新西兰财政信息公开制度的国际影响及其启示
关键词：财政信息公开法律体系 报告制度 监督审查 国际影响
在世界诸多发达国家财政信息公开法体系当中，新西兰的财政信息公开体系获得了国际社会的高度评价，并产生了较大影响。其相对完备的财政信息规则体系及有效运作使其成为国际社会中财政信息公开实践的佼佼者。在中国政府大力推行财政预算信息公开的今天，梳理研究新西兰财政信息公开制度及其国际影响，可以对完善我国现有的预算信息公开制度提供有益的理论与经验借鉴。
一、新西兰财政信息公开法律体系
新西兰财政信息公开规则体系的构建，形成于以提高政府绩效为目标的公共管理运动之中，历时近十年。自1970年代中期以后，新西兰面临着严重的财政危机，政府支出占GDP比例大幅上升，政府信誉自1980年代开始不断下降，经济、社会发展面临着前所未有的危机。鉴于此，新西兰开始关注行政绩效，推行新的财政政策。在强调“管理者责任”的核心理念指导之下，新西兰开始了一系列改革，并不断以法律的形式确认改革成果。1986年通过的《国有企业法》（The State-owned Enterprises Act, 1986）明确了国有企业经营管理的原则并首次在公共部门引入了权责发生制会计计量基础。三年后《公共财政法》（The Public Finance Act, 1989）获得通过，这部法律强调了政府各部门的预算及报告义务，同时明确规定以权责发生制取代收付实现制，使其成为政府部门的统一会计计量基础。根据财政情况的变化，新西兰于2004年进一步修订了该法，明确了各项规则的操作准则。1993年新西兰议会又通过了《财政报告法》（Financial Reporting Act, 1993）进一步强化了公共部门对于权责发生制会计计量基础的应用。于1994年7月1日生效的《财政责任法》（The Fiscal Responsibility Act, 1994）是迄今为止在财政信息公开方面最重要的一部法律，这部法律反映了新西兰财政改革的核心理念，体现了自1970年代后期开始的改革的有益成果，更为重要的是这部法律中包含了一系列财政改革的新发展，特别是在报告制度和财政透明度方面，该法以其先进的理念，较为完备的规则在世界范围内赢得了普遍赞誉。除上述规范以外，《新西兰官方信息法》（New Zealand’s Official Information Act,1982）在促进财政透明方面也起到了重要作用。
二、新西兰财政信息公开制度的国际影响
新西兰的财政信息公开制度从产生之日起，就充分与国际社会融合。不仅在国内获得了肯定，提高了政府财政透明度和财政政策质量，而且一再获得国际社会的称赞，赢得了声誉，产生了相当大的影响，从而使其国内的财政信息公开制度与相关国际规则形成了良性互动。
（一）国际规则对新西兰的影响
新西兰财政信息公开制度建立之初，就注重对于国际社会既有规则的借鉴和吸收。如新西兰财政信息公开显然借鉴了《马斯特里赫特条约》以及国际经济发展合作组织提出的“黄金法则”、“赤字天花板”、“审慎预估”等规则。
“黄金法则”，是将政府债务的增加与公共投资联系起来并力求在二者之间保持平衡的方法。国际经济发展合作组织指出，黄金法则能够使经济运行处于可控制的状态，保持税收与支出平稳。不过，建立黄金法则也需要使用权责发生制作为会计计量方法。鉴于此，《财政责任法》的财政责任原则，首先明确要求以权责发生制作为公共部门的会计计量基础，为实施黄金法则提供了技术支持，而后又在这部法律中对黄金法则的内容予以体现，要求在一段合理的时间内，税收和支出之间要保持平衡，以维持经济的良好运行状态。
“赤字天花板”源于《马斯特里赫特条约》，是限制财政赤字占GDP一定比例的规则，最初适用于欧盟国家。依据该规则，合理的预算应当保证财政赤字不得高于GDP三个百分点。新西兰《财政责任法》规定短期财政政策应当考虑特定的财政目标，比如在1996年财政部发布的BPS报告中就明确了下一年度的财政赤字不高于GDP的3%。
“审慎预估”指财政政策的制定应当审慎地考虑目前的情况，尽可能地周全考虑目前的经济形势。《财政责任法》长期财政目标要求行政机关在收集并考虑所有影响经济形势的信息后方能作出判断，就体现了“审慎预估”规则。
（二）国际社会对新西兰财政信息公开制度的评价
新西兰在财政信息公开制度建设过程中所表现出的真诚态度与积极实践使其在国际社会中享有盛誉。多个国际组织都对新西兰财政信息公开制度予以高度评价。
2003年透明国际（Transparency International）在其发布的报告中指出：“新西兰是公共部门透明实践方面的杰出代表”，“1989年的《公共财政法》，1993年的《财政报告法》同1994年的《财政责任法》一道诠释了这种杰出性”。2007年国际货币基金组织在其发布的报告中指出：“在上世纪九十年代初，新西兰已经建立了包含自由浮动汇率、通货膨胀目标、和中期财政计划在内的，在金融和财政领域内高度透明的框架。”
也有学者对新西兰的财政信息公开制度予以高度评价，James E. Alt在其论文中用不同方法统计了部分国家财政透明度。在其统计中，新西兰以11分高居榜首（满分10分），而美国、英国和澳大利亚则分别以8分、7分和6分，列第二、三、四位。
（三）新西兰财政信息公开制度对其他国家的促进
新西兰财政信息公开制度对其他国家财政信息公开规则产生了切实的影响。
在1990年代，许多国家面临着新西兰改革前同样的财政困难，一些国际组织也致力于帮助这些国家摆脱困境。新西兰财政信息公开体系的建立为解决各国政府财政危机提供了一个可供借鉴的方案。受新西兰影响最大的国家是其邻国澳大利亚。1998年澳大利亚通过了《预算诚信章程》，以提高政府预算透明度，提高预算决策质量，提升政府威信，化解危机。其中的“合理财政原则”便是在吸收新西兰“财政责任”以及“合理管理”原则的基础上发展而来的。英国制定的《稳定财政规则》也在一定程度上受到了新西兰制定“长期财政目标”方法的影响。
三、若干启示
新西兰较为完备的财政信息公开制度及其在国际社会中的影响给予我们如下启示：
（一）合理的权力配置模式是财政信息公开制度有效实施的前提
财政信息公开的权力配置模式主要指财政信息公开制度中的规则制定权、执行权和监督权的权力归属问题。财政信息公开制度的构建应当以执行权为核心。行政机关制定和执行财政政策，掌握最详细的财政信息，因而财政信息公开的执行权应当由行政机关来行使。同时，行政机关是财政信息公开制度中的主要监督对象，由行政机关履行公开职责，也是财政信息公开制度设计的应有之义。当确定执行权的归属之后，规则的制定权和监督权就应由其他主体行使，一则可以避免行政机关在规则制定过程中，过多考虑自身利益，以致逃避应有责任；二则可为监督权的行使提供恰当的依据。当然，由于财政工作的特殊性，应当允许政府在实施财政信息公开规则时在一定范围内有所变通，但必须严格履行说明理由的义务。澳大利亚、英国、美国也都采用了这种权力配置模式。
就中国目前的财政信息公开制度而言，在权力配置模式上存在的重要问题之一为，财政信息公开的规则制定权与执行权常常被行政机关集于一身。笔者粗略统计，目前可见的关于财政信息公开的规则大约有25个，这些规则的制定者与执行者都毫无例外地是行政机关。如此集制定与执行实施财政信息公开制度与规则为一身的体制，首先不利于规则本身的质量保障。一些应当公开的关键信息很有可能在立法阶段就被模糊化。基于宪政原理，财政信息公开的主要内容、技术指标和计量基础，甚至是报告格式，都应当由权力机关负责制定，而由行政机关专责来执行与实施。新西兰正是采取了这样的权力配置模式。财政信息公开制度的规则制定权掌握在国会手中，执行权由行政机关来行使，监督权由审计机关、议会和公众共同行使。这种权力配置模式才能使财政信息公开制度的效能得到很好的发挥。
此外，在制定规则时还应当考虑到财政信息公开制度是一项具体的、可操纵作性较强的制度，过于笼统的规则不能满足实践的需要，因此权力机关制定规则时应将规则尽可能地细化，这样才能防止行政机关实施制度时的随心所欲。在应然的状态下，公开的主体、范围、方法、详细程度、都应当有明确的外部规定，才能有效规范行政机关地财政信息公开行为。前文已述及新西兰法律对于会计计量基础、报告内容、格式等都作了详细规定，使行政机关的财政信息公开行为尽可能地被规范为便于监督和评估的模式。相比之下，目前我国财政信息公开制度建设还存在着公开行为尚无详细规则可依的问题。2011年，我国地方政府和中央98部门积极地公开本机关的“三公”预算、决算，这是我国财政信息公开制度发展过程中令人欣喜的一件事情，但是稍加留意这些行政机关所公布的数据即可发现，公布内容不但数据过于简单，且各部门公布数据的内容、计算方法和详细程度不统一。其中，外交部更是以“三公”经费涉及秘密为由，公开表示不公开“三公”信息。国务院港澳办和侨办则宣称自己不在98家公开名单之列，因而不公开“三公”经费。就目前公布的“三公”信息中，公众很难真正地了解各部门“三公”消费的真实情况，财政信息公开的作用没有得到有效地发挥，公众的监督权还难以落实。这些都是由于外部详细规则缺失所造成的。在制定财政信息公开规则时还应当建立一个有效实施的规则体系，以《政府财政信息公开法》、《财政责任法》或者《财政报告法》等法律为基本法，再辅以不同类别财政信息公开的具体规则，形成一个较为完备的规则体系。
（二）财政透明既是手段又是目的
在将财政透明既作为提高政府财政决策水平，化解危机的手段，又在实践中将其逐步提升为促进公众参与，实现人民对国家事务管理的价值目标方面，新西兰的经验也具有借鉴意义。
不言而喻，新西兰是在面临内外困境之时才实施财政透明政策的，其中的功利性不能否认。就其实施的效果而言，这项制度在提高政府财政决策水平，化解危机，提升政府形象和公信力方面也起到了十分重要的作用。这些目标也正是新西兰政府改革的最初目的。然而，正如司法诉讼程序一样，财政透明既是政府实现既定财政目标的手段，也在实践中逐渐成长为一种独立的价值追求，而不仅仅作为一种实现特定财政目标的手段而存在。因为透明财政本身已经成为对于人民主权、民主等基本宪政理念的诠释。伴随时间的推移与公开理念的普及与深入，财政透明程度已经成为评价一个国家文明与民主程度的重要标准之一。IMF每年发布的报告以及OBI的发布都日渐显示出财政透明作为一项法治目标的重要价值。
就中国而言，据有关报道地方政府大规模的投融资带来了巨额债务，融资平台的负债规模急剧膨胀，已面临着一场债务危机。与此同时，央行和银监会地方融资平台贷款数额相差达5万亿之巨，行政机关公信力受到了严肃挑战和质疑。缓解这场债务危机除了清理地方融资平台、允许地方政府发债等传统途径外，借鉴改革政府会计制度、让隐形债务阳光化等新途径无疑也是新西兰提供的有益经验之一。新西兰的经验已经表明，经济措施之外的制度保障是缓解和最大限度避免债务危机的有效途径。自2010年开始，中国大陆地区的财政信息特别是预算信息公开工作已经在各地展开，特别是2011年98家中央部门公开“三公”经费在推进财政透明方面前进了一大步，随之而来的，公众亦开始了对于政府财政行为的监督与评议。因此，不妨以此为契机，借鉴新西兰的经验，通过进一步推动财政透明度，兼而实现缓解地方政府债务危机与促进公众参与，实现人民对国家事务管理的双重价值目标。
（三）通过不断地试错发展过程，保持财政信息公开制度的持续发展
同其他制度一样，财政信息公开制度也需要在不断地试错中才能得到发展和完善。新西兰从1986年通过《国有企业法》算起，至1994年通过《财政责任法》，历时近十年。这十年中每部有关财政信息公开法律制度的诞生都经历了试错与改进的过程，2004年新西兰国会又依据所处的新环境和面临的新问题，通过了《公共财政法》修正案，对原法中三十四个条文进行了修改。在本次修改中，不仅删除了“年中财政声明”、“内部声明草案”，甚至整个删除了原法第七部分安全和情报部门的规定。正是这种不断的试错发展过程才使得新西兰的财政信息公开制度日趋完善。中国目前有关政府财政信息公开的规则尚处于起步阶段，尚未达到需要随时更新和修改有关规则的阶段。但中国在制定有关规则时，显然应当分析借鉴新西兰财政信息公开制度发展的个案经验，注意通过不断地试错发展过程，来推进并保持财政信息公开制度的持续发展。
（四）充分融入国际社会是完善规则的有益途径
新西兰在建立财政信息公开制度之时，最直接的原因虽然是国内的形势，但其在构建本国财政信息公开制度之时却不仅限于对国内形势的考虑，而是充分考虑了国际因素，顺应了日益展开的信息公开的法制潮流，积极吸收了国际货币基金组织、透明国际、国际经合组织、马斯特里赫特条约中的有关规则，形成了具有特色的国内财政透明制度。在该体系建立之后，新西兰又不断根据自身所处的国际环境，调整这些国内规则，使其不断地满足国内和国际社会要求，直至将其发展“成为遵守SDDS标准的楷模”作为自身制度建设的目标。与之相对应，新西兰的这种理念也得到了国际社会的认可和回应，澳大利亚等国就借鉴了新西兰财政信息公开的理念和规则。而有关国际组织的报告也多次对新西兰财政信息公开制度予以高度评价，对其制度进行深入分析研究。因为，全球经济一体化的发展已经使得各国经济的发展融入到了全球市场当中，各国制定的财政政策已经不能仅局限于本国，还要着眼于国际经济形势和有关规则，这已经得到了普遍认同。与之相关的财政政策公开的技术标准也应当兼顾国际社会的标准和习惯，不应仅局限于国内的思维。而国际社会的标准往往是在长期的实践中，结合先进理论制定的，通常代表着整个人类社会的先进成果。因而，更积极地借鉴国际社会的标准，将自身制度融入国际社会，无疑是不断完善其规则，提高其制度水平的有益途径之一。当然，这种借鉴归根结底还是要依据国内的情势而做出相应的定夺。就新西兰而言，其对于国际规则中的“债务警戒线”规则便没有借鉴。这也是源于其自身的制度建设需要而作出的选择。
John Janssen, New Zealand’s Fiscal Policy Framework: Experience and Evolution, Treasury Working Paper, 01/25.
具体来说，此次改革的理论基础有二，一是管理学基础，即公共管理者应当对其管理的结果负责，在预算允许的范围内使机构得以正常运转；二是经济学基础，即管理者的利益应当和管理结果密切联系，以防止其管理效率低下。
IMF Article IV Consultation Report,2007, https://www.imf.org/External/Pubs/FT/scr/2007/cr07180.pdf.
Code of Good Practices on Transparency in Fiscal Policy, http://www.estandardsforum.org/new-zealand/standards/code-of-good-practices-on-transparency-in-fiscal-policy#
James E. Alt,Fiscal Transparency, Political Parties,and Debt in OECD Countries, http://www.rwj.harvard.edu/papers/alt.pdf
董妍、耿磊：《澳大利亚财政预算信息公开制度述评―――以１９９８年<预算诚信章程法>为中心》，《南京大学学报》（哲学・人文科学・社会科学版），2011年第6期。
三部门不公布“三公”经费 公布“三公”目的在监督，人民网：http://politics.people.com.cn/GB/15508417.html
地方政府债务黑洞调查，凤凰网财经，http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/。
Code of Good Practices on Transparency in Fiscal Policy, http://www.estandardsforum.org/new-zealand/standards/code-of-good-practices-on-transparency-in-fiscal-policy# 作者简介：董妍，中国人民大学法学院博士研究生。 文章来源：《黑龙江省政法管理干部学院学报》2012年第6期 发布时间：2012/12/9