2024年11月26日，最高人民检察院印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《指引》），首次相对系统地规定了检察机关开展行刑反向衔接的操作规则，标志着我国行刑衔接工作的进一步规范化。行刑衔接关系到行政制裁与刑事制裁的有序协动与功能实现，是系统化构建国家治理体系的重要一环。就其制度构造而言，行刑衔接在整体上可以分为两类：一是由行政机关向刑事司法机关移送案件的“正向衔接”；二是由刑事司法机关向行政机关移送案件的“反向衔接”。长期以来，为打击行政机关“有案不移、有案难移、以罚代刑”等现象，我国行刑衔接制度受“刑事优先”理念的影响颇深，侧重维护刑事办案主导的正向衔接成为了理论研究与实践探索的重心。随着行政领域和刑事领域违法类型的多样化与复杂化，单纯追求“刑事优先”的衔接理念面临着立论条件单一、目的手段倒置、法益保护不足等诘问。[1]受此影响，“行政适度优先”和“行刑双向协调”等新衔接理念逐渐兴起，使得侧重发挥行政后续治理的反向衔接开始受到国家的重视，与正向衔接共同驱动着行刑衔接制度体系的双向运作。

然而，行刑反向衔接在理论研究上的相对薄弱和实践运作中的相对虚置，尚难以实现双向衔接的协同治理目标。在理论上，我国学界的研究重心仍然聚焦于正向衔接的立法规范、机制优化以及程序设置上，对反向衔接则关注不多。在实践中，各机关的办案重心也仍然集中在正向衔接的移送方式、适用规则以及责任划分上，反向衔接的运作效果并不理想。虽然《指引》的出台为检察机关开展行刑反向衔接提供了规则依据，但如何在实践中具体理解与适用，有待进一步的学理阐释。本文首先梳理我国行刑反向衔接概念的演进过程，并借助“二要件说”和“一要件说”的理论探讨，阐明和揭示检察机关开展行刑反向衔接的内在逻辑与构成要件，然后在此基础上厘定检察机关开展行刑反向衔接的主要场域，最后为优化我国检察机关的行刑反向衔接工作提出相应的路径指引和对策建议。

一、检察机关开展行刑反向衔接的传统立场

我国的行刑反向衔接经历了从刑事优先下的长期虚置，到轻罪时代下的日渐重视，再到目前行刑双向共治的演进过程。学界据此普遍将行刑反向衔接的概念界定为：刑事司法机关将不需要追究刑事责任但仍需要追究行政责任的案件移送给行政机关，以达致实质上的“出罪入行”之目标。[2]在学理上，可以将此种观点概括为“排除刑事制裁”和“应当行政制裁”并立的“二要件说”立场。

（一）行刑反向衔接的概念演进

1979年7月1日，第五届全国人大二次会议通过《刑法》，其第32条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处分，但可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处分。”该条可以说构成了我国行刑反向衔接制度的雏形。此后，1996年修订的《刑事诉讼法》第142条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。”这为行刑反向衔接工作的开展提供了初步的操作程式。但是，彼时的中国正值改革开放后的经济社会快速发展阶段，各类新型经济犯罪不断涌现。而行政制裁法律体系尚处于初创阶段，《行政处罚法》等法律刚刚颁布实施，刑事制裁法律体系便承担起打击市场经济领域犯罪的重要功能。对此，曾任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然在谈及刑诉法的第一次大修时指出：“随着国家的快速发展，刑事犯罪的日趋复杂和执法环境的变化，以及在实践中积累的经验教训，需要对这部法律进行补充修改。比如很多新型经济犯罪的出现……需要在刑事诉讼中更好地发挥作用。”[3]相应地，“刑事优先”理念主导了当时的整个行刑衔接工作，强调行政制裁的反向衔接制度便长期遭到虚置，该领域的相关法律规范也缺乏关注和进一步细化。例如，1996年出台的《行政处罚法》仅规定“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，并未提及行刑反向衔接工作。随后制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《行政移送规定》）、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《及时移送意见》）、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（以下简称《行刑衔接意见》）等系列文件，或未提及行刑反向衔接工作，或仅使用少量条文大体重申《刑法》与《刑事诉讼法》的要求，再次印证了以刑事制裁为主导保障经济社会发展秩序的时代特征。

然而，伴随着我国违法犯罪形势的变化，以严厉刑事制裁为主导的治理路径发生了变动。一方面，近些年恶性刑事犯罪的占比逐年降低，大量刑事案件呈现轻罪化的显著特征。“可以说，当前我国犯罪结构以轻罪为主。”[4]单纯依靠追究刑事责任与科处刑罚的方式已经无法满足对轻微犯罪的综合处置要求。另一方面，伴随着行政制裁法律体系的不断完善，行政处罚等制裁措施也逐渐摆脱了无法可依的困境，在维护行政管理秩序、保障公共利益和推进社会治理等方面发挥着越来越重要的作用。在此背景下，检察机关开始逐步确立“宽严相济”的刑事司法理念，全面强化各类刑事不起诉的实践运用即为其中非常重要的一项举措。[5]行刑衔接的制度运行也受此影响，《刑事诉讼法》中“检察机关决定不起诉后反向移送行政机关处理”的条款被逐步激活，并进一步推动了公安机关、审判机关在各自职权范围内反向移送行政机关处理的制度建设。此时，行刑反向衔接制度开始走出相对虚置的困境，并逐渐在多个行政管理领域内被细化落实。例如，2017年环境保护部、公安部、最高人民检察院联合印发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《环保衔接办法》）便扩充了多个条文，细化了生态环境保护领域中行政机关与刑事司法机关的反向衔接操作规则。[6]

2021年，新修订的《行政处罚法》正式在我国行政法规范层面确立了行刑反向衔接制度，其第27条明确规定：“……对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”同年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》专门强调了行刑反向衔接的重要性：“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。”2024年，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，正式将“完善行刑双向衔接”升格为完善中国特色社会主义法治体系的重要内容。作为连接行政机关和刑事司法机关的关键纽带，行刑反向衔接实现了刑事司法程序终结后案件材料及处理结果的逆向流转与处置反馈，确保违法行为得到全链条、全方位的法律规制，与正向衔接共同构成了行政执法与刑事司法双向互动的完整闭环，成为新时代我国国家治理体系的重要制度创新。

（二）“二要件说”的基本立场

根据以上演进过程，可以看出我国行刑反向衔接应当包括两个构成要件：一是行为人被排除刑事制裁可能，二是行为人仍有必要被科处行政制裁。前者构成了后者的必经过程和前置条件。其中，排除刑事制裁的情形又大体包括两类：一是行为人不存在犯罪事实或不符合犯罪构成要件，无须承担刑事责任，而只是属于单纯的行政案件；二是行为人虽然已经构成犯罪，并依法应当承担刑事责任，但因法定事由无须承担刑事责任或被免予刑事处罚。在同时符合以上两个要件的情况下，刑事司法机关得以将案件移送给行政机关，以“出罪入行”避免刑法的“既严又厉”。

在规范层面，上述“二要件说”不仅直接脱胎于《刑事诉讼法》第177条第3款和《行政处罚法》第27条的规定，在各类规范性文件中也有直接体现，成为我国开展行刑反向衔接工作的基本立场。比如，根据《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》《行政移送规定》等文件，公安机关开展行刑反向衔接工作主要包含以下情形：一是认为没有犯罪事实或犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，可以依法不予立案，并将案件移送给行政机关；二是已经立案后因法定事由决定撤销案件，将案件移送给行政机关。根据《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等文件，检察机关开展行刑反向衔接工作主要体现在对决定不起诉案件提出检察意见后，将案件移送给行政机关。根据《行刑衔接意见》等文件，人民法院开展行刑反向衔接工作主要体现在作出无罪判决或免予刑事处罚后，将案件移送给行政机关。此外，一些部门行政法领域的文件如《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》等，基本上也都采取的是“二要件说”的立场。

在司法实践中，“二要件说”也为人民法院所采纳。例如，在“枣庄永帮橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局税务行政处罚案”中，一审、二审人民法院均认为，针对同一违法行为，如果刑事被告人被判决涉税犯罪成立，并且被人民法院已经判决其承担人身和财产的刑罚，那么税务机关就不能再对刑事被告人罚款。[7]关于本案，最高人民法院在对山东省高级人民法院的答复中指出：“税务机关在发现涉嫌犯罪并移送公安机关进行刑事侦查后，不再针对同一违法行为作出行为罚和申诫罚以外的行政处罚；刑事被告人构成涉税犯罪并被处以人身和财产的刑罚后，税务机关不应再作出罚款的行政处罚。”[8]同年，原国务院法制办也在相关文件中指出：“对移送至公安机关的涉嫌犯罪案件，行政执法机关在三种情况下有管辖权：一是公安机关不予立案，并依法退案的案件；二是公安机关立案后审查认为没有犯罪事实或显著轻微，不需要追究刑事责任后移交同级别行政执法机关的案件；三是经刑事诉讼后被免予刑事制裁的案件。”[9]以上三种情形可以说严格遵循了“二要件说”的规范要求，涉嫌犯罪的违法行为一旦被人民法院追究了刑事责任，行政机关的管辖权随即丧失。

总之，“二要件说”立基于刑罚追诉的谦抑性和实践运行的便利性，不仅将案涉相对人所需要承担的制裁后果限缩在行政责任之中，有利于最大限度地避免公民权利因刑行双重评价遭受过度侵犯，而且简化了司法实务操作的难度，不容易令刑事司法机关陷入行政制裁与刑事制裁混同处置的困境中，因此长期以来被各层级立法、司法实践以及各领域学者理解为行刑反向衔接的当然内涵。

二、检察机关开展行刑反向衔接的要件反思

虽然“二要件说”的“出罪入行”构造具备一定的实践合理性，但其概念内涵呈现以行政制裁代替刑事制裁的“单罚式”面向。这不仅是对行刑反向衔接发展脉络的误读，而且忽略了实践中同时科处刑事制裁和行政制裁的必要性与可行性，不当限缩了行刑反向衔接的适用范围。对此，应将行刑反向衔接的概念界定为：只要存在行政制裁的必要，刑事司法机关就应将案件移送给行政机关，以充分发挥刑事制裁和行政制裁的双重协调治理效用。该新立场删去了“排除刑事制裁”之要件，仅保留了“应当行政制裁”之要件，可概括为“一要件说”。

（一）“二要件说”立场的困境

在“二要件说”立场下，“应当行政制裁”之要件自然是移送行政机关的应然要求，但将“排除刑事制裁”也视作行刑反向衔接的构成要件却不无疑问。

1.从历史演进过程来看，尽管“二要件说”直接脱胎于相关法律规范的惯性构造，但“排除刑事制裁”并不必然构成行刑反向衔接的成立要件。一方面，行刑反向衔接的兴起固然伴随着轻罪时代的行政规制需求，但积极促进符合条件的刑事被告出罪出刑同样应当建立在“宽严相济”的刑事司法理念之下，即“一项惩罚措施的适用，并不一定会排斥其他惩罚措施的适用，有时甚至会直接导致其他惩罚措施的合并适用”。[10]实际上，“宽严相济”的刑事司法理念强调“该宽则宽，当严则严……对重罪不能严厉过度，对轻罪也不能宽大无边，应当宽严有度，形成良性互动”。[11]“宽严相济”的刑事司法理念在行刑反向衔接中的落实，不仅强调以行政制裁代替刑事制裁，以实现对不法行为的“从宽”面向，而且应当包含行刑双向制裁的“从严”面向。“二要件说”将刑事“从宽”面向确立为必备要件，却无法涵扩行刑并处的“从严”面向。另一方面，虽然行刑反向衔接发源于《刑事诉讼法》中的检察机关决定不起诉构造，后逐步拓展至公安机关和人民法院的反向衔接操作逻辑中，但行刑反向衔接之所以呈现出这一“单罚式”的初始构造，主要是因为只有人民法院能够最终决定科处刑事制裁，而检察机关和公安机关只有通过决定不起诉、不予批捕、不予立案以及撤案等排除刑事追诉的方式才能终止刑事诉讼程序，进而移送给行政机关处理。“二要件说”误将公安机关与检察机关在立案环节和审查起诉环节中的反向衔接操作视为当然逻辑，径行推导出人民法院开展反向衔接的范围也应当限定在“无罪判决或者免予刑事处罚”中的结论。这显然陷入了片面归纳反向衔接历史变迁的思维误区之中，其主张将“排除刑事制裁”视作必备要件的结论，自然也就难以证立。

2.从实践运行效果来看，“二要件说”将行刑反向衔接限定在“刑事缺位+行政补位”的单一情形之中，不当限缩了行刑反向衔接的概念范围，进而忽略了刑事不法与行政不法的功能差异。原因在于，行政制裁与刑事制裁各具功能优势，去其任一皆无法实现对不法行为的全面治理。具体来说，作为国家制裁谱系中的两类基础性手段，行政制裁和刑事制裁均具有科处报应和预防不法的价值目标，只是各自的实现方式不同而已。

一方面，行政制裁的功能优势主要在于手段的多元化和领域的广泛化。在行政制裁的工具箱中，不仅行政处罚具有形式多样的种类，形成了声誉罚、财产罚、行为罚、人身罚等完整谱系，而且其他行政制裁措施也具备多样化的制裁效果，为维护行政管理秩序和公共利益搭建起了层级丰富的规制金字塔。“与刑法上仅有刑罚一种制裁手段不同，在行政法中，行政制裁的制度通道是多元化的……既包括与刑罚十分类似的行政处罚，也包括与刑罚相差甚远的行政强制措施、行政收费等等。”[12]例如，药品行政处罚中的“责令停产停业整顿”“吊销药品批准证明文件”“吊销药品生产许可证”等措施，不仅可以制裁不法行为人，而且能够及时控制假冒伪劣药品的流通，这是刑事司法机关通过追究刑事责任所无法实现的规制目标。“药品行政处罚依然是药品监管执法的主战场。”[13]

另一方面，刑事制裁的功能优势主要在于制裁领域的集中性和制裁后果的严厉性，不仅在制裁结果层面刑事前科与人身刑的严厉程度远超类似构造的声誉罚和行政拘留处罚，而且刑事司法程序一旦开启，犯罪嫌疑人最终脱离刑事制裁的可能性也远低于行政制裁。[14]例如，生态环境领域的违法行为一般具有较强的隐蔽性、复杂性和社会性。在严重破坏生态环境的案件中，行政处罚往往难以实现法律的威慑目标，仍需要发挥刑事制裁的“最后一道防线”作用。当然，以上界分并不绝对，少数情况下行政罚款与刑事罚金存在数额倒挂的现象。比如，在“董某甲、徐某甲等污染环境案”中，针对被告擅自将危险废物委托给无经营许可证的单位处置的行为，江阴市环保局先行对其作出罚款15万元的行政处罚，一审人民法院随后审理被告单位的行为同时构成污染环境罪，但所判决的罚金数额仅为5万元。[15]

职业禁止等保安处分措施也在逐步拓展刑事制裁的手段种类，这说明行政制裁与刑事制裁彼此不断互动发展。“二要件说”将刑事责任的排除作为前置要件割裂了不同制裁方式的内在关联，既忽略了已追究刑事责任但仍需追究行政责任的情形，也弱化了刑事制裁的底线保障功能。

（二）“一要件说”立场的证立

鉴于“二要件说”存在的内在缺陷，需要对行刑反向衔接的要件重新进行学理阐释和规范建构，即摒弃“排除刑事制裁”这一要件，仅保留“应当行政制裁”之要件。这一新的行刑反向衔接概念界定方式可以概括为“一要件说”，即行刑反向衔接不必拘泥于刑事制裁是否被科处，而是只要存在追究行政责任或者采取行政制裁措施的实质必要，刑事司法机关就应当将案件移送给行政机关。

1.从现实必要性的角度来看，“一要件说”舍弃了“排除刑事制裁”的形式判断要件，仅保留“应当行政制裁”的实质判断要件，其概念构造可以兼容“双罚式”与“单罚式”的多元意涵，最大程度上涵盖行刑反向衔接的实践情形，令刑事制裁和行政制裁得以灵活有序地发挥各自功效，促使不法行为得到全面、有效的惩处。

具体来说，一方面，“一要件说”赋予了刑事司法机关充分的裁量权以实现刑事制裁的“宽严相济”，既可以针对缺乏刑事制裁必要的行为不予追究刑事责任，也可以就应当严厉打击的犯罪行为积极科处刑罚，二者均不影响是否移送给行政机关处理的结论。刑事司法机关既非一味地遵循“刑事优先”进而不当影响行政制裁效果的发挥，也非片面地坚持“刑事从宽”进而不当消解刑事制裁的底线保障功能，而是兼顾对行政不法与刑事不法的全面制裁。另一方面，以“一要件说”界定行刑反向衔接的概念意涵，有利于行政机关接收到更多案件，充分尊重行政机关的判断余地和自由裁量。倘若行政机关认为刑事制裁已经达到了同类别行政制裁的法效果，也完全可以不再作出相应的行政制裁决定，进而确保相对人的权利不会遭到过度的侵害。此外，“一要件说”还有利于回应行刑反向衔接实践中数罪与共同犯罪等复杂问题。例如，同一行为人可能同时存在需要刑事起诉的犯罪行为和其他无须起诉的行政不法行为。此时，如果采用“二要件说”的“出罪入行”结构，那么会“出现全案不法行为中用部分构成犯罪的事实进行总体评价，不能客观整体地对涉轻微型和情况变化的事实进行合理评价”。[16]除非采取分案处理，否则难以分别惩处行政不法行为和刑事不法行为。而在“一要件说”的立场下，检察机关完全可以先将全案移送起诉，随后人民法院在追究本案中的刑事责任部分后，再将案件移送给行政机关追究剩余的行政责任。

2.从操作可行性的角度来看，通过“同类处罚折抵，异类处罚并行”的方式，能够基本实现行政制裁与刑事制裁的兼容协调。一方面，针对不同类型的行政制裁和刑事制裁手段，由于对权益的实质影响不同，实践中可以径行按照“并科主义原则”分别执行。我国立法中存在大量条文直接设定了针对同一行为的行政和刑事双重制裁要求，行为人如果符合以上构成要件即满足了双重不法的评价效果，因此异类制裁并科处理的思路并不违背“禁止重复评价”和“一事不再罚”的一般原理。“一事不再罚原则适用于行政处罚与刑罚处罚同种类的处罚之中，不同种类的处罚则不存在所谓的违反一事不再罚原则。”[17]另一方面，就对权益影响性质相同的行政制裁和刑事制裁手段而言，主要按照“重者吸收轻者”的原则加以处置，实践中主要涉及人身自由罚和自由刑以及财产罚和财产刑等之间的折抵衔接问题。就前者而言，被告因同一行为被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑等刑罚，如前期已被处以行政拘留，则大体可以依据行政拘留一日折抵刑期一日的方式加以操作。就后者而言，由于实践中刑事罚金在数额上并不必然高于行政罚款，故二者应当遵循双向折抵的原则，即罚款可以折抵罚金，“反向来看，罚金也可以折抵罚款”。[18]综上，对制裁功能的异同区分和行刑责任的类型化科处，既能确保对不法行为的科学有效制裁，也不会对公民权利造成过度侵害。

3.从当前实践来看，行刑责任可以并处的思路日渐反映在了行刑反向衔接实践中。在立法上，部分文件已经开始将行刑反向衔接的适用范围直接拓展到行刑双罚的情形中。例如，《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《药品衔接办法》）第4条规定：“药品监管部门应当依法向公安机关移送药品领域涉嫌犯罪案件，对发现违法行为明显涉嫌犯罪的，及时向公安机关、人民检察院通报，根据办案需要依法出具认定意见或者协调检验检测机构出具检验结论，依法处理不追究刑事责任、免予刑事处罚或者已给予刑事处罚，但仍应当给予行政处罚的案件。”司法实践也呈现出类似态势，认为刑事司法机关在科处刑事制裁后，行政机关仍可以作出行政处罚，为后续进一步开展行刑反向衔接创造了空间。例如，在“辽源市龙山区源兴锅炉设备经销有限公司诉被告辽源市国家税务局稽查局案”中，人民法院指出，刑事判决与行政处罚在适用法律、收集证据程序、证据认定标准等方面均不同，二者有区别，刑事判决认定有罪的部分，其余未认定的部分，不代表不构成税务行政违法行为，二者没有根本冲突。[19]又如，最高人民法院指导性案例“铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案”的裁判要点之一是“对刑事判决未涉及的行政处罚事项，行政机关在刑事判决生效后作出行政处罚决定的，人民法院应予支持”。[20]

三、检察机关开展行刑反向衔接的主要场域

相比于公安机关与人民法院仅能够在自身的诉讼环节中开展行刑反向衔接工作，检察机关不仅可以依据其法定不起诉职权推进行刑反向衔接工作，而且还可以围绕案件从侦查、起诉、审判以及执行的全过程出发，对各类参与主体是否依法推进行刑反向衔接工作开展法律监督。故此，有必要结合“一要件说”的理论立场，依据检察权在刑事诉讼及行政监督等运行过程中的不同阶段样态，系统梳理检察机关开展行刑反向衔接的主要场域，厘定检察机关行刑反向衔接的适用范围。

（一）审查起诉环节中的行刑反向衔接

审查起诉环节中的行刑反向衔接是指检察机关通过依法行使不起诉权终止刑事责任追究程序，并将案件移送给行政机关处理。关于此种行刑反向衔接类型的内涵范围，目前我国学界大体上存在如下两种不同的界定方式：一种观点认为，行刑反向衔接中的不起诉类型就是《刑事诉讼法》所规定的各类决定不起诉，包括法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉以及其他特殊不起诉，如针对未成年人犯罪的符合特定情况下的附条件不起诉。[21]《指引》第2条也将检察机关开展行刑反向衔接的概念范围直接理解为“决定不起诉的案件”，并未对不同的不起诉类型加以区分。另一种观点则认为，将审查起诉环节中检察机关开展行刑反向衔接的概念范围限定在决定不起诉之中未必科学，存在理论争议。因为尽管检察机关的不起诉决定作为典型的“裁断型检察权”拥有终结刑事诉讼的法律效果，但并非所有的不起诉决定在作出后均不存在再次启动刑事追诉的可能。比如，在附条件不起诉决定中，倘若被不起诉的未成年犯罪嫌疑人，在考验期内存在违法管理规定、再次犯罪或发现他罪等情形，检察机关仍可以撤销附条件不起诉的决定，重新追究其刑事责任。此时，如果案件在考验期内已经移送回行政机关，再次启动刑事追诉将面临程序空转的困境。为避免出现上述困境，应当以“对刑事案件作出实体终局性决定”为标准，衡量检察机关在审查起诉环节中开展行刑反向衔接的概念范围。检察机关在审查起诉环节中开展行刑反向衔接的范围不仅限于各类不起诉决定，也包括检察机关对公安机关移送案件作出的不予批捕和核准撤案决定，但不包含附条件不起诉等类型。

需要指出的是，以上两种观点均存在一定局限，陷入了以刑事判断思路影响行政移送必要的误区。因为根据“一要件说”，只要案件中存在接受行政制裁的必要，为全面发挥行政制裁与刑事制裁的双重协调规制作用，刑事司法机关均应当将案件反向移送给行政机关处理。前一种观点忽略了在决定不起诉之外，检察机关通过不予批捕与核准撤案等程序启动行刑反向衔接的情形，未能够覆盖存在移送给行政机关处理必要的全部情形。后一种观点则将行刑反向移送的标准界定为“对刑事案件作出实体终局性决定”，虽然可以覆盖实践中多数行刑反向衔接需求，但将案件移送给行政机关处理并不必然要求刑事终局。例如，针对未成年人的附条件不起诉决定，尽管案涉未成年人仍有可能被再次追究刑事责任，但检察机关在作出附条件不起诉决定后仍有必要将案件移送给教育行政部门等行政机关，由教育行政部门等行政机关根据未成年人的行为性质、心理评估结果等综合因素，依法作出专门（矫治）教育的决定，发挥行政规制的保护引导作用；对于情节较为严重但尚未达到刑事处罚标准的情形，公安机关还可以依据《预防未成年人犯罪法》等法律的规定，视情况采取包括行政拘留在内的惩戒措施。

总之，在审查起诉环节，检察机关应当以是否有必要作出行政制裁为实体标准判断，决定是否启动行刑反向衔接。不仅附条件不起诉等各类决定不起诉案件属于行刑反向衔接的范畴，相应的不予批捕决定和核准撤案决定等也同样包含其中。

（二）诉讼活动监督中的行刑反向衔接

检察机关在刑事诉讼活动监督中开展的行刑反向衔接大体上包括如下两类情形：一是针对公安机关反向移送给行政机关的前端环节监督，二是针对人民法院在作出刑事判决裁定后反向移送给行政机关的后端环节监督。

1.针对公安机关开展行刑反向衔接的检察监督内嵌于“立案监督”之中，目的主要在于对立案环节中应当移送给行政机关而未移送的衔接不畅之处进行纠偏。在我国刑事立案领域，检察机关的监督内容主要包括公安机关“应立案而不立案”和“违法立案”两种。其中，“应立案而不立案”属于行刑正向衔接的范畴，主要针对行政机关经调查认为案件涉嫌犯罪后移送给公安机关，而后者以未达到刑事立案标准为由，对应当进一步追究刑事责任的案件决定不予立案。长期以来，受优先保障刑事制裁的司法理念和重点关注正向衔接的实践趋势的影响，“‘应当立案而不立案’的检察监督始终是理论和实践关注的重点，但对‘不应当立案而立案’的违法立案进行检察监督具有明显的滞后性”。[22]近些年，伴随着“宽严相济”刑事司法理念的落实，检察机关逐步转向对“违法立案”的监督治理。行刑反向衔接便主要集中在公安机关的“违法立案”领域，系指公安机关主动或经检察机关监督后依法撤案，检察机关进一步监督公安机关将应当采取行政制裁措施的案件同步移送给行政机关，继而发挥“从源头上避免公安机关将行政治安案件作为刑事案件予以立案”的监督作用。

需要注意的是，有一类特殊的“违法立案”情形应当成为检察机关开展行刑反向衔接的重点领域，即公安机关就行政机关移送的案件，在立案后长期不开展刑事侦查也不移送检察机关的“挂案”现象。这类“挂案”现象具有双重危害性，同时阻碍了刑事责任和行政责任的追诉，既可能造成相对人因公安机关的不作为而长期陷入可能被追究刑事责任的权利侵害状态，也可能导致破坏法益和行政管理秩序的行为长期缺乏应有的法律制裁。检察机关应当推进“挂案”清理工作，督促公安机关对符合条件的相对人积极撤案，并及时移送给行政机关处理，继而实现法治资源的优化配置。

2.针对人民法院开展行刑反向衔接的检察监督，来源于人民法院在刑事审判后向行政机关提出司法建议的法定职权。对此，《行刑衔接意见》第五项规定：“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理。”《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第14条也作了类似规定。可见，一方面，目前实践中人民法院开展行刑反向衔接的范围仍主要采取“二要件说”的立场，将反向衔接的适用范围限定在无罪判决或免予刑事处罚的判决裁定类型中。这不利于行政机关针对已经追究刑事责任或判处刑罚的案件进一步开展行政制裁。依据前述“一要件说”的立场，不论人民法院作出无罪判决还是有罪判决，亦不论对被告是否判处刑罚，均应当将还有必要采取行政制裁措施的案件移送给行政机关。另一方面，以上条文均未提及人民检察院的诉讼监督对象是否包括人民法院的反向移送活动，《人民检察院刑事诉讼规则》及其他行刑衔接的规范文件也未提及，这造成了检察机关监督审判机关反向移送案件缺乏规范依据。但从体系解释的角度来看，尽管检察机关针对人民法院是否反向移送案件不属于传统的审判监督类型，但《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定：“完善审判监督工作机制。加强对审判工作中自由裁量权行使的监督。完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制，确保法律监督不留死角。”该意见对检察机关的审判监督采取了广义的、积极的界定方式，作为后置附随于刑事审判程序的反向衔接义务也属于人民法院的一项裁量权，应当被包容解释进检察机关的法律监督职权，实现法律监督的“不留死角”。从实践需求的角度来看，当前人民法院面临“案多人少”的审判压力，在推进行刑反向衔接的过程中往往积极性不高，司法建议的制发也不是太多。[23]检察机关有必要监督人民法院及时提出司法建议并移送给行政机关，或者保留在人民法院缺位的情况下开展行刑反向衔接的补位代行职责，直接制发检察意见完成行刑反向衔接的全过程，避免以刑代罚。

（三）行政违法监督中的行刑反向衔接

除了对公安机关和人民法院在刑事诉讼程序中开展的法律监督外，检察机关应当对行政机关在接受案件移送后是否依法作出行政制裁开展后续的追踪监督。根据《指引》第22条和第23条，检察机关在行刑反向衔接中开展的行政监督主要包含如下两种情形：一是依照法律规定督促其（有关行政主管机关）纠正，二是通报同级司法行政机关、提请上级人民检察院通报其上级机关以及报告同级党委和人民代表大会常务委员会等方式。此处关键在于如何理解第22条中“依照法律规定督促其纠正”。从人民检察院的监督职权体系来看，针对行政机关是否依法行政的监督主要是行政检察部门通过开展“行政违法行为检察监督”的方式加以实施。“‘行政违法行为检察监督’是党的十八大以来国家提出的一个新概念，是指检察机关对行政机关实施法律活动的一种直接监督，这符合法律监督的本意。”[24]此处的“依照法律规定督促其纠正”可以理解为检察机关开展的“行政违法行为检察监督”。

我国学理上关于检察机关开展的行政违法行为检察监督与行刑反向衔接之间的关系存在一定争论。具体而言，有观点认为，行政违法行为检察监督与行刑反向衔接是两项独立的工作，“二者不存在隶属关系”，[25]只是在程序上存在一种接续跟进的关系；有观点则主张，行政违法行为检察监督构成了行刑反向衔接的“最后一块拼图”，前者内在地包含于后者之中。“‘行刑反向衔接’中推进行政违法行为监督，补齐了‘两法衔接’最后一块拼图——监督行政机关及时接收调查处理行政违法行为，从而实现行政责任与刑事责任衔接的闭环。”[26]对此争论的回应，仍应当回溯至“一要件说”的行刑反向衔接立场中。行刑反向衔接的基础要件在于判断是否具备采取行政制裁的必要，故移送行政机关的核心意图在于由其作出必要的行政处置决定，以维护行政管理秩序。如果认为刑事司法机关移送行政机关后即完成了整个行刑反向衔接的过程，而不予考虑行政机关最终有无依法作出处置，那么行刑反向衔接仍无法实现行政制裁和刑事制裁共同发挥功能的规制目标和制度意义。因为案件移送给行政机关并不意味着行刑反向衔接的程序终结，只有当行政机关依法作出行政处置决定，才意味着整个案件的结束。故此，对于检察机关而言，其行政违法行为检察监督自然应当构成行刑反向衔接的“后半篇文章”与重要的末端环节，以确保行政机关依法落实行政责任。

在具体的监督方式上，行刑反向衔接中行政违法行为检察监督主要包括制发检察建议和提起检察公益诉讼两个步骤。首先，当行政机关在接受移送后存在不予回复、不予行政立案或未依法作出行政处置决定时，人民检察院可以采取检察建议的方式督促监督。此时，针对行政机关的检察监督应恪守有限性与程序性原则。柔性的检察建议“有助于缓和监督者和被监督者之间的紧张关系，充当检察机关与其他机关互动联系的纽带，协调其他权力为法律监督共同发力”。[27]其次，当行政机关对已制发的检察建议仍存在消极履职的情形，负责主办行刑反向衔接的行政检察部门可以将案件移送给公益诉讼检察部门，由后者针对存在公共利益侵害的行政机关反向衔接不履职行为提起行政公益诉讼，借助司法审判程序推动行政机关依法履行反向衔接后端环节中的行政处置职责。在实践中，通过行政违法行为检察监督和行政公益诉讼的方式完成行刑反向衔接的追踪履职已有诸多实例。在立法层面，《北京市人民检察院统筹开展行刑反向衔接和行政违法行为监督工作指引（试行）》第14条规定：“各院行政检察部门对审查终结的行刑反向衔接案件，应当制作案件审查终结报告，区分情况作出下列处理：……（三）认为涉案违法行为具有可诉性，属于公益诉讼案件线索的，依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》，移送本院公益诉讼检察部门办理。”在司法层面，在最高人民法院指导性案例“铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案”中，被告沈中祥犯非法占用农用地罪被人民法院依法判处刑罚后，万山区林业局后续并未依法作出罚款与责令恢复生态环境等行政决定。对此，万山区人民检察院向万山区林业局发出检察建议后，行政机关不予采纳。检察机关遂以行政机关未履行生态环境监管职责与造成林地破坏现状长期存在为由提起公益诉讼。[28]

综上，包括检察机关在内的各刑事司法机关与行政机关在行刑反向衔接中的互动关系及实践类型可大体归纳为下图（图1）：

四、检察机关开展行刑反向衔接的具体策略

在“一要件说”下，尽管检察机关行刑反向衔接可以形成比较完整的阶段性构造，但实践中仍可能存在衔接不畅的困境，不仅检察机关缺乏制发检察建议和开展移送监督的积极性，行政机关也对后续的跟进处置态度消极。对此，有必要从衔接标准、衔接过程和方式等方面采取体系化的应对策略，缓和刑事司法与行政执法之间的权责张力，促进检察机关和行政机关的协同运作和优势互补。

（一）在衔接标准上秉持宽松包容审查原则

根据“一要件说”的立场，判断是否开展行刑反向衔接的要件仅为具备行政制裁的必要，因此如何判断是否存在行政制裁的必要性以及必要程度是否达到移送标准，便构成了“一要件说”下行刑反向衔接的关键。对此，我国现行的一些法律文本和政策文件为检察机关在制发检察意见时如何判断行政处罚必要性提供了初步的审查标准，但未就行政处罚意见的内容构成作出明确限定。比如，《指引》第7条规定：“人民检察院办理行刑反向衔接案件制发检察意见，既要审查依法是否应当对被不起诉人进行行政处罚，也要审查是否有必要对被不起诉人进行行政处罚。”第8条规定：“符合以下条件的，可以向有关行政主管机关提出检察意见：（一）被不起诉人的行为违反行政管理秩序的；（二）依照法律、法规、规章规定，应当给予行政处罚的。”第16条第2款规定：“《检察意见书》应当包含……（八）应当给与行政处罚的意见。”《指引》所规定的以上衔接标准总体而言还较为抽象，难以引导检察机关准确判断行刑反向衔接的启动。为此，检察机关在提出检察意见时应当秉持宽松包容的原则，不就行政处罚内容给出过于具体完整的结论，“不介入行政权运行过程、不取代行政权行使”。[29]原因在于，“一要件说”得以证立的重要依据是充分尊让行政机关在后续行政处置中享有的裁量余地和判断空间。倘若在检察意见中便给出严格且明确的行政处罚结论，不仅检察机关因缺乏行政专业性而容易造成判断失误，行政机关出于避免被提起检察监督的动机也倾向于照单全收，这明显有悖于“一要件说”的要旨。

具体来说，应受行政处罚行为通常包含“构成要件的该当性”“违法性”以及“有责性”这三项逐层递进的要素。其中，“构成要件的该当性”主要审查对比案涉行为是否符合法律规范所设定的客观构成要件，遵从形式法治的判断思路，得出行政不法是否成立的初步评价；“违法性”主要审查行为是否位于法治精神所容忍的范围，是否对行政法益造成实质侵害；而“有责性”主要审查行为人是否具备独立的责任能力和责任条件。后二者均遵从实质法治的判断思路，对行政不法是否最终成立作出价值判断。[30]从内容意涵的对应关系来看，前者可以大体对应《指引》第7条中“应当进行行政处罚”的判断结论以及第8条中的判断条件，后两者则大体对应《指引》第7条中“有必要进行行政处罚”的判断结论。在宽松包容审查原则的指导下，检察机关可以重点就“构成要件的该当性”提出意见，发挥其在法律判断方面的功能优势，客观指出本案中的违法行为、违法结果和因果关系是否符合行政法律法规所设定的规范要求，同时列示应当参照的法定依据，提出应当或不应当作出行政处罚的初步结论。但是，进一步判断“违法性”和“有责性”涉及实质判断和价值权衡，裁量空间通常较大，检察意见可以仅指明应当考量的情节、违法阻却事由、责任事由以及应当适用的处罚种类等，而将具体的处罚幅度、处罚数额和处罚决定交由行政机关综合裁量，为其作出最终的行政不法结论留出充足的权衡空间。例如，《北京市人民检察院统筹开展行刑反向衔接和行政违法行为监督工作指引（试行）》第16条便指出，制发检察意见书内容主要包括……行政处罚、处分或需要没收其违法所得的具体情形和法律依据，并未要求检察机关在检察意见中给出明确具体的行政处罚结论。

此外，检察机关在反向衔接移送中开展行政违法行为检察监督时，也应当秉持宽松包容的原则，采取相对严格的介入标准。因为不同于检察意见主要起到衔接检察机关与行政机关工作流程的引导性作用，检察建议具备对行政机关的责难性与违法监督特征，对行政权力运行的干预程度更为明显。对此，除非行政机关在接受反向移送后作出的行政处罚决定存在明显违法，或者行政机关存在对检察意见不予回复、不予行政立案或者无正当理由不予行政处罚等不作为情形，行政检察部门方可制发检察建议予以纠正。而行政公益诉讼的提起不仅需要公益诉讼部门的介入配合，更意味着案件再次进入对抗式的诉讼构造之中。尽管并非所有的行刑反向衔接案件都因具备影响公共利益的特征进而符合行政公益诉讼的受案范围，但司法判决对行政行为的审查强度远高于没有强制性法律效力的检察建议，意味着司法判断权对行政管理权的深度干预，故更应当审慎启动。

（二）在衔接过程中推动正反双向一体融贯

相比于“二要件说”，“一要件说”仅保留了“应当行政制裁”的衔接标准，实践中可能会造成行刑反向衔接案件数量的激增。从制度设计的体系化视角出发，有必要通过推动正反双向衔接的一体融贯运行降低检察机关和行政机关间的协同运行成本，提升行刑反向衔接的运作效率，有效应对因“一要件说”的范围扩张而引致的办案压力。原因在于，反向衔接在诉讼过程中的时间顺序位于正向衔接之后，其运行方式和衔接效果同样会受到来自正向衔接的影响。将目光回溯至检察机关对行政机关向公安机关正向移送案件的监督之上，能够从改进上游的正向衔接过程纾解下游的反向衔接压力，实现二者的有机结合与一体运行。

1.检察机关在监督行政机关及时将案件移送给公安机关时，可以考虑采取相对宽松的移送监督标准，为行政机关在移送案件前开展行政调查并先行作出行政处罚等处置决定留出一定的期限。具体来说，《行刑衔接意见》第15项规定：“人民检察院发现行政执法机关不移送或者逾期未移送的，应当向行政执法机关提出意见，建议其移送。人民检察院建议移送的，行政执法机关应当立即移送，并将有关材料及时抄送人民检察院；行政执法机关仍不移送的，人民检察院应当将有关情况书面通知公安机关，公安机关应当根据人民检察院的意见，主动向行政执法机关查询案件，必要时直接立案侦查。”《及时移送意见》《行政移送规定》等也都存在类似规定。这些规范文件赋予了检察机关在正向衔接中监督行政机关“有案不移”的法定权限，但实践中检察机关在“行政机关不移送或逾期未移送的”的监督标准如何衡量方面存在一定的裁量空间。对此，除非案涉不法行为明显涉及较为严重的刑事犯罪或行政机关明显存在消极不作为，否则检察机关便可以适度放宽对“及时移送”的监督标准，为行政机关在移送公安机关前开展行政调查并先行作出行政处罚等处置决定留出一定的期限。之所以如此，其原因主要在于促使行政机关先行作出行政处罚等处置决定，不仅可以尽快补救和恢复已经造成的行政法益侵害后果，在各类突发事件中及时扼制行政管理秩序遭到的持续破坏，而且还能够反哺与优化行刑反向衔接的后续运作。

具体来说，在实体方面，检察机关可以选择性地参照行政机关先行作出的行政处罚等处置决定的思路与结论，进而系统把控案涉行为的社会危害性与案涉相对人的法律制裁力度，提前考量是否涉及行政处罚和刑罚的折抵适用问题，最终在行政制裁和刑事制裁融贯结合的立场上作出宽严相济的刑事制裁决定。在程序方面，检察机关的反向移送义务也可以借此得到明显减轻。因为根据“一事不二罚”原则，行政机关针对特定违法行为作出行政处罚决定后，即产生法律上的既判力效果，除非案件存在关联违法行为、发现新的证据、存在重大事实错误等需要修正（撤销）前述行政处罚决定或者需要另行作出新的行政处罚决定等特殊因素。在此情况下，检察机关通常只需要将刑事制裁结果通知行政机关即可，而无须再向行政机关提出检察建议，也无须监督人民法院是否提出了司法建议。这不仅节约了检察机关后续开展行刑反向衔接的移送程序成本，而且可以从源头上有效缓解刑事司法权对行政判断权的挤压。

2.检察机关针对行政机关将案件移送给公安机关后至公安机关作出刑事立案决定前，行政机关是否能够作出行政处罚等处置决定的问题，同样可以采取相对宽松的监督标准。在传统“刑事优先”理念下，行政机关将案件移送给公安机关后，出于对刑事侦查与刑事诉讼程序的尊让即不得再作出行政处罚等处置决定，并且需要停止相应的行政调查，以等待最终的刑事司法结论。然而，“当前，社会分工越来越精细，行政领域的专业性、技术性越来越强，只有行政机关才具有人员优势、专业优势、技术优势、手段优势”。[31]因此，不宜过度限制行政机关在移送公安机关后至刑事立案前的行政调查处置权限，而是应当在防范案件信息泄露的前提下采取“同步协调”原则，允许“行政执法机关针对涉嫌犯罪行为采取移送而不停止调查及处罚”。[32]相应地，尽管当前有规定限制了行政机关在移送案件后先行作出人身罚和财产罚的决定，但也保留了其他行政处罚类型的先行适用空间。例如，《药品衔接办法》第15条规定：“药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证件、责令关闭、限制从业等行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪或者免予刑事处罚判决后，再决定是否给予行政处罚，但依法需要给予警告、通报批评、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、暂扣或者吊销许可证件行政处罚的除外。”对此，检察机关同样不应过度介入，可以允许行政机关在移送给公安机关后至公安机关刑事立案前积极作出行政处罚等处置决定，充分纾解后续行刑反向衔接的运作压力。

（三）在衔接方式上强化行刑机关联动协作

如果说促进正反双向衔接一体融贯有助于从外部缓解“一要件说”所形成的反向衔接办案压力，那么在衔接方式上强化行刑机关联动协作，积极促进行政机关与检察机关等刑事司法机关在反向衔接中的信息互通、联动协作和沟通协商，则是从反向衔接的内部运行方式入手，提升检察机关办案效率的重要策略。

1.应当以检察机关为主导，依托各地既有的案件移送系统，搭建起一套行刑反向衔接统一办案平台，通过信息共享强化检察机关开展行刑反向衔接的能力。具体如下：第一，统一办案平台可以充分强化检察监督的穿透效果。长期以来，检察机关由于行刑衔接各个环节的办案信息差，难以实现检察监督的及时介入。例如，就公安机关的立案监督而言，检察机关所了解的违法立案信息主要来源于当事人的申诉举报、检察机关的调查核实以及审查逮捕起诉等方面，这些信息的获取手段存在随机性、被动性和个案性等不足，无法有效监督公安机关是否依法履行行刑反向衔接职责。特别是在部分治安类案件中，公安机关同时扮演着行政执法与刑事侦查的双重角色，存在着较大的权力寻租空间和监督信息堵点。“信息堵点是立案监督最大的难题。”[33]而统一的行刑反向衔接办案平台可以有效促进不同机关之间的信息共享，公安机关需要将案件信息同步上传至平台数据库，检察机关无须采取额外的调查措施便可以打通信息壁垒，查阅核实该案件情况，对公安机关存在的违法立案提出撤案要求，并监督其后续将案件在平台上移送给相应的行政机关。第二，统一办案平台可以显著降低移送衔接的运行成本。在行刑衔接实践中，各领域的行政机关种类繁多，行政案件数量庞大，检察机关开展行刑正向和反向衔接工作均会面临高昂的沟通协调成本。正因如此，部分研究在论及行刑正向衔接时认为“人民检察院对于行政执法机关移送监督，除了面临法律上的障碍外，在实际中还面临着无力监督的问题”，[34]所以不应当赋予检察机关对行政机关的移送监督权。类似困境同样存在于行刑反向衔接工作中，检察机关需要监督公安机关和人民法院在各类案件中移送给行政机关的情况，沟通协调成本也会非常高。但经由统一办案平台，检察机关不仅可以直接在平台系统中展开多线监督，集中审阅多个部门的行刑反向衔接工作情况，而且还可以通过将统一办案平台接入行政执法综合管理监督平台与各行政机关的案件管理系统等外部数据库，充分追踪案件移送给行政机关后的监管处置情况。

2.应当进一步细化《指引》第17条中“人民检察院发出《检察意见书》之前，可以征求有关行政主管机关的意见”这一操作规则。在具体路径上，可以考虑由人民检察院的行政检察部门牵头，通过召开行检联席会议、案件调度会或者依托行政检察和执法监督联络办公室，推动检察机关在提出行政处罚的检察意见前同行政主管机关展开充分磋商与交流。[35]例如，在最高人民检察院、国家外汇管理局联合发布的“郑某某涉嫌非法经营罪行刑反向衔接案”中，办理案件的延边州人民检察院、珲春市人民检察院与国家外汇管理局延边州分局便召开了联席会议，从管辖权确定、案件材料移送范围、信息共享等方面建立合作机制，有效促进了对行刑反向衔接案件中的证据采信、可处罚性以及处罚额度等问题的沟通，取得了非常不错的效果。[36]因为经由这一前置征询环节，行政机关不仅得以及时追踪和掌握案件事实，避免在检察意见发出后方才获知案情的被动困境，而且其后续的积极跟进落实阻力也可以大大减弱，相应的行政制裁措施也就更加顺理成章。尤其是就证据衔接问题而言，尽管刑事司法环节所收集的证据比之于行政证据而言，程序更加严格，证明力标准也更高，但在转化为行政处罚证据时仍需要加以审查。特别是“言词证据具有易变性、主观性，容易受到提供者的认知表达能力和表达意愿的影响”，[37]行政机关对于检察机关移送的犯罪嫌疑人的供述和辩解、证人证言以及被害人陈述等言词证据，仍需要加以审查。经过审查，如果以上言词证据所依据的事实情况没有发生变化，那么可以直接转化为行政处罚证据使用，否则仍需要补充收集。以上证据转换工作便可以经由行刑反向衔接前，检察机关与行政机关的协商征询机制加以沟通确认。相关证据如符合要求，后续即可以不再补充收集，进而简化行政机关在后续处置中的工作环节和内容。

五、结语

在“一要件说”的立场下，检察机关开展行刑反向衔接的场域较为宽泛，其法律监督职能也可以得到更加全面有效发挥。但也需要承认，在当前“案多人少”的检察办案情况下，以行政检察部门为主导的行刑反向衔接业务的全面展开无疑会产生较大的办案压力，很大程度上会影响检察人员开展移送工作和衔接监督的积极性。对此，除前述论及的在衔接过程和衔接方式上的具体策略外，还可以采取相应的辅助措施来提升行刑反向衔接的实践效能，起到事半功倍的治理效果。比如，可以强化检察办案人员的专业能力培训，建立行政检察部门、刑事检察部门和行政执法部门间的交流研讨机制。这样既能够提升检察工作人员对各类行政专业领域的知识理解，提升行刑反向衔接检察建议的质量，也可以增进行政执法人员对行刑反向衔接的重要性认知，提升其接受行刑反向衔接移送的意愿。此外，最高人民检察院及各省检察机关可以进一步印发专门的行刑反向衔接检察指导案例，为下级检察机关办理行刑反向衔接案件的释法说理提供明确的裁量指引和操作参照，同时也可以提升检察机关开展行刑反向衔接的公众认同。

【注释】

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“紧急状态下公民权利克减的法治难题及其对策研究”（项目编号：21CFX016）的阶段性成果。

[1]参见练育强：《“两法”衔接视野下的刑事优先原则反思》，载《探索与争鸣》2015年第11期，第77-79页；谢小剑：《行政犯“行刑衔接”困境破解：从分离式到联动式》，载《中国法学》2024年第2期，第293-295页。

[2]参见刘艳红：《实质法益保护理念下行政犯行刑反向衔接机制的展开》，载《中国法学》2025年第2期，第271页；刘双阳：《行政处罚与刑事处罚双向衔接机制之构建》，载《法商研究》2025年第2期，第157页；陈禹衡：《网络暴力治理中行刑反向衔接机制的构建与完善》，载《法学评论》2025年第2期，第28页；雷雨薇：《行刑反向衔接视域下醉驾行为治理的实践路径》，载《比较法研究》2025年第1期，第131页；宋华琳：《药品执法领域的行刑反向衔接》，载《国家检察官学院学报》2024年第2期，第41页。

[3]霍小光等：《程序正义的铭记与呼唤：刑事诉讼法30年立法之路》，载中国政府网，https://www.gov.cn/2012lh/content_2086114.htm, 2025年2月19日访问。

[4]张杰：《行刑衔接视阈下轻罪出罪路径优化探析》，载《法学论坛》2024年第2期，第29页。

[5]参见童建明：《论不起诉权的合理适用》，载《中国刑事法杂志》2019年第4期，第26页。

[6]该办法共6章39条，明确了部分反向衔接规则，包括案件移送与法律监督、协作机制和信息共享等。

[7]参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1卷），中国法制出版社2010年版，第69页。

[8]《最高人民法院关于在司法机关对当事人虚开增值税专用发票罪立案侦查之后刑事判决之前，税务机关又以同一事实以偷税为由对同一当事人能否作出行政处罚问题的答复》（〔2008〕行他字第1号）。

[9]《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室〈关于对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件后管辖权问题的请示〉的复函》（国法秘政函〔2008〕199号）。

[10]邱帅萍：《宽严相济政策的发展定位》，载《法学论坛》2022年第5期，第116页。

[11]刘华：《宽严相济刑事政策的科学定位与司法适用》，载《法学》2007年第2期，第24页。

[12]熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第44页。

[13]宋华琳：《药品执法领域的行刑反向衔接》，载《国家检察官学院学报》2024年第2期，第41页。

[14]参见谢川豫：《危害社会行为的制裁体系研究》，法律出版社2013年版，第325页。

[15]参见江苏省高邮市人民法院（2019）苏1084刑初字第1号刑事判决书。

[16]钟晓、邹效：《不起诉案件行刑反向衔接的完善》，载《人民检察》2024年第17期，第72页。

[17]练育强：《行刑衔接视野下的一事不再罚原则反思》，载《政治与法律》2017年第3期，第125页。

[18]金成波：《行刑反向衔接的制度构造》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2025年第1期，第161页。

[19]参见吉林省辽源市龙山区人民法院（2015）龙行初字68号行政判决书。

[20]《最高人民法院关于发布第37批指导性案例的通知》（法〔2022〕277号）。

[21]参见金成波：《行刑反向衔接的制度构造》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2025年第1期，第158页。

[22]叶青：《违法立案的检察监督机制研究》，载《国家检察官学院学报》2024年第1期，第53页。

[23]参见王春丽、邓翡斐、沈梦昕：《“行刑”反向衔接的实践难点及对策思考》，载《上海公安学院学报》2024年第2期，第82页。

[24]梅扬：《行政违法行为检察监督的概念谱系和运作机理》，载《社会科学》2024年第5期，第171页。

[25]杨宽：《检察机关开展行刑反向衔接范围探讨》，载《中国检察官》2024年第11期，第68页。

[26]尚帅帅、张薰尹：《“行刑反向衔接”中的行政违法行为监督》，载《中国检察官》2023年第21期，第58页。

[27]张薰尹：《检察建议的谱系脉络及分类发展构想》，载《政治与法律》2024年第3期，第58页。

[28]参见贵州省遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初97号行政判决书。

[29]江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，载《财经法学》2022年第2期，第91页。

[30]参见熊樟林：《应受行政处罚行为模型论》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2021年第5期，第70-72页。

[31]谢小剑：《行政犯“行刑衔接”困境破解：从分离式到联动式》，载《中国法学》2024年第2期，第294页。

[32]练育强：《行刑衔接中的行政执法边界研究》，载《中国法学》2016年第2期，第256页。

[33]叶青：《违法立案的检察监督机制研究》，载《国家检察官学院学报》2024年第1期，第60页。

[34]练育强：《人民检察院在“两法”衔接中职责之反思》，载《政法论坛》2014年第6期，第129页。

[35]参见张相军：《新时代行政检察协同推进法治政府建设的进路》，载《中国检察官》2023年第19期，第6页。

[36]参见《最高检、国家外汇管理局联合发布外汇领域行刑反向衔接典型案例深化检汇行刑衔接，织密金融安全“防护网”》，载最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202505/t20250508_695000.shtml#1，2025年5月8日访问。

[37]张辉、史坤：《生态环境行政执法与刑事司法反向衔接制度探析——以不起诉案件反向移送为视角》，载《人民检察》2023年第17期，第51页。