公用事业民营化是一把双面刃
民营公用事业单位也必须承担违约风险、赔偿责任和行政责任。
公用事业民营化是一把双面刃
杨海坤
公用事业民营化已经成为一股世界性潮流，也成为我国长期以来在公用事业领域对政府与市场关系处理的一种理性选择。但这种选择，无论是国内还是国外，自始就不断遭到质疑和挑战。早在一百多年前，欧洲思想家们就展开了争论，具有社会主义思想色彩的思想家德帕普1874年就忧心忡忡地指出：“公共服务的建立是确立某种活动具有普遍性，而个人主动将转移它的目的性，在抛弃无数普通人时，社会是危险的。”今天，中国走向完善的市场经济体制进程中也绕不过这个问题。
公用事业，主要指城市公用事业，一般是指城市生产、流通和消费领域的涉及居民生活方方面面的各项事业的总称，包括通信、供电、供气、供水、交通等公共日常服务以及公共环境与安全条件的提供。它通常有以下几个特点；一是它的公共性，它与最广大居民的日常生活相联系，是为全社会提供各类公共产品；二是它的服务性，对于广大居民来说，它是提供一种公共服务，具有公益意义；三是它的赢利性，无论是政府经营还是私人经营，它都带有一定的赢利性，成为经营主体的收入；四是它的垄断性，一般来说，公用事业规模较大，投资较多，在一个地区通常没有必要重复投资、重复建设，从而区别于其他各种适合于公平竞争的市场产品。正因为公用事业具有复杂性，是几种性质混合、交织在一起的产物，所以对于它的管理和经营也具有复杂性。
在建立市场经济体制过程中，绝大部分应该由市场机制来调节或配置的资源应该交由市场来调节或配置，这在目前大多数人们观念中也已经不成为问题。可是，公共事业究竟应该由谁来经营则是一个两难的问题。按理说，政府代表公共利益，经营公用事业也未尝不可，但中外实践都表明，政府直接经营公用事业有许多弊病，特别是效率低下、缺乏活力是长期困扰人们的挥之不去的头疼问题，因为原由政府体制和公营体制确实限制和扼杀了企业与职工的积极性，而这些公用事业企业又不必承担相应的经营后果，往往成了无人负责、不死不活的政府包袱和社会负担；然而把这些企业交给私人去做又使人们不放心。正像一位研究这个问题的专家所担心的：如果“以集团利益、少数私人资本利益为出发点，抛开市场经济原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，不仅会遭到基本价值观的质疑，同时还将有引向腐败的‘官僚垄断资本’市场经济的危险。”看来，公用事业民营化是一把双面刃，就看我们如何运用了。
根本问题在于政府角色的转换及其行为的法治化。政府必须以市场经济为背景，其基本立足点必须是社会公共利益，因而政府必须真正中立。政府必须从它既是拥有者，又是管理者，还是经营者的多重角色转换为监督管理者的角色(在特殊情况下可以同时是拥有者和管理者，例如有些公用事业可以采取公私合营方式)。政府再不能兼管理者与经营者于一身。在通常情况下，政府承担监督管理者的角色。其监管方式主要是运用法律手段，例如运用行政合同订立政府与公用事业单位之间的契约，大胆引导非公有资本，特别是让相对成熟的民营企业进入法律法规未禁止的公用事业行业和领域，采取特别独占使用特许、承包、租赁、委托经营、股份合作、出让经营权甚至更为彻底的方式使民营企业获得充分独立的经营权，同时受到严格的契约约束。对于政府和民营公用事业企业双方的权利义务都做出明确、细致的规定，以便双方信守。
由于公用事业产品不是一般产品，涉及千家万户日常生活，所以不是民营公用事业单位想干就干，想怎样干就怎样干，它必须承担违约风险、赔偿责任和行政责任(例如对公共利益造成危害，要受到行政处罚等)；当然政府作为行政主体一方面必须负起监管责任，任何失职渎职行为以及违法不作为都要承担行政法律责任；另一方面，如果政府的监管行为也不依法行使，如果政府不信守行政合同，也要按行政合同违约条款规定负起相应责任，例如政府在行政合同订立生效后，单方面变更合同内容，而民营公用事业单位认为这种变更违反法律规定或者超出了公共利益目的需要的限度，就可以提出异议，甚至可以提起行政复议或行政诉讼。至于选择什么样的企业可以成为公用事业企业与其说是一个实体标准问题，不如说更重要的是一个公正程序问题。政府与民营企业之间的合同缔结应该通过招标、竞争性谈判以及直接磋商等多种方式进行，关键是遵循公开、竞争原则，其中包括充分发挥公众参与作用，有些重要的招标活动应该允许公众发表意见，甚至经过公众的听证程序。
总之，只有将激励机制、竞争机制、风险机制、责任机制等重要机制引入公用事业领域，并用法制化手段确定下来，才能使我国公用事业的改革走上健康发展的道路，才能使公用事业民营化朝向真正为民着想、为民服务、为民谋利的理想目标前进。
文章来源：《法制日报》2004年2月19日第8版 发布时间：2007/12/24