行政法事件（Verwaltungsrechtsfall）以动态性，使其不断变化。例如，建筑申请提出后，就必须进行答复；拆除处分作出后，就必定要完成拆除。行政法教义学文献聚焦于行为，其中行政行为这一行为形式几乎具有“排他的主导性”。[2]然而，不同行为产生的效果同样重要，即现在必须答复或者拆除。这些行为的效果产生了一系列法律状态，我们可以分别对其进行研究，[3]而且当我们在实践或教学中面临某人在特定时刻是否被允许、应该以及能够要求某事等问题时，通常也必须分别考察这些法律状态。这些与时间点相关的状态构成了观察行政法事件的第二种视角，我们可以称之为有别于动态视角的静态视角。

行政法静态和动态的区分采用了现代法理论的一组基础性概念，[4]并将其运用到德国行政法教义学中。事实证明，这两种视角早已被广泛且理所当然地适用。教义学的两个核心概念就能直接说明这一点：只要涉及“主观公权利”，大多询问的是其在某个时点是否存在，这就采用了静态的视角；当提及“行政行为”时，大多是在评价改变法状况（Rechtslage）的某个行为，由此也就具有了动态视角。但行政法静态和动态的区别经常未被澄清。[5]基于此，本文为这两个视角分别提出一个基础概念，旨在呈现二者的互补潜力。[6]

二、静态：瞬时摄影中的行政法

行政法的法律主体（主要是私法主体、行政主体和行政机关）在任何时点都有一定的义务、请求权、许可（Erlaubnis）等。在处理行政法事件时，关注点起初通常是这些义务、请求权等是否存在。某个时刻存在的义务和请求权等可被概括为“行政法状况”（Verwaltungsrechtslage）；[7]与之相似，理论上有时也称之为“实体行政法”。[8]人们将行政法的瞬时摄影记录下来并仔细观察，以得出关于具体请求权等的答案。如果这样做，行政法状况就呈现出静态性。[9]

在此背景下，静态视角本身未被更频繁地研究，可能也是因为行政法上的义务或者请求权等法律制度尚未形成连贯的一般性规定。这与民事立法存在重大差异，《德国民法典》前两编恰恰对此作出了这样的规定；在私法领域中，研究某个特定时刻的法状况也是理所当然的（例如关于请求权或财产权是否存在的问题）。就此而言，行政法立法存在一个空白。目前所知，只有1931年《符腾堡行政法草案》曾试图以法典化的方式填补该空白。[10]至少对部分行政法学者而言，该空白始终令人不安。[11]作为部分法典化的行政程序法[12]并未填补而仅是掩盖了这一空白，行政程序法的制定甚至可能分流了研究该问题的精力。

至此不难发现，将行政法状况描述为“义务、请求权等”只具有启发性。正是因为行政法教义学文献大多仅零散地研究行政法状况的静态视角，所以至今缺少一个公认的上位概念。然而，我们可以确定“主观公权利”和“法律关系”这两个属于静态视角的概念。二者描述了静态视角的重要组成部分，但各自也有其特定的盲点。而“法律地位”的概念可以作为吸纳二者功效、避免其弱点的上位概念。

主观公权利、法律关系和法律地位这三个概念也经常出现在实定法中；但本文并不对其进行讨论，而是不考虑制定法用语，仅关注这些概念对于行政法教义学的体系构建功能。[13]接下来，本文围绕该功能依次考察这三个概念。

（一）传统的焦点：主观公权利

通过模仿民法中历史悠久的“主观（私）权利”，国家法和行政法领域引入并确立了“主观公权利”概念，它是指私人的有利地位。[14]主观公权利源自立宪主义时期，[15]盛行于德意志帝国时代，[16]至今仍是行政法学[17]特别是行政法教学的基础概念。[18]

主观权利的传统核心地位可以解释为，其形成是法律发展中的历史性里程碑。[19]历史上首次出现了针对国家并且可以向国家本身主张的权利。这就与以往更为古老的、针对高权主体的权利不同，对于后者，人们只能向高权主体的管辖法院即地位高于高权主体的法院主张。这在结构上就排除了针对神圣罗马帝国国王这一最高司法性高权主体进行主张的权利。[20]

1.功效：指向权利保护

然而除了历史原因，主观权利的主导地位还有一个实践理由，即主观权利对于行政法上权利保护的意义。根据现行法，特别是《行政法院法》第42条第2款及并行规定，[21]原告必须主张（主观）权利受到侵害。这种权利就是原告提起有成功希望的法律救济所需的“实体”法律地位。如此构建的行政法秩序遵循了温德沙伊德为民法确立的请求权与诉权分离的原则[22]（不过只从诉权出发进行思考的“诉权法的”行政法这一替代方案未完全消失[23]）。借助可诉请求权意义上的主观权利概念，能够对行政法的诉讼案件进行体系化。[24]

因此，主观权利是案件进入法院与胜诉的关键门槛，这使得其对于法官和律师而言同样重要，也是学界关注的重点。特定的法律在何种范围内授予主观权利，特别是欧盟法在何种范围内强制承认主观权利的（解释）问题引发了广泛讨论，这不仅涉及各个专门法，也广泛地涉及立法授予主观权利的功能。[25]

2.模糊性：仅指请求权，还是也包括其他权利？

“主观公权利”概念面临的问题是，行政法话语并不是前后一致地使用该概念。[26]主观公权利概念使用的这种差异很少成为问题。[27]较为流行的看法是，[28]主观公权利概念仅指与权利保护功能角度密切相关的请求权（狭义的主观公权利概念）。[29]然而，特别是民法学[30]和法理论[31]很早就已经指出，通常所称的“主观权利”可能包括不同结构的事物，特别是也可以指向许可（做某事的权利）[32]或者形成权（引起某事的权利）。基于这种认识，至少还存在一种非常传统的理解，就是将主观权利作为各种有利地位的上位概念（广义的主观公权利概念）；[33]这也契合民法学的权利概念，民法中已牢固确立了请求权和其他多种权利并存的局面，[34]而且越是与诉权无关，这种理解就越明显。[35]

3.盲点：其他有利的、不利的、非私人的地位？

既然采用了狭义的主观公权利概念，至少所有的“绝对权”都会被排除在外。这主要是各种许可，例如建筑、经营、驾驶和营业许可，也包括居留许可和狩猎证。形成“权”也属于这一范畴，[36]例如《行政程序法》第54条以下条款以及所有并行规定中涉及的公法合同框架内的形成权。其他有利的法律地位如德国国籍、[37]博士学位或者荣誉市民同样属于“主观权利”。

但即使以广义的主观公权利概念为基础，在不引入其他只在专门法教义学中出现的概念的情况下，行政法状况仍然存在盲点，即遗漏了那些无法仅被称为“有利的”“私利的”或类似词汇来描述的情形。例如官员、法官或者军人的地位尽管也伴随有请求权（如薪酬请求权）、许可（如使用头衔、穿着制服等）以及广泛的义务，但是没有人会称其为主观公权利。后者既可以指如参与行政程序之类的模棱两可的地位，也包括构成各种行政法上义务的纯粹法律上的负担，例如缴纳税费、不得侵扰，等等。

最后，如果遵循传统只承认私人的主观公权利，[38]那么行政主体和行政机关的各种地位将会被排除。[39]但很明显，在现行法中，行政主体和行政机关同样可以具有请求权（例如税收请求权、费用请求权、返还请求权）、许可（例如干预基本权利的许可）、义务（例如作出许可的义务）与形成权（其中包括作出行政行为的形成权！[40]）等，其与私人权利没有结构性区别。[41]只是它们大多不具有基本权利。

（二）长时性的替代方案：法律关系

“（行政）法律关系”的概念被视作“主观（公）权利”的替代方案，它同样能够描述某个时刻的行政法状况。[42]但进一步观察则会发现，法律关系并未排除[43]而是扬弃了主观权利；[44]法律关系是对主观权利的补充，而非与之竞争。在文献中，法律关系被视为对（公和私的）参与者、权利及义务这三种法律事物的总称。[45]

尽管理论上还在为法律关系能否成为一般性构想而争论不休，[46]行政法教义学早已在具体领域运用该概念，[47]只不过用语上大多是复合词。特别是公共勤务法中勤务者和勤务主体之间的公务员关系、法官关系与兵役关系，税法中纳税义务人和税收债权人之间的税收之债的关系，以及社会保险法中参保人与保险人之间的保险关系。因此，人们往往在沿用这些具体法律领域中的制定法用语。

“行政法上债的关系”（verwaltungsrechtliche Schuldverhältnis）[48]也是行政法律关系的同义词或者至少是其下位概念，[49]它更明显地表明了它的私法渊源。[50]不过，这一渊源本身也带有模糊性，[51]因为根据《德国民法典》第241条第1款，狭义债的关系是指要求给付的权利，也就是《德国民法典》第194条第1款意义上单纯的请求权。按照这种理解，法律关系和债的关系等同于狭义主观公权利概念意义上的主观权利（事实上，1919年的《德意志帝国税法通则》仍将第79-126条这一节的标题定为“税收请求权”[52]）。特别是在国家责任法中，例如借鉴私法的缔约过失责任才会有“先合同的债的关系”的说法，[53]事实上其内容仅指单个的（支付）请求权。因此，只有广义地理解债的关系，将其视为同一法律主体相互关联的权利和义务的集合，其相较于主观公权利在构想上才更有价值。[54]

1.功效：纳入法律主体、对立地位和并非仅有利的地位

法律关系描述两个（或者多个）法律主体[55]及其权利义务，从而将人的面向[56]纳入视野。这些权利义务相互交织，一个主体对某行为的权利总是与另一个主体对该行为的义务相对应。[57]这种对于法律关系的表述与狭义的主观公权利概念密切相关，因为义务只是请求权的对立面。

但以广义的主观公权利概念为基础，法律关系也具有价值，因为其他有利的地位也是“相对于”另一法律主体而存在的。典型的例子就是许可（可以对谁作出许可？）和形成权（对谁具有法上的力？）。

此外，法律关系概念也能够用来描述如公务员或者学生等的地位，此种地位并非仅是有利地位，因此不属于主观权利的范畴。这些地位实际上是自然人和行政主体之间的法律关系，而且包括某些相互的权利义务。

2.模糊性：在静态和动态之间？

法律关系理论的优势还包括不仅个别地描述两个法律主体之间的关系，也能够描述其存续期间与发展过程。[58]由此，静态视角和动态视角也可能会相互混淆。从法理论的角度来看，这种“有机的”法律关系观[59]站不住脚，因为它似乎暗示法状况就像生命体一样也会自行变化，这种自然化的观念可能会削弱法只有通过法来改变这一认识。[60]

3.盲点：无“相对方”或无权利义务的地位？

法律关系理论也有盲点。首先，如果以狭义的主观公权利概念为基础构建法律关系，就会沿袭主观权利在许可和形成权中展现出来的漏洞。例如德国国籍只在少数情形下才与请求权或义务有关，但也附有各种选举人民代表的权能，[61]只有采用广义的主观公权利概念，德国国籍才能被嵌入到法律关系思考之中。[62]博士学位之类的也是如此，其本质是对于使用博士头衔的许可；而像市镇荣誉市民之类的法律地位，即便借助许可进行解释也毫无助益，因为其在法律上并不依赖许可。[63]

此外，对于那些针对所有人或者不专门针对特定人的许可和义务，至少也会产生结构性的困难（例如何种法律关系属于《动物性食品卫生条例》第22条第1a款的禁止获取猫肉？）。这就产生了一种“监管法律关系”，这应该是与主管行政主体之间的关系，或者甚至是一种多余的、所有人针对所有人的“一般法律关系”。[64]或许可以将国籍置于个人与联邦德国之间的“国籍关系”中，但这没有明显的额外价值，特别是行政管辖权属于各州，联邦可能就相关法律问题还会与各州产生争议。因此，可能还需要一个与主管联邦州之间的“国籍行政关系”。如果是在任务委托的情形中，可能还需要与市镇之间的某种关系？

4.人为性：两阶段的法状况图像（Rechtslagenbild）？

在思考的经济性方面，法律关系理论也有一个弱点：其用两个阶段来描述行政法状况，但其实只要一个阶段可能就够了。法律关系理论将公务员或者学生的地位构建为法律关系（第一阶段），法律关系又附有各种权利与义务（第二阶段）。选择这种方法使得国家责任法上的请求权被整合为以单一请求权为内容的法律关系，法定义务被整合为以单一义务为内容的法律关系。此外，这种两阶段性还抛出了一个被普遍否定的问题：法律关系自身是否能设立权利和义务。[65]

（三）更精简的方案：法律地位

法律地位（Rechtsposition）是第三个可用作描述行政法状况的概念，它避免了另外两种方案的盲点，却保留了其长处。[66]此外，法律地位的表达还有双重优势，它既在内涵上负担较轻，也特别贴近其实质内容：在阐述主观权利和法律关系时已经无可避免地，至少隐含地（即使有意不使用这个词）运用法律地位进行操作，即在提及法律主体处于某个给定的行政法状况的“地位”时。[67]诸如“权利和法律上的属性”[68]或者“义务和权利”[69]的用语表明了对相应上位概念的需求。

同样具有悠久历史的地位理论源自美国的法理论；[70]但其实践价值很早就被承认了。[71]阿列克西借由基本权利将其引入到德国国家法学中。[72]由于受到讨论对象的制约，阿列克西聚焦于选定的某些法律地位：请求权、自由（包括为或不为的许可）和权能。但这不是穷尽式的，接下来的阐述将不限于此。

一般来说，法律地位用来描述法秩序所确定的，在某个特定时间点“在法上存在的”所有状态。[73]首先，法秩序通过将这些状态归属于某个法律主体进而作出规定。法秩序主要确定了法律主体的如下四种地位：（1）应该为或者不为（义务），例如缴税或者没有建筑许可不得施工；（2）被允许为或者不为（许可），例如建造和运营某个设施；（3）能够请求某事（请求权），例如请求作出建筑许可；（4）能够通过自己的行为产生特定的法律后果（能力、权能、法上的力），例如放弃社会给付请求权或者频率使用许可；[74]（5）纯粹的状态（身份），例如是德国公民或者是某个勤务主体的公务员。[75]

1.功效：更大的覆盖范围（Hellfeld）

法律地位概念能够对某个特定时点的行政法状况进行全面描述。请求权的思考（狭义主观公权利概念意义上的主观权利）能够对法学教育中重点关注的诉讼案件进行体系化。[76]而法律地位的思考则可以将视野扩展及于那些并非围绕请求权展开的案件，这些案件在实践中同样较为常见。例如在主张请求权之前，人们经常会问：是否具有行政法上的义务（例如没有许可不得进行活动），既存的许可是否涵盖某项活动（例如建筑施工与申请文件的描述存在个别差异）或者是否可以自行引起某个特定的法律效果（例如执业时经济上遭受不利，是否可以放弃律师执业许可或者放弃医师执业许可[77]）。

从科学性、体系性的角度来看，在主观权利和法律关系存在盲点的地方，法律地位可以随时准备发挥作用。[78]狭义的主观权利概念难以容纳的许可和权能得以显现；[79]私人的行政法义务也被提升至同一层面。

特别是身份（Status）这种类型的法律地位弥补了现今教义学的漏洞，可以作为兜底范畴发挥作用。法律关系理论只可以建构那些附有特定权利和义务的身份，例如公务员的身份。如果运用法律地位进行思考，那么之前成为问题的荣誉市民就能顺理成章地归入身份之中。[80]此外，运用身份概念也可以涵括如参与行政程序或者受某个执行名义拘束之类的程序性法律地位。[81]

法律地位还可以涵盖行政法秩序赋予行政法律主体的特定属性。法律经常以这种方式确定特殊的管辖权：例如某项任务属于“地方青少年福利主管部门”或者是“下级水利机关”，并且后续进一步明确某个行政主体或者行政机关行使管辖权。传统的主观公权利仅仅是私人针对国家的关系，而地位理论则能够对行政法状况中国家的以及私人的面向进行对称和更为简便的分析。

最后，还有一些无法归属于单个法律主体的法律地位。在此情形中，明显无人具有“权利”或者无人处于“法律关系”之中。此类法律地位尤其表现为物（或物的整体）的公法属性；如此，地位理论也能将公物法纳入进来。其他没有法律主体的法律地位在一定程度上依附于作为整体的法秩序。

2.思考的经济性

法律地位的思考不仅能够涵盖更广泛的行政法状况，也更具有经济性，因为其例外和建构更少，并且能够涵盖更多的主题。

首先，在将公务员或者学生的地位描述为在给定的行政法状况中归属于特定自然人的身份时，法律关系理论的两个阶段将会变得多余。公务员或者学生基于该属性具有的所有权利和义务，都可被视为因该身份的形成和消灭而产生的附随性法律地位。如此一来，我们就可以直接将某个时点所有法律地位的统一集合直接赋予每个法律主体，无须事先区分法律地位的类型。

法律地位还具有更大的射程，对于大多数此前被孤立探讨的具体法领域中的问题，法律地位可以作为这些问题的总括概念，对其进行综合性的表述。此处以建筑许可、公务员身份、纳税义务或者返还请求权为例进行说明：

（1）取得：可通过法律行为设立法律地位，这里的法律行为既可以是具体的（作出许可、任命公务员），也可以是抽象的，即只有法律主体满足特定构成要件才存在法律地位（纳税义务、多付款项的返还请求权）。法律、法规命令以及类似行为就是典型的抽象法律行为，但是它们大多也可以具体创设法律地位。

（2）内容：法律行为决定了其所产生（或者后续变更）的法律地位的具体内容。法律行为也可以专门确定其属人的、时间的、事项的以及空间的界限（带斜坡屋顶的许可、为期三年的公务员身份）。

（3）丧失：当达到时间限制（特定的期限届满、履行了纳税义务）或者其他法律行为废除了法律地位时，法律地位会丧失。而该废除行为同样可以是具体法律行为（解雇试用公务员）或抽象法律行为（公务员权利的丧失）。

（4）放弃：有法律规定时，地位持有者自身的法律行为也可以导致法律地位丧失（放弃医师执业许可、免除税收请求权）。

（5）因转让或者事件导致的权利继受：[82]法律行为也可以使原持有者的法律地位丧失，同时使另一法律主体取得该法律地位，这既可以指具体的法律行为（温室气体排放配额的转让、返还请求权的转让），也可以是抽象的法律行为，例如因死亡或者合并导致法律主体消灭。

3.与其他概念相比，没有损失

与主观权利的思考或法律关系的思考相比，转向法律地位这一总括概念并未丧失解释力。这一点对于主观权利而言尤为明显，因为主观权利始终指的是法律地位，并由此成为法律地位的一个真子集。主观权利仅限于私人的法律主体，只包括特定的地位类型，即请求权以及其他特定的有利法律地位，如许可。

但法律关系理论的长处也被扬弃在法律地位理论之中。首先，法律地位也会将法律主体一并纳入思考，[83]}保留了法律关系理论凸显人的面向的关切。诸如勤务关系之类的关系，法律关系理论将其划分为两个阶段。这可以毫无障碍地被转译为一方（公务员）的身份和另一方（勤务主体）的互补性身份，并辅以各种附随性的法律地位（后续义务、薪金请求权、被许可使用职衔）。借助地位理论，没有明确“相对方”的许可、义务和地位也能得到简洁的描述。

4.小结

主观公权利、行政法律关系和法律地位这三个概念都可以用于描述某个特定时点的行政法状况。这些概念可以广泛地相互转化，但不难发现，“法律地位”更简洁、更全面，从而更具有解释力。因此，法律地位为行政法的静态提供了更精确的图像。特别是在阐释法领域时，无论是否出于教学目的，法律地位都可以发挥显著作用。[84]

三、动态：发展中的行政法

用行政法静态的这三种概念描述的法状况是静止的。[85]法状况若要变化，必须存在相应的行为。[86]用来分析导致法变动的各类法律事实的行政法的行为形式，便在此发挥作用。行政法教义学的重点即在于此。

（一）传统的焦点：行政行为

在行政法的行为形式中，行政行为在教义学中具有主导性，[87]行政行为是对行政机关个案决定的概括，而该个案决定对于行政法状况进行形成或拘束性的确认。[88]特别是1976年《行政程序法》第35条以下条款及并行规定将行政行为立法化之后，学理围绕行政行为这一主题进行讨论。

行政行为的实践用语有时也会产生模糊性，这种模糊性恰好涉及动态和静态的区分，而这本应予以避免。[89]其重要的情形就是通过行政行为作出了许可，从而使没有许可的法状况转变为具有许可的法状况。但由于行政行为本身也被称为“（建筑等）许可”，这就混淆了动态和静态；为了区分法律行为和主观权利或法律地位，最好应该将行政行为称为许可的“作出”（Erteilung）。[90]其他领域中的表述则更为清晰，例如“任命”产生了公务员的法律关系或者法律地位，这二者几乎不会混淆。

行政行为不仅由制定法为教义学所确定，而且长久以来也展示了其实践价值。尽管如此，这里使用更一般性的概念也有好处，因为围绕行政行为的很多讨论并非行政行为专属，所以可以进行综合性的探讨，特别是合法性与有效性的分离以及裁量。

然而，也不是所有与行政行为有关的问题都适合在行政行为项下进行研究。例如“行政行为中的权利继受”；行政行为未发生变化，此处真正的问题是，在其后的行政法状况中，相对人以外的其他法律主体能否援引已作出的许可，或者是否必须接受对行政行为的强制执行。只有借助行政法的静态概念，才能对此类问题进行精确的描述，即使原权利主体的相关法律地位是由行政行为设立的。

（二）含糊与盲点：行政的其他活动形式与私人的行为

与行政行为相比，对于行政的其他行为形式的讨论更少。这可能是因为，除了《行政程序法》第54-62条及并行规定中涉及的公法合同，这些行为形式未被纳入部分法典化之中。对于法规命令和自治章程而言尤其如此，尽管二者可以产生与行政行为相同的形成效果，有时其适用方式也和行政行为相同，例如授权的情形。行政规则已经要求进行一定教义学的迂回，这导致行政规则很少被当作一种独立的行为形式，而是更多地从《德国基本法》第3条第1款的基本权利的角度，甚至是在“预先的专家意见”（antizipierter Sachverständigengutachten）的诉讼角度进行探讨。行政的内部勤务指令与其他的内部具体行为，作为与一般的行政规则相对应的个别行为，则完全交由专门法（例如公共勤务法或学校法）。事实上，人们经常要面对专门法领域中无法被行政法总论的概念及其体系化方法所涵盖的规制现象。一个著名的例子就是实践中非常重要的《社会法典》第五编第92条规定的社会法中的“指南”（Richtlinie）。[91]

一个完全被忽略的盲点就是能产生行政法上效力的私人行为。[92]有趣的是，动态产生了与静态相反的漏洞。静态视角关注私人的主观公权利，恰恰忽视了行政主体的法律地位。在二者的相互作用中，人们甚至可以将其解读为刻板的角色图像，即只有行政才是主动的一方，私人相对方受到行政活动的影响，只能主张某些权利。很明显，这并不契合当下对行政的理解；但人们仍然可以在教义学的基本概念中发现这种观念。和行政（主体与机关）的法律地位一样，私人在行政法上的行为也应进入视野。

（三）更好的方案：法律行为

在此背景下，有必要在动态的侧面为行政法教义学的体系构建提供一个基础性的总括概念，从而能够全面地讨论不同行为形式共通的面向和问题。法律行为概念正好能够满足这一要求，[93]它已经被广泛使用，[94]但仍需进一步深入分析。前文已经使用了法律行为的概念，目的是为动态侧面提供一个与静态的法律地位相对应的一般性概念。

1.概念建构

一般而言，法律行为是指被法秩序解释为具有规制内容的行为。在一定条件下，法秩序吸纳该行为的目的性规制，使其成为现行法的内容。[95]对于这种意义上的法律行为，至少可以从如下三种不同的角度进行解释，这些角度揭示了行政法的不同组成部分之间的相互作用，即“功能性的效力关联”[96]：（1）法律行为使得行政法状况转变为一个新的行政法状况。（2）具体来说，根据内容的不同，它成立、变更、废除或者确认新的法状况中的特定法律地位。同时，它是行为人在此前法状况中所具有的某种法律能力（权能）的行使。

如此形成的法律行为概念也包括行政行为以及那些未被充分教义化的其他行为形式，并且如果将此前仅限于行政行为的思考升格为法律行为，使其具有可迁移性，那么法律行为概念有望能够为后者带来诸多认知增益。法律行为也可以将与行政法上法律地位有关的私人行为以及其他国家权力纳入其中，由此可以避免行为形式理论的盲点。

2.功效

与法律地位相似，法律行为也要借助一些核心概念对诸多主题进行全面分析。

（1）效力（Wirkung）：法律行为的定义在于其能够形塑或确认法律地位，但具体是哪些地位、谁的地位，则需要更进一步的观察。例如行政法中私法形成的现象大多在行政行为中进行讨论，但其并非行政行为特有的现象。

（2）效力条件：效力条件既包括行为形式的概念要素，也包括可能规定的生效条件如告知、公告或者（具备特定要件的）合法性。后者同时也是对无效理论进行一般性思考的场域。

（3）合法性：对所有法律行为而言，合法性应该与有效性问题相分离。特别是对于法规命令和自治章程而言，目前仍然有待完善。一般来说，当法律行为的作出者未被禁止作出该法律行为时，该法律行为合法。就此而言，这就是对于宪法上的以及其他的“法律保留”进行一般性思考的场所。例如广泛流行的“法依据、形式、实质”（包括其弱点）可以作为所有类型法律行为的共同框架。

（4）裁量：尽管人们大多只关注《行政程序法》第40条，但裁量也适宜进行跨领域研究。法规裁量、自治章程裁量的措辞已经表明了这一点。

（5）权利保护：最后，可以为法律行为建立一般性的法律救济体系。根据其效力和效力条件，该体系可指向不同的目标，例如废除法上的效力、确认无效、设立或者确认负有恢复原状的义务。

四、结论

为了获得一幅完整的行政法图景，既需要从静态视角来描述现在的法状况，也需要从动态视角来解释如何到达以及如何改变现在的法状况。[97]将主观公权利和行政行为作为核心概念，表明行政法教义学实际上已经包含了静态与动态视角，本文仅对其予以明确并进行命名。但如果有意识地采用这两种视角，则法律地位和法律行为就会是两个对应的上位概念，二者具有额外的认知潜力，有助于促进行政法教义学体系的进一步发展。

【注释】

原文标题为《行政法的静态与动态：行政法教义学的两种视角》，载于《法学家报》（JuristenZeitung）2025年第18期，第797-805页。原文脚注略有删减，摘要和关键词为译者所加。

[1] Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, bisher 7 Bde.,2021 ff., 以及 Voßkuhle/Eifert/Möllers (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts,2 Bde.,3. Aufl.2022对此进行了全面系统的梳理。

[2] 这个说法来自 Brohm, in: Festschrift für Hartmut Maurer,2001,S.1079，但他指的是法教义学本身。

[3] Jestaedt, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018,S.211,217：“在法创制行为‘中’‘前’和‘后’”。

[4] Vgl. Kelsen, Reine Rechtslehre,1. Aufl.1934, S.107; ders., Reine Rechtslehre,2. Aufl.1960, S.114,196将内容扩充为主标题。

[5] 例外观点：Funke, in: I. Augsburg (Hrsg.), Extrajuridisches Wissen im Verwaltungsrecht,2013, S.35,38：“不可通约”；Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018, S.225,236 f.：“属于不同层面”。

[6] 就法律关系理论（下文二（二））和行为形式理论（下文三）之间的更特殊的关系，已为人所熟知。参见 Bauer, Lehren vom Verwaltungsrechtsverhältnis, 2022, S.169; Pauly, in: Becker-Schwarze(Hrsg.), Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht,1991, S.25,40; Schmidt-Abmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee,2. Aufl.2006, Kapitel 6 Tz.41；也可参见 Stelkens DVBl 2023,997,998.尽管以相关争论作为开篇，但结论较为相似，Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht,21. Aufl.2024,§8 Rn.27.

[7] 关于该概念的诉讼起源，Kormann AnnDR 1911,850/904,1912,36/114/195(1911,919).

[8] Vgl. Bachof VVDStRL 30(1972), S.193,231:“与行政行为相比”，“法律关系对于实体法观察更重要、更有意义”；Stelkens DVBl 2023,997,999；也倾向于进行试探性的概念建构，Giacometti, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, Bd.1,1960, S.82 f.,295, und Henke DÖV 1980,621,625.

[9] 这自然不会损害其“发展开放性”；鉴于此，Schmidt-Abmann, Kapitel 6 Tz.42，以及类似的 Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018, S.225,248，都在与本文不同的意义上使用“静态”的表述。与之相反，Luhmann, in: Luhmann, Gesellschaftsstruktur und Semantik, Bd.2,1993, S.45,52则与本文的用法一致。

[10] Kommission für die Landesordnung des Allgemeinen Öffentlichen Rechts (Hrsg.), Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg,1931.

[11] 尤其是寻找“公法总论”的做法体现了这一点，Kormann AnnDR 1911，850/904，1912，36/114/195（特别是§§11ff.）。

[12] Vgl. Kahl/Hilbert RW 2012,453.

[13] 相同观点，Buchheim Die Verwaltung 49(2016), 55,72; von Danwitz Die Verwaltung 30(1997),339,362的观点过于狭隘。

[14] Zitelmann, Internationales Privatrecht, Bd.1,1897, S.45的出发点相似：主观权利作为“主体的有利的法状况”。

[15] Gerber, Ueber öffentliche Rechte,1852.

[16] G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte,1892(2. Aufl.1905); Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung,1914.

[17] 关于主观公权利的发展，Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht,1986; ders. DÖV 2021,181；从奥地利视角对主观公权利的研究，Schulev-Steindl,Subjektive Rechte,2008；对主观公权利的国际比较研究，Saurer, in: Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, Bd. IV, 2022,§98.

[18] 仅参见 Maurer/Waldhoff,§8 Rn.1 ff.

[19] Vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts,10. Aufl.1973, S.184.

[20] Vgl. Erichsen, Verfassungs-und verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlagen der Lehre vom fehlerhaften belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozeß,1971.

[21] 并行规定（Parallelvorschrift）是指规范内容、结构基本相同，但适用对象或领域不同的法律规定。——译者注

[22] Windscheid, Die Actio des römischen Civilrechts, vom Standpunkte des heutigen Rechts,1856.

[23] 最新研究，参见 Buchheim, Actio, Anspruch, subjektives Recht,2017。相关回应，参见 Funke Die Verwaltung 52(2019),239。

[24] 参见 Funke, Falldenken im Verwaltungssrecht,2020.

[25] 仅参见 Masing, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd.1,3. Aufl.2022,§10 Rn.112 ff.附有更多文献。

[26] “意思力”作为概念要素可追溯至G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte,2. Aufl.1905/2011, S.44，但其无助于明确主观公权利概念（明显不同的观点，Buchheim, S.71 f.）。

[27] 但可参见Kuch ZÖR 2022,921,923 f.

[28] 有学者甚至认为这种观点已经得到“贯彻”，Voßkuhle/Kaiser JuS 2009,16,17.

[29] Forsthoff, S.186; Haack, Theorie des öffentlichen Rechts,2017, S.8; Maurer/Waldhoff,§8 Rn.2.更早的研究有 Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts,8. Aufl.1928, S.176 f.; Henke, Das subjektive öffentliche Recht,1968, S.54 ff.,108; G. Jellinek, S.86; Thoma, in: Anschütz/Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd.2,1932, S.607,616 ff.

[30] 特别可参见“形成权”的发现者 Seckel, in: Festgabe der Juristischen Gesellschaft für Richard Koch,1903, S.205,208 ff.；其后的研究如 Larenz, in: Festschrift für Johannes Sontis,1977, S.129,148.

[31] 参见 Kelsen, Reine Rechtslehre,2. Aufl.1960, S.139 ff.

[32] 关于许可的独立性，仅参见 Buchheim, S.80 ff.

[33] Bauer DÖV 2023,733,741; Buchheim, S.71,99 f.; Henke, in: Festschrift für Friedrich Weber,1974, S.495,498 ff.; Schenke, in: HVwR IV, §92 Rn.32 ff.; Scherzberg DVBl 1989,129,133 f.; 也包括 Stelkens DVBl 2023,997,999.更早的研究如 Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd.1,3. Aufl.1924, S.107 ff.; 也可参见 von Sarwey, Das öffentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege,1880, S.499 f.

[34] 不过即便是在民法中，分类也并非总是清晰的，例如可参见Larenz, in: Festschrift für Johannes Sontis,1977, S.129,141 ff.拉伦茨区分了“支配权”如所有权、“形成权”如解除权或解约权、“参与权”以及“人格权”。

[35] 例如关于哪些主观公权利属于《基本法》第14条意义上财产权的问题；vgl. Kempny, in: Gosewinkel/Lepsius/Oestmann(Hrsg.), Eigentum als Herrschaftsressource, 2025, S.241,269 ff.

[36] Seckel, in: Festgabe der Juristischen Gesellschaft für Richard Koch,1903, S.205,211就已经预感到形成权的公法意义。

[37] 在以往的“公民权”概念中体现得较为明显，仅参见 von Sarwey, S.455 f.

[38] Mayer, S.104 ff.; 也可见 Masing, in: Volkuhle/Eifert/Möllers,§10 Rn.131(“非真正的主观公权利”), Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018, S.225,234有相同倾向。很早的反对观点，Kormann AnnDR 1911,850/904,1912,36/114/195(1911,916).

[39] 很多学者主张将其纳入，例如 Bauer DVB11986,208; Hartwig/Himstedt/Eisentraut DÖV 2018,901,904 ff.; Schenke,§92 Rn.81 ff.也有学者早就主张纳入，Thoma, in: Anschütz/Thoma, S.607,623.

[40] Schenke, in: HVwR IV,§92 Rn.86.

[41] 正如“用权限和权能取代权利”的表述所暗含的内容；对此的批评，Bauer,S.71 f.

[42] 二者在功能上的相似性及可能的替代性表现在对这两个概念的共同论述中，Maurer/Waldhoff,§8.

[43] 可能仅有 Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht,2. Aufl.1986,§20 Rn.68,70.

[44] Bauer, S.67 f.,142; Drooge JZ 2023,469,474; Stelkens DVBl 2023,997,999对此表示怀疑：“不同的运用领域”。

[45] Vgl Bauer, in: Festschrift für Horst Dreier,2024, S 733,736;相似观点, Gröschner, Das Überwachungsrechtsverhältnis,1992, S.135 f.; 关于法律关系定义的问题,也可参见 Funke, in: I. Augsberg, S.35,特别是第39页。

[46] 坚定支持者，Bauer, Lehren vom Verwaltungsrechtsverhältnis,2022; ders.,§98; ders. DÖV 2023,733; Gröschner, Die Verwaltung 30(1997),301；也可参见 Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre,9. Aufl.2015,§§8 und 22.

[47] 有学者曾就其研究对象描述过一种类似的现象，H. A. Wolff, Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz,2000：尽管不成文宪法规范在抽象层面有争议并且经常被否定，但该命题却切实适用于很多具体领域的实践。

[48] 关于其定义，可见 Eckert DVB11962,11; Janson DÖV 1979,696。也可参见 Meysen, Die Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis,2000; Papier, Die Forderungsverletzung im öffentlichen Recht,1970; Simons, Leistungsstörungen verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse,1967.

[49] 如 Maurer/Waldhoff.§8 Rn.23.

[50] Barczak VerwArch 109(2018)，363阐述了一套真正的“行政债法”。

[51] 也参见 Remmert, in: Ehlers/Pünder(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht,16. Aufl.2022,§18 Rn.4.

[52] 也参见 Kempny, in: Droge/Seiler(Hrsg.), Eigenständigkeit des Steuerrechts,2019, S.49,57 f., 讨论了德国早期税法教义学中的民法导向。

[53] Keller, Vorvertragliche Schuldverhältnisse im Verwaltungsrecht,1997.

[54] 相同观点，Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018,S.225,241 f.;民法视角的讨论，Gernhuber, Das Schuldverhältnis,1989, S.8.

[55] 有学者将物纳入其中，参见 Hofmann, in: Hofmann/Gerke/Hildebrandt,Rn.287；但主流观点否认了这种做法，仅参见 Remmert, in: Ehlers/Pünder,§18 Rn.8。从法理论视角的讨论，Kelsen, Allgemeine Staatslehre,1925, S.144.

[56] 在我看来，有观点也将继受问题包括进来，参见 Remmert,in: Ehlers/Pünder,§18 Rn.16 ff.; 也参见 Hofmann, in: Hofmann/Gerke/Hildebrandt, Allgemeines Verwaltungsrecht,11. Aufl.2016, Rn.282.

[57] Maurer/Waldhoff,§8 Rn.18.

[58] 可参见 Bauer, S.90.

[59] 例如表现为法律关系“生命周期”的说法，Bauer,S.102,118.民法中对有机体隐喻的批评，Gernhuber,S.9.

[60] 仅参见Kelsen, S.72 f.

[61] 相关例子，Maurer/Waldhoff,§8 Rn.23.

[62] 明确的论述，Gröschner, S.178 f.;也可参见 W. Jellinek, Verwaltungsrecht,3. Aufl.1931, S.191（“应该、被允许或者能够”）。就其内容的讨论，Hase Die Verwaltung 38(2005),453,461；可能也包括 Droge JZ 2023,469,475.

[63] 与博士学位不同，荣誉市民称号不存在一般性的禁止，因此行政许可中通常的钥匙与锁之间的关系在此并不存在；vgl. Reimer, Allgemeines Verwaltungsrecht,2024,§11 Rn.2,7 ff.

[64] Henke DÖV 1980,621,624; Bauer, S.61 f.; Gröschner, S.141甚至将其扭曲为仅存在单个主体的法律关系。

[65] 对此可参见 von Danwitz Die Verwaltung 30(1997),339,350 ff.; Peters Die Verwaltung 35(2002),177; Remmert, in: Ehlers/Pünder,18 Rn.13.

[66] 有学者很早就进行了研究，参见 Otto, Die Nachfolge in öffentlich-rechtliche Positionen der Bürger,1970, S.20 ff.；相似的分析，Schulev-Steindl, S.101 ff.,173 ff.（不过仍保留了“权利”的标签且义务消失了）。科曼可被视作法律地位理论的先驱，Kormann AnnDR 1911,850/904,1912,36/114/195（特别是1911,912–922）。“法律地位”也作为总称，虽然轮廓并不清晰，Hofmann, in: Hofmann/Gerke/Hildebrandt, Rn.272, und Forsthoff, S.153（但可能不包括主观公权利，vgl. S.186）。

[67] 对应的概念，Wolff, in: Festschrift Westfälische Verwaltungsakademie,1950, S.119,122.

[68] Meyer, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes, Bd.1,1883, S.45 und öfter;也可参见 G. Jellinek, S.57（ “法秩序赋予个人的属性和能力” ）, S.86（ “与法有关的状态”）.

[69] Vgl. Fleiner, S.164 ff.; Giacometti, S.295; W. Jellinek, S.189 ff.

[70] Hohfeld Yale Law Journal 23(1913),16.

[71] 参见 Dölle Gruchots Beiträge 68(1927),492.

[72] Alexy, Theorie der Grundrechte,1985/1994, S.171 ff.; 目前对此的讨论，Reimer, in: Festschrift für Robert Alexy,2025，该书即将出版（该书已于2025年在 Mohr Siebeck 出版社出版——译者注）。

[73] 例如 Larenz, in: Festschrift für Karl Engisch,1969, S.150，他将法律地位而非更具体的命令视作规范的特质。

[74] 在国家这一侧面，这尤其包括根据《行政程序法》第35、43条及平行规定，行政机关有权作出有效的行政行为。

[75] 此类地位显然具有可变性。至于 Henke DÖV 1980,621,622援引梅因所提到的历史包袱，我们可以暂且搁置。

[76] 同样参见 Funke, Falldenken im Verwaltungsrecht,2020.

[77] 后者可行（《联邦医师法》第9条），前者则不可行（依据是《联邦律师法》第14条第2款第4项）。这种对立就已经表明，有必要从更一般的层面提出该问题。

[78] 从私法学角度的相似观点，Dölle Gruchots Beiträge 68(1927),492,501.

[79] 其背后隐含的是可为与能为的对立，参见 Reimer Rechtstheorie 48(2017),417；耶利内克早就强调过这一对立，G. Jellinek,S.46 ff.不过不是非常有说服力。

[80] 直至1919年，本也可以这样来讨论贵族身份；关于相关问题，von Sarwey,S.492 f.

[81] 这对于法律关系理论而言是未竟课题，参见 Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018,S.225,251 ff.人们可以从诉讼的角度进一步思考这一方面（诉讼参与、受法院裁判拘束）。关于实体行政法与诉讼行政法结合的可能性，Reimer Die Verwaltung 50(2017),395.

[82] 对该方向的研究，Otto, Die Nachfolge im öffentlich-rechtliche Positionen der Bürger,970.也可参见 Reimer DVBl 2011,201.

[83] 就此而言，Bauer,S.64 ff.的思考并非针对法律关系。

[84] Reimer,§§9 ff.即如此。

[85] 这也支持肖赫（Schoch）“持续性法律关系在某些领域几乎成为常态”的观察，Schoch, in: Festschrift für Rolf Gröschner,2018, S.225,248.

[86] 这在其他文献中被称为“法学的惯性原则”：Reimer, Rechtstheorie,2022,§6 Rn.44. Häberle, in: Häberle, Die Verfassung des Pluralismus,1980,S.248,251提及了“持续性”与“纯粹的个别性”。

[87] Kersten/Lenski Die Verwaltung 42(2009),501,517提到了行政行为的“漫长的阴影”及其在“教义学上过度的主导地位”；但这并非明确是指威权传统的延续。

[88] 基础性的研究，Mayer,S.92 f.；关于其发展，Schmidt-De Caluwe, Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers,1999.

[89] 相似观点，也见 Pauly, in: Becker-Schwarze, S.25,40.

[90] 对于私法中的同类问题，Dölle Gruchots Beiträge 68(1927),492,493已经有过研究。

[91] 对此，仅参见Klafki/Loer VerwArch108(2017),343.

[92] 相同观点，Ehlers DVB11986,912,914.此外,Reimer, Zur Theorie der Handlungsformen des Staates,2008也忽略了它。一些启发性的思考，Kormann AnnDR 1911,850/904,1912,36/114/195(1912,114 ff.); Küchenhoff, in: Festschrift für Wilhelm Laforet,1952, S.317; Krause VerwArch 61(1970),297.

[93] 相同观点，Kletzer, in: Jabloner/Olechowski/Zeleny(Hrsg.), Der Stufenbau des Rechts auf dem Prüfstand,2022, S.1,12.顺带要说明的是，“法律行为”（Rechtsakt）具有很好的可翻译性，因此也能与国际话语接轨（法语的acte juridique，英语中的act-in-the-law或者legal act）。

[94] 其中就体现在对传统行政法理论的批评，指责其过于“与法律行为相关”，例如参见 Bumke, Relative Rechtswidrigkeit,2004,S.255 ff.但至今未得出更应当采用法静态视角这一结论。

[95] 在静态中，义务、许可、请求权与潜在的事实行为存在合理的关联（“转向现实”：Buchheim, S.73），而在动态中，法律行为则指向现实行为。这两个面向以各自的方式，展现了“法”这一精神构造的特殊性，尽管法存在于意义世界中，但始终指向人的行为（与纯粹数学等的构造不同）。

[96] Bauer, S.81即如此，他专门指的是行政行为与行政法律关系。

[97] 在科曼的研究成果中体现得很明显，他以（准）专著的形式讨论这两个方面，自然也包括二者的相互关联：动态是在 System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte,1910中，静态则是在 AnnDR 1911,850/904,1912,36/114/195中。