论我国电信企业入门资格的行政许可
论我国电信企业入门资格的行政许可
娄耀雄
摘要：电信网络资源的稀缺性要求对从业者进行总量控制,这是行业初期采用特许入门的经济学基础。随着电信技术的发展,电信业的自然垄断性可以最大程度地与运营资格剥离:只有涉及使用稀缺资源的领域才有必要保留特许。待行业发展成熟后,管制重点不在入门,而是以清晰的权利义务规范为依据的日常监管。如果不涉及稀缺资源使用权分配,可不设入门许可,或采用登记制。欧盟电信框架指令和美国1996年电信法皆反映了此立法趋势。
关键词：电信法 行政许可 入门资格 特许权
我国《电信条例》和《电信业务经营许可管理办法》为电信企业入门资格设定了特许制度,以控制总量。然而,电信条例实施8年来,其第12条“颁发《基础电信业务经营许可证》,应当按照国家有关规定采用招标方式”规定的竞争性许可机制从未实施过,频率、码号、路权等稀缺电信资源通常采用国家指定的计划经济分配方式。另外,为履行入世开放承诺, 2001年出台了《外商投资电信企业管理规定》,但至今外资很少能进入基础电信领域。面对欧盟电信框架指令和美国1996年电信法中撤销电信运营商入门许可、完全开放电信市场的国际趋势,在我国尚未出台的电信法中如何设定入门资格的行政许可,是在开放市场与加强监管之间寻求利益平衡的关键。我国电信企业入门资格的行政许可属于行政许可法中的哪种类型? 电信业采用这种行政许可的背景如何? 电信技术的发展对入门许可的影响为何? 为适应技术发展和市场竞争,是否有必要调整入门许可制度,以及如何调整? 另外,发达国家电信法撤销入门许可的经验对我国未来电信法有何借鉴意义? 这些都是本文试图回答的问题。
一、 我国电信企业市场准入的行政许可类型
1、基础电信业的自然垄断性和特许准入制。“自然垄断主要指依赖独特的资源优势,在规模经济和范围经济显著的条件下使得由一家企业或极少数企业经营比多家企业经营这类产品或服务的效率更高的现象。”①根据规制经济学理论,对于自然垄断行业,竞争是不经济的,或者说是浪费社会资源的。由于缺乏竞争,仅凭“看不见的手”调节市场,无法达到社会总体利益最大化。② 自然垄断性行业需要政府管制,尤其需要控制入门资格。电信业之所以被认为是自然垄断行业,原因在于电信网络不宜重复建设,深埋地下的管线不仅建设成本巨大,而且天然不适于竞争。网络自身的自然垄断性往往被推延至基于网络的服务,于是全体“某部门”被认为是自然垄断的。“问题是无论怎么引入竞争,可能最终仍然会有某些部门存在自然垄断,比如,永远不会存在同时建立两个彼此平行的输电网或铁路运输网的必要,这主要与其经济技术特征密切相关。”③在电信发展初期,各国通常以保障国家安全、公民通讯秘密权和民族利益为由,直接指定一家运营商垄断经营电信业。电信企业私有化后,除限制外资持股比例外, ①对企业入门资格的限制性规定仍然存在。
进入21世纪后,发达国家相继取消了除涉及稀缺电信资源的入门限制,完全开放了电信市场。而我国则对基础电信业务,还是增值电信业务, ②均实行严格的准入审批制,严重妨碍了电信市场的自由竞争。要探讨电信准入行政许可的改革,首先要搞清我国的电信市场准入属于哪一种行政许可。
2、我国电信市场准入的行政许可类型及其弊端。我国《行政许可法》第12条规定了5种类型的行政许可,分别为:普通许可(批准) ;特许(审批) ;资格资质认可;对物的核准;法人设立登记。本文主要涉及普通许可和特许。普通许可是指行政机关准予符合法定条件的公民或法人从事特定活动的行为,其条件法定,符合条件的,行政机关必须批准,不符合则不批准。例如,颁发持枪证、危险化学品的生产销售许可等。特许是指行政机关代表国家依法向相对人转让某种权利的行为,用于有限自然资源的利用、公共资源的限量以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,主要功能是分配稀缺资源。例如:采矿许可;取水许可;海域使用许可。根据《行政许可法》第53条,行政机关应通过招标、拍卖等公平竞争的方式对特许做出决定。
普通许可和特许的主要区别在于前者是免除相对人的不作为义务,后者是赋予相对人特权。前者无数量上的限制,属于羁束行政行为,行政机关没有自由裁量权;后者有数量限制,属于自由裁量行政行为,行政机关具有较大的裁量权。入门许可赋予了企业特定的行为权利,决定着市场主体的数量,从而决定了竞争的充分性。如果可以将稀缺资源使用权与入门资格许可剥离,则选择普通入门许可还是特许入门,决定于行业法制环境、政府管制能力和市场对竞争充分性的要求。一般行业的入门许可都经历了从特许(审批制)到普通许可(批准制)的演变。在行业诞生初期,管制机构体制薄弱、管制能力有限、行业立法不完备,入门限制就显得非常重要,这时的入门条件苛刻,行政许可采用特许制;一旦行业发展成熟,有了完备的行业立法和健全的管制机构,有效的管制手段可以渗透在日常经营活动中,这时入门管制就显得不再重要,重要的是以清晰的权利义务规范为依据进行制度化管理,入门许可通常会变为普通许可,以增大竞争程度。正如德国的公司制度对于新设公司许可经历了从特许制到登记制(普通许可)的演变,直到1870年德国修订《普通德意志商法典》之前,对股份公司都采取特许制,即“法人的权利能力由国家,而且是根据尽其本分的裁量授予。”
③我国《电信条例》第7、9、10、12、13条规定了对于基础电信业务和增值电信业务实行严格的审批制:申请经营基础电信业务的,申请人必须达到《电信条例》第10条和《电信业务经营许可管理办法》第5条规定的条件。申请经营增值电信业务的,申请人必须达到《电信条例》第13条和《电信业务经营许可管理办法》第6条规定的条件。外资企业经营电信业务,除需满足上述条件外,还要满足《外商投资电信企业管理规定》第4 - 10条规定的额外条件。在审批过程中,行政机关对提交材料的形式要件和申请人的实质要件都要审查,以此做出是否批准的决定。行政机关具有很大的自由裁量权,有权进行数量限制,企业无法预见获得许可的可能性。对于基础电信业务,《电信条例》第12条规定电信行政管理机关在考虑国家安全、电信网络安全、电信资源可持续利用、环境保护和电信市场的竞争状况等因素后,采用招标方式进行审批,这属于典型的特许行政许可,审批机关考虑的因素不客观、不透明。对于增值电信业务,表面看属于普通许可(批准) ,但入门条件中的“有为用户提供长期服务的信誉或者能力”具有不客观、不透明因素,给行政机关留下了很大的解释空间;并且《电信条例》和《电信业务经营许可管理办法》都规定了增值业务的实质审查程序,所以也属于特许。
特许对内资和外资企业入门都构成障碍,但对外资的影响要严重得多。有些专门针对外资入门限制的条文非常模糊,留给主管机关极大的自由裁量权。比如“符合国务院工业和信息化主管部门规定的审慎的和特定行业的要求”、“有从事基础电信业务的良好业绩和运营经验”。电信作为服务业的一种,被纳入到成员国承诺开放国内市场的范围,WTO要求各成员国开放国内市场的承诺不是要求各国放弃入门条件,而是入门条件的法定化和透明化,各国有权制定自己的入门规则,但不得靠不透明的政策作为管制入门的依据。① 我国在《电信条例》中明确了开放电信市场, ②该条例和《外资投资电信企业管理规定》对外资的持股上限进行了规定。③ 然而,外资电信企业入门的寥寥无几。④ 另外,《电信条例》第12条虽然设计了采用招标方式获得许可证的机制,但“目前的基础运营商均由于历史延续取得了基础电信业务经营许可证,还没有一家公司是通过招标的方式取得。”⑤我国多年来电信主体间的兼并重组并未形成电信市场充分竞争的格局,关键在于市场准入门槛过严,大量有竞争实力的企业被限制在特许之外,市场缺乏竞争的数量。在这种背景下,在尚未出台的电信法中,重新设计适合我国国情的入门许可制度十分必要,以此将自然垄断的外延缩到最小,最大限度地开放市场。
二、传统电信特许理论及其面临的挑战
传统电信管制理论认为,自然垄断并非绝对排斥市场竞争, ⑥而是需要引入管制以规范竞争、保证竞争的有序和社会效益。电信网络资源的自然垄断性,以及无线电频率、电信网码号、电信道路权⑦等资源的稀缺性,构成传统电信管制理论的基础。面对经济的管制需求,法律给出了行政特许的解决方案。然而,随着电信技术的发展,尤其是互联网的发展,话音和数据业务的边界逐渐模糊,对基础电信业务和增值电信业务的二分法越来越难以操作,原来根据电信产业目录确定行政许可的做法已经不再适应电信技术的发展。
1、传统特许理由之一:市场配置资源的失效与生产无效率。主张特许者认为,在通常情况下,市场可以完成资源的最优配置。然而,对于具有自然垄断性的电信业,由于以下原因,必须通过特许限制入门数量: (1)网络建设的“沉淀资本”巨大,不宜重复建设,收益周期漫长,由于市场的盲目性,如果政府不做入门限制,会造成社会总成本的消耗; (2)电信建设中不断开挖城市地下管路势必破坏市容市貌、交通环境; (3)虽然从长远看,市场可以控制总量, ⑧但优胜劣汰需要过程。过程中,可能会侵害消费者利益(如无法提供持续电信服务) 、公共利益(如无法承担普遍服务义务)和其他运营商利益(如无法保证互连互通、码号可携带义务的实现) 。所以,不能完全依赖市场的长效机制控制总量,政府应在入门时通过特许严格审查,防止日后大范围淘汰的发生; (4)网络安全、终端兼容、技术标准,是市场无法解决的,必须引入特许管制。
关于(1)网络自然垄断性不适于竞争的问题:目前技术的发展已经可以做到同一网络同时为多家服务商提供传输服务。随着波分复用、多路调制技术的发展,一路光纤上可以同时传输200万个双向话路。鉴于单一运营商日常大部分带宽都是冗余的, ①并且“距离死亡”使得长途和本地的区分不再重要, ②网络资源完全可以由多个服务商分享。一家服务商垄断使用一个网络不仅不利于服务竞争,还会造成社会资源总量的浪费。网络和服务的拆分使得网络的自然垄断特征不会延及服务的有效竞争,除专门经营网络资源外,几乎所有电信服务都可以形成有效竞争的市场。因而,将整个电信业看作自然垄断的观念已经过时。从世界范围的电信立法来看,发达国家早就采取了拆分管制、分业经营、为网络运营商设定不对称管制的办法,以将网络自然垄断性对服务竞争的影响缩小到最小。由于网络不可剥离的自然垄断性,网络自身需要垄断或寡头经营,其垄断或寡头经营者经特许入门③ (如后文所述:即使这种特许,在强制接入和接入费管制条件下,也变得没必要。美国1996年电信法体现了这种对本地网运营商入门管制的理念转变) ,并被课以法定不对称义务,比如,强制无歧视接入、接入条件透明、接入价格管制、执行接入裁决等不对称义务。对于可从网络上分离出的电信服务,作为一般营业范围,任何组织都可以自由经营,法律只设定其义务(如互联互通、普遍服务、信息安全等) ,而不设入门许可;或仅设定如我国行政许可法第12条第1款第1项的普通许可,而非特许。
为了强制网络运营商开放网络资源供电信服务商自由使用,需要确立网络运营商的接入义务和以成本为基础的网间结算办法。美国1996年电信法251 ( c) 3规定:“任何在位本地交换网运营商有义务向任何提出请求接入的电信服务运营商在任何技术可行点上、以非捆绑为基础提供非歧视性网络元素接入, ??”。网络运营商从电信服务商处收取的接入费超过建网费和维护费部分,构成利润,这是市场手段调节网络运营商数量的价格杠杆。接入费定得过高,将把电信服务商阻挡在网络之外,无法形成电信服务的有效竞争;如果接入费定得过低,网络运营商就不愿意投资网络建设或开发新技术。
在确立了网络运营商的接入义务和以成本为基础的网间结算办法后,以特许方式通过行政手段限制网络运营商入门数量就没必要了。美国1996电信法未对网络运营商入门进行数量限制,通过租赁、转售等方式使用他人网络提供电信服务的服务商远远超过自建网络的网络运营商。现在美国联邦通讯委员会( FCC)担心的已不是撤销入门特许后,网络运营商过多导致网络资源的无序竞争、社会资源浪费,而担心没人愿充当网络运营商,以及现有网络运营商无热情投入新技术和资金进行网络建设。④
关于(2)撤销入门许可后的市容市貌问题,完全可以通过提高城市道路开挖补偿标准等价格手段解决。
关于(3)网络运营商破产无法履行社会责任等问题,可以通过设定严格的普通许可条件,而不是特许,比如注册资本金、从业人员、技术能力等指标,并在其运营过程中严密监控、预设破产后的客户转移程序等操作层面的措施解决,普通许可完全可以在自然垄断约束条件下模拟市场竞争的效果。
关于(4)网络安全、终端兼容和电信标准问题,可以将其设定为法定义务,强制入门后的企业履行,违反则惩罚,这些不应当成为入门条件或限制,而是入门后义务,欧盟和美国1996年电信法已经将其从入门条件中剥离到了入门后的企业义务中,后文专述。
传统特许理由之二:入门限制有助于实现普遍服务。电信运营商通常愿意向高端客户提供服务,而抛弃低端市场。因为向地理环境恶劣地区、人烟稀少地区、低收入群体地区等经济非理性地区提供服务的投入巨大,回报率却很小。普遍服务被视为带有道义性的社会责任,无法通过“看不见的手”实现。国家一方面强制垄断运营商提供普遍服务,以实现公共利益;另一方面,默认或者允许垄断运营商进行交叉补贴,以其在其他电信业务上的超额利润补贴普遍服务成本。① 传统特许理论认为,保证垄断运营商从其他电信业务中获得垄断利润,成了国家强制其履行普遍服务的前提。所以,国家会限制入门总量,保证垄断运营商赚取垄断利润,以便其通过交叉补贴弥补普遍服务成本。上世纪70年代之前,美国一直采取这种措施。联邦通讯委员会( FCC)在要求AT&T提供本地普遍服务的同时,允许其垄断长途业务,并用其超额利润交叉补贴本地业务的低价格亏损(普遍服务之一种) 。
交叉补贴最大的问题是造成不正当竞争,垄断经营者不仅用垄断业务高收费补贴普遍服务支出,还用其补贴竞争性业务的低价格亏损,以获得竞争优势。而其竞争对手,由于并不提供垄断服务,无从获得垄断利润,无法跟进低价格,最终被赶出竞争业务市场。② 所以,采用交叉补贴的方式提供普遍服务无异于饮鸩止渴。最有效的办法是建立普遍服务基金, ③将普遍服务义务赋予所有电信从业者,或者在不对称管制措施下将此义务赋予达到一定收入规模的运营商;然后,采用招标的方式寻求普遍服务提供者,并用该基金向其补偿。根据美国1996年电信法,所有经营跨州电信业务的公司都要提供普遍服务或缴纳普遍服务基金,该基金用于补偿普遍服务提供者的普遍服务支出。④
3、传统特许理由之三:基础电信服务必须使用稀缺电信资源。传统特许理论认为,频率、码号、路权等电信资源的稀缺性对从业者数量构成限制,比如,考虑到频率资源稀缺,只能允许少数使用频率资源提供服务的运营商入门,否则就会造成无线电干扰。如果在多个市场主体间平均分配电信稀缺资源,从技术角度看,会影响通讯质量和信息安全;从经济学角度看,无法获得规模经济,由于市场不会考虑竞争主体之间的总体协调性,会出现所谓的市场势力和生产无效率。⑤ 故分配电信稀缺资源应当考虑公共利益最大化,将有限资源分配给能够发挥资源最大效益的垄断或寡头经营者,并对其价格进行政府控制。因此,资源稀缺决定了入门特许以控制从业者数量,德国老《电信法》第8条规定,管理者可以以频率有限作为拒绝颁发许可证的理由。
其实,限制稀缺资源使用权与限制企业从事基础电信业务的行为权利是两个不同层面的问题。稀缺资源使用权是一种权益,企业获得该权益进而有“能力”从事电信服务,与该企业获得行政许可从而有“权利”从事电信服务,是两个性质不同的问题。在法律上,有时行为主体有能力但无权利,比如《出版管理条例》第9条禁止个人从事出版活动,但《商标法实施条例》第二章规定的商标申请人资格并未排除个人申请,故个人可以获得图书出版的商标权,但不得使用这种商标从事出版活动,这是由于获得商标权并不以具有从事使用商标活动的行政许可为前提。有时行为主体无能力但有权利,比如在房地产公司的入门许可中,没有拿到土地的房地产公司也被允许注册成立,其是否有土地“能够”开展房地产业务,与其是否被核准登记从而“有权”开展房地产业务不同,故不能借口土地稀缺而限制房地产公司总量。
同样,电信稀缺资源使用权也是私权利,与提供特定电信服务的行政许可是两回事。我们应当区分“电信稀缺资源使用权的分配特许”和“从事特定电信业务的登记许可”,并且为二者分别设计许可制度。这也是发达国家电信法在处理这两个问题上的一种潮流:对于前者,应采用竞争性特许以限制使用人总量,如同国家出让土地等其他稀缺资源一样,通过招标、拍卖等竞争性方式特许电信稀缺资源使用权;对于后者,不设行政许可,而将经营任何电信业务作为一般经营范围,企业自注册之日即有权从事该行为,如果企业没有获得电信稀缺资源使用权,虽然其有权经营该电信业务,但从技术上看,因缺乏行为能力而无法实现其行为权利。欧盟授权指令(2002 /20 /EU)第6条及附录A (一般授权条件) 、B (无线电频率授权条件) 、C (码号授权条件)规定了一般授权条件和电信资源使用权条件,且第4款规定,授予稀缺电信资源使用权不得使用一般授权的条件,即他们的授权是分别进行的。
作为过渡,可以将涉及电信稀缺资源的主体入门许可由特许转为普通许可,不做总量控制,总量控制只限定在电信稀缺资源分配程序中,将申请人获得电信稀缺资源使用权作为入门许可的条件,即申请人首先获得了电信稀缺资源使用权,才有权申请从事特定电信业务的普通许可。待行业规范完备、监管体制健全后,再撤销入门的普通许可。
三、欧盟和美国的电信准入立法实例
放松市场准入、取消电信入门许可是适应电信技术发展、促进竞争的结果。欧盟和美国都将促进争作为电信法的立法目的之一, ①在他们的入门许可制度中,最大程度地剥离了稀缺资源使用权分配和主体入门登记许可,只对电信稀缺资源的分配进行总量控制,对主体入门不设行政许可。
1、 欧盟
欧盟各国早期电信业都采用政府专营,不存在行政许可问题。20世纪80年代开始了电信私有化改造,行业准入采用特许制。直到1997年,欧盟97 /13 /EC指令“建立了一套将电信领域的一般性授权和单独许可证区别对待的制度, ??目的是促进许可证制度的自由化,如果可能,认为提供电信业务根本不需要许可, ??”。② 进入21世纪后,欧盟通过授权指令2002 /20 /EC废除了电信行业准入的行政许可,而采用资源特许制和经营电信业务通知制,即企业要想获得频率、码号等稀缺资源,需要国家特许,而企业经营电信业务,无论基础电信业务还是增值电信业务,只需要通知电信行政主管部门即可,不需获得政府部门颁发的许可证。
根据欧盟授权指令, ③获得电信稀缺资源使用权需经有数量限制的特许,并满足附件B (无线电频率)或C (码号)的条件,这些条件包括资源指定用途、缴纳使用费、号码可携带、提供查号服务和电话簿等义务。指令将该特许称为“单独许可”( grant rights) 。④ 如果不涉及电信稀缺资源使用权,企业不需经过行政许可,经营之前只需通知电信管制机构即可。指令将这种自由经营权称为“一般授权(Generalauthorization) ”。① 根据指令,任何电信业务都属于企业自由经营范围,但经营者入门后必须履行附件A中的义务,比如普遍服务、互联互通等。可以发现,对电信稀缺资源的单独许可属于我国《行政许可法》第12条第1款第2项规定的特许,行政机关可以进行总量控制。该指令所述的一般授权,不是行政许可,因为企业只需通知管制机关,并不需要获得管制机关的批准。有的学者将其称为“许可证制度的取消”或“从许可证制度到普遍授权”。②
2、美国。
美国电信业经历了专利垄断、自由竞争、管制垄断和完全竞争四个时期。③ 在管制垄断时期,出台了世界上最早的准入管制。当时,美国本地涌现出了6 000家独立电话公司,竞争使得电话价格下降了一半,但市场变得无序,并且消费者使用各家的电信业务变得极为不便。美国1934年电信法将管制权交由联邦通信委员会( FCC)行使,管制权中的一项重要内容就是行业准入。任何企业要想进入电信市场必须提交申请,获得批准方可经营。这段时期一直持续到1984年AT&T解体,期间电话公司由多寡头经营。④
美国1996年电信法取消了准入许可,除涉及稀缺资源外,不限制数量,以促进全面竞争。该法律在联邦层面采取了和欧盟电信框架指令(2002 /21 /EC) 、入门许可指令(2002 /20 /EC)相同的策略,规定各州必须保障电信运营商的自由经营权,“任何州或地方法律、规章,或者其他法律不得禁止任何实体提供任何州内或跨州的电信服务,或者对其具有禁止性影响。”该法还规定,在其生效后15个月内以及每隔三年,联邦通讯委员会应当清理构成电信市场入门障碍的任何法律和规定。⑤ 这说明,美国在联邦层面并未设定入门的行政许可,而将电信业务视为一般经营范围,任何企业都可以自主经营;而在各州层面,电信法授权联邦通讯委员会监督其不得制定入门许可。当然,入门后企业应当履行法定义务,不过,这些义务并不构成入门限制或条件。美国电信法详细规定了入门后义务,如接入义务、⑥互联义务、⑦使用符合电信标准的设备的义务和本地网运营商的转售(RESALE) 、号码可携带(NUMBER PORTAB IL ITY) 、平等拨号(D IAL ING PAR ITY) 、路权接入(ACCESS TO R IGHTS - OF - WAY) 、分账(REC IPROCALCOMPENSATION)的义务; ⑧所有跨州(长途)电信运营商具有缴纳普遍服务基金的义务⑨等。
通过研究美国和欧盟的电信市场准入制度,可以发现,美国和欧盟的电信法制健全、监管完善,入门制度除涉及电信稀缺资源外,不需要行政许可,电信服务落入企业的一般经营范围,只需承担入门后义务。而涉及稀缺资源的电信业务的入门许可,与稀缺资源的特许分配相分离,稀缺资源采用竞争性的特许分配方式,而使用稀缺资源的电信业务本身仍不设入门许可。这种弱化入门许可的结果是市场主体众多,竞争激烈。
四、我国入门许可的立法建议
世界范围内拆分网络运营权和电信稀缺资源使用权的做法,给我们指出了电信入门许可的改革方向,即不再将网络经营权和电信稀缺资源使用权捆绑在一起共同许可,而是分别许可:通过招标、拍卖等竞争性选择方式特许电信稀缺资源使用权,对网络经营权采用普通许可,或不设定许可。这样做的理念是:将稀缺资源使用权不视为企业的入门条件,而作为企业的财产,并允许其流转,以实现资源效益最大化。在成熟的管制模式下,以建立入门后清晰、缜密的权利义务关系为制度设计重点,而不过分依赖于入门审查。
目前,我国电信法尚未出台,电信法制环境不完备,立法级别较低,监管体制相对薄弱,如果模仿欧盟或美国,完全取消入门许可,可能出现市场配置失效、社会总成本增加的后果。而如果仍坚持现在的特许制,又不利于形成有效竞争,尤其是外资电信企业很难入门。故我国电信企业的入门许可改革应当分两步进行。
第一,继续沿用现有体制,但要严格执行稀缺资源的竞争性出让规定。《电信条例》第12条规定的“颁发《基础电信业务经营许可证》,应当按照国家有关规定采用招标方式。”既涵盖了稀缺电信资源的使用权出让,也包括了授予企业经营基础电信业务的特许,这与《行政许可法》第53条的规定相符,即设定有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等的行政许可,应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。然而,该规定并没有严格执行,我国《基础电信业务经营许可证》一直采用计划经济下的政府指定方式,比如3G牌照的发放就是典型的政府指定方式。① 当前亟需解决的问题是,在现行法规不变前提下,电信监管机构严格执行《行政许可法》第53条和《电信条例》第12条,通过拍卖、招标方式进行基础电信业务的行政许可,废除计划经济模式下以政府指定的方式免费分配执照和稀缺电信资源的历史沿习,将竞争性分配许可证获得的收入用来设立普遍服务基金,或作为监管部门的运营经费。
第二,在电信法制环境完备、监管体制健全、监管能力充实前提下,可以考虑除电信稀缺资源分配外,完全取消入门许可。如果电信业务不依赖稀缺资源,应当直接取消入门许可;如果电信业务依赖稀缺资源或者电信业务本身就是经营稀缺资源,则应改变捆绑许可的方式,剥离稀缺资源使用权和业务入门许可:稀缺资源使用权应采取拍卖的特许方式分配,业务入门许可可以先由特许过渡到普通许可,不限制许可证数量;待时机成熟后,完全取消行政许可,将电信业务视为企业一般经营范围,不做管制,与世界发达国家接轨。
作者简介：娄耀雄，北京邮电大学人文学院副教授。
载《行政法学研究》2009年第4期。