预算公开的价值与进路

胡锦光  张献勇

 

 

摘要：预算公开指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程都应当以适当方式向公众公开。预算公开在保障公民知情权、建立责任政府、遏制财政腐败等方面具有重要价值。预算公开在许多国家直接由宪法进行规范，反映了对该事项重要程度的判断。各国宪法对预算公开的规定，通常由预算基本法、信息公开法、代议机关议事规则等法律具体调整。我国应立足于现阶段实际情况，在借鉴域外有益经验的基础上，由《预算法》对预算公开作出详细规定。应按照循序渐进的原则，增强预算的完整性、具体性、易懂性；并公开预算审议过程，注重主动公开与依申请公开相结合。

关键词：预算公开；内涵；价值；域外经验；进路

 

 

一、   引言

 

自2008年5月1日《政府信息公开条例》施行以来，几则有关预算公开的新闻报道引起了社会普遍关注：其一，财政部在 2009年 3月 20日 在其官方网站上正式公开2009年中央财政预算。这是这个极具权力的中央部委首次在全国人民代表大会批准预算草案后的第一时间将其向全社会详细公开。财政部此次在其官方网站上公布的是2009年中央财政收入预算表、2009年中央财政支出预算表、2009年中央本级支出预算表以及2009年中央对地方税收返还和转移支付预算表。 其二， 2009年 10月 22日 ，广州市财政局网站公布了《2009年广州市本级部门预算》，114个部门预算均供免费下载，这是广州市首次在网上公开年度“账本”。其三，国土资源部 2010年 3月 30日 在其官方网站发布了“2010年部门预算”，这是我国政府决定“三年内公开中央部门预算”后，第一个公开部门预算的中央部委。截至当年5月5日，已有38家中央部门公布部门预算。

在我国，长期以来，预算对公众一直是秘而不宣的，公众所能看到的只是关于上年预算执行情况和当年预算安排的报告，即预算报告。预算报告虽能为公众提供一个基本的综合的感知，有助于公众全面了解政府预算的基本立场、状况和预判政府未来财政政策的基本态度，但却存在有效信息供给不足的缺陷。广州市财政局和财政部、国土资源部等中央部委在网站公开预算，可谓推动预算民主化的重要一步。但也应看到，我国预算公开的状况还处于初级阶段，还很不乐观。据上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国省级财政透明度状况（2009）》评分结果显示，我国大陆30个省份财政透明度平均得分只有22分，达到及格的只有福建一个省份。国际预算合作组织（The International Budget Partnership）在2010年10月发布了《预算公开调查2010》报告。据该组织对94个国家预算公开情况的调查结果，中国与沙特阿拉伯、赤道几内亚、塞内加尔和伊拉克等四个国家属于极少或没有实行预算公开的国家。因而，有必要对预算公开的内涵、价值、域外经验及我国预算公开的路径等问题进行研究。

 

二、   预算公开的内涵

 

“预算”一词可以在静态和动态两种意义上使用：在静态意义上，它是指根据法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划；在动态意义上，它是指按照法定程序编制、审批、执行年度财政收支计划以及对该计划的执行进行监督的过程。据此，预算公开亦有两种理解：静态的预算公开是指公开了的政府年度财政计划；动态的预算公开则是指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程都应当以适当方式向公众公开。

公共资金“取之于民，用之于民”。为了保障公共资金的取得和使用符合公共利益的目的，仅仅公开议决后的预算是不够的，尽管它是动态预算公开的基础和中心环节，而必须将预算的全过程予以公开，置于公众的监督之下。本文所称的预算公开即动态的预算公开。它要求预算过程每个阶段产生的信息都被及时公布。具体地说：首先，在预算编制之前至少一个月，应该公布预算前报告，向公众说明预算得以编制的宏观经济假设和各种参数；其次，要及时公布代议机关通过的预算，使公众了解政府在未来财政年度内的各种活动和资金供给情况，了解政府的政策重点和资金安排的优先顺序；再次，要及时公布政府预算执行信息，包括预算执行的月报、季报、半年报告和年终报告；最后，在财政年度结束后要及时公布由独立审计机关对政府预算执行过程的审计报告，使信息使用者了解预算与实际执行情况的差别和存在的问题。

考察预算理论发展史可以发现，预算公开一直被视为一项重要的预算原则。意大利财政学家尼琪提出预算原则包括六个方面的内容：公开性、确实性、统一性、总括性、分类性和年度性。尼琪认为，公开性是指预算的内容应该力求详尽通俗，以便于代议机关和公众能够了解政府收支的全部情况。全部预算收支必须经过代议机关审查批准，成为公开性的文件。德国财政学者诺马克提出了公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全、不相属等八个预算原则。诺氏认为，预算公开是指政府预算内容应该公开，以使所有公民都能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政纲领的运行成本。预算公开包括程序公开与结果公开两个方面。程序公开是指政府预算的编制流程和审议批准程序应该公开透明，置于代议机关的全程控制之下。结果公开是指政府预算的执行结果（决算）的公开，以便于公众对政府预算实际执行结果有全面的了解，并据以提出批评和建议。尼琪预算原则和诺马克预算原则是传统预算原则的代表。此后，德国经济学家瓦格纳就预算提出了六原则：完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性和法律性。公开性要求预算要向全体民众公开而且要详细地公开，让民众了解国家或地区的真实的财政情况，不得以机密、内部资料或其他理由阻止民众的要求。

 

三、   预算公开的价值

 

预算公开在保障公民知情权、建立责任政府、遏制财政腐败等方面具有重要价值。

（一）预算公开是保障公民知情权的需要

预算公开是公民享有的宪法上知情权在预算法中的具体体现。知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权，是建立现代民主政治的基础性权利，是民主社会的基石，也是现代法治国家的一个基本特征。我国宪法虽然没有明确规定公民的知情权，但是宪法第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。 无论是公民管理国家和社会事务，还是对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，都需要有公民对国家机关工作有相当的了解为前提。因而，公民知情权是可以从这些宪法规定中推导出来的一项权利。而公民知情权实现的必要条件之一，就是包括预算行为在内的政府行为的公开。

（二）预算公开为建立责任政府的必须

政府的“权力来自人民，并以人民的名义进行治理，对于运用权力的方式，他们要向人民负责。”信息公开是建立责任政府的客观要求，“关于政府活动结果的公共信息缺乏，对政府的公开控制就是盲目的、摸索中的。”而公开发布的预算可以通过一份独特而清晰的文件，提供关于政府活动的完整报告。一份结构有序、宣传充分的预算能够保证政府对人民负责的基础，从而建立公众与政府之间的联系。 “公开是责任的关键，预算不得不广而告之，这样，公民才能够乐于利用其信息来评判公共官员。”我国宪法第27条规定：“一切国家机关……实行工作责任制”，这表明，我国的政府也是一个责任政府，它同样有义务向公众公开预算，接受公众监督。“如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”[x18]

（三）预算公开是遏制财政腐败的重要途径

“阳光是最好的防腐剂”。近年来，我国反腐败形势一直十分严峻，实行预算公开有助于遏制腐败现象高发态势。譬如，土地管理属于腐败情况最严重领域之一，如果政府每年将土地征收的计划面积、价格和用途，土地出让的计划面积、价格和用途，以及土地征收、出让、开发利用实际情况向社会公布，接受社会监督，必将减少土地管理部门的权力寻租空间。英国和美国预算制度的历史在这方面也作了很好的注脚。在英国，“预算制度形成的最大贡献是解决财政腐败问题。18世纪中期之前，英国各种各样的财政腐败是触目惊心的。进入18世纪中后期，议会通过预算控制财政，大体上杜绝了腐败。到19世纪，财政腐败已成为偶然的例外。”在美国，1905年纽约州市政研究局（布鲁金斯研究所的前身）的研究人员利用涉及影响力购买和腐败两大丑闻促成的政治真空，将监督与公开作为重建政府在公众眼中合法性的手段，创设出了预算制度，“预算可以通过将权力限制在适当的范围以及将权力公开分配到特定的部门，从而消除腐败。”纽约的经验在全美起到了示范作用，到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。 美国国会在1921年通过了“预算与会计法”(the Budget and Accounting Act)，预算改革可谓大功告成。这一看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。“它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。”

 

四、预算公开的域外经验

 

（一）预算公开的宪法规范

预算公开在不少国家直接由宪法进行规范。由一国法律体系中具有最高法律效力的宪法来调整预算公开事项，反映了本国制宪者对该事项重要程度的判断。例如，阿联酋宪法（1971年）第130条规定，“年度总预算以法律公布执行”。摩纳哥宪法（1962年）第39条规定，“预算须列为法案，经投票通过后以法律形式予以公布。”奥地利宪法（1929年）第42条第5款规定，国民议会所通过的批准联邦预决算等法案“应立即予以确认并公布。”厄瓜多尔宪法（1984年）第71条规定，“预算每年公布一次，包括国家的全部收入和支出，也包括公共事业及执行社会经济发展计划的自治性企业的收入和支出。”尼加拉瓜宪法（1986年）第150条规定，共和国总统行使的职权之一是“制定国家总预算，并在国民议会视情况批准或了解后予以公布。”日本宪法（1946年）第91条规定：“内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告。”

（二）预算公开的法律规制

虽然宪法具有最高法律效力，但由于宪法本身所具有原则性的特质，其对预算公开的规定大都比较概括，通常需要由普通法律来具体调整。普通法律调整预算公开事项大体有如下三种模式。

一是通过预算基本法具体化。如法国《预算组织法》第56条规定：“本组织法所提及的法令和决定都要刊登在公报上。除涉及国防、国家内部和外部安全或外交机密外，所有的提案报告也要刊登在公报上。”日本《财政法》第46条规定：“在预算成立后，内阁必须及时将预算、上上年度财政收支决算、公债、借款、国有财产余额及其他相关财政事项，以印刷品、演讲或其他适当形式通报国民。”此外，“内阁必须至少每个季度向国会及国民，报告预算执行情况、国库状况以及其他相关事项。”俄罗斯《联邦预算法典》第36条规定：“公开性原则是指经批准的预算和决算必须在公开刊物上公布，要充分地提供有关预算执行过程的信息，以及让公众了解国家立法（代表机关）及地方自治机关作出决定的其他信息。”“审查、通过预算草案决议的过程，包括国家立法（代表）机关内部或立法（代表）机关与执行权力机关之间产生分歧的问题，都必须向社会和媒体公开。”“秘密条款只是作为联邦预算组成部分来批准。”以预算基本法规范预算公开事项可以对公开的主体、内容、方式、程序、责任等作出较为全面的规定。

二是通过信息公开法调整。1766年瑞典制定《新闻出版自由法》，在世界上首开信息公开法之先河。但在世界上影响最为深远的是美国的信息公开立法。美国的信息公开制度由1946年的《行政程序法》、1966年的《情报自由法》、1972年的《联邦咨询委员会法》、1976年的《阳光下的政府法》、1974年的《隐私权法》，以及1996年的《电子情报自由法》等一系列法律组成，内容丰富，体系完备，成为各国仿效的典范。《情报自由法》规定，除该法明文列举的九项免除公开的情况以外，一切政府文件必须对公众公开。该法于1974年、1976年和1986年进行了三次修订，进一步限制了免除公开的范围，规定了免除公开的信息必须具备的条件，并明确规定行政机关答复请求的期限等内容，使信息公开法进一步完善。1996年的《电子情报自由法》，要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。受美国影响，其他国家和地区纷纷效仿进行信息公开立法。据统计，到2006年12月为止，已有70多个国家和地区制定了信息公开法。各国信息公开立法中所指的信息公开机构通常仅指行政机关，即政府，而不包括代议机关在内。预算信息是政府的收支信息，是反映政府行使一切与公共资源筹集和使用有关的权力的信息，是最重要的权力信息，自然应当属于信息公开的范围。

三是通过代议机关议事规则规范。代议机关是由选民选举产生的通过召开会议方式行使立法、财政、监督等职权的机构。为规范其权力的行使，各国代议机关普遍制定有《议事规则》；为保障其向选民（公众）负责，各国代议机关《议事规则》大都确立了议事公开原则。如美国国会《众议院议事规则》设专章规定了众议院活动的转播、官方记者和新闻媒体席、全院大会记录等议事公开问题。在第十一章“委员会程序及未完成事务”中特别规定“每个委员会应以电子形式使公众在最大方便限度内获得其出版物”。日本国会《众议院议事规则》第十七章为“旁听”，就公众和报社通讯社的旁听问题作出了规定。事实上，代议机关“最重大，也是费时最长的职能是检查政府的财政”。代议机关议事公开制度保证了公众对预算审批监督过程和结果的知情权。

（三）预算公开的域外实践

“在发达国家，财政预算活动公开、透明运行，几乎是通行的惯例。”如在美国，从总统预算草案的编制，到国会的审议通过，到预算的执行审计，每个环节都有较高的透明度，给予公民知情权。美国政府每年都将所有与联邦政府预算有关的正式文件，不论是提交总统的，还是提交国会的，均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布。通过财政信息的广泛披露，纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排、使用情况。此外，联邦政府还为普通公民编写题为《预算公民指南》的通俗读物，通过清晰、直观的图表和简单的分析性文字，对公民进行有关国家财政、政府预算知识的教育和传播。又如在德国，财政部门编制预算过程中，要在其网站上开辟专栏，广泛听取和搜集公民对预算安排的建议和意见，同时向预算单位和社会公众公布与预算编制相关的全部文件。联邦及州议会在审查和辩论预算时，不但允许公民自由旁听，有时还进行实况转播。如果公民需要更详细地了解预算内容，还可以直接向财政部门索要预算文本，财政部门一般都及时提供相关资料。

值得注意的是，预算公开还越来越得到国际社会组织的广泛重视和认可。1998年4月，国际货币基金理事会临时委员会第五十届会议通过了《财政透明度良好做法守则----原则宣言》，其中第3条基本原则就是预算编制、执行和报告的公开。2000年9月，世界经合组织发布了《经合组织关于预算透明度的最佳做法》，经合组织最佳做法准则和《财政透明度良好做法守则》相比又前进了一步，不仅对中央政府和预算规范、透明作出规定，而且包括了全部财政和准财政活动。这表明，预算公开和透明不仅仅是国家规则，也正在向世界规则发展。

 

五、预算公开的进路

 

“随着中国逐渐转向税收国家，政府的收入预算和支出预算必须实现民主原则。正如财政史标明的，预算民主是任何现代税收国家都绕不过去的一个坎。”实行预算公开是预算民主化改革的基本要求和应有之义。笔者认为，应立足于我国现阶段实际情况，在借鉴域外有益经验的基础上，按照循序渐进的原则推进我国的预算公开。近期似应围绕以下几个维度展开：

（一）增强预算的完整性、具体性、易懂性

预算可以规划政府提供公共产品的水平，从而确保政府不在需要之外额外加重纳税人的负担。预算这一功能的实现必须以政府的全部财政收支都纳入预算为前提，预算应覆盖包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金在内的所有公共资金，即要求预算具有完整性。但是，我国目前仍然有大量的财政收支没有纳入预算。如以问题最为突出的土地出让金为例。2010年全国土地出让成交总价款2 .7万亿元，同比增加70.4%。而这2.7万亿土地出让金目前均属于政府预算外收入。即它是游离于政府提交人大批准的预算草案之外的，当然也脱离了公众的监督。

预算不仅应该涵盖所有公共资金，而且收支项目还必须是具体的。所谓“魔鬼隐藏在细节中”----离开了预算信息的具体性就很难对特定的部门、单位、项目的收入和支出作出评价，也很难对预算过程进行监督。首度公开的中央部门预算信息，过于粗略，缺乏细节。公开的内容大都局限在“类”级，个别项目细化到“款”级，并均未涉及“项”级，公众很难了解详情。这就要求预算编制尽可能地详细具体。

易懂性是指政府公布的预算信息能够让议会和公众明了公共资金的来龙去脉，清楚资金由谁在使用，用在了什么地方，提供了哪些公共产品，使用的效果如何，由此判断政府的规模是否适当，公共支出结构是否合理，公共资金的使用是否违背公共利益，是否遵循了经济、效益和效果的使用原则。对于预算的编制者来说，应该给人大代表和公众提供“看得懂”的材料，数据资料是枯燥难懂的，但无论多艰涩、枯燥的东西都是可以用较为通俗和直观的语言表达出来的，这只是一个技术问题，做到并不十分困难。

（二）公开预算审议过程

“国家的收入及支出，每年以预算的形式向国会提出，并由国会审议决定，这是现代国家通行的重大原则。”代议机关的这一权力对于控制政府具有重要意义。早在大约一个半世纪之前，J·S·密尔就已经指出代议机关在税收和支出方面的唯一权力是预算同意权，“……要求于它的只是表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。”我国人大也享有预算审批权，但长期以来，该权力基本上处于虚置状态。“只有当人大真正地控制了政府的预算，人大才能真正控制政府。实际上，正如西方政治历史标明的那样，预算民主可以在选举没有完全铺开的情况下取得实质性的进展，并且为政治民主与选举民主的发展创造一个非常好的制度平台。”推进人大预算审议过程的公开，可以形成公众对人大的倒逼机制，使人大真正成为国家权力机关。

为此，笔者建议：一是通过修订人大《议事规则》，明确议事公开制度；二是激活人大现有的质询、调查等程序；三是将听证制度广泛引入预算审批监督过程。

（三）主动公开与依申请公开相结合

主动公开，是指根据法律规定的义务，行政机关主动公开某些信息。主要方式有：及时公开、定期公开、设立官方信息出版物、出售官方信息出版物、公众任意查阅公开的信息等。依申请公开，是公众根据法律规定的权利向义务机关提出申请，由该机关向其公开特定的信息。对于这两种公开方式，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）均有所规范。

问题在于，一些信息公开机构缩小了《条例》规定的信息公开范围，除了《条例》规定主动公开并重点公布的信息----财政预算、决算报告之外，其他信息都不予公开。这显然不符合《条例》的规定，是对《条例》的曲解。财政预算、决算报告只是《条例》规定应主动公开信息中的重点。在主动公开的信息之外还有通过申请可公开的信息；在重点公开的信息之外还有其他应公开的信息。这些信息都是《条例》规定应公开的信息。哪些信息要公开，应根据《条例》第9条的四项基本要求来判断，而不应该将公开的范围限制在条例规定的必须主动重点公开的信息范围内。

随着纳税人意识的日益觉醒，公民申请预算公开的清醒会愈来愈多。公民申请预算公开，如果被拒绝，除法律规定的保密事项外，义务机关有义务公开。公民公开申请被拒绝，有权获得司法救济。这也是各国的普遍做法。如瑞典1776年就在宪法中规定，公众有权向专门负责收集意见的部门，就任何政府扣留信息的决定提出上诉。美国《情报自由法》也规定，当行政机关拒绝公开时，当事人有权向机关首长提出申诉，如果首长部分或全部维持拒绝提供记录的决定，机关必须通知申诉人该决定可以申请司法审查。

这里还需提及的是，《条例》规定了我国的政府信息公开报告制度，或称信息公开年报制度。根据《条例》的规定，报告应当包括下列内容：（1）行政机关主动公开政府信息的情况；（2）行政机关依申请公开政府信息和不予公开的信息的情况；（3）政府信息公开的收费及减免情况；（4）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；（5）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；（6）其他需要报告的事项。鉴于前述预算公开的价值，笔者认为，行政机关在报告第（1）项和第（2）项中，应专门说明主动公开政府预算信息的情况以及依申请公开政府预算信息和不予公开预算信息的情况。

（四）由《预算法》而非《预算法实施条例》对预算公开作出具体规定

据报道，预算法修订草案会原则规定“预算公开”，但不会作出具体规定，该工作将由今后的预算法实施条例等行政法规解决。笔者认为，预算公开事项应当由修订后的《预算法》而不是《预算法实施条例》加以规范。因为：其一，作为法律的《预算法》的位阶和效力高于作为行政法规的《预算法实施条例》，尤其是《预算法》可以就各种不依法公开预算的行为的法律责任作出严格规定，由《预算法》规定预算公开具体事项可以促使预算公开主体积极履行公开义务；其二，预算包括中央预算和地方预算，中央预算的编制和执行机关是国务院，而如由国务院以行政法规规定中央预算公开事项，有自己为自己立法之嫌；其三，预算公开，不仅指人大批准后的预算应当公开，而且还指人大审批预算和监督预算执行过程的公开，但行政法规制定机关国务院无权就各级人大审批监督预算问题作出规定，因而行政法规所规范的预算公开事项也将是不完整的。

 

 

文章出处：《南开学报》，2011年第2期“信息法制与中国社会法制专栏”。

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/5/7