论行政行为说明理由
关键词：行政过程；说明理由；司法审查
（一）行政行为说明理由的制度化
谓说明理由，是指行政机关在作出某种（不利于相对人的）行政行为时应当说明其理由，而且其理由应当记录在决定书上，以告知相对人。任何意思决定都有理由。对于私人来讲，从意思自治原则出发，只要该意思表示不违反法律的禁止性规定即可，至于其基于何种理由作出意思表示法律在所不问，相对人也不能强迫对方说明理由。对于行政机关而言，在法律明确规定的情况下，行政机关应当说明理由自不待言，但是在法律没有明确规定的情况下，行政机关是否要说明理由、在何种范围内作出理由说明、其效力如何等并非不证自明的论题，需要从行政权本身的特性、公民权利保护、司法审查等角度加以分析。
说明理由作为一项重要的防止行政恣意及保障公民权利自由的手段，在各国行政程序法将其制度化之前，大多通过判例的形式予以明确化，确立了行政机关在作出不利处分时必须说明理由的原则。随着行政程序立法受到各国的普遍关注，行政行为说明理由制度作为行政程字法上的一项重要法律制度予以普遍确立，法国为此还专门制定的《行政行为说明理由及改善行政机关与公众关系法》（1979）。
（二）行政行为说明理由的制度功能
1．行政权的自我拘束功能。说明理由关注行政机关判断形成过程的合理性，要求行政机关在作出行政决定时，必须就事实认定、法律适用、政策选择以及裁量权的行使等作出合理的解释，从而使得对行政权的控制从传统的立法与司法审查扩展到对行政过程的控制。传统的立法控制模式所确立的授权明确性原则为行政机关设立了据以行动的范围和标准，但无法控制行政过程；传统的司法控制模式作为一种事后的救济机制，对行政过程的控制只能是一种间接的反向控制，而且“设立司法审查仅仅能维持最低标准而不能确保最理想的行政决定”，“在最低限度的公正和合理之上，行政机构仍可以作出令人不甚满意的决定或诉诸糟糕的程序”，强制说明理由则提供了对行政过程加以控制的机制，通过该制度提高了行政机关活动的政治责任，确保了行政机关的决定具有正当性，从而能够有效防止裁量权的滥用。
2．使相对人信服功能。一个正当的行政行为不仅依赖于法律论据的品质，而且依赖于论证过程的结构，即相对人对行政过程的参与。行政机关在作出行政行为的过程中，通过听取行政相对人的意见，并向行政相对人明示其理由，说明其在作出行政行为时考虑了哪些因素，没有考虑哪些因素，对行政相对人提出的不同意见是如何考虑的，由此可以表明行政相对人的意见经过了行政机关的慎重考虑，公民的主体地位在行政活动中受到尊重。对于建立在说服与共识基础之上的行政行为，行政相对人会比较信服，也更易于接受对其不利的处分，使得纠纷解决机制前置，能够有效预防纷争产生。
3．作为司法审查基础的功能。行政行为的理由说明提供了司法审查的基础。法院在对行政行为的合法性进行审查时，是以行政机关作出该行为时的理由为基础进行审查，然后决定是否支持该行政行为。传统的司法审查制度是建立在裁量二元论基础之上的，即区分为法律问题与裁量问题，法院可以审查法律问题而不能审查裁量问题。但是随着行政法治的发展，法院对行政裁量权的态度发生了变化，认为裁量问题同样也应该接受司法审查。但是对于裁量问题，法院依然要尊重行政机关的首次判断权，尽量不以自己的判断代替行政机关的判断，但是会对行政判断的形成过程进行追查，一旦发现不符合法意的要素，即可以予以撤销。而行政机关在作出行为时的理由说明恰恰能够为法院对行政机关的判断过程进行审查提供基础。此外，美国的司法审查制度传统上区分事实问题与法律问题，对于事实问题法院一般尊重行政机关的决定，不能用法院的意见代替行政机关的意见，而对于法律问题法院则拥有最终的解释权，可以用法院的解释代替行政机关的解释。事实上，由于法律问题与事实问题之间的界限并不明确，而且，由于强制说明理由制度将司法审查的触角伸向了行政决定的形成过程，法律与事实的二分变得越来越模糊，只要行政行为形成过程中裁量权的行使逾越了合理的界限，即构成违法。
二、行政过程中的说明理由
（一）行政过程中的事实认定与说明理由
事实认定是理由说明的基础部分。行政案件中的事实必须经由行政机关调查以后方能予以认定，但是认定事实决非仅仅查明生活事实真相，而是必须在法律规范的视点下对特定生活事实进行筛选，使其与规范产生关联，必须符合规范，也就是说必须符合法律规范中的事实要件。而这种对事实进行筛选的过程必须结合行政证据规则加以说明，让行政相对人明了在众多的生活事实中，行政机关何以选择其中某些事实而忽略了其他事实。
行政机关就事实认定说明理由时，并非所有的事实均需说明理由，而是只需就重要事实说明理由即可，而且在说明理由时，如果行政机关与行政相对人并未就行政机关所认定的事实产生争议，只要说明行政行为赖以依据的事实即可；在双方产生争议的情况下，行政机关不仅要说明重要的事实依据，而且要就如何认定事实说明理由。《联邦德国行政程序法》（1997年）第39条第1项规定：“书面或由书面证实的行政行为须说明理由。其中须说明行政机关在作出决定时所考虑的重要事实和法律理由。属裁量决定，应说明行政机关行使其裁量权时依据的出发点。”所谓“重要事实”，根据欧洲共同体法院
（二）行政过程中的法律适用与说明理由
行政机关在作出行政行为时，必须有法律依据。该法律依据既包括法律、行政法规、地方性法规、规章，同时也包括行政机关制定的其他规范性文件。这两类规范性文件均是行政机关作出行政行为的依据，尤其是后者，虽然不是法源意义上的规范性法律文件，但行政机关在具体执法活动中，遵循“适用优先原则”，即优先适用位阶较低的规范性文件作出行政行为。但是行政机关在适用法律作出行政行为时，不仅仅是将案件事实涵摄于法律规范从而得出法律结论的过程。法律规范本身可能是不明确的，甚至是缺位的，行政机关必须根据法律原则以及行政目的对规则进行解释，或者补充现有规则的不足。行政机关在对规则进行解释时，必须结合个案说明，在多种可能的解释中何以选择该种解释，以对其决定的正当性加以充分的说明。如果行政机关已形成行政惯例或设立了裁量基准的，也必须就此作出说明。“法律适用者寻找的不是适用具体案件的某个规范的答案，而是整个法律秩序的答案。无论法律秩序在外部和形式上的划分如何，必须将法律秩序作为价值评价的整体来适用。”
（三）行政过程中的法律推理与说明理由
对行政行为合法性与正当性的考察，必须将行政行为置于连续的动态的行政过程中加以考察。行政行为只是位于行政过程末端的一个静态的点，行政机关单纯地列举事实、所适用的法律以及相应的法律结论并不足以支持其所采取的行政行为―而这恰恰是我国行政实践中普遍存在的现象，行政机关必须将如何认定案件事实、如何适用法律，以及在具体的个案中为什么作出该行政行为的推理过程加以详细说明，以说明其行为的合法性与合理性。该论证推理过程的说明不仅论证了个案中行政行为的合法性与正当性，而且具有政策导向功能，使得行政活动成为一种理性的、连续的形成性活动，而非任意的、孤立的单个事件。
三、对行政行为之理由说明的司法审查
行政过程中的说明理由并非一种独立的行政行为形式，而是附属于某个已成立的行政行为之上，行政行为不成立，说明理由即失去存在的基础，因此，行政行为是否说明理由以及说明理由是否充分，并不影响其成立，但是会影响行政行为的效力。法院在对行政行为进行司法审查时，会对行政机关的理由说明进行审查，从而决定行政行为是否违法。美国最高法院在1943年的SEC v. Chen-ery案中关于第一切纳里规则（First Chenery Rule）的经典表述是：“维持一个行政决定的理由必须是行政机关在行使其权力时据以行动的理由。”该规则确立了司法机关对行政机关的理由说明进行审查的两个维度，其一，谁的理由能够作为支持行政行为的理由；其二，该理由是在什么时候被提出来的。
“谁的理由能够作为支持行政行为的理由”，在直接提起行政诉讼的案件中似乎并不成为问题，法院不能以司法意见代替行政意见以支持一项行政决定，而是必须以行政机关所作的理由说明作为审查基础。但是在经由行政复议而后提起行政诉讼的案件中，如果行政复议机关在重新调查事实解释法律的基础上重新进行了理由说明从而作出了维持原行政行为的复议决定，那么在行政诉讼中，复议机关提出的理由是否可以作为支持原行政行为的理由呢？笔者认为，从行政诉讼的功能来看，为了实现司法权对行政权的监督，对于原行政行为的司法审查，应以作出原行政行为时的理由说明作为审查基础，不得以复议机关的理由说明作为支持原行政行为的依据。
行政行为说明理由制度设定了更为严格的司法审查标准，同时重新划定了行政权与司法权之间的界限，即一个行政行为只有在有足够的事实支持并能很好地说明理由时才不是任意或反复无常的决定，才没有滥用裁量权；而对于行政机关的理由说明，只要法律没有明确规定，审查法院就必须尊重行政机关所作的合理的解释，不得以司法机关的判断代替行政机关的判断。
四、我国行政行为说明理由制度的规范分析
我国由于没有统一的行政程序法，所以在行政法律制度中也并无统一的行政行为说明理由之制度规定，而是以单行法律法规的形式出现，其中明确规定了说明理由义务的有《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》以及《政府信息公开条例》等，但是相关制度规定并不统一。
《行政处罚法》第39条规定：“行政机关依照本法第38条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……”该条所列举的六项规定中，并未将说明理由作为必须载明的事项加以规定，但是，《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”由此可见，从行政处罚法的制度整体上分析，说明理由是行政机关在作出行政处罚决定时必须遵守的程序之一，但是理由说明并非作出行政处罚决定时必须附记的内容，而只是作为在作出行政处罚决定过程中需要履行的告知义务的一部分，因此该制度在功能上仅限于行政机关的自我拘束功能和对相对人的说服功能，而不能作为司法审查的基础，并不具有外在约束力。
与《行政处罚法》的制度设计不同，《行政许可法》明确规定了行政行为说明理由制度。《行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”该说明理由构成了了不予行政许可决定的一部分，不仅可以实现行政机关的自我拘束功能和对相对人的说服功能，而且构成了司法审查的基础，从而实现了对行政权的进行自我拘束与外在拘束的双重拘束。此种制度设计正体现了行政行为说明理由制度应有之义。
《政府信息公开条例》第21条第2项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”该条例承继了《行政许可法》的制度模式，体现了我国行政程序立法在制度设计上的不断成熟与完善。
行政行为说明理由制度提高了行政机关的政治责任，强化了对行政权的司法审查，使得司法审查从对行政权结果的审查扩展到对整个行政过程的审查。与此同时，该制度的实践也对传统行政法学理论形成挑战，如建立在法律问题与裁量问题的二分基础上的裁量二元论，如建立在法律问题与事实问题之间的二分法基础上的美国传统司法审查制度等。由于本文篇幅有限，不可能就行政行为说明理由中的所有方面展开详细论述，但是，在我国行政程序法制定过程中，在我国《行政诉讼法》修改过程中，有必要对此进行深入研究，以构建合理的行政行为说明理由制度。
参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第178页、第179页。
[美]欧内斯特・盖尔霍恩、罗纳德・M．利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第45页。
参见王天华：《从裁量二元论到裁量一元论》，载《行政法学研究》2006年第1期。
参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第677页-678页。
参见[德]考夫曼：《类推与“事物本质”―兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业有限公司1999年版，第五章、第六章。
郭佳瑛：《论行政法上强制说明理由原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，三民书局1997年版，第557页-558页。
翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第167页。
[德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第121页。
Chenery I , 318 U. S. at 95 （1943）。
参见Kevin M. Stack,The Constitutional Foundations of Chenery,,The Yale Law Journal, （2004）。 作者简介：赵银翠，山西大学法学院副教授，法学博士。 文章来源：《法学杂志》2010年第1期。 发布时间：2012/8/5