行政行为附款的几个问题
关键词：附款现象；行政附款；行政行为附款
行政附款是德国行政法学者将民事附款附会于行政法领域所获得的概念，用以解读对行政行为所附加的限制。今天，附款在民法领域已无昨日辉煌；而在行政法领域，由于事关行政法治化的基本要求，附款的意义却日显重要，有所谓“不知附款不行”之说。一般认为，行政附款现象的特征在于它是对“主处理”的行政行为或行政行为的处理内容所作的限制。然而，由于语言的空缺结构，凭借上述概括来鉴别行政附款现象时，不可避免地遇到因边界的模糊性所导致的问题，如附款可否及于所有行政活动？附款与所附行政活动之间是什么关系？附款与所附行政活动内容本身的规定如何区分？上述问题对我们明确行政附款的概念及其适用有着重要的意义，为此，本文作如下探讨和分析。
一、行政行为的附款是行政法中的附款现象之一
所谓附款是指附加一定的条件。在行政法领域，能够被附款的并非只有行政行为。事实上，附款现象广泛地存在于行政活动的诸领域当中，兹举例如下：
案例1：商务部于2008年9月10日收到英博集团公司收购AB公司的申报材料，经审查，决定对此项并购不予禁止，但据反垄断法第28条规定附加了限制性条件，要求英博公司履行一系列义务。
案例2: 2007年，米歇尔・鲍德里（Michael Boardley）和他的一些伙伴在美国拉什莫尔国家纪念公园（Mount Rushmore National Memorial）的“言论自由区”（free speech area）分发讨论耶稣福音的免费册子。因为没有获得许可，公园管理人员制止了他们。鲍德里回家后，打电话申请许可但未获批。然后，他提起了诉讼，认为公园管理局（NPS）的规定（regulations）及其适用违宪。该案最后上诉到哥伦比亚特区巡回上诉法院。上诉法院判决认为，国家公园管理局有关个人或小群体（small group）在所指定的国家公园的言论自由区进行言论表达活动须获得许可的规定是违宪的。
案例3：台湾苗栗县政府规划施建苗26线道路，林淑贤对其中部分规划用地拥有采矿权。苗栗县政府与林淑贤就协商补偿事宜达成协议如下：补偿林淑贤一亿二千六百万元，以原核定该工程补偿费扣除己发价之土地及地上物之剩余款，优先向公路总局请拨补偿费发价补偿于业主，另不足部分向公路总局请拨全额补助同意后再发放。后因苗栗县政府未依约发放补偿金，林淑贤诉至法院。原审台中高等行政法院审理认为，该协议所载“不足部分向公路总局请拨全额补助同意后再发放”系该协议停止条件。因公路总局已表明不同意补助，则此停止条件未成就，则协议关于此部分无效，则林淑贤对此部分即不得请求。该案上诉至台湾最高行政法院后，对于原审有关该部分的认定和裁决，最高行政法院认为“原审认此部分约定为附停止条件，经核并不合。因公路局已表明不同意补助，则该部分协议所附之停止条件未成就，系争协议关于此部分即确定不生效力……”。
案例4：日本武藏野市于1971年制定了《关于武藏野市开发宅地指导纲要》，对建筑中高层建筑物的公司提出两点要求：第一，由于建筑物影响光线照射，建筑前需征得附近居民同意；第二，当建筑计划涉及15户以上时，建筑单位应遵照一定的要件，或者无偿提供中小学校用地或者捐赠其用地征用费。同时，还要负担这些设施的费用。由于x建设公司不服从这些要求，该市政府依照指导纲要的规定，对已经得到建筑确认正在建设中的高级公寓，拒绝供给上水道，并禁止其使用下水道。为此，X公司向法院提出民事诉讼，请求供给上水道和使用下水道。东京法院判决道：下水道使用属于公法关系，不能依照民事诉讼法向法院起诉；上水道使用为私法上的契约关系。根据水道法的有关规定，水道管理者无正当理由不得拒绝使用。由于指导纲要是一种指导方针，在行政法律关系上不具有直接的强制力。因此，根据指导纲要的规定拒绝履行给水不符合“正当理由的要求”。
上述四起案例所涉及的均是有附款的行政活动，但这些行政活动的性质却各不相同。
案例1所涉及的行政活动，即商务部对英博集团公司收购AB公司的许可在我国被视为“具体行政行为”，属于针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。
案例2所争讼的是美国公园管理局制定并发布的有关公园的管理规定。制定和发布公园管理的规范性文件的行为依我国行政法理论属于抽象行政行为，是行政立法活动。在德国学者看来，这是“自由的塑造性行政”领域，即“在没有被赋予以特定方式执行法律的义务的情况下，行政机关享有巨大的活动自由。事实要件的确认任由行政机关像法律创造者那样进行”。
案例3所涉及的是一个行政合同，其中约定：在优先向公路总局请拨补偿费发价补偿于业主之后，“另不足部分向公路总局请拨全额补助同意后再发放”属停止条件之附款。
案例4所涉及的是行政指导行为。行政机关正是基于这种指导行为的附加条件规定而拒绝履行给水的义务。由上述案例可见，并非只有行政行为，行政立法、行政合同以及行政指导等都可以附款。这也就意味着，在行政法之中，行政行为的附款只是行政法之中众多附款现象之一种。
一般情况下，人们都仅就行政行为来论说附款，所谓行政附款是指行政行为的附款。应该指出，这是大陆法系国家，其中主要是德国以及受其影响的国家或地区，如日本、韩国以及台湾地区等关于行政附款的基本认识。在英美法系国家，因为没有“行政行为”的抽象概念，“行政行为的附款”或“行政行为的附条件”之类的表达自然也就不存在。当然，没有此类概念并不意味着英美法系国家没有行政附款现象及相应的法律规制实践。英国20世纪70年代发生的R v Hillingdon LBC,ex p Royce HomesLtd ([1974] 2All ER 643)案就是因为不满行政机关发放规划许可证时的附条件所引发的；美国在其《联邦行政程序法》中对许可的附条件（conditioning a licence）也有明确的规定。但与德国相比，无论英国或美国，对那些具有法律效果的执行抑或立法活动，其附款现象所受到的司法审查虽可能在不同的名目下进行，但程序与标准都没有什么区别，故未作严格区分。
德国行政法学界将行政附款的概念限定在行政行为领域，是因为：其一，从渊源上讲，附款是附会于“法律行为”概念之上的结果。随“法律行为”之语被借用到行政法中衍生出“行政行为”概念，附款现象理所当然地也被归入行政行为研究的问题之一；其二，行政行为是行政实践的基本内容，也是行政法规制的主要对象以及大陆法系行政法学的基础和重要概念。如此情形下，行政附款仅用以指行政行为附款并不奇怪。后来尽管行政立法、行政合同、行政指导、行政允诺及行政事实行为等也陆续映入人们的眼帘，但至目前，并未能撼动行政行为在行政法及行政法学中的基础地位，其附款现象也无法纳入以行政行为为载体所建构的行政附款概念中；其三，行政行为附款以外的附款现象，其法律调整因其所附行为的性质、法律效力以及法律救济方式而各具特色。这些现象的出现或存在对目前的行政附款的概念虽有一定的冲击但不具有威胁性，还无力改变行政附款乃行政行为附款之概念现状。
以行政行为为载体所建构的行政附款概念不可能容纳其他行政领域的附款现象，主要是因为行政行为的概念界定。按照德国学者的说法，行政行为具有针对具体事件、单方面性、有外部法律效果、处理性的特点，因而不包括事实行为、准备行为和阶段的行为、不具有命令特征的行为以及不针对具体事件的行为。在这里，重要的是行政行为的“处理”与“具体事件”两个特征。
从“处理”角度，行政行为是“行政机关对特定事实单方面作出的，以设定法律后果为目的的，具有约束力的命令”。由此，行政行为不同于行政事实行为。行政事实行为在行政法领域一直都是争议极大的概念，作为源自民法的概念，事实行为之说最初是为了彰显“意思自治”在民事活动领域的重要性，后因国家权力的介入被加入了合法性的考虑。于是，与具有“意思自治”和“合法性”特征的民事法律行为相对，就出现了不具备上述特征的为事实行为之界定。引入行政法领域后，“意思表示”与“法律后果”也是区分行政行为与行政事实行为的重要衡量。然而，由于“意思表示”与“法律后果”本身的模糊性、理解的片面性、解释的随意性以及行政活动的特征等，民法的法律行为与事实行为之分被搬用到行政法领域后不可避免地引发很多问题，以至于有学者无奈地说，这是一个“描述既不能界定为行政行为、许诺、合同，也不能界定为计划的各种行政措施或辅助性行政活动方式的一个集合概念”。其实，行政事实行为的概念之所以能特立独行，究其根本不在于其描述功能，而在于其规定性。从规定性的角度，无论从渊源还是就现状来说，行政事实行为意指那些不具有“设定法律后果”意义的行为，以此与行政行为相对。由此，所谓“没有处理内容”或“没有法律约束力”指的是行为与法律后果之间不具有法律所要求的效力关联，即行为不以设定法律后果为目的，也不具有设定法律后果的效力。在此情形下，即使事实行为有附款，因不具有限定法律效果的意义，也不会被纳入行政附款考察的范围。其次，由于“处理”行为的单方面性，行政行为不同于行政合同行为是显而易见的。与行政合同相比，行政允诺虽具有单方面性，但却因不具有设权意义而区别于行政行为。因不具有约束力，行政指导行为也不属于行政行为。
从“针对具体事件”角度，行政行为不同于行政立法行为。关于具体事件，人们有不同的认识角度和衡量，主要包括范围与程度两个方面。就范围而言，所谓具体可以指人或事，或人与事两个方面；就程度而言，所谓具体可以是个体化的人或事，也可以是特定种类的人或事。至于“类”则可有时间或空间上的不同衡量。上述认识角度和衡量纠结在一起，不仅使具体事件的界定复杂化，而且使行政行为与行政立法行为的区分出现不确定性。抛开纯粹的概念纷争不谈，仅就目前而言，要认真分析和解决的一个主要问题就是如何看待“行政行为处理的是一个或者若干个特定的事件，但却涉及不特定的多数人”的情形。我国行政法将此情形归为既不属于具体行政行为也不属于行政立法行为的行政抽象行为；而受大陆法系影响的国家或地区一般都将其作为行政行为而非行政立法行为来对待。
综上所述，附款虽可附加于所有的行政活动，但由于渊源、行政行为的地位、概念模式以及思维定式等原因，行政附款的概念一直被限定在行政行为附款的意义上来认识和理解。当然，这并不意味着我们可以忽略行政行为附款以外的附款现象。行政行为的附款现象之所以能够凸显，是因为它与其他附款现象的不同。在这个意义上，关注其他附款现象也应为行政行为附款研究的方面或内容之一。
二、附款与所附行政行为之间的关系
一般认为，附款是对行政行为的法律效果所加的限制。除了“限制”作用外，也有学者认为附款具有补充行政行为的效力之作用；还有学者认为，行政附款不仅补充、限制而且确保了行政行为的法律效果。其实，只要针对的是法律效果而非行为的内容，无论何种附款，也不论它针对的是羁束行政行为还是裁量行政行为，附款规定都是对行政行为的限制。补充、限制或确保是从不同角度或方面对行政附款的意义或作用的阐释，“限制”是行政附款对行政行为的基本意义或作用。作为限制，附款与所附行政行为之间究竟是依附关系还是彼此独立的关系？因关系到行政行为附款的法律救济方式或手段，此问题一直为学者关注并探讨。
有观点认为“在行政法上，附条件行政行为是典型的主从结合行政行为。附款的效力因主行政行为的无效或被撤销而无效，但附款的无效、被撤销或废止，并不导致主行政行为的无效、被撤销或废止”。应该指出，主行为与从行为是民法关于民事法律行为的分类之一，可追溯到罗马法。一般认为，从行为是“其成立以他行为或他法律关系之存在为前提之法律行为。为其前提之法律行为，谓之主行为”。如夫妻财产契约为婚姻之从契约；保证契约为债权契约或消费借贷契约之从契约。在行政法领域，域外关于行政行为的分类研究未见有采主行为与从行为之说，秉持此观点并将行政附款行为视为主行为与从行为之形态的，目前仅见国内学界。那么，行政行为附款是否可从主、从行政行为的角度来加以认识和分析呢？
对于主行为与从行为之分来说，无论“主”或“从”，行为都应该具有独立性，也即能够成为一个独立行为。所谓“主”与“从”是就这两个独立行为之间的关系而言，即从行为的成立要以主行为的成立为前提。如果采主、从行为之说来认识行政行为附款，无论附款还是所附行政行为都应该是独立的行政行为。如此分析和认识适用于负担附款行政行为，尚显得勉强，但适用于其他附款种类，就不能自圆其说了。
所谓独立的行政行为一般是指，“其作出和效力不取决于其他行政行为或者私法行为的行政行为”。与之对应的是不独立的或附属性行政行为，即“与其他行政行为或者私法行为有必要关联，其效力因此取决于其他行为的行政行为”。也就是说，作为独立的行政行为，无论附款还是所附行为不仅要有独立的处理内容，而且要独立作出且效力不受其他行为的影响。依此标准来衡量，期限、条件、废止权保留、负担保留之类附款显然不能自立门户，成为一个独立的行政行为，当然不能作为从行政行为。这就意味着，如果伴之以上述内容的附款时，所附行政行为与附款共同构成一个行政行为。
至于负担附款，其独立性问题向来存在着争论。有观点认为负担附款与所附行政行为乃为一个行政行为，单独负担附款不构成一个独立的行政行为；也有观点认为，负担附款有实体的处理内容，不仅是行政行为的组成部分，而且本身是一个行政行为；还有观点认为：“倾向于承认负担是一个独立的行政处分，但也不否认负担作为一个独立的行政处分，还是与其他‘一般的’行政处分稍稍有别”，即其效力具有附属性。31]
在民法中，作为一种相对于期限或条件的附款而言“不那么绝对的限制”，负担附款早在罗马法时期就已出现。在优士丁尼法中，负担附款“不停缓行为的结果”，但关系人有要求受益人履行“负担”或撤销利益的诉权。负担附款的如此规定被后世沿用至今，也为行政附款理论所继受。在行政法中，与期限或条件附款不同的是，负担附款如不履行，有时会导致行政强制执行或行政处罚；“在法律规定和附款自身已明确其宗旨的情况下”，有时负担不履行也会成为撤回行政行为的理由。正是因为具有上述特别性，负担附款往往被肯认为一个独立的行政行为。然而，不管怎样，负担附款都不会影响所附行政行为的生效所附行政行为有效与否，则关系到负担附款的生效及其可执行性。上述独立与非独立行政行为之区分已然明确，行政行为独立与否，在于其效力是否取决于其他行政行为。负担附款在效力上的依附性使得它尽管具有行政行为的种种特质，但仍属于附属性规定，不具有独立性。如此情形下，负担附款与所附行政行为之间当然不能形成所谓的从行政行为与主行政行为的关系。
综上所述，附款是对行政行为法律效果的限制。在行政附款行为中，无论负担，还是期限、条件等其他附款，因效力上的附属性都无法作为独立的行政行为来对待，将所附行政行为与附款之间关系定义为主行政行为与从行政行为是不妥当的。
三、附款与行政行为的内容规定之辨识
一般认为，行政附款是为限制行政行为的效果所加的附带性规定，其目的在于实现行政的灵活对应性。如此认识行政附款时不应忽视的问题是，凡法律规制的行政行为在法律效果上都是受到限制的行为，如生效、有效、无效或者撤销等实质或程序方面的要件规定，并不是所有这些限制都能够作为附款来对待。
那么，何种情形下对行政行为的法律效果的限制才能被视为附款呢？清楚地认识和准确地把握这个问题，对辨识附款的行政行为与无附款的行政行为以及判断其有效性有着重要意义。
附款与行政行为的内容规定都是对行政行为的效果或效力之限制。然而，与附款相比，行政行为内容规定所施加的限制是该行政行为的法律效果或效力之产生、消灭或变更的不可或缺或必要条件，亦可称为构成要件。正因为如此，一般论及附款之限制时往往强调该限制为“附加”，以表明其并非必要条件。也就是说，是否为附款的附加条件要视其是否为必要条件或构成要件而定。于是，如何判断是否为必要条件或构成要件，就成为辨识附款与行政行为的内容规定之关键所在。关于是否为行政行为的必要条件或构成要件，人们的认识经常是不一致的。如有关示威游行许可所作时间或路线之限制、对私人使用无线电设备许可所作频率之限制、某废弃物处理业营业许可所作营运区域之限制等。针对这些属附款的限制之说，有日本学者认为上述实乃行政行为自身的内容。又如“台北市特定营业管理规则”第5条第1项及第6项规定：经营舞厅、酒家等均属特定营业，须每年缴纳许可年费。对此许可年费，台湾最高行政法院在判决书中写道：“许可费属于行政行为之附款之一，于行政机关为许可之处分时，附随于主意思表示而课对方以特别之义务之意思表示者，与税捐之性质并不相同”；台湾学者吴庚却认为：“盖以法规之规定作为附款，并非真正附款”。在这里，究竟如何认识或判断，对规范法律实践显然具有重要意义。
行政行为的附款可分为羁束行政行为与裁量行政行为两种情形；羁束行政行为附款仅限两种情形中，即法律明确规定或者为促使法定要件之履行。
关于羁束行政行为与裁量行政行为之分，有要件标准或效果标准、抑或兼而有之的争论。因附款是针对行政行为的法律效果之限制，因此，在行政附款意义上区分羁束与裁量行政行为必然是效果标准，与要件衡量无关。在此意义上，所谓羁束行政行为是指法律效果上不存在着裁量，行政机关及其官员只有依法作为的义务；裁量行政行为则指在是否采取以及如何采取此行为的程序、时间等方面具有选择权；前者为决定裁量，后者为选择裁量。如此情形下，在行政行为构成要件的法律化方面，无论羁束行为还是裁量行为，都会出现两种情形：一是构成要件的规定明确清楚，判断余地的空间很小或近乎没有；二是构成要件的规定概括，具有较大的判断余地。
在法定构成要件明确的情形下，如果所加限制或条件明显是法定构成要件的重复、强调或者违法制裁的提示等，而且在羁束行政行为情形下不具有促成法定要件之履行的意义，则不构成附款。例如有关示威游行的许可是羁束行政行为。路线与期日限制，是示威游行的必备条件，也是不同国家或地区关于示威游行许可的法定构成要件，公安机关批准示威游行时所做路线与期日规定并不具有促成法定要件之履行的意义，因而不能被视为附款。又如许可某人经营录像厅，并同时附以“不得在录像厅播放淫秽、迷信与暴力”等影视的条件。但因为这些限制性条件本身就是国务院《影像制品管理条例》明确规定的该类许可的构成要件，重复此法定构成要件，又不具有促成法定要件之履行的意义，因而不属于附款。
上述台湾许可年费的情形在我国大陆也很常见。根据国务院制定的《企业法人登记管理条例》第26条规定，企业法人办理开业、变更登记、年度检验，应当按照规定缴纳登记费、年检费。该要求并没有作为企业法人办理开业、变更、年度检验所集中列举的条件，但因为直接关系到企业能否开业、变更登记以及通过年度检验，应该且实际为企业法人开业、变更、年度检验许可的必要条件。如此情形下，办理上述许可所面对年费缴纳之要求乃重复法定构成要件，且不具有促成法定要件之履行之意义，因而不能视为附款。
此外，诸如营业执照所附经营范围限定、乡村建设规划许可证所附建筑面积及房屋高度和位置等均系行政许可的法定构成要件，因而是行政行为本身内容限制，不属于行政附款。关于行政行为作出时所附“限期改善，否则将予吊照”、“限期自行拆除，否则将强制拆除”、“在一定期间内不缴纳罚款将计算滞纳金”之类的规定，有台湾学者认为此属解除或延缓条件之附款。本文认为，这属于违法制裁的提示，均非附款。
如果说在上述构成要件相对明确的情形下，判断是否为行政行为之必要条件并非难事，那么，在法定构成要件相对不明确的情形下，如法律规定概括或存在不确定法律概念，无论羁束行政行为或裁量行政行为，其所附加的限制或条件是否为必要条件或法定构成条件，在很多情况下则需要权衡，甚至是可辩驳的。但无论怎样，所作权衡或考量始终都应围绕着是否为行政行为之必要条件或构成要件来进行。如许可特定区域内经营早市或夜市，但只限于早上10点之前或晚上11点之前。此时间限制与其说是附款，不如说是行政行为本身内容，因为此时间限制显然属于夜市经营许可的必要条件。又如关于旅馆经营许可附有“须在客房加上吸音隔层”之义务，如果法律关于旅馆经营许可的条件中没有此义务要求，但使用了“需要满足的其他条件”之不确定用语，“须在客房上加上吸音隔层”是否为旅馆经营许可的必要或法定构成要件，就得经过权衡和考量。如果认为是必要条件，则此义务就构成了许可行为本身内容限制，否则为负担附款；如果法律关于旅馆经营许可有必须或可以附加“在客房加上吸音隔层”之要求，那么，该义务附加为附款有两种情形：
一是在法律规定为“可以附加”情形下，当然为附款；
二是在法律规定为“必须”的情形下，如果为促成该条件履行所附加的也为附款。
德国学者依其相关法律规定分析认为，此为附款而非行政行为本身内容。总体而言，当法定构成要件相对明确、较少歧义的情况下，判断行政行为的限制条件是附款还是行政行为的自身内容规定，不具有太大难度。如果法定构成要件规定较为概括或存在一定的裁量空间，要作出判断就需要考虑行政法治化的追求、该行政行为的基本要求以及所附限制条件的目的以及其作用等而后作出决定。
总之，行政行为附款仅为行政法之中的附款现象之一种。作为行政附款行为，附款与所附行政行为之间是限制与依附关系。作为附带性规定，附款不同于行政行为的内容规定本身。清楚地认识与把握上述问题，对我国规范和规制行政附款行为有着重要意义。
最早将私法的附款概念借用到行政领域的是德国学者奥托•迈耶（Otto Mayer），但相关论述散见于其他部分当中，并没有体系化。将附款概念及其理论体系化，并在总则中列为专论之一的是德国学者科尔曼（kormann）。之后，“学说判例率皆沿用，鲜有突破”。参见黄锦堂：“论行政处分之附款”，台湾大学1985年硕士论文，第71-73页。
参见[韩]李斗领：“行政法学における『リスク介入』に�v寸る法理の研究”，日本早稻田大学2005年博士论文，第45-61页。感谢王丹红博士提供了该论文中有关行政附款部分的译文。
［德］汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第53页。
在哈特看来，由于具有一般性，空缺结构是人类语言的一般特征。也就是说，能够为一般分类语词所确切表达的仅为事物的典型特征，其必然代价是“边界上的不确定性”。参见［英］哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第127、 128页。
详见我国商务部公告[2008]第95号。
案情详见Boardley v. U.S. Dept. of Interior, 615 F.3d 508, 392 U.S.App.D.C. 255. C.A.D.C.2010。
案请详见《台湾最高行政法院裁判2009年判字第351号》。
案情详见胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第802-805页。
［德］汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第371、 372页。
案情详见［英］彼得•莱兰等：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第304、 305页。
如关于制定规范的行为是以“限制或其他影响个人自由的措施”的名义，而具体的执行行为是以“附加条件”之名。参见《美国法典》第五编第五章《行政程序》第551条规定。
［德］哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，183-195页。
［德］汉斯•J.沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第25页。
［德］汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第187页。
日常管理活动、执行性行为、通知或无拘束力的提供资讯行为与非正式行政协议等是学界普遍认可的行政事实行为。参见陈春生：《事实行为》，载翁岳生编《行政法》（下），中国法制出版社2000年版，第900-902页。但这也并非一成不变，难免本属事实行为因具有了设权意义而成为法律行为，这正如学者所说‘但即使是事实行为，若因执行行为，造成人民之权利侵害或负担，产生除去义务或损害赔偿义务时，则不应只视为事实行为”参见陈春生：《事实行为》，载翁岳生编：《行政法》（下），中国法制出版社2000年版，第897页。
对此，学者已基本形成共识。如日本学者盐野宏认为：“从法律行为的行政行为和准法律行为的行政行为的区分来看，对后者，被认为没有附加附款的余地，……”参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第132、 133页；韩国学者金东熙更明确地讲：“由于准法律行为性行政行为不是根据行政厅的意思发生法律效果的，所以行政厅无疑不具备有关其内容的判断权（裁量权），此外在其上不能添加附款，……”，参见［韩］金东熙：《行政法Ⅰ》，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第179页。
允诺可在公法合同范围产生，或单独作为合同的内容，或作为行政机关单方意思表示，从属于一公法上的债务关系。此外，允诺可为一行政行为作准备。［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第124页。本文所谓允诺属第二种意义，即为一行政行为作准备，是行政前行为，不具有设权意义，但具有法律约束力。
［德］汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第34页。
法国与德国关于行政行为都有“普遍的”与“具体的”之分，但其区分总体上是就“事”不就“人”。因为无论抽象或具体行政行为，都可能出现仅涉及一个人或涉及大量的人的情形。涉及一个人的抽象行政行为如法国制定的确定国民议会名誉议长之地位的法令。参见[法]让•里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第503页；涉及大量人的具体行政行为如禁止市民在某一特定地方停车或在某一天进行海水浴。参见［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第113页。而我国行政学界与相关法律规定关于具体行政行为之认识与界定不仅针对特定的人，也针对特定的事。如此一来，被大陆法系视为具体行政行为的如发布行政规范性文件的行为，在我国被归为抽象行政行为。鉴于这类行为区别于行政立法行为的命令特征，抽象行政行为又被分为行政立法行为与其他制定规范性文件行为之分。也就是说，在大陆法系国家，如德国，除了行政合同、自治规章以外，行政活动主要有行政行为与制定规章命令的行为之分，前者是具体的，后者是抽象的。在我国，因具体行政行为被限缩，抽象行政行为范围被扩大，行政行为不得已成为具体行政行为与抽象行政行为的上位概念。其直接后果有：一是执行行为与立法行为混为一谈；二是以抽象行政行为，特别是制定和发布行政规范性文件的行为所行权利侵害在法律上无法有效制约。
吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第231页。
黄锦堂：“论行政处分之附款”，台湾大学法律学研究所1985年硕士学位论文，第1页。
胡桂芳：《无条件行政行为与附条件行政行为》，载胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第341页。
参见周相：《罗马法原论》（下册），商务印书馆1994年版，第585页。
史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第316页。
德、法、日、台湾等国家或地区关于行政行为种类的研究似乎没有主行为与从行为之分。我国学者采纳这种分类的泛泛可陈，主要可见杨海坤等：“国内行政行为分类研究述评”，载《黑龙江社会科学》2000年第3期；金成华：“行政法律行为的新分类及其民主化启示”，延边大学2000届宪法学与行政法学硕士研究生论文；胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版；沈迪：《主行政行为与从行政行为》，载胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版。其中，沈迪仅将负担附款行政行为而非所有附款行政行为视为主、从行政行为的典型形态。参见沈迪：《主行政行为与从行政行为》，载胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第187―189页。
正因为如此，有观点将行政附款行为划分为主行政行为与从行政行为的同时，又将它分为独立的行政行为与补充的行政行为。参见金成华：“行政法律行为的新分类及其民主化启示”，延边大学2000届宪法学与行政法学硕士研究生论文，第3页。
[德]汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第45页。
行政法关于独立与非独立行政行为的分析和认识仍渊源于民法。在民法上，独立的民事行为有独立之实质内容，效力自决；非独立的民事行为包括附属行为与基本行为，前者是依附属行为而完成其效力之法律行为，后者是为他行为效力完成的条件之行为。参见史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第316、 314页。
此观点之理由有四：一是无论官署还是申请人都将其视为一个行政处分，且以一纸公文为之；二是二行政处分说有很多不合理之处；三是一行政处分说乃为外国许多文献及国内通说；四是负担独立行政处分说想解决的相对人可对附款单独诉请撤销，这在一行政处分说下乃非不可克服者。参见黄锦堂：“论行政处分之附款”，台湾大学法律学研究所1985届硕士学位论文，第10页。
［德］哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第318页。
许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法（上））），中国法制出版社2000年版，第730页。
[意]彼得罗•彭梵得：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社2005年版，第50页。
参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴薇译，中国政法大学出版社1995年版，第116页。
参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第129页。
参见黄锦堂：“论行政处分之附款”，台湾大学法律学研究所1985届硕士学位论文，第47页。
参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第235页。
在民法中，上述情形被视为非真正条件或假装条件，与无条件同。参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第425页。
有观点认为此类情形均为附款。吉雅等：“附款行政行为探略”，载《行政法学研究》2003年第4期，第34页。
有观点认为上述情形均为附款。参见叶必丰：《应申请行政行为判解》，武汉大学出版社2000年版，第113、116页。
参见黄锦堂：“论行政处分之附款”，台湾大学1985年硕士论文，第221页。邹荣：“论行政行为的生效”，载《赤峰学院学报》（汉文哲学社会科学版）2007年第5期，第28页。
［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第110、111页。 作者简介：王麟，西北政法大学教授。 文章来源：《行政法学研究》2011年第3期 发布时间：2011/12/31