日本的行政法与其环境
日本的行政法与其环境
东亚行政法学会第５届学术总会 基础报告
园部逸夫（前最高裁判所判事）
１、前言
２、日本行政法的发祥
３、二次战后的改革与美国的影响
４、战后日本行政法的变迁与问题点
５、日本行政法的课题
６、结语
１、前言
今天在名古屋举办的第五届东亚行政法学会上、有机会担当大会的基础报告、个人实在感到非常的光荣。
东亚行政法学会自１９９５年２月在名古屋召开设立总会以来、依序由日本、韩国、中国、台湾轮留召开学术总会、每次都是盛况有加。个人在此要向举办国的各位相关人员以及学会事务局所尽的心力、表达由衷的感谢与敬意。今天的大会也非常高兴地迎接来自中国、韩国、台湾、乌兹别克、越南等地的众多贵宾、个人在此预祝各位贵宾停留日本的这段期间能够收获良多。
２、日本行政法的发祥
日本行政法的发祥地在于普鲁士德国、这乃是众所周知的事。日本政府在明治时代的初期（１８９６年）、派遣以井上密，织田万为代表的法律学者前往海外留学。在行政法领域方面、特别专注于德国制度的研究与引进。因此、日本行政法深受德国的影响。这个倾向一直持续到第二次世界大战结束。由于德国行政法的基本在于法治主义、因此、日本的行政法中、法律保留原则在所有的层面上均占有重要的地位。然而、由于法律命令的拟定与法令执行权被委诸于辅弼天皇的专擅行政权、行政官僚所掌控的事实上立法权与固有行政权的行使、占据了日本统治权的中枢。此外、钦定的日本帝国宪法事实上是一部难以修改的宪法、加上位居宪法裁判所地位的枢密院与天皇关系密切、导致有关宪法的审查权行使沦落到令人无法期待的状态。再者、隶属于行政权的行政裁判所、在其５０年左右的期间中、发挥了它的功能、对战前日本行政法的判例形成作出了许多贡献。它的功绩值得我们充分给予肯定。当然当时的行政诉讼法并非没有应该加以改善之处、试图加以修正改善的努力也没有断过。这些历史都应留在我们的记忆之中。
３、二次战后的改革与美国的影响
一九四五年、毁灭性的日本败战也为行政法领域带来了猛烈的冲击。战前、在汉城与台北担任政法研究教授的家父园部敏、体验了这波大变革、将战后最初出版的教科书定名为「新行政法」、并在其序文中感慨良深地记述了日本行政法终于吹起了民主之风。当时、生于韩国、长于台湾、学生时代求学于日本、读了家父著作的我、强烈地感受到自己身在日本新时代的行政法之下。
战后的日本行政法、开始于接受战前教育的行政与司法的实务家、以及行政法学者容纳接受新的制度。当时的中心课题在于行政法的民主化。始于革除公职的日本行政组织民主化需要有关行政官厅与官吏的新立法。特别是、取代独任制行政机关而新设的复数制行政委员会理应成为美式行政司法化的契机。关于各种不利益处分、应给与被处分人有表达意见机会的听证或辨明制度、即为容入美国行政程序法精神dueprocess of law)的产物。遵照美国（GHQ）指示制定的新宪法、废止了行政裁判所。其结果必然带来由一般裁判所对行政进行司法审查的制度引进。如此一来、行政程序与司法审查制度、在结果上就成了美国改革日本行政法的基本课题。日本的行政法学界、对于透过这样的改革让行政法开始产生基本变革、表示了欢迎的态度。
再者、在宪法与行政法的交会点方面、行政法的重要改革为透过宪法规定了由司法法院对立法与行政进行违宪性审查的违宪审查制度。据此、日本的司法裁判所在制度上享有了审查立法与行政双方的完全司法优越（judicial supremacy）、也就是享有了法的支配（rule of law）精神。
４、战后日本行政法的变迁与问题点
战后不久的日本行政法改革理念大致如上所述。其后的变迁就显得相当地复杂曲折。
简�g地说、特别是在实务界方面、由于对美国法的根本理念欠缺理解、导致�X易地回复到如同战前制度与运用的现象。另一方面、行政法学者所进行的西欧法研究、也比起英米法而言、毋宁较为偏向德国法或法国法。其主要理由在于美国并不存在有日本意含的行政法学、。法制度的比较研究暂且不论、日本所谓的行政法学体系研究的大陆法研究方面、可谓和战前一样具有亲近的关系。而且、即使受有美国法的影响、日本依然是成文法国家而非类似英米的判例法国家。这些成了左右日本行政法环境的决定性要素。
战前、美浓部达
这个倾向让日本行政法环境不能安定。在学界与实务界的交流依旧处在困难情况下的日本、学界与实务界的乖离妨害了行政法学的发展。另一方面、实务界则多多少少有依据传统行政法学的倾向。行政法学者欠缺透过与实务界相通的语言与实务界直接谈论的气�也同样让日本行政法环境不能安定当然、许许多多的行政法判例系由司法裁判所所形成是我们无法否定的事实。然而、这些判例大多数是传统行政法学说的确认与整理、或者就具体事案所作的论理整理、鲜有具前瞻性以补充学说法理不足或学说法理不及的判例法形成。裁判所所编行政事件裁判例集的衰退可谓这个问题的象征。然而、是否就可据此论断司法裁判所负责行政裁判的界限呢、仍有必要进行检证。
接下来、我想指出司法裁判所裁判官的行政诉讼观、已成了左右日本行政法实务面的力矩。相当长时期以来、在行政事件上一向退缩不前的裁判所态度渐有朝向积极方向变化的趋势、值得我们加以注目。此外、除了东京或大阪地方裁判所的专门部门或集中部门以外日本的裁判所一般都将行政事件当作民事事件的一环来处理。为了寻求迅速且适切的处理、由最高裁判所的事务总局提供参考方针是不可或缺的。因此、最高裁判所进行的司法指导对于行政法学界新倾向注目的程度、将与日本行政判例的积极形成大有关联。在这个领域方面、期待以学界的建设性对话与裁判所的理论性应答的方式来进行交流。
日本的行政法环境方面、我要进一步指出的是所谓政官关系的问题。宪法上规定为国权最高机关的国会、因为欠缺充分的自给自足立法能力而沿袭战前的方式、将法律案的拟定交付于各省厅。当法律案�h及有关政治利害问题时、其立法化便成了国会、行政以及大众群体相关的争论。或者、由于个个政治家对行政的政策决定相当深度地介入、时有行政停滞或者扭曲现象。有必要由政治、大众媒体或第三者来加以监视。有关立法过程或行政过程的透明合理程序更是有其必要。顾虑行政法政治性与专门技术性的相互关系、并同时在民主政治正常运转中追求正当的行政法立法化与执行。
此外、地方公共团体首长与议会的对立关系、以及首长与行政也就是官员的对立关系正逐渐在表面化。地方公共团体的首长制运用引发了行政法、政治学与行政学上值得我们加以关心的问题。 最近的日本司法制度改革动向也将给日本行政法环境带来重大的影响。特别是、行政诉讼法修正的立法准备动向最为重要。我个人也认为有必要改革日本的行政裁判及其机构、这方面、必须向韩国、中国、台湾的行政裁判机构借镜的地方数不在少。这点暂且不谈、为了因应行政的现代化、日本有必要根本的地检讨有阻害国民接受裁判权利之嫌的现行行政诉讼程序究竟应作何修正。以盐野宏教授为中心的改革团队、究竟能将日本行政法学者多年来的研究成果转化为法案到什么程度、将是我们想注目的焦点。我个人认为日本行政裁判的基本问题点在于司法对立法与行政的根本态度。行政诉讼法修正的过程中、是否能得到司法实务当局的积极协助将是目前所要面对的课题。日本行政法环境会有多大的变化、将取决于行政诉讼法的修正能为将来司法对行政的态度带来多大的改变。
５、日本行政法的课题
目前的日本行政法第一课题应该是法令案作成程序的透明化。这与裁判有所不同、行政政策的立案与立法化的过程、目前均对外秘而不宣。然而、将行政机关的意思形成、政策的决定过程、法令案的立案程序、作出某种程度地公开、将是信息化社会的行政法发展所不可或缺的。目前、行政官厅各种审议会的开会讨论事项大多有公开、其后的立法化过程、立案当局的省厅内部讨论事项、内阁法制局的法令审查及其与国会的折冲等等、也希望能逐渐地公开化。学界与行政官厅之间的人事交流也有其必要性。其次、作成行政处分前的听证与陈述意见程序的透明化在促进学界与实务相互理解上也有其重要性。或许个个行政处分程序或行政诉愿程序的公开会有一些问题、但是比起裁判程序而言、行政程序的极端密室性被认为有问题是理所当然的事。从行政程序法实�啃缘墓鄣憷纯础⒄飧鑫侍庥性俳�一步分析的必要。有关于这一点、行政机关职员在执行职务上的独立性有必要加以保障。司法裁判所的行政裁判之外、不可或缺地必须要加上新设的行政委员会或者行政审判所制度。美国的行政法审判官构想值得检讨。
有关行政监察（ombudsman）等裁判外的纷争解决制度方面、有必要设定足以简�g迅速处理国民对行政不服、且较为总合性的审查程序。特别是、有关智慧财产权或者税法的专业第三者机关之设立将是日本行政裁判要更充实发展时所不可少的。期待这次�U过修正后的住民诉讼程序能对日本客观行政诉讼的正常运作带来帮助。行政程序与行政裁判的环境改善是日本行政法发展的基础。最后、想谈一下过没多久就要设立的法科大学院将会对日本行政法环境带来的影响。战前的行政法科目是高等考试行政科考试的必修科目而不是司法考试的必修科目、是因为当时的行政事件系专属于行政机关的行政裁判所管辖所致。
今日、成为民事事件之一种的行政事件相关科目、在司法考试科目中定位为重要科目为理所当然之事。既然法科大学院毕业生的大多数将从事司法或在野法曹的实务、法科大学院的行政法教学、将会以行政事件的侧面所考察的行政法为主。另一方面、向来的行政法体系教学主要是为希望从事公务员等公共职务的法学部学生所设计的。以过去曾�U接受美国法律学院（Law School）与大学（College）的行政法教育的我个人经验来说、日本的行政法教育与以此为基础的行政法学体系、会为日本独自的行政法发展带来何种帮助、将是我想寄与关心而拭目以待的。
６、结语
以上、是我个人从学界与实务两方面、观察日本行政法在战后的变迁、所得到的回顾与对现状的感想。个人期待东亚行政法学会在今后的更加发展、并且除了这四个地区之外、更加广及东亚各地区的行政法比较研究可以为各自的行政法发展带来种种的帮助。我的演讲如果可以成为探求行政法现代问题所在的试案、将是荣幸之至。感谢各位的倾听。
转自http://www.148cn.org/html/37/6237-3012.html，对其文字稍有转换。