表意选择给猪、牛喂食什么饲料历来都是个人的自由，却在现代掀起了瘦肉精、疯牛病问题的巨大风波。风险被认为是现代化的产物，而非传统意义上的危险或者灾害。风险既是风险行政法的题眼，更是风险行政法的作用领域。进入二十一世纪之后，有关风险的研究日益丰富，风险用语也日益泛化。如果风险失去了现代性，与危险甚至不安混同，那么政府在规制风险时，实际上也就拥有了与过往相近的权限和措施，风险行政的应有界限就可能被打破，这需要我们警惕。风险有何特别之处?如何在行政法学上界定“风险”概念?如何界定“风险”概念才有法的意义?解决上述问题是回答如何规制风险、如何规制风险规制问题的前提。

一、风险概念的现代性

“风险”一词含混不清，存在诸多争议。概念的界定确定了讨论的对象，不澄清概念，不仅会增加无谓的交流成本，也可能遮蔽真正需要讨论的问题。

(一)风险概念的多个面相

从词源上来说，“风险”本意为因风浪而引发的危险境遇。[1]风险属于自然灾害的一种，后来才一般化为危险、不安。《现代汉语词典》对“风险”的解释是“可能发生的危险”。[2]在日常用语中，风险的内涵与危险、不确定性的内涵大致相当。仅从“风险”的词源来看，我们无法进一步得出有用信息。

在日常生活中，风险常见，风险防范和风险分担的办法也有很多，最典型的办法就是保险。统计学、保险学通常把风险定义为某个事件造成损害的可能性或概率，用公式表示就是：风险=损害的发生概率×损害的规模。统计的、概率的风险概念是整体性风险，基本上是将社会整体作为对象加以观察。我们虽然从过去的经验(统计)无法知道谁在什么地方将会发生损害，但是大体上可以在社会整体上判明有多大的概率会发生怎样的损害。因此，我们就可以通过保险来分担风险。概率论的风险不关心什么是发生损害的原因，也不知道究竟谁会遭遇风险的损害。这种风险概念自身没有法的意义，并不会成为某种行动的基准或指针。既然风险的损害终究会发生在某人身上，那么从风险管理的角度而言，重要的就是如何采取措施减少损害发生的概率。防止被害导向的风险概念关注个别性风险，着眼于各个事项或症状，国家在事前认定可能发生损害的原因，一旦风险能够成为致害原因，就予以制御。[3]我们通常说的风险管理涉及两个层面：一是根据统计概率的方法展开风险评估；二是根据风险评估的结果展开风险管理，具体包括设定安全标准、采取风险规制措施等。在具体的风险管理中，为了保护特定的合法权益，管理者需要探知风险源，解析损害发生的原因，采取防护措施，避免损害的发生，减少损害的规模。这可能是我们广泛使用的风险概念。

作为法律概念，“风险”一词虽然已在我国立法中有所使用，而且日渐增多，但是其内涵并不清晰，具有多义性。通过考察我国的实定法可知，“风险”一词大致有以下几种典型用法。一是事故风险，保险法上使用“风险”一词，大致就是指发生事故的概率或者可能。2015年修正的《保险法》使用了五次“风险”,如风险程度(第101条)、巨灾风险(第104条)、重大风险(第153条)、风险管理(第110条、第152条)。二是经济风险，其有时表示发生经济损失的可能性，有时表示违法违规的可能性。2015年修正的《证券投资基金法》使用了二十三次“风险”,其中，“风险准备金”(第22条)中的“风险”表示发生经济损失的可能性，“重大风险”(第25条、第26条、第27条)中的“风险”则表示违法违规的可能性。三是科技风险，该用法在我国法律中十分常见，并且随着科技应用引发的问题日益突出，该用法下“风险”一词的使用频率也在增加，其多被用来表示发生危害的可能性。2025年修正的《食品安全法》使用了六十八次“风险”,主要被用来表示科技应用所引起的不安，主要用法包括风险评估、风险监测、风险管理、风险来源、风险信息、风险警示、风险预警、风险分级管理等。2024年修正的《生物安全法》使用了四十四次“风险”。2018年通过的《土壤污染防治法》使用了一百二十五次“风险”。四是作为安全反义词的风险，该用法不强调风险发生的原因或者后果。例如，2025年修正的《网络安全法》使用了二十一次“风险”,如“网络安全风险和威胁”(第6条)、“风险评估”(第18条)、“安全缺陷、漏洞等风险”(第24条)、“安全风险”(第27条、第31条)、“可能存在的风险”(第40条)等。上述不同法律领域、不同语境中的“风险”概念，既有概率论的风险，也有可能性的风险，还有作为安全反义词的风险。这些“风险”概念的用法很难统一，我们很难对名为“风险”的所有事物展开统一的研究和规范，只能从中抽取具有共性的一定事物作为研究和规范的对象。

“风险”之所以在今天受到广泛关注，不是因为古老的保险问题，而是因为风险社会理论的兴起。自二十世纪八十年代开始，特别是1986年苏联切尔诺贝利核事故之后，以贝克、卢曼等为代表的社会学家掀起了风险研究的热潮，我国大约在二十一世纪初也展开了有关风险社会的研究。贝克认为：“风险概念是一个很现代的概念。单是它的概念发展史就已表明，在以前那些时期，即在人们觉得自己受到自然灾害或者众神行动危害的时期里，这一概念是并不存在的。各种风险其实是与人的各项决定紧密相连的，也就是说，是与文明进程与不断发展的现代化紧密相连的。这意味着，自然和传统无疑不再具备控制人的力量，而是处于人的行动和人的决定的支配之下。夸张地说，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”“风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种副作用。”[4]卢曼也强调风险的人为性，并以此将风险区别于危险。卢曼假设，存在与未来损失有关的不确定性，如果可能的损失被视为决定的后果，亦即归因于决定，那么所谈的便是风险；如果可能的损失被视为外部的推动，亦即归因于环境，那么所谈的便是危险。[5]自然灾害不属于风险，风险是人为作用的结果，是人为的不确定性。

在风险社会理论中，风险产生了新问题，是现代化的产物，是科技应用的副作用。“风险的不确定性至少存在于三个方面：某种损害是否可以归责于某种原因的不确定性、损害大小规模的不确定性和损害发生概率的不确定性。”[6]现代风险包含的不确定性，已经使概率论的风险公式失灵，已经触及保险制度的界限。

(二)科技风险的特性

依据风险的产生原因，可以将风险分为自然风险、社会风险、政治风险、经济风险与科技风险等类型。法学上关心的风险多是科技风险，这也是贝克等社会学家着重分析的风险。“风险研究的出发点是有关技术体系和程序的可操控性、安全性和可靠性的问题以及技术性失灵的原因和后果。”[7]

德国学者班塞(Banse)曾在历史和结构的维度上将风险分为三种类型。一是传统风险，它像商业风险那样，可归责于个人，在时间上有其限度。人们通常自愿承受这类风险，社会对其予以规范，有时能课以制裁。二是工业—福利国家的风险，它遵循目的理性，管理者可以通过数学模型和保险的制度化使风险应对科学化，可以把握其潜在影响，可以在相当程度上从时空维度限定损害的原因和结果。三是科学技术诱发的风险，它既有类似于工业—福利国家的风险的风险，也有新类型的风险，后者以突发的技术风险和潜伏的生态风险为典型，风险原因者与风险被害者并不同一，风险产生的原因和造成的结果也不能归责于个人。我们虽然有可能对这种风险进行保险，但是保险也有局限性。[8]不同于传统的自然风险、社会风险，科学技术诱发的风险具有独特之处：一是风险的全球化，有些风险的影响范围并不局限于一国领土范围或某地区，其可能影响每个人，而不论这些人是否参与了风险的制造；二是风险的复杂性，有些风险并不局限于一个领域，而是涉及多个领域；三是风险的规模化，有些风险可能造成巨大的物质、经济和人员损害，甚至可能摧毁地球上的所有生物；四是风险的不可感知性，有些风险人类不能通过其感觉器官感知，必须借助技术手段才能了解；五是风险的时间性，有些风险发生作用的时间不能或难以确定；六是风险的不可逆转性，有些风险是无法召回的。[9]虽然传统的风险可能具有其中的单个特性，但是新的科技风险同时具备上述所有特性。也正因为如此，新的科技风险在归责上通常无法像危险那样能在个体之间确定因果关系，其呈现了归责的去个体化特征。

面对新的科技风险，我们既不能放任其自由发展，也不能沿用传统办法予以制御，因此需要新的知识和法律观才有可能对其进行有效规制。科技风险涉及的问题主要是技术与民主、自由与安全的保障和冲突问题，涉及风险法、环境法、科技法、学术法等诸多领域。涉及科技风险的多部法律也具有较多共性：第一，科技风险属于新生事物，具有很大的不确定性，我们很难准确认识；第二，面对这种风险，我们无法运用传统危险防御的办法加以预防，也很难通过保险机制进行分担；第三，法律对这种风险的控制实质上是要决策于未知之中，具有很强的人为性和行政性(政治性),由于这种风险涉及人的生命、健康以及生存的环境等重要法益，因此，我们有必要对其加以控制。在已有一定机制应对传统风险的情况下，在法学上选取新的风险作为特殊对象加以界定，是更为妥当的做法。这既可以使风险概念更加明确，表明风险的特殊之处，又可以把握既有原理和制度的界限，明确新兴规制原理和制度确立的必要性。

二、风险概念的法学界定

传统行政法是以警察行政法为基础发展起来的，在警察行政法中，警察的任务就是防御危险。风险问题在食品安全法、生物安全法、生态环境法、核安全法等领域已成为专门问题。能否界定风险，或者说能否区分风险与危险，便成为一个关键问题。

(一)危险的法学界定

为了界定风险，突出风险的特性，这里先来看危险的法学界定。危险(Gefahr/danger)是警察法上的核心概念，危险与实害相对，表示应当通过警察介入予以事前排除的事态。存在危险，既是警察介入的前提，也是警察介入义务的事实根据。由于如果任由危险发展，将很可能发生不好的结果，因此，警察有必要介入干预。危险防御是警察权的核心内容，警察法又可谓危险防御法。

危险是指在可预见的将来有充分盖然性发生损害的事态。危险不能是假想的、虚构的，而必须是客观存在的。当然，是否危险需要人们根据客观事实结合科学知识和主观经验加以判断。在危险的判断上，存在客观的危险概念与主观的危险概念两种观点。根据客观的危险概念，危险不是警察主观上认为有损害发生盖然性的情形，而是以客观事实为基础、现实存在损害发生盖然性的情形。重点是判断让损害发生的盖然性得到实际实证的事实或者基于经验法则作出推论的状况是否存在。而根据主观的危险概念，是否危险与事后得到证明的客观事实无关，而是应当基于警察的认识状况进行判断。这两种观点在危险的客观性上立场一致，差别在于，对危险的判断是以事前的观察为基础还是以事后的观察为基础，是仅以客观事实为基础进行判断还是以警察的主观评价为基础进行判断。客观的危险概念将损害的现实存在与危险相混淆，如果事后证明警察判断错误，那也只是警察行为违法。通说支持主观的危险概念，即对危险的判断是在事实认识(诊断)的基础上所作的评价(预测)。[10]我们不能以损害没有现实发生而否定危险的存在。我们是以采取警察措施的时间节点、一般理性人的标准来判断警察的预测是否正确，判断的考虑因素包括危险是否存在事实基础，损害是否有发生的盖然性，警察的预测是否符合一般认知要求等。[11]

危险概念的基本构成要素包括损害与盖然性。“损害”从反面来说就是受保护的利益，警察法里概括条款的表述是“公共安全”“公共秩序”。公共安全指向的是市民的生命、健康、自由、名誉、财产，以及法秩序、国家功能、国家制度。公共秩序是舒适的共同生活不可或缺的条件。然而，并非所有对公共安全、公共秩序的损害都是危险意义上的损害，危险意义上的损害必须达到一定程度，超出单纯不悦的界限。这就需要考虑周围环境、侵扰的性质和持续性、受侵扰者的范围等因素，比较衡量各种竞合的利益，通过价值判断来决定。在危险的盖然性要素上，损害发生仅仅具有理论上的可能性是不够的，还要具有充分的盖然性。盖然性的程度必须根据是什么样的受保护法益成为问题而设定差异。如果可能发生的损害很大，损害发生的盖然性相应地就只需要很小。如果受损害的利益很重大，那么即使损害发生的盖然性很小，也可以肯定危险的存在，这就是反比例公式(je-desto)。[12]反比例公式(反比例原则)重视基本权利侵害的重大性、可能发生损害的重大性、损害发生的盖然性三个变数之间的均衡。在1978年快滋生反应器核电厂案判决(以下简称“卡尔卡案判决”)中，德国联邦宪法法院就采用了这一反比例公式。

现实中还有一种被称作危险疑虑(Gefahrenverdacht)的情形，即虽然预测的基础事实以及经验法则并不确定，但是警察仍认为有发生损害的可能。危险的不确定性在于预测，而危险疑虑的不确定性在于预测的基础事实。主导性观点认为，在存在危险疑虑时，警察可以采取危险调查措施解明不确定状况，或者采取措施使可疑现象发展临时中断。[13]警察的临时检查、盘查等就属于这种性质。警察针对危险疑虑采取的行政措施须严格遵守比例原则的要求，如果行政措施具有强制性，则有违反法治国家原则之嫌。警察在针对危险疑虑采取强制措施时，需要法律的特别授权。

(二)危险与风险的界分

是否要区分风险与危险，理论上存在风险一元论(不区分风险与危险，将应当应对的危险性置于一元的规制之下)与危险风险二元论(区分为风险预防与危险防御)两种主张。日本通常主张风险一元论，德国通常主张危险风险二元论。这两种主张各有优缺点。风险一元论的优点在于，其有可能以简洁的程序应对新的规制需要，这也正是危险风险二元论的缺点。危险风险二元论在仅存在危险防御的规定时，只有通过修改法律、为事前考虑创设根据，才能应对新的规制需要。在风险一元论的规制制度场合，行政缺乏敢于在不确定性下进行规制的动力。由于规制的根据只能先求诸自然科学领域，而应当应对的不确定性原本就是自然科学上的不确定性，因此要肯定规制的必要性，当然要充实自然科学的知识。如此，规制就从属于自然科学的展开，不断地处于观望状态。然而，在危险风险二元论的规制制度场合，行政通过第一阶段的危险防御实现了对确定危险性的应对和国际标准的规制水平。根据反比例公式，在公民生命健康等有危险时，即使损害发生的盖然性很小，也能被视作具有充分的盖然性，我们在法上能作这样的拟制。例如，在自然科学上，虽然某物质只有到达一定浓度以上才会出现明确的负面影响，但是由于所保护法益的重大性，因此，法也能将该浓度之下的情形作为法律世界的“危险”。在法上仍有对不确定性的规制余地，这就能成为在法的侧面应当应对不确定性的积极根据。这就具有相对于自然科学探讨的独立性，即使自然科学界尚未解明，法亦应预防应对。[14]从认识和效果的角度而言，危险风险二元论优于风险一元论。然而，在我国的社会观念里，要区分危险与风险，尚需经历很长的认识更新过程。

在德国，对于如何区分危险与风险，存在三阶段模式和两阶段模式两种做法。三阶段模式是根据损害发生的盖然性程度高低区分危险、风险与剩余风险。对于危险而言，损害发生具有充分的盖然性是必要的。风险是指损害发生的盖然性较低。剩余风险是指损害发生只具有纯粹假定的可能性，不具有盖然性，其不属于法律的规制对象。从损害发生的盖然性程度来看，我们很难区分风险与危险。风险并不在构成要件上与危险相界分，两者的界分是考量法律后果的结果。风险不能引发任何危险防御的措施，只能引发最低限度的防范措施。最终，法律后果虽然决定了构成要件的具体化，但是并不能在盖然性判断之内得到一个规范的界限。风险被保留在一个规范无法界定的领域，即不具有损害发生盖然性的危险领域。[15]清楚的是危险，剩余风险也得到肯定，但是风险还难以有效地区别于危险，我们仍然不清楚应当以多大的盖然性为标准区分危险与风险。

两阶段模式根据损害发生的可能性区分风险和危险。可能性与盖然性虽然看上去相似，但是二者存在本质区别。二者的区别在于对事态的考察水平不同。损害发生的可能性需要证明导致损害的条件的事态是否存在，而损害发生的盖然性需要交互考虑侵害法益的积极条件和保持法益的消极条件等所有事态。[16]盖然性是归纳性概率，存在高低大小的问题，而可能性是有无的问题，盖然性与可能性类似于刑法上的原因和条件。在两阶段模式中，根据损害发生的可能性，风险是上位概念，危险是风险的一种情形。风险涉及损害发生的可能性，而危险被限定于盖然性，指对法益造成严重不良影响具有充分盖然性。至于剩余风险，由于可容忍性的标准过于不确定，因此不再存在一个原则上可以被容忍的剩余风险。只有通过可能性的标准，风险概念才能从危险概念中解放出来，赢得独立的品质。这样的风险概念产生于二十世纪九十年代，[17]而这种二分法主要出现在核能法和转基因法领域。

危险与风险虽然存在关联，但是二者也有一定的区别。在与损害的时间关联上，危险可以在判断的时间内发生损害，而风险与损害之间的时间关联则较为遥远。在与损害连接的因果关系上，危险基于传统的决定论因果观念，注重原因的可确定性，而风险对法益的损害是由复杂且不确定的原因造成的，我们只能尽量削减已知的风险。在对证据充分性的要求程度上，对危险的认定要有确实的证据，而对风险的认定只要求有证据能证明存在合理怀疑即可。[18]概言之，风险是危险之外可能发生损害的事态。危险是根据经验法则可以确定的事态，而风险是已知和未知的具有不确定性的事态。

在我国环境保护行政案件中，有采用可能性标准的判决。在最高人民法院指导案例173号中，关于“具有损害社会公共利益重大风险”的法定情形，云南省高级人民法院认为，“重大风险是指对‘环境’可能造成重大损害危险的一系列行为”。在该案中，自然之友研究所已举证证明戛洒江一级水电站如果继续建设，那么案涉工程淹没区势必导致国家一级保护动物绿孔雀的栖息地及国家一级保护植物陈氏苏铁的生境被淹没，“生物生境面临重大风险的可能性毋庸置疑”。[19]在夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案中，东台市环境保护局在审批四季辉煌沐浴广场《建设项目环境影响申报(登记)表》时没有听取附近居民的意见，被诉至法院。一审法院认为，“新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对原告的生活造成重大影响的可能，被告在作出《审批意见》前应当告知4名原告享有听证的权利，其未告知即径行作出《审批意见》违反法定程序，遂判决撤销该《审批意见》”。[20]在上海勤辉混凝土有限公司(以下简称勤辉公司)诉上海市奉贤区人民政府责令关闭行政决定案中，上海市奉贤区人民政府以“勤辉公司在饮用水水源二级保护区内生产混凝土制品过程中排放粉尘、噪声等污染物”为由，根据《水污染防治法》第59条第1款的规定，作出责令该公司关闭的决定。上海市高级人民法院二审认为，“勤辉公司从事的混凝土生产客观上存在粉尘排放，按照常理具有对水体产生影响的可能性，现有证据不能证明该粉尘排放确实没有对水体产生影响，区政府责令其关闭，于法有据”。[21]

法律中使用“可能”一词的条款也有很多，它意味着无需确证即可采取一定措施。以《食品安全法》为例，其使用了十五次“可能”。其中，该法第18条规定，应当进行食品安全风险评估的情形包括“可能存在安全隐患的”“发现新的可能危害食品安全因素的”;该法第22条规定，提出食品安全风险警示的条件是“经综合分析表明可能具有较高程度安全风险”;该法第63条规定，食品召回的标准是“食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康”。

另外，对于是否存在定量的风险，或者说它是否为风险的一种，理论上存在较大分歧。有学者认为，定量的风险是可以量化的风险，其发生损害的可能性并不充分，损害发生的可能性和损害之积仅为很小值。危险与定量的风险之间是流动的量的差别，危险与科学不确定性风险之间是质的差别，这些差别需要根据规范性价值判断得出。[22]也有学者认为，在风险社会中，不可能存在完全保障社会免于技术风险的安全，只不过是存在风险调控这样的政治性、行政性安排而已。由此基本观点来看，保险数学上的定义并不回答能否接受风险的问题，定量的风险不适合作为法的概念，它退到了作为法规范制度的危险防御和事前考虑背后，法通过危险防御和事前考虑两方面制度获得了针对不确定状况和不可计量状况的安全性和安定性。[23]既然风险是处理不确定性问题的概念，那么如何能够将不确定的风险予以定量呢?从逻辑上说，无法将定量的风险纳入风险概念之中。当然，概率论的风险观在风险管理上也有其存在意义。概率论基于一定的事故发生概率计算而作出安全性评价，概率大小并非是否作出行政许可等决定的判断标准。因为概率论依据的是各个机器、产品的平均故障率，而不是现实故障率，所以其具有局限性。然而，其对于表明风险所在、降低风险是有帮助的，具有利用的价值。[24]风险等级分类、风险评估就是概率论的典型应用。《生物安全法》第36条第1款规定：“根据对公众健康、工业农业、生态环境等造成危害的风险程度，将生物技术研究、开发活动分为高风险、中风险、低风险三类。”这里的“风险程度”应当是依据概率论作出的判断。《食品安全法》第109条、《农产品质量安全法》第46条也规定，应当根据风险监测、风险评估结果和食品或农产品质量安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。风险分级管理既是提高管理效率的需要，也是确保安全保障与研发自由更为合理协调的需要。而如环境影响评价、食品安全风险评估等风险评估中的“风险”也是为了管理的需要被测算出来的，这些测算使风险管理具有可操作性，不至于陷入不可知论的无所适从境地。也就是说，概率论的风险观或者说定量的风险分析是一种风险管理的方式，而不是风险的一种类型。

(三)风险与可接受风险

零风险是不存在的，人类社会客观上存在着人类无法清除、无法控制或者无法认知的风险，我们只能予以接受或者容忍。这就是前文所说的区别于狭义风险的剩余风险。因为剩余风险是我们对风险进行应对后仍然存在的风险，所以又被称作残留风险。又因为这种风险通常是私人只能容忍或者可以接受的风险，所以也被称作可接受风险或可容许风险。[25]可接受风险存在两种理解，一是实践中正在排除损害的发生，但仍然残存的风险；二是经过某种考虑(利益衡量等),在排除了一定的风险后仍然残存的风险。[26]前者是事实问题，后者是规范问题。在风险行政法上，对可接受风险采取后一种理解更为妥当。国家对于可接受风险不得采取规制措施。行政对风险的过度预防，可能导致规制政策的成本收益失衡，甚至会过度限制个体权利，进而影响经济社会发展。为了避免行政规制落入“泛安全化陷阱”,应当接受可接受风险的理念，并将可接受风险水平作为行政规制的限度。[27]

德国行政法院已有采取明确立场的判决承认剩余风险的存在。风险愈高，安全性要求也愈高。损害的结果不可能从绝对安全性的角度加以排除。这牵涉本质上由于人类知识、经验限制以及统计上失误所产生的剩余风险问题。损害的发生依人类的经验无法绝对排除，只有放弃科学技术无法保障的绝对安全性，才能实现核能法促进核能利用的目的。当然，忍受剩余风险的义务不包括容忍个人受保护的法益被侵害。[28]在1978年的卡尔卡案判决中，德国联邦宪法法院明确提及“剩余风险”(Restrisiko),并将危险防御、风险预防、剩余风险三者并列使用。“危险、风险、剩余风险代表了与可能的损害事件相关的认知不确定性评价的三种不同形式，在这里，风险和剩余风险引起的法律问题乃是新兴事物，而且，风险和剩余风险之间的界限并不是认知问题，而是规范问题。”[29]

对可接受风险的判断并非纯粹的科学评估问题，它包含着规范性评价的内容。在对可接受风险的判断上，[30]一种方法是利用技术标准。在我国的实务中，行政和司法的一般立场是，只要风险设施符合技术标准，就产生容忍义务。这种判断方法虽然较为简单易行，但是也有其局限性：一是技术标准未必合理，二是并非任何领域都有自己的技术标准。另一种方法是利用权衡标准。“如果对于社会的每个成员而言，这项技术都为其创设出了风险和收益之间的可接受权衡，这项技术就是可接受的。”[31]在一定程度上，技术标准是形式标准，权衡标准是实质标准，技术标准的制定本身也要遵循科学标准和利益衡量标准。

可接受风险是法益保护和自由保障权衡的结果。何种风险在法律上可以作为剩余风险被接受，需要由规范性价值决定。[32]在关于可接受风险的争议中，落败者虽然对于可接受风险没有抵抗的权利，但是并不由此失去基于自我决定形成生活的固有权利。国家不应根据多数人针对技术所作的政治性决定，超出必要限度地限制这种自由。开放社会的行政法如果能直面技术政策中原理性观点的不同，那么就不应该不必要地限制可替代的技术构想，而应该创造条件使技术的利用者和消费者能最大限度地自我决定对自己有利的技术，享有均等利用柔性技术的机会。例如，法律可以课予经营者对转基因作物作出一定标识的义务，如此就可以让消费者的自我决定成为可能。[33]这样，即使面对可接受风险，我们也可以在技术发展与自由选择之间保持一定的平衡。

风险与可接受风险之间并不存在确定的界限，某种风险是否可以被接受，需要经过评价和衡量。因为不能排除损害发生可能性的存在，所以我们在确定可接受风险时，具有在不确定条件下作决定的特征。因此，不必将可接受风险作为与危险、风险并列的一种类型。综上，在不安全状态(法律中泛称的风险)中，采取两阶段模式界定风险更为可取。所有损害发生具有可能性的状态均为不安全状态，其中损害发生具有充分盖然性的不安全状态是危险，损害发生仅具有可能性的不安全状态是风险。风险存在科学上的不确定性，既有原因和损害之间因果关系的科学不确定性，也有发生概率或损害不明的科学不确定性，但至少，我们对风险的有害性具有定性认识。区别于危险的风险正是需要被作为专门问题对待的法学概念。如此区分的目的在于，以危险确定启动危险防御的条件，以风险确定启动风险预防的条件。也就是说，如此二分法的目的在于寻求国家防范不安全状态的权限和规则。在风险内部，经过评判后，存在两种风险，一种是需要采取应对措施的风险，另一种是无需采取应对措施的风险，亦即可接受风险。风险与危险的完整关系如表1所示。

     三、风险概念的行政法意义

虽然中文语境不习惯区分风险与危险，法律上也常不作区分，但是能否将警察法上的传统措施直接应用于风险领域?这些措施是否有效?行政能否介入风险领域?行政能介入到何种程度?这些都是有待回答的现实问题。区分风险与危险，使风险概念独立，有助于进一步划定国家权力行使的规则和边界。

(一)风险预防与危险防御

风险问题作为专门问题，在环境法中得到普遍认可。在德国环境法中，保护原则适用于超出危险阈的情形，即要求法律保护环境免受有害影响，防御破坏环境的具体危险。其中的危险概念源于古典警察法，其表示的状况是，如果任由事态发展而不予干预，就有充分的盖然性发生损害(受保护法益的减少和损毁)。保护原则不是在环境已经遭到损毁时才介入，而是在这种损毁具体而迫切时介入。受损害环境的重要性越大、预期损害的规模越大，法律对损害发生盖然性判断的要求越低。有害性阈根据污染界限值(一定环境负荷的界限值)来决定，再根据这一界限值来划定有害性的界线。事前考虑原则(风险预防原则)则适用于危险阈以下的情形，该原则通过先见性的规划、特别是规划预防措施等适当手段，尽可能地排除或者减少危险对环境的负面影响，在危险阈以下的情形就已经预防了有害环境影响的发生。危险防御和风险预防的区分是有难度的。德国《联邦环境污染防治法》是区分两者的一大典范。根据该法的界定，排放(Emmission)是指从某设施中产生大气污染、噪音、振动、光、热、放射以及类似的现象，其可以通过如烟囱、排水管来测定，是点源性的；而污染(Immission)则是指对人类、动植物、土壤、水、大气以及文物和其他实物产生影响的大气污染以及其他环境影响，它关乎大气等的整体质量，因此是特定地域的评价基准，可被定位于环境的质量标准。[34]环境事前考虑原则完全是从可能引起排放的发生源来把握危险状况，即使还没有具体危险，也尽可能通过可用的技术措施来限制广泛排放。而污染原则则是根据在影响地点引起何种负荷来决定是否应对，其不关乎发生源，而是限制负荷的整体。因此，污染界限值不是事前考虑原则的手段，而是作为保护原则的基准，表示有害性阈。保护原则和事前考虑原则通常是根据某行为对环境造成危险的预测来区别的。这一区别对于如何要求私人采取危险防御措施、事前考虑措施的问题，对于私人在自身的保护义务中采取环境保护措施有时侵害第三人权利，私人能对国家提出怎样要求的问题，对于第三人能否通过司法诉求遵守环境法要求和义务的问题，均具有重要意义。[35]通常，第三人可以引用规范要求规制污染，保护自己的法益。然而，在危险阈或有害性阈以下规定排放限值的规范并不保护第三人。德国《联邦环境污染防治法》第5条第1款[36]第1项规定的有关设施企业的义务被认为具有保护第三人的效果。居住在设施影响范围内的人有权要求需经许可的设施不造成有害环境影响。德国虽然在判例上否认事前考虑义务具有第三人保护性质，但是在理论上认为，事前考虑规定有助于保护人的健康。对于可能损害健康的物质，在国家没有设定污染值时，为降低健康风险而规定的排放值具有第三人保护性质。[37]

在德国，区分风险预防与危险防御的意义在于：第一，在射程范围上，区分两种领域是有意义的。在危险防御领域，根据警察法的一般授权条款就能容许行政干预基本权利，亦即在危险时，行政可根据一般授权条款采取措施；[38]而在风险预防领域，则需要立法授权进行公权性干预，风险预防自身在执行层面上并不产生授权的作用。第二，在法律效果上，区分两种领域是有意义的，危险防御领域对国家机关而言是拘束性领域，风险预防领域对国家机关而言则是裁量性领域。[39]在中国，尚不存在警察法的一般授权条款，国家一般也不承认警察的概括权限。

在生态环境法、核安全法、食品安全法、生物安全法等领域，可能没有人主张“只要不存在具体的危险就不应规制”。我们当然都会要求“风险”的最小化。对于同样的情况，警察法领域却采取了极为抑制性的态度，如何才能对两种做法作出整合的说明呢?在警察法上，警察也会事前收集信息，这与风险控制有共通之处。风险控制是在构造的不确定性中进行的，警察的信息收集活动则是面对状况的不确定性，从原理上说是可能解明的危险状态。风险不是在盖然性程度上被修正的危险，而是在构造上存在不确定性，从一开始我们就不可能对其作出危险判断。因此，风险具有不同于危险构成要件的构造。警察的信息收集活动更接近于危险防御，属于危险防御的手段。[40]这里实际上区分了两种不确定性，构造的不确定性属于风险预防的问题，而状况的不确定性属于危险防御的问题，亦即需要警察收集信息确认危险状况的问题。

(二)风险预防的目的

通常，按照经验法则，如果任由某情形发展将损害合法权益，那么，这时为了防止损害发生，行政就可以采取危险防御措施。这既是法律对介入权限的授予，也是法治国家原理对介入权限的限制。风险与危险不同，如何预防风险?能否以传统的危险防御措施来预防风险?这成为新的重要问题。在德国法上，这一问题通过事前考虑(预防)的目的论展开讨论，大致存在四种学说。[41]

一是提前防御危险说。行政仅仅从危险状态发生开始就介入防御危险，并不能充分有效地规制风险。因此，行政在危险以前预防，亦即在风险阶段介入，才能防止环境损害于未然。与防御危险的情形相比，该学说放宽了对侵害规模(有害性)和其发生盖然性要件的要求，其着眼点是扩大规制对象。这是防御危险的量的扩大。

二是无负荷空间说或自由空间说。该学说认为，风险预防的目的与危险防御的目的存在质的不同。该学说依据德国《联邦环境污染防治法》的政府草案认为，预防的目的在于通过计划，在现在的时间节点上保护将来的居住用地和用于产业移植的无负荷空间，并将环境已经被污染的区域转换为无负荷空间，亦即行政为了将来的利用而将环境已经被污染的区域作为自由空间来保持，将预防视为确保土地和环境资源按照计划分配的手段。这是防御危险的质的扩大。

上述两种学说的论争在抽象层面展开，在结合裁判的具体事例后，两者的界限逐渐明确。提前防御危险说的问题在于，它并不能为广域污染(远距离作用)的预防提供对策。与防御危险的情形一样，该学说因为着眼于设施设置、运转带来的侵害规模及其发生的盖然性，所以预防的空间范围就自我限定为该设施的“影响领域”,不允许预防超出这一范围还能发挥远距离作用。提前防御危险说是有其界限的，而由于无负荷空间说并不像提前防御危险说那样，将事前避免健康受损的某种作用放在眼里，因此，其并不能避免本来寄希望于预防的物质叠加长期效果和远距离作用。对于无负荷空间说强调计划化这一观点，学界也有诸多批评。布罗伊尔(Breuer)认为，根据无负荷空间说，风险设施的设置许可需要考虑周边地区的将来利用问题，这就使设置许可变得具有计划分配大气资源和污染权限(能污染环境的权限)的功能，也就承认许可具有裁量和形成的余地。要是行政作这种资源和污染权限的偶发性计划和分配，许可决定就无法预测，就有违反法治国家原理之嫌。[42]因此，无论是上述哪一种学说，即便在目的的内容设定上是正当的，也无法在理论上涵盖需要事前考虑的多样状况。

三是多重目的说。进入二十世纪八十年代后，德国联邦行政法院表达了预防具有多重目的的观点，包括确保远离有害性阈的安全距离、无负荷空间、风险制御(提前防御危险)。显然，多重目的说的登场并未终结关于预防目的的讨论。多重目的说只是列举了多个目的，不仅并未克服提前防御危险说、无负荷空间说的问题，反而带来了新的问题：将预防限定于影响领域的提前防御危险目的与在影响领域外针对远距离作用的应对不相互矛盾吗?在多重目的中，谁更优先?

四是不确定性应对说。该学说希望将预防的多重目的均统一包含在应对不确定性这一共通的目的之下。以大气污染为例，其过程可分为三个阶段：排放的发生(从设施中排放气体)阶段，污染的变化(排气与周边的大气相混合、扩散、浓缩)阶段，以及污染的作用(对人的健康等产生作用)阶段。在介入要件的判断上，各个阶段都存在预测，三种预测都存在不确定性。提前防御危险说是将对污染作用的预测有不确定性的情形作为预防的对象，而由于远距离作用是污染变化无法有效预测的遥远地方的作用，因此，对此的预防以污染变化预测中有不确定性的情形作为对象。而无负荷空间说是在现在的时间节点，通过预防来说明有计划地规制排放的必要性，这是因为将来产生的排放具有不确定性。此外，由于一旦发生事故，我们不知道会发生怎样的排放，因此作为应对设施事故的对策，预防在产生排放的预测上具有不确定性。这样，对不确定性的应对就成为了预防在不同阶段的共通目的，这为理论的展开奠定了基础。

风险概念作为公法学的发现性概念被运用，产生的问题意识在于如何规范地控制不确定条件下的价值判断。[43]科技应用诱发的风险以不确定性为根本特征，无论是原因还是结果均难以归责于个人。这与传统的危险或风险等均存在差异，可谓新式风险。从知识原理和规制权力规则的角度而言，危险防御是对确定性问题的规制，风险预防是对不确定性问题的规制，不应简单地将危险防御的方法运用于风险预防领域。风险行政应在不确定性的原理指导下，使风险预防自觉地区别于危险防御，创造新的知识和规则，不断试错，在科学和民主、自由和安全之间寻求合理的规制之道。

(三)风险行政的特别之处

既然风险有特别之处，那么其应对措施也会有特别之处。关于如何在法律上控制风险，这里虽然不能给出详细的制度设计，但是仍可以从原理上给出一定的规制方向。为了应对不确定的风险，风险行政既是必要的，也是可能的。与风险的特性相适应，风险行政大致具有以下特性：

一是风险应对的动态性。由于风险具有不确定性，因此，风险规制措施需要不断地调适，捕捉最新最适最全的信息，以适应风险的变化。风险规制的过程既是学习的过程，也是创造知识的过程，还是新知—反馈—评估—改进的循环发展过程。这里既有法律、行政、企业之间的相互作用，也有新技术、新知识对既有设施的作用和对将来规制的影响。风险行政的动态性对法的安定性也构成挑战，风险行政的动态性与法的安定性之间的关系构成了风险行政法所要规范的基本关系之一。在风险行政中，立法机关对行政机关的实体性控制和调整的能力减弱，它更多地借助于程序性制度设计来实现对风险行政的控制，风险行政法的程序性特征较为明显。

二是风险规制的专业技术性。现代风险缘起于科学技术的应用，风险规制机关也要应用科学技术应对风险。这种科学技术的专业性不同于其他的专业性，其并非原本的行政机关所能掌握的，需要专门人员经过专业训练才能习得。风险规制机关需要借助专业力量才能获得专业技术的支持。虽然风险规制机关可以在专业技术的支持下作出风险行政决定，但是因为风险存在不确定性，所以风险行政决定不仅涉及专业技术问题，而且涉及规范性评价的政策问题，这就需要风险规制机关在科学、政治、经济、文化等多种因素之间作出综合权衡判断。专业技术性判断和安全性判断包含着权衡和裁量，解决专业技术问题需要遵循科学规律，解决政策问题需要民主的机制。科学与民主之间的关系也是风险行政法所要规范的基本关系之一。

三是间接手段的多用性。风险是现代化的产物，由于其本身无可避免，但又不能放任其自流，因此，其属于既非自由(容忍)亦非禁止的领域。单纯使用传统的禁止、强制手段难以对风险进行有效规制。相对于传统领域，风险行政较多使用间接手段规制风险，抑制性或激励性的诱导措施、助推措施较为常见。例如，企业要生产，就不可避免地会产生污染，禁止污染就等于禁止生产。然而，尽可能减少污染是环境保护的公益要求。根据《环境保护税法》第11条的规定，环境保护税应按照应税大气污染物的污染当量数、水污染物的污染当量数、应税固体废物的固体废物排放量乘以具体适用税额，或应税噪声超过国家规定标准的分贝数对应的具体适用税额来计算；根据该法第13条的规定，[44]纳税人采取技术革新措施减少排污就可以减少纳税额度。在禁止与放任之间，环境保护税能发挥很好的诱导作用，减少环境风险和环境损害的发生。基于风险的远距离、长周期、大范围等特征，风险行政需要综合运用行政规划、行政协议、政策诱导、信息指导等各种手段灵活应对风险问题。过去以警察法为基础、以狭义行政行为为中心构建的行政法学理，虽然在有关单方行政法律行为的理论方面较为成熟，但是仅依靠行政许可、行政处罚等单方行政法律行为很难有效应对风险问题。因此，发展适应风险社会的行政法学理就成为当代行政法学的重要课题之一。间接手段的规范和控制是风险行政法的主要议题之一。

四是公私的多元协作。从国家层面来说，鉴于风险的不确定性和动态性，立法机关只能使用较为不确定的法律概念来应对风险问题，这时就需要发挥行政机关的积极作用，根据科技水平和现实变化积极制定规则以补充法律规范，有时还需要司法机关根据判决时的科技水平和状况对行政机关的风险规制措施予以审查，最终实现国家应对风险问题的与时俱进。也就是说，在风险问题的应对上，不同的国家机关之间存在接力和协作的关系。另外，风险具有广泛性、普遍联系性，分散存在的风险仅依靠国家机关无法预防，由国家垄断风险应对权限更是无法取得实际效果。因此，必须由各个责任主体、整个社会、乃至全球自负其责，公私相互协作，多元互补，创造更多的知识和信息，在不同领域、不同阶段、不同层面防范种种风险。在规范上，在国家的法律之外还有行政的立法和基准、民间的基准，而且后两者还大量存在。国家的法律发挥着框架性和程序性调控作用，行政的立法和基准、民间的基准发挥着重要具体的实质性规范作用。多元化的规范体系也是风险行政法的重要特征之一。在风险管理的过程中，公私主体的责任范围、协作方式、保障和救济方式、责任大小等内容也是风险行政法的重要内容。

结 语

在“风险”已然成为法律概念的今天，如何认识和界定“风险”已成为尚需完成的、有待凝聚共识的一项重要课题。毋庸讳言，“风险”是一个多义词，每一种面相都有其不确定性，不同的界定会给风险行政带来不同的影响，界定“风险”是一项有风险的艰巨任务。从对象明确性的角度而言，科技风险是现代化的产物，具有人为性(虽然未必以人的意志为转移),能够产生新问题，区别于传统的风险。因此，我们可以将科技风险作为风险行政法的主要规范对象。所谓风险行政，是指为了应对风险，保障人的生命、财产以及生态环境等的安全，国家根据科学的指导在不确定的条件下作出的具有规范性判断的活动。如果科技应用引起的风险是原生风险，那么由风险行政引起的错误评价、错误制御的风险就是次生风险。所谓风险行政法，是指规范和控制风险行政的法。风险行政并不是侵害行政、给付行政、计划行政等行政类型的平行概念，它是在“记述适合于风险社会这种现代社会的行政活动状态，包含着对传统行政法总论的批判意味”。[45]从我国的法律用语现状来看，立法采用的是广义的“风险”概念，亦即发生损害的可能性，其包含了“危险”情形。然而，从科技领域的多部立法来看，我们可在广义的“风险”概念中去除遵循经验法则的危险情形，将剩下的“风险”亦即被称为狭义“风险”的情形作为风险行政法的规范领域。至于剩余风险或可接受风险，可不作为与危险、风险平行的概念来对待，其意义主要在于提示风险规制权限的边界。

【注释】

[1]例如,宋书记载:“计较泛舟,冒大风险,欲南幸湖外,此姦邪之谋耳。”(宋)李心传:《建炎以来系年要录》(第一册),中华书局1956年版,第300页。

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第409页。

[3]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』(有斐閣,2013年)260-262頁参照。

[4][德]乌尔里希·贝克、约翰内斯·威尔姆斯:《自由与资本主义——与著名社会学家乌尔里希·贝克对话》,路国林译,浙江人民出版社2001年版,第119、121页。

[5]参见[德]尼古拉斯·卢曼:《风险社会学》,孙一洲译,广西人民出版社2020年版,第42页。

[6]赵鹏:《风险社会的行政法回应:以健康、环境风险规制为中心》,中国政法大学出版社2018年版,第10-11页。

[7][德]格哈德·班塞:《风险研究的缘由和目标》,陈霄、刘刚译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第20页。

[8]参见[德]格哈德·班塞:《风险研究的缘由和目标》,陈霄、刘刚译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第36-37页。

[9]参见[德]格哈德·班塞:《风险研究的缘由和目标》,陈霄、刘刚译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第22页。

[10]米田雅宏『「警察権の限界」論の再定位』(有斐閣,2019年)207-213頁参照。

[11]由此可见,法学上的危险概念与社会学上的危险概念在界定上存在差别。

[12]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』(有斐閣,2013年)194-197頁参照。

[13]米田雅宏『「警察権の限界」論の再定位』(有斐閣,2019年)253頁参照。

[14]戸部真澄『不確実性の法的制御——ドイツ環境行政法からの示唆』(信山社,2009年)108-110頁参照。

[15]参见[德]奥利弗·雷普希思:《通过行政法的风险调控:对革新的促进还是限制?》,李忠夏译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第180-182页。

[16]米田雅宏『「警察権の限界」論の再定位』(有斐閣,2019年)222-223頁参照。

[17]参见[德]奥利弗·雷普希思:《通过行政法的风险调控:对革新的促进还是限制?》,李忠夏译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第182-183页。

[18]参见赵鹏:《风险社会的行政法回应:以健康、环境风险规制为中心》,中国政法大学出版社2018年版,第95页。

[19]北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司生态环境保护民事公益诉讼案,最高人民法院指导案例173号(2018年)。

[20]《人民法院环境保护行政案件十大案例》,《人民法院报》2014年12月21日,第4版。

[21]《人民法院环境保护行政案件十大案例(第二批)》,《人民法院报》2016年3月31日,第4版。

[22]藤井康博『環境憲法学の基礎——個人の尊厳に基づく国家·環境法原則·権利』(日本評論社,2023年)67-68頁参照。

[23]下山憲治『リスク行政の法的構造』(敬文堂,2007年)27頁参照。

[24]桑原勇進「基本権保護義務·予防原則·原子炉の安全」環境法研究3号(2015年)35頁参照。

[25]剩余风险(residual risk)、可接受风险(acceptable risk)、可容许风险(tolerable risk)三者在概念上相近。在中文语境中,“剩余风险”一词未能表明我们对风险的应对方式,而且很容易受到质疑:既然还有风险,为何不采取措施予以消除?“可接受风险”与“可容许风险”只是表述角度的差别。

[26]桑原勇進「基本権保護義務とリスク·残存リスク」大塚直=米村滋人編『多様なリスクへの法的対応と民事責任』(商事法務,2024年)79頁参照。

[27]参见宋华琳、邹志:《可接受风险理念下行政规制的法律改革》,《社会科学》2024年第6期,第183-187页。

[28]参见陈春生:《核能利用与法之规制》,元照出版公司1995年版,第276-278页。学界对容许剩余风险的根据均有疑问。根据之一是实践性排除,即按照实践理性要求排除损害的发生。然而,按照理论理性可能仍有排除损害发生的余地,多大程度的概率应该被容许,该问题不应由科学技术人员而应由法来决定。根据之二是人类认识能力的界限。即使人们不能按照科学技术的水准认识事故发生的原因,至少也能认识到可能发生意外。根据之三是技术利用的禁止,即追求绝对安全就意味着禁止利用技术。对于承受普遍存在的技术文明风险的私人而言,风险只有具有特别的理由可以被正当化时,才能在法上被接受。重要的是技术的社会效用,也就是技术的社会效用和全体社会的损害之间的权衡,国家并不会禁止所有的技术利用。桑原勇進「基本権保護義務とリスク·残存リスク」大塚直=米村滋人編『多様なリスクへの法的対応と民事責任』(商事法務,2024年)70-77頁参照。

[29][德]乌尔里希·K.普罗伊斯:《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》,刘刚译,载刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第143页。

[30]关于刑法上容许风险的论证路径及其问题,参见喻浩东:《被容许的风险——法理表达与实践展开》,《法制与社会发展》2022年第6期,第143-149页。刑法上的容许风险是违反注意义务的反面,其与风险行政法上的可容许风险或可接受风险虽然并不等同,但是问题近似。

[31][英]巴鲁克·菲施霍夫:《可接受的风险:一个概念建议》,汤雯雯译,宋华琳校,载季卫东主编:《交大法学》(第2卷),上海交通大学出版社2011年版,第90页。这是一个非功利主义的标准,它不是以多数人的幸福为标准,而是以每个人的利益均衡为标准。

[32]英国社会学家道格拉斯指出:“风险的可接受性这个问题不仅关乎自由,也关乎正义。”[英]玛丽·道格拉斯:《风险的接受:社会科学的视角》,熊畅译,华东师范大学出版社2022年版,第24页。

[33]Dietrich Murswiek(畑尻剛編訳)『基本権·環境権·国際法論文集』(中央大学出版部,2017年)290-291頁参照。

[34]Bohm Monika(大久保規子訳)「ドイツおよびヨーロッパ環境法における予防原則の展開」阪大法学57巻2号(2007年)131-132頁参照。

[35]Hans-Joachim Koch(岡田正則監訳)編『ドイツ環境法』(成文堂,2011年)99-102頁参照。

[36]德国《联邦环境污染防治法》第5条第1款规定,需经许可的设施在建设和运营过程中,应确保从整体上实现高水平的环境保护,具体需满足以下要求:（1）不得对公众及周边区域造成有害环境影响、其他危害、重大不利影响及严重干扰;（2）应采取预防措施应对有害环境影响、其他危害、重大不利影响及严重干扰,尤其需采用符合当前技术水平的措施。

[37]Hans-Joachim Koch(岡田正則監訳)編『ドイツ環境法』(成文堂,2011年)174-175頁参照。德国联邦行政法院在判例上之所以否定德国《联邦环境污染防治法》第5条第1款第2项规定中事前考虑义务的第三人保护效果,理由在于:如果将事前考虑原则的目的理解为发展资源经济和保护环境,那么其保护的就不是可个别化的第三人利益,其规定的是与危险无关的风险的事前考虑原则,该原则不是为了邻近居民无风险地更好地生活,而是为了保护一般性利益。山下竜一『行政裁量と原発政策』(有斐閣,2025年)138頁参照。

[38]所谓警察法的一般授权条款(或概括条款),是指授权警察采取干预措施的概括性规定,这是德国警察法的传统做法。1794年《普鲁士一般邦法》规定,为维持公共安宁、安全及秩序,以及为防止公众或个人受到当前危害而设置的必要机构,即警察机关。1931年《普鲁士警察行政法》第14条也规定,为防止对公众或个人的危害,并防止该危害威胁公共安全与秩序,警察机关应在法律范围内,依合义务性的裁量,采取必要的措施。参见[德] Heinrich Scholler,Bernhard Schloer:《德国警察与秩序法原理》,李震山译,登文书局1995年版,第235页。

[39]松村弓彦「ドイツ環境法における予防原則(その二)」法律論叢86巻6号(2014年)263頁参照。

[40]小山剛「憲法学上の概念としての『安全』」慶應義塾大学法学部編『慶應の法律学公法Ⅰ——慶應義塾創立150年記念法学部論文集』(慶應義塾大学出版会,2008年)350-351頁参照。

[41]戸部真澄『不確実性の法的制御——ドイツ環境行政法からの示唆』(信山社,2009年)33-37頁参照。

[42]山下竜一『行政裁量と原発政策』(有斐閣,2025年)128-129頁参照。

[43]下山憲治『リスク行政の法的構造』(敬文堂,2007年)30頁参照。

[44]《环境保护税法》第13条规定:“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的,减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的,减按百分之五十征收环境保护税。”

[45]赤間聡『科学訴訟と司法審査——裁判所は科学問題にどのように向き合うべきか』(成文堂,2025年)122-123頁。