英美法中的行政决定说明理由

乔治 N.巴里[①]著

刘月寅[②]译

宋华琳[③]校

内容摘要：南非共和国宪法第33条第2款规定，权利受行政行为不利影响的人，有因此获得书面理由的权利。作者作为南非的行政法学者，对英美行政法上的行政决定说明理由制度加以梳理。在英国，公正观念、人权保障原理及欧洲法的作用推进了行政决定说明理由制度的进程。在美国，不仅有联邦行政程序法的相关规定，而且在司法审查中，法院运用“严格审查”学说，对规制机构为其决定给出的理由进行仔细审查，从而要求规制机构必须为其决定说明理由。

关键词：说明理由 英美法 行政法 严格审查

一、简介

南非共和国宪法第33条第2款规定，权利受行政行为不利影响的任何人，有因此获得书面理由的权利。然而，该条款的精确内容为何，却依然不明确，因此为行政法学者在未来对其进行解释留下了相当的空间。[④]

南非行政法以英国法律体系为基础并深受其影响。[⑤]因此，我们有必要先看看英国法的规定。鉴于普通法和英国法院促进了英国行政决定说明理由法律地位的发展，在美国，行政决定说明理由的地位，也很大程度上受到制定法以及法院解释的影响，因此审视美国的情况，也是有意义的。

在南非，许多年来，行政法学者一直坚称行政决定者有为其决定说明理由的法定义务。然而直到适用临时宪法第24条第C款及1996年宪法第33条第2款之前，我们的普通法或制定法中都没有行政决定说明理由的一般义务，[⑥]这种状态不利于政府行政过程中责任机制的建立。幸运的是，行政决定说明理由的权利已为宪法所确认，这对于南非行政法未来的发展具有重要的意义。

二、英国法

英国行政法的传统也不要求行政决定者为其决定说明理由，这种不尽如人意的情形的例外是弗兰克报告对裁判所和调查的探寻[⑦]。尽管在著名的Ridge V Baldwin案[⑧] 、Re HK案[⑨]以及Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission[⑩]案中，英国法院延伸了自己的审判权和司法审查权范围，但是法院还是愿意把是否说明理由的决定权留给决定者。Schmidt v Secretary of State for Home Affairs案体现了法院的这种态度，即“在很多法律分支中，为一个决定给出糟糕的理由，将带来致命的后果，不给出理由则是安全的。”

尽管有这些判决，英国法院仍一致认为说明理由有利于良好行政。丹宁勋爵将说明理由视为良好行政的一个基本原则，塞德利（Sedley）法官则认为：“说明理由可以使决定者的心智集中于正确的问题之上；并将其展示给相对人，表明确然如此，即表明他已明智地处理了正确的问题，并表明了结论是如何得出的”。

不言自明的是，说明理由是行政机关的一种有效的自我规训形式，它可免除对行政失当的指控，增强公众对决定过程的信心。然而，并不是所有人都认为说明理由应该有这样的地位。有人认为说明理由给决定者造成了过重的负担：要求决定者说明有时无法言说的价值判断，这可能要求对此前给出的未曾受到质疑的理由加以彻底检索。还有人提出，这是否会让非正式的程序面临过度法化的危险。

于是，法院采取的进路是：决定者没有说明理由的义务，但作为善意的姿态，法院请求决定者说明理由。R v. Secretary of State for Home Affairs ex parte Fayed案就是这条进路的较好例证。

问题是自然正义是否需要说明理由？难道说明理由不是公正的组成部分吗？尽管丹宁勋爵在Breen案中提到了这一点，但上诉法院并不承认自然正义为决定者说明理由提供了法律上的基础。

其结果就是接下来的行政决定使决定的受领人感到困惑乃至完全无所适从；司法审查中对“决定者必须在书面证词中说明其采取做法”的要求，并无助于情况的改善。对于一个最初没有说明理由的行政决定而言，决定受领人提起司法审查的基础是什么呢？在这些案件中，受领人所要打的牌不是摊在桌面上的，而是掌握在行政决定官员手中的。

例外事实能成为迫使决定官员说明理由的基础吗？上诉法院在R v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, ex p. Everet t 案中，朝着这个方向作出了努力。在该案中，英国对居住在西班牙的申请人埃弗里特（Everett）签发了逮捕令，而相关政策规定“禁止向被逮捕的人颁发护照”，因此申请者的护照申请未获成功。于是，埃弗里特提起司法审查，上诉法院认为发放护照的决定可被纳入审查范围，该政策是有效的，但应被公正的加以适用。如果官员是根据该项政策拒发护照的，那么他应当把逮捕令和违法的细节告知申请人。尼科尔斯（Nicholls）法官在判决中认为，迄今为止，对于拒绝给予已被签发逮捕令的申请人以护照的政策，可以有例外情形，“政策的公平适用要求，对拒绝颁发护照决定的告知，所选择的措辞不应让一个理性的申请者相信：不会有例外发生，他的申请已经进入了死胡同。”

作为行政决定说明理由的基础，公正原则也现身于R v. London Borough Of Lambeth ex parte Walters案之中。沃尔特斯（Walters）女士无家可归，她的儿子患有脊椎病而且免疫系统低下，这就意味着他必须住在配有良好室内取暖设施的家中。于是沃尔特斯女士根据1985年房屋法案申请了一套住房，然而委员会提供的是一套没有集中供热设备的住房。沃尔特斯女士就此提出申诉，但申诉被驳回，而且没人告知她为什么委员会认为提供的住房是适合她的。沃尔特斯女士以未能说明理由而违反公正原则为由提起司法审查。路易斯·布洛姆-库珀(Louis Blom- Cooper)法官在判决中认为：从法律上看，还未达到根据普通法，即要求行政官员为行使法定决定权力来说明理由的阶段，但他认为说明理由义务是一个不可避免的趋势。他认为英国法已经达到了这样的节点：当法定的行政过程中浸透了须对受行政行为影响的人予以公平对待的观念时，就存在说明理由的一般义务。

据此，他的结论是：根据公正的概念，在每一部针对无家可归者的法律中，都应存在为行政决定说明理由的一般义务。布里奇（Bridge）法官在Lloyd v McMahon案的判决中支持了此观点：

“法官们，所谓的自然正义规则并没有镌刻在石匾之上……公正内涵所要求的是，任何国内的行政或司法机构作出决定时……特别是法律赋予任何机构作出影响个人的决定的权力时……法院所要求的不仅是遵循制定法所规定的程序，而且隐含着通过引入程序性的卫护，来确保公正的实现。”

然而，路易斯·布洛姆-库珀法官在沃尔特斯案中的观点并不具有坚持的基础，上诉法院在R v Kensington and Chelsea Royal London Borough Council ex parte Grielo案中一致否认了在1985年房屋法案之下存在说明理由一般义务的见解。然而法院也确实认为，由于特定案件的特殊事实，说明理由的一般义务会在特定情况下存在。

在R v Civil Service Appeal Board ex parte Cunningham案中，公正观念成为判断是否需要说明理由的决定性因素。在此案中，唐纳森（Donaldson）勋爵认为：若在“更广泛意义的公正背景下”，内政部解雇狱政官员后只给予很少金额的补偿，且未说明相应理由的决定，是不能成立的。在上诉法院的判决中，公正和自然正义都发挥了重要作用，并且大多数法官都将公正作为判决的基础。

一些法官认为行政决定说明理由义务是公正的要求，那么相关的问题是：当决定是否必须说明理由时，公正的界限何在呢？

在R v Higher Education Funding Council ex parte Institute  of Dental Surgery案中，高等法院上诉庭认为：在两类案件中，开始出现需要说明理由的情况：程序本身的性质带来公正的要求，因此要求说明理由；此外，行政决定有某些特别之处时，公正观念也要求决定者说明理由。谱系的另一端是主题不具有足够重要的意义，因而无需以公正观念为依据来说明理由的行政决定。

这条进路在实践中是如何运作的呢？法院在Institute of Dental Surgery案中认为不必说明理由，因为这个决定是由学术专家做出的。上议院觉得该决定是饱学之士展开的学术判断。在此不应让公正观念发挥作用，仅仅因为缺少说明理由就审查该决定是不合适的。R v. Bristol City Council ex parte Bailey案是关于拒绝改造方案的决定，决定者未说明理由。法院认为理由的缺乏并未影响人权问题，因此公正观念在此并不起作用；法院在Hammersmith London Borough Council v Secretary of State for the Environment案中采取了类似的进路，即只要不涉及人权问题，决定即使未说明理由，也是可以谅解的。

当涉及人权问题时，如行政决定影响到犯人权利时，法院认为，公正于此发挥了一定作用，所以决定者必须说明理由。

在R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Fayed 案中，肯尼迪（Kennedy）法官撰写的不同意见认为，尽管根据1981年英国国籍法，内政大臣无需为拒绝授予公民资格的决定说明理由，但是他必须公正、合理地行使其裁量权。因此，在作出决定的过程中，为了保证申请人能进行必要的表达，内政大臣需要给予申请人足够的相关信息。多数意见认为内政大臣没有说明理由的法定义务，但隐含的见解是：如果他能说明理由，将有益于所有人。

某一阶段，人们认为Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food 案构成了说明理由一般义务的基础。该案中，部长拒绝任命法定调查委员会且未为决定说明理由，并论称其决定不应当受到质疑。上议院对此予以反对，皮克（Pearce）勋爵认为：

如果所有表面上的理由似乎都有利于他行使这方面所被赋予的权力，采取特定路径实现国会的意图，而他却采取相反路径且没有给出理由的话，法院可能会推断，他没有良好的理由，并且没有使用国会给予他的权力去实现国会的意图。

然而，此案并未使说明理由成为主流文化，随后的Lonhro plc v The Secretary of State for Trade and Industry案的判决对Padfield案有所改进――法官认为未说明理由的唯一意义是：当所有其他的已知事实和情形都压倒性地表明，决定者应采取不同行为时，如果法官推理认为决定者的决定无合理理由的话，未给出理由的决定者无法就此提起上诉。然而，这两个上议院判决都未构成说明理由义务的基础。

除了以公正为基础来解释行政决定官员的说明理由义务之外，还有诸多要求行政决定说明理由的法院实例。例如，在Barnet Meeting Room Trust v. Secretary of State for the Environment案中，法院撤销了部长的决定，因为部长偏离了规划监督官员的建议，却未说明理由。法院认为尽管部长不受任何政策拘束（例如通告和发展规划表述出来的政策），但如果他偏离了这项政策，那么决定就一定要给出明确的理由。这样，对政策的例外适用才能为人周知。

行政决定理由的缺乏，能否构成判决决定不合理而撤销的基础？某些案件提示了这种可能性。在R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Sinclair 案中，内政大臣将辛克莱（Sinclair）引渡到美国监禁，但并未为此决定说明理由。法院根本不知道，是怎样的动机驱使内政大臣这样做的，因此认为引渡辛克莱的决定是压迫性的、不公正的，于是以不合理为由撤销了该决定。R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Pegg案与之类似，在释放强制性终身监禁人员这个问题上，假释委员会作出的决定与地方审查委员会的建议不同，但假释委员会未对其决定说明理由。法院认为，在此情形下，决定未给出解释，这是不合理的。在R v. Secretary of State for Education ex parte Standish案中，教师斯坦迪什（Standish）持有恋童癖的色情材料，为此，教育大臣禁止斯坦迪什在寄宿学校任教，但未说明理由。法院认为，教师持有色情材料的单一事实，远不能构成支持教育大臣决定的基础。因此，在未对该决定给出进一步理由的情况下，该决定是不合理且非理性的。

显然，欧共体法也给英国法院施加了压力，使其要求行政决定说明理由。《罗马公约》第190条规定“由欧洲议会和理事会联合通过的规则、指令和决定以及由理事会或委员会通过的此类行动，都应叙明根据的理由。”欧洲法院在UNECTEF v. Heylens案中明确指出，为了保证司法审查的有效性，行政决定必须说明理由。

英国法院允许欧共体法律为个人权利提供优于国内法的司法保护吗？唐纳森法官在In re M案中认为：在共同体法之下，个人享有比国内法更多的权利，这在原则上是错误的。英国法与共同体法之间的不一致会持续存在下去吗？

通过以上分析可以看出，英国判例法并没有形成一般规则（general rule），以要求作出行政决定的官员为其决定说明理由。然而如上所示，对此也存在例外。如Poyser and Mills’ Arbitration案所表明的，一旦确立了说明理由的义务，那么它就不仅仅是最低限度的要求：“一定要给出合理、充分的理由，该理由不仅应是可理解的，而且也能合理地解决实质性问题。”

最终推动英国法院要求行政决定说明理由的积极标志，可能是以上讨论的那些公正观念发挥主导作用的判决。以人权和合理性为特色的那些判决，也强有力地推进着要求说明理由的进程。欧洲法院的进路无疑也推动行政决定说明理由向着积极方向迈进。

三、美国法

在美国，行政决定说明理由的义务涉及到实施政府政策和目标的联邦、州行政机构，这些行政机构类型和规模各异，被冠以部、委员会、局、市议会、团体、服务组织、分支机构和规制机构的名称，但法院和立法机关不是规制机构。几乎所有规制机构都被覆盖于行政分支之下，它们要么是社会福利性的，要么是规制性的。规制机构可能是执行性的，也可能是独立性的。执行性机构是行政分支的组成部分，这类机构中职位最高的官员是内阁阁员；独立机构之所以被冠以独立之名，是因为总统对其施加的控制相对较少，因此通常把它们称为理事会或委员会。

美国联邦行政程序法是国会制定的一部综合性法律，以支配规制机构履行职责的程序，其目的就是要遏制规制机构的权力，防止该权力被滥用。

规制机构的所有行为都可被归为行政性的、准司法性和准立法性的。当规制机构扮演司法角色时，其行为被称为裁决；当规制机构扮演立法角色时，其行为就被称为规则制定。根据规制机构这两种不同的职能，行政程序法对其施以不同的义务。而有时很难对裁决和规则制定加以区别。按照霍姆斯法官的界定：裁决是以现有的或过去的事实为基础，根据业已存在的法律来进行调查、宣布和履行义务的过程；而立法是面向未来的，即通过制定一个新的规则来改变已存在的情形，并将其适用于所有人或服从其管理的某些人。

行政程序法将规则制定分为正式程序、非正式程序和例外程序。正式的规则制定耗时长久、成本昂贵，只有当国会有要求时才适用。行政程序法要求，所制作的规则或决定必须包含对事实的认定和对结论的说明，以及记录中涉及所有事实、法律或裁量问题的理由或根据。这意味着规制机构的规则或决定必须是书面的，并且必须附有理由。

如果制定法未要求正式的规则制定，也可以使用非正式的规则制定。根据行政程序法第553条(C)款的规定，规制机构制作最终的规则或决定时，必须附有对其根据与目的的简要说明。这个简要说明必须清晰地阐释蕴含在规则或决定背后的基本原理，并确证其间主要的政策问题，以及机关对这些问题作出回应时的理由。同时，规制机构还必须说明决定所依据的最基本事实。

除了以上规则制定程序之外，行政程序法还包括了大量的例外程序形式。可能是出于保密的需要，所有涉及军事、外交事务的规则制定程序都免于适用行政程序法的规定。此外，政府的人事事务也在行政程序法的适用范围之外。

美国法院如何对待规制机构为其决定说明理由的义务呢？法院并不满足于事实认定及法律结论的单纯罗列，而是要求一系列与规制机构决定相关的理由。无论规制机构是制定规则还是裁决，都必须阐明支持其行为的理由，而且这些理由要接受司法审查。对规制机构的推理过程进行司法审查，已成为对规制机构的行为进行司法审查中最为重要的一个方面。根据哥伦比亚特区巡回法院对一年里被审查的600个规制机构行为的实证分析可知，为数最多的审查案件是对规制机构推理程序的审查。

当法院审查规制机构行为的推理过程时，其总是会倚仗最高法院1983年对Motor Vehicle Manufacturers Ass’n v State Farm Mutual Automobile Insurance Co案（简称State Farm案）的判决。这件案子是25年来围绕要求汽车安装被动安全装置的高潮，它被认为是美国历史上产业界与规制机构之间持续时间最长的一次斗争。简言之，此案涉及二十世纪六十年代后期交通部启动的一项规则制定程序，该程序要求在美利坚合众国销售的汽车上安装诸如汽车安全带或气囊之类的被动安全装置。交通部的结论是乘客并不是自愿系安全带的，因此并不能有效地阻止伤亡。这个被动安全装置的规则制定过程延续到尼克松、福特和卡特总统时期，并最终成为交通部所颁布的规则。这使得安装被动安全装置成为了法定义务。然而，里根任命的交通部官员却废除了该规定。

该撤销行为被纳入了司法审查。在对此前的历史以及里根政府撤销决定的记录进行“严格审查”后，最高法院得出如下结论：交通部没有提供充分的理由来解释这次撤销行为。

在State Farm案中，最高法院适用“严格审查”标准，要求交通部为其行为提供理性的基础、理性的分析，从而保证其作出的是一个理性的决定。

“严格审查”学说的精要在于：法院要仔细审查规制机构为其决定给出的理由，并通过这些理由来判断规制机构是否对所有事实及相关情况进行了严格审查，之后，再来确定规制机构的决定或裁定的推理是否完好、是否合理。State Farm案是对“严格审查”进路最具权威性的表达。法院在进行司法审查时，可以通过规制机构所给出的理由，来判断该机构是否恣意、反复无常或滥用权力。这就是规制机构为其裁定或决定说明理由的重要意义所在。

四、结论

为什么行政决定说明理由如此重要？为什么南非宪法中关于受行政决定不利影响的任何人，有获得书面理由的权利的规定，有如此重要的意义？为什么英国行政法向这个方向的迈进，是如此的重要？庞德对这些问题给出了自己的答案：

我们必须牢记于心：法律理论的缺失恰好与政治中的专制理论不谋而合并相互支持，而且，它们是向专制政府演化的阶段，而专制政府在世界上很多地方都存在。以威胁或强迫作为支撑的法律理论，是狂热崇拜暴力的一部分。法律是专制主义的真正天敌。它的先决条件是，要由理性来度量生活，通过适用推理技术的司法技术，以体验由理性发展的经验，以及由经验所验证的理性。