“疑罪从无”理念与药品监管中证据规则的完善
“疑罪从无”原则很有可能被写入《刑事诉讼法》。这一原则若能在实定法中予
以明确化，不仅是对《刑事诉讼法》的修改和完善，而且也将推动其他两大诉讼
领域证据规则的完善，进而将为行政执法领域的证据规则和行政救济领域的证据
规则之完善提供重要契机。
其实，“疑罪从无”原则所突出强调的重视证据这种理念，在我国近年来的
法制建设中已经逐渐受到人们的重视，也成为学界和实务界共同关心的热点问题。
人们普遍认为，坚持“疑罪从无”原则与人权保护息息相关，不仅有利于准确打
击违法分子，保障无辜者不受刑事追究，而且对保障人权，维护法律的尊严有积
极意义。只有确立这样的原则，才能充分保障公民、法人或者其他组织的合法权
益。
不过，值得注意的是，我们应当正确地理解这个原则。首先，“疑罪从无”
原则仅适用于刑事诉讼领域，这里的“罪”不能简单地与“违法行为”划等号。
其次，“疑罪从无”原则的精神对刑事诉讼领域以外的其他领域也具有共通的价
值，具有重要的参照和借鉴意义。再次，行政法领域已经部分地确立了类似的原
则，但尚待进一步完善。例如，1996年颁布施行的《行政处罚法》第三十八条明
确规定，调查终结，行政机关负责人应当根据调查结果进行审查，违法事实不能
成立的，不得给予行政处罚。这里所谓的“违法事实不能成立的”，一般包括两
种情形：一是指经过调查和审查，掌握了充足而确凿的证据，证明根本不存在违
法事实的情形；二是经过大量调查取证和认真审查研究，依然没有获得充足而确
凿的证据来证明违法事实存在的情形。上述第二种情形即属于违法事实存疑情况
下从无的具体体现。最后，需要指出的是，尽管《行政处罚法》等实定法已经确
立了这样的规则，但是，在实践中，包括药品监管执法在内的行政执法人员不重
视有关证据的收集、分析和综合运用，而简单地做出处理决定的情形依然存在。
如台州市食品药品监管局罗良杰所言，在基层药品监管执法中，非法渠道购进药
品案件的违法事实最难查清。药品监管部门在当事人不能对其购进药品提供相应
合法票据的情况下，往往即对其按非法渠道购进药品进行处罚。但如果当事人拒
不承认药品系非法渠道购进，称其票据遗失，而药品监管部门又无法查实其药品
真实来源时，对其按照非法渠道购进药品处罚显然是“有罪推定”。在没有排除
票据确实遗失等合理怀疑前，无法提供票据不能等同于非法渠道购进药品，当事
人只能对其不妥善保管票据的行为负相应的法律责任。很显然，药品监管行政执
法证据规则立法亟待完善。
需要强调是，不应当将基层药品监管执法实践中存在的某些粗暴执法、违法
执法等现象简单地等同于“有罪推定”现象。这是因为“犯罪”和“违法”不仅
存在量上的不同，而且存在质的差异。此外，在谴责违法执法、不当执法的同时，
对药品监管领域中药品经营者所负有的义务应当经常地予以确认。也就是说，药
品监管领域区别于其他行政执法领域的最大特点，就是该领域中生产者、经营者
和医疗机构所经营和使用的是事关广大民众生命安全和身体健康的药品，因而，
在生产、销售阶段都必须完善相应的许可和监管制度，而生产者、经营者和医疗
机构负有保管相应账簿并根据有关部门的要求予以出示的义务。并且根据《药品
管理法》第八十条的规定，也不能当然地推导出“证明当事人向非法渠道购进药
品的举证责任应由药品监管部门承担”的结论。所以，从完善证据规则的角度来
看，在这里明确规定举证责任和举证时限无疑具有重要意义。而从目前的规定来
看，药品监管部门的“推定”执法具有一定的合理性，问题的关键在于相关程序
应当如何加以完备。坚持这种举证责任分担原则，有利于确保药品的绝对安全，
从而确保广大民众用药安全有效。
至于导致药品监管领域的违法执法、不当执法等现象存在的原因，我认为，
除了执法人员素质等方面的因素外，主要在于相关规定不够明确，证据规则立法
不够完善，“以证据证明了的事实为根据”这种执法观念和制度严重阙如。
就我国现行的行政执法证据制度而言，证据规则贫乏，内容粗放，有关证据
的规范散置于行政诉讼法典和相关的司法解释之中，还没有形成一个较完整的证
据制度体系，尤其是行政执法阶段的证据规则更是严重阙如。2003年公安部颁布
施行的《公安机关办理行政案件程序规定》在行政执法证据规则的完善方面做出
了努力，取得了重大推进。该《规定》明确规定：“证据必须经过查证属实，才
能作为定案的根据。”“公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人
是否违法、违法情节轻重的证据。”“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者
其他非法手段收集证据。以非法手段取得的证据不能作为定案的根据。”由此可
见，有关部门已经开始注重证据规则立法的完善，为确保行政执法公平、公正奠
定了重要的制度基础，提供了可靠的技术手段保障。从这个意义上来说，我国行
政执法证据规则立法工作已经取得了可喜成果。但是，现行的证据规则大多是从
积极方面对证明力进行规定，较少像公安部的《规定》那样从消极方面进行规定，
并明确规定非法证据排除规则等，所以不合理性因素较多。因此，如果此次修改
《刑事诉讼法》的过程中将“疑罪从无”作为原则加以明确规定，对于我国行政
执法证据规则乃至行政诉讼证据规则等立法的完善，无疑提供了极其珍贵的契机
和参考。
在市场经济体制下，证据规则立法应当坚持公平、合理、严密的原则，赋予
证明主体以充分而合理的选择空间。就药品监管领域而言，这种合理的选择空间
包括行政相对人在一定范围内对执法人员检查的自由选择和执法人员对他们的行
为予以认定和裁量判断。同时，考虑到我国地区发展的严重不平衡，证据规则应
当根据城市和农村、发达地区和不发达地区而做出合理的区别性规定。
当事人举证责任分配标准或者原则问题，是个实体法与程序法交错的问题。
我国现行《行政诉讼法》规定的举证责任分配原则是“举证责任倒置”。举证责
任的倒置是以法律规范要件分类说这一“正置”为基础而产生的概念和例外，是
法律适应现代社会发展的需要而对弱者和强者利益合理权衡的结果，在行政救济
领域确立这一原则具有积极意义。但是，对于药品的生产者、经营者和使用者规
定严格的合法票据提供义务，并明确有关当事人在不能提供合法票据情况下的举
证责任，与所谓“疑罪从无”的宗旨并不相悖。需要再次确认的是，对于举证责
任倒置应当采取明确的法定主义，因为举证责任倒置毕竟是举证责任分配原则的
例外。
文章来源：原载《中国医药报》2006年2月25日第三版。 发布时间：2007/12/24