论社会救助立法的伦理基础
论社会救助立法的伦理基础
杨思斌 田文利
摘 要: 我国正在努力建构一个具有中国特色的社会救助法律体系, 这就需要我们为其寻找深厚的道德根基。国家伦理是一个国家作为主体所具有的道德性, 具有对内和对外两个维度。国家伦理为社会救助立法提供了正当性的支持, 是社会救助法律制度的道德基础; 而社会救助立法又是国家伦理的现实转化途径, 体现了国家伦理中的国家之爱。我们应当以国家伦理为道德支撑, 确立社会救助立法的基本原则, 即以国家之爱为核心, 体现平等尊重和人道关怀的救助原则。
关键词: 道德; 伦理; 法律; 社会救助; 国家
社会救助是指国家与社会面向贫困人口和不幸者组成的社会弱势群体提供款物接济和服务帮助的一种社会保障政策, 它通常被视为政府的当然责任和义务, 采取的是非供款和无偿援助的方式, 目标是帮助社会弱势群体摆脱生存危机, 以维护社会秩序的稳定。社会救助的外延, 包括灾害救济、贫困救济和其他针对弱势群体的辅助措施[ 1]。从当代世界各国所建立起来的社会救助体系来看, 社会救助是一个包含生活救助、灾害救助、医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、法律救助等的内容丰富复杂的体系。前述种种社会救助活动中涉及到公民的生存权、发展权等不同内容和不同形式权利群, 当公民遭遇到老、弱、病、残、鳏、寡、孤等不幸的时候, 国家和社会要尽一切的努力进行积极救助, 这是国家的基本职责和使命。世界银行在1997年的世界发展报告中, 把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一[ 2]。
本文所要揭示的是国家的救助立法在道德层面的依据, 所要求证的核心命题是社会救助立法在伦理上所具备的正当性之基础。我们认为, 社会救助立法的正当性来源于国家伦理的正当性, 是国家伦理所生发出来的国家责任才能导致国家的救助行为, 即由国家自身的财力来整体地承担救助的职责。正是由于国家是一个伦理的主体, 对国家才能提出道德要求, 进而才能使国家承担道德责任。
一、对社会救助立法进行伦理分析的必要性
伦理是用来处理人与人之间关系的道德规范。因此, 人们往往将伦理的主体定位于自然人这种具有自然生命的主体之上, 这样公民遵守伦理规范就成为当然之事。然而这种情形在国家出现之后就显得大受局限。因为自从国家产生之后, 由于其政治行为及统治作用, 市民社会中的一元关系已经微妙地转变为二元关系, 在个人与个人之间关系的基础上, 演变出新的在国家背景之下的双重关系: 公民与公民之间的关系以及国家与公民之间的关系。在公民与公民之间的关系上, 两个主体都是自然主体, 两者都是有情感、有理性、有能力的自然人, 是可以对话、可以交流、可以互动的主体。从性质上来看, 主体双方具有同一属性。但在国家与公民的关系中, 国家显然成为一个新的、具有独特属性的主体, 它不再是一个有人格、有生命的自然主体, 而是一个虚拟的主体, 一个抽象的组织主体。在现实中, 国家的意志是统治阶级意志的表达[ 3] , 国家的行为亦是通过其代理人――它的各级官僚机构来完成。所以, 在这种情形下, 显然需要有两套不同伦理来与之对应并对之调适。然而, 检索我们现有的伦理资源, 就目前而言, 用来对国家进行道德约束的伦理规范还没有形成一个完整的体系。如果我们简单地将人与人之间的伦理道德规范应用于国家与公民之间, 未免有削足适履之嫌, 就如同我们不能用人的伦理来看待动物的行为一样, 同样也不能直接援引人的伦理标准来要求国家的行为。然而, 国家这种主体及其行为却在现实中存在几千年之久, 人们虽然常常用“天下有道”或者“天下无道”来评价某一时代统治者的道德水平, 但这仅仅是评价而已, 国家究竟应当有什么样的道德理念依然没有明确的标准。久而久之, 导致了国家主体的伦理属性缺乏。在公民受法律和道德双重约束的格局下, 国家反而成为一个单单由法律这一条“缰绳”约束的主体, 人们在现实中也来越多地看到形式合法、但实质上却严重违反道德律的现象多是出自国家之举。
(一)伦理基础的逻辑先在性: 伦理的正当性决定法律的正当性
对于任何一项法律制度, 我们都会习惯于先问一个“为什么要设立这项法律制度? ”的问题, 明确了“为什么”之后, 人们才可能进行立法, 进而在遇到相应的情形时, 人们解决问题才能有所“依凭”。从经验角度来看, 解决这个“为什么”的问题, 并不像法律规范和法律事实那样可以真实地见到, 在立法和执法过程中这个“为什么”的问题被消化于“无形”, 但难以否认的是, 这个“无形”的问题却决定着整个立法和执法的过程。换言之, 这个“凭什么”的问题来源于“为什么”所确立的目标和方向, 没有“为什么”, 就不会有“ 凭什么”, 更不会有“会如何”的适法结果。可见, 这个“为什么”的问题虽然“悬浮”于实定法之外, 却是决定法律制度走向的首要因素。换言之, 这个逻辑先在的客观事实提醒我们, 在确立某项法律制度之前首先要解决的就是“为什么要设立这项制度”、“这项制度的目的何在?” 的问题。
目前我国救助立法的伦理基础一般有几种说法: 如社会需要说、社会风险说及社会福利说。但笔者以为这几种理论所揭示的社会救助的正当性, 基本是属于实然属性之正当性, 是一种现实的需要, 是从“现实到现实”的致思理路, 遵守的是“现实便是合理”的思维模式, 因而也是一种封闭的逻辑。笔者以为, 要寻找国家行为的合理性、正当性, 必须从更深厚的底层、或者超越于法律制度之外的地方才能寻找得到, 否则就会形成“原地转圈”式的逻辑循环。因此, 我们不能只从法律体系之内来思考社会救助立法的合理性, 而是应当向更深厚的法律体系之外的世界寻求。更何况法律从来都不是自洽或自足的, 它不仅依赖于体系之外的人, 也依赖于体系之外的思想和理念, 它更依赖于外在的法治与人文环境。
对于社会救助立法而言, 其伦理基础的逻辑先在性表现在: 首先, 国家只有成为一个道德的主体, 在它成立的时候才能够唤起人们对于幸福的追求, 才能取得人民的认可和同意, 进而才能成立国家这种组织实体。这一点勿需多论, 只要回顾一下新中国成立的历史性事件, 就可以得出国家的建立需要多么深厚的道德基础。其次, 国家也只有以道德为基础, 它的政府及各级官员才能认真履行国家的责任, 各级公务员的行为才能符合道德要求, 才能去施行仁道、去体恤公民所处的种种不幸境遇。再次, 国家也只有以伦理为基础, 才能够选择适当的社会救助的基本价值与基本原则, 进而才能决定救助的范围、救助的来源、救助的对象以及救助的方式。总之, 没有一个总的伦理精神, 就不可能存在一个层次分明的逻辑结构, 社会救助立法也不能有效地展开。
(二)伦理基础的正当性: 为社会救助法律制度提供道德正当性
一项法律制度之所以成为法律制度, 成为有现实效力的规范体系, 必须有它的正当性。也就是制度必须具有它在道德上的正当性。政治的正当性、经济的正当性和法律的正当性都不能凌驾于、或者代替道德的正当性。很多的学者将现实的需要或者保护人权的需要看作是社会救助立法的依据, 但从伦理的角度来看, 保护人权、经济发展并不是终极的道德原则, 这些原则只是描述了一种过程, 仅具有工具性价值。举例来说, 对贫困人口、失业人口及弱势群体进行生存救济, 从政治角度来看, 可能不符合某些政治集团的既得利益; 从经济角度来看, 也可能不产生经济效益, 政府白白地替人.埋单”; 从法律角度来看, 现实中的法律规范也可能没有规定国家有义务进行救助。然而, 从人类所具有的良知的角度、从人之同类所具有的同情与仁爱的角度, 这种救助和帮助本身就是良善之举, 是难以用金钱衡量的正义, 由于它表达了人对其同类命运的深切关怀, 因而这种善的价值超越一切物质价值。可见, 道德的力量是一种超然而伟大的力量, 它可以超越物质条件、可以跨越时空范围, 甚至可以跨越种族、阶级或者现实的隔阂, 正是这种内在的精神力量, 才能使我们的法律具有一种超越于现实的正义性。
从政府权威性和正当性来看, 政府的存在需要在道德层面有一个坚实的基础。历史经验证明, 在道德层面的缺欠是政府权威最致命的危险。自古以来, 不论是中国的统治者还是西方的统治者, 都借着. 真命天子”或者. 君权神授”来获得终极的道德正当性。而一个政府如果不公义、不道德, 则往往成为人民. 废弃”政府的正当性理由。这些历史经验说明, 政府的道德、国家的道德是主宰一个政府和国家生死存亡的关键。
二、国家伦理是社会救助立法的伦理基础
一般而言, 学者们习惯于通过公民伦理和公务员职业相结合的方法来建构政府伦理。从本体论来讲, 公民伦理都是具体的伦理形态, 是个体伦理, 这种由公民伦理和职业伦理的路径来论证的方法, 不能说明某种制度所应当具有的伦理内容和伦理本质。笔者以为, 要建构具有正当性的社会救助法律规范体系, 应当从更深的层面上来建构, 这个层面就是国家伦理。简言之, 国家伦理是一种组织伦理形态, 具有制度抽象性和主体虚拟性。与前一种思维路径不同的是, 这种方式是从形而上的层面对社会救助进行伦理基础建构, 这种建构方式使救助立法在逻辑上具有更加稳实的正当性来源。
(一)国家伦理概念的提出
国家伦理是指一个国家作为一个现实存在的实体所具备的道德性, 国家伦理的主体是一个现实的国家, 包括一个国家的整体及其组成部分都应当遵循的道德准则。具体来说国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关怀。国家伦理包括两个维度, 第一维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度, 国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。对自己本国的国民而言, 国家应当遵循保障自由、为民服务、公平正义、民主法治、宽容和谐、和平稳定、共同富裕等伦理规范; 第二维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度, 国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德规范。对于他国而言, 国家之间应当遵守和平共处、不以武力相威胁、彼此尊重主权和领土完整、保障国际社会安全、承担共同责任、平等对待他国公民、提供平等关怀等道德伦理规范。
(二)国家伦理的特征
国家伦理是国家的德性存在, “就像人为了生存而需要道德规范一样, 社会(人类群体)为了组织符合人类本性以及人类生存要求的社会体系, 也需要道德原则。” [ 4] 国家是人类群体是最显著、最持久、最固定的组织形式, 国家虽然是由无数个个人组成, 但国家伦理显然已经超越了个人伦理的内涵和形式。具体而言, 国家伦理具有如下几个特征:
1. 国家伦理的主体是国家, 且以国家的整体行为来表达
国家是国家伦理的主体, 这里国家不是一个概念上的抽象存在, 而是一个具体的存在形式, 国家不但是现实中各种国家行为的发出者, 而且更是有目的的发出者。一般而言, 国家伦理通过两种形式表达, 一是国家本身的行为, 二是公务员的行为。国家行为的内在意志是国家的价值观, 通过它的不同形式的意识形态、制度体系、现实事件体现出来。
以国家作为道德实践的主体是国家伦理这一概念的根本特征, 国家之所以可以构成道德的主体, 其原因在于: 首先, 国家是具有行为能力和责任能力的主体, 这样国家就可以现实地做出某种行为。其次, 国家是一个独立意义的主体单位, 对内对外都具有主权, 这样就使国家在做出国家行为时具有合法的形式上要件。再次, 国家是地域僵土、公务人员、组织机制的有机复合体, 国家本身是一个国家之内至高的整体, 而不是其他任何领土、组织的一个组成部分。国家不附属于任何更高一级的组织。最后, 国家是一个责任实体, 它可以发动国家的所有资源去实现国家目标, 它也可以对其行为承担政治责任、法律责任、国际责任等, 这是其他的社会、区域或公共组织所不具备的能力。
2. 国家伦理体现国家的整体意志
国家伦理体现的是国家主体的内在的整体意志, 并以此作为国家行为的基础。在哲学上, “自由意志借外物(特别是财产)以实现其自身, 就是抽象法。自由意志在内心中实现, 就是道德。自由意志既通过外物, 又通过内心, 得到充分的现实性就是伦理。只有主观道德意志的表现才算是真正的行为。始终贯彻在行为中的就叫目的, 目的要通过一系列的道德行为或阶段才能最后达到。目的是主观意志和自由观念的统一。”[ 5] 在法学上,“道德意志只承认对出于它的意向或故意的行为负责任。因此道德责任基于意识的意向或故意。”如同黑格尔所指出的, . 意志一般说来对其行动是有责任的。”[ 5 ]正是由于主体在行为时具有内在意志, 证明行为过程是他所追求的, 他才能对其行为后果负责, 否则其行为后果只能是“意外”, 法律制度并不将这些“ 意外”的后果归罪于行为人, 因此行为人也就无需负责。
按照国家意志所涉及的对象, 可以将国家伦理区分为国家间伦理与国家与公民间伦理两个不同的维度, 前者是国家与国家之间的伦理规范体系, 后者是国家与公民间的伦理规范体系。尽管国家对内的伦理与对外的伦理有很大的差别, 但对内的维度与对外的维度是互相联系并结合为一体的。
3. 国家伦理通过国家行为和代理人的行为来实现
国家伦理并不是仅仅停留在国家的内在意志, 因为.单纯的志向的桂冠就等于从不发绿的枯叶。” 如果说. 人就是他的一串行为所构成的。”[ 5 ]那么国家也是它的一串国家行为所构成的。总体而言, 国家伦理实现的方式有两种, 一是通过国家自身的行为来实现, 如国家税务机关的征收税款行为及国家对外发起战争的行为, 都是以国家名义进行的。二是通过其代理人的行为来实现, 如国家领导人出访、开展外交活动等。
国家伦理的这一特征说明国家伦理并非像自然人的道德属性一样以自我主体亲自实现的, 相反, 由于国家是一种拟设实体, 因此, 国家伦理必须通过一定的途径来进行必要的转化。难以否认的是, 在这一转化过程中, 存在着诸多“变异”的“危险”: 因为国家的代理人极容易以个人的伦理代替国家的伦理, 以个人的意志代替国家的意志。
4. 国家伦理是可以建构的, 对国家发展至关重要
由于国家是一种拟设实体, 因而国家伦理的内容也是可以设定的。如何使一个国家调动全体人民的人力、财力和物力, 来充分实现那些良善的伦理准则, 是每一个国家的理想追求。虽然“我们不能把国家这种制度化的实体性质与个人的人格实体性质混为一谈:前者是原始的, 后者是人为创造的” [ 6] , 但可以肯定的是, 国家伦理却是可以建构形成的。不同的国家, 通过建构不同形态的国家伦理, 成为了具有不同国家价值观、不同发展方向、不同实力水平的国家。由此可见, 一个国家的国家伦理对于国家的发展起着至关重要的作用。
三、国家伦理与社会救助立法的辩证关系
在明确国家伦理概念的基础上, 接下来就需要探讨国家伦理与救助立法的辩证关系。总体而言, 国家伦理与救助立法的关系十分密切: 国家伦理为救助立法提供了逻辑前提, 而救助立法则为国家伦理的实现提供了制度上的转化途径。二者之间是抽象与具象、普遍与特殊的关系。
(一)国家伦理为社会救助立法提供逻辑前提和正当性来源
由于国家伦理这一概念强调国家是一个实践的道德主体, 那么国家的制度体系自然也就应当建立在道德基础之上, 这样就使国家的整个法治体系具有了坚实的伦理基础。同时, 由于国家伦理这一概念强调国家的行为要遵守道德, 因而对于国家行为的评价就有了一定的标准, 所以, 对国家的控制自然也就多了一层道德的掌控。从本质上来看, 国家伦理是一种具有公共性的国家主体的伦理规范, 救助立法又是政府行为或者作用方式的一种, 因此救助立法的伦理必然直接来自于国家伦理。质言之, 国家伦理为救助立法在逻辑上提供的正当性的基础。没有国家伦理这一基本范畴的支撑, 国家的善行就无所依傍。可见, 要建立正义的社会救助法律制度, 必须先要在逻辑上扣问国家伦理的主要内容和调整范围。如果国家伦理中有正义, 则救助立法中也必须以正义的伦理对之, 国家伦理中要公平, 则救助立法也必须有平等的伦理对之。
(二)社会救助立法为国家伦理的实现提供现实转化途径
从普遍性与特殊性的关系上来看, 国家伦理是形而上层面上的抽象理念, 而救助立法的伦理基础则是与之相对的、低一级的、具象的规范。救助立法是从法律的具体层面上展现了国家伦理的精神实质, 是国家伦理在政府事业中的表达, 而救助立法的实施则是国家伦理在法律实践中的实现。没有救助立法制度将国家伦理表达出来, 国家伦理就只能停留在抽象的理念阶段不发生实际效力, 广大人民群众也无从感受国家之爱。特别是由于当前社会福利、社会救助事业越来越广泛的情况下, 强调救助过程中的国家伦理更为重要。
四、依国家伦理确立社会救助立法的基本原则
在明确国家伦理与社会救助立法的关系之后, 接下来就需要探讨国家伦理为社会救助立法提供了怎样的道德基础。具体而言, 国家伦理为社会救助立法提供了一个核心原则和两个基本原则。
(一)社会救助立法的核心原则: 国家之爱
从道德层面来讲, 特别是道德的终极角度来看, 爱是一切道德的总根源。孔子的思想代表了中国儒家传统的仁爱观, 《论语》中说,“ 仁者, 己欲立而立人, 己欲达而达人。”其中的道理很浅显, 因为有爱才愿意付出, 有爱才会用积极的行为来表达。对于国家来说, 只有对公民有深厚的爱, 才能对公民的权利进行保护, 才能对公民所受的冤屈进行救济, 进而才能为全体人民承担保障正义、维护秩序的国家责任。可见, 从本质上来看, 爱是国家与公民关系的实质。对于公民的品德来说, 爱可以适用于一切人类生活的场景和不同的伦理关系, 在这样一个总的原则下, 可以细化为夫妻之爱、父母之爱、子女之爱、友人之爱及邻人之爱。同样道理, 对于国家的德性来说, 爱也是联系国家所有行为、所有组织的精神力量, 对于国家这个特殊的主体而言, 它所面对的客体有三个方面, 一是本国国民, 二是本国的自然环境, 三是邻国及其人民。因此, 对于国家而言, 关爱人民、关爱自然、尊重他国及其国民就是国家之爱的三个主要方面。如果将国家之爱细化为在政治领域、经济领域、文化领域当中各种制度, 那么就可以全面彰显国家之爱的全部内容。由此, 我们可以从两个方面验证上述结论: 一方面, 从国家的救助行为来看, 将物资、金钱和财物交付给那些处于急难中的公民, 国家的行为所表达的就是国家对于公民生存的真诚的关怀、对于公民发展的真诚关注。另一方面对于公民来说, 当公民的生存和发展受到国家的关爱和支持的时候, 在他内心所激起的是强烈的爱国之情, 他对国家、对社会以及对生活的感激会令他产生报效祖国的强烈信念, 在遵守法律、依法纳税等具体的法律行为当中, 他就会以各种方式去尽力地表达他对国家、对人民的忠诚和爱护。
在我国传统的思想品德教育当中, 爱祖国、爱人民、爱劳动等被认为是公民应当具有的美好品德, “八荣八耻”更为详尽的列举了公民所应当遵循的伦理规范, 但从主体的角度来看, 这些美德的主体多是公民主体, 而不是国家主体。与公民热爱他祖国相对应的是, 国家应当爱它的人民, 应当爱它的每一个公民。如果国家不爱它的公民, 那么它的公民又如何地爱他的国家呢? 人皆知单方的爱必然产生不均衡的结果, 这样的道理对于国家与公民之间的关系也同样适用。如果一个国家不是以爱人民的目的而成立的国家, 那么它的存在就只能以现实需要为归结点, 利益的多少、利益的得失就会成为一个国家惟一的、最高的价值目标, 国际社会也会成为一个没有道义原则、只遵守弱肉强食规则的丛林社会, 这样的国家性质反过来同样影响它对于国民来说所具有的意义, 最终它就会沦落为满足现实利益需求的统治工具――一种只具有现实形式而没有伦理内涵的空壳。
(二)平等尊重原则: 尊重弱者与平等保护
按照社会达尔文者的解释, 陷于贫困者往往是由于其自身的无能和懒惰造成的, 因为“只要愿意, 任何人都可以找到一份工作, 导致贫穷的责任不在社会而在个人”[ 7 ] , 因此, 国家就不应该对此进行救济。更为重要的是, 此种救济还会影响那些有才能者和勤奋者, 对他们而言, 这种“损有余而补不足” 会伤害他们的劳动积极性, 这无异于诱导他们也成为懒惰的人, 最后沦落为专靠吃救济为生的社会寄生虫。这样的理解, 其本质是否认国家进行救助的正当性。在这样的思想影响下, 国家对于这些弱势群体就会怀有鄙视的态度, 将救助其视为优势者因慈悲而施舍的恩赐。与此相应, 在立法思想上也会采取限制的手段、规定苛刻的条件, 甚至以受救济者失去权利和自由为代价。
社会达尔文者以上的观点有很大偏颇: 第一, 社会现实中很多的贫困并非其自甘贫困, 相反, 他们的贫困是现实制度的运行所带来的必然结果, 是国家不论采到何种策略都不能防止的自然现象。从我国改革开放的实践来看, 正是国家的法律体制、政策选择才让一部分人富起来, 这样自然也让一部分人相对地“ 穷”起来。在现代的国家中, 国家分配财富这样的事实规律性愈发明显, 每个国家都不可避免。第二, 不论是一个国家, 还是一个社会, 都是一个有机联系的整体。国家的各个阶层、各个地区彼此之间是互为肢体的关系。就如同一个人, 一个部位有病, 全身都受罪。同样道理, 某个群体、某个地区有难, 整个国家就不会有和平与安宁。第三, 如果国家坐视贫困不去干涉, 依然让富者自富、贫者自贫, 在上述第一种规律下, 就会有越来越多的人陷于制度性贫困, 整个国家最终也会被贫困拖垮。正如罗斯福所指出, 在现代社会, 把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是根本不行的, 因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击, 只有政府才能为人们提供保障, 并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击[ 8]。
可见, 以上三种理由突显出国家的责任: 第一, 这个国家的责任首先是基于国家法律行为、政策行为的结果而承担的后果责任, 因为每种制度都会产生让一些人的财富增加、而同时又让另外一些人的财富减少的效果。因为“制度转型的受益者是所有的社会成员, 转型成本应该由全社会分担。”[ 9] 第二, 在社会是一个有机整体的理念下, 贫困者依然是社会的组成部分, 国家当以寻求保护和照顾公民为自己当然责任, 当然不能坐视不管、以冷漠待之。第三, 国家为其自身安宁及其稳定发展之故, 必须要将失衡的天平重新拉回到公平的位置, 在这里国家的责任是无可替代的。正如有学者所言,“国家为人民聚集而成, 政府乃由人民组成而为人民谋福利之机关, 人民有所困苦则应加以救济, 人民有所需要, 自当俾与协助, 此乃贤明政府应负之责任也。”[ 10]
由此, 在这样的思维逻辑之下, 国家对受救济者就应当充满特别的关爱, 因为这是国家自身行为所造成的亏欠, 因此, 国家有不可推卸的责任照顾这些患难之中的人群。“如果说生存者通过劳动―― 财产――维持生存的定式完成了自我实现的话, 那么另一种定式物质请求――国家帮助――维持生存. 就是某些特殊主体生存权实现的方式。” 这样, 在法律地位上, 国家与受救助者也就没有尊卑之分, 国家理应尊重受救济者的尊严不受侵犯, 且尊重他们犹如尊重那些通过劳动维持生存的人一样。正如罗纳德·德沃金所言, .得到平等的关心和尊重的权利”实在是人的终极的基本权利。
(三)人道关怀原则: 及时帮助与全面关爱
所谓人道关怀的原则, 是指社会救助立法所建构的制度应当符合人性, 国家有责任给予处于急难的人以及时帮助和全面关爱。及时是效率原则在社会救助制度中的体现, 也是社会救助工作的基本要求。社会救助关乎救助对象的基本生活权益的维护, 迟到的社会救助不仅会使需要救助者的生存权或其他权利面临威胁, 而且不利于社会秩序的维护和社会稳定, 因此, 社会救助机关要提高工作效率, 社会救助的每个环节要严格符合法律所规定的时间要求。首先, 它要求社会救助机关及其工作人员本着高度的职业责任感, 尽力运用专业知识, 提高工作效率, 及时完成社会救助目标。其次, 它要求严格按照社会救助法律、法规、规章等规范性文件规定的期限和程序的要求实施社会救助, 不得无故拖延。最后, 社会救助中的及时是指在保证社会救助工作合法、正确前提下的及时, 避免为了及时而草率救助。我国曾经发生了这样一个事件――李思怡事件, 这一事件突出地反映出我国救助制度的弊端。一个3岁的小女孩李思怡, 只有一个单亲妈妈李桂芳。2003 年6月4 日, 李桂芳把她锁在家里, 独自出去了。后来, 李桂芳因在商场行窃被扣留, 又因吸毒被强制戒毒。17天后, 这个无人过问的女孩饿死在家中。这就是著名的“李思怡事件”。李桂芳被强制戒毒期间, 曾多次提出家中有3岁的女儿, 要求安顿好再接受戒毒; 也曾跪地哭求警察; 在押解去戒毒所的路上, 她用头猛撞警车车门。但这一切都没能改变李思怡的命运。办案警察没有按规定给她们家、单位和居住地派出所送达《强制戒毒通知书》, 知情的住地派出所也没有采取行动, 最终导致这种强制性的救助性的戒毒成为惩罚性的、迫害性的救助。由于小思怡母亲吸毒, 导致了这个家庭几乎陷入了赤贫状态。当地民政部门却表示, 吸毒者不可申请低保。没有任何外来援助, 小思怡因此几乎天天忍饥挨饿, 经常隔着窗户的铁栏杆向过往的邻居乞讨, 最后母亲被送去强制戒毒, 办案民警玩忽职守, 小思怡竟然活活饿死。虽然民政部门对小思怡悲剧没有直接责任, 但如果当时有一份低保金, 小思怡的平日生活也许没那么困苦, 境地不会那么凄惨。从最低生活保障的角度上来看, 李思怡的案件反映出当地救助制度的重大缺陷, 儿童不但是不负责任的父母的牺牲品, 也被社会救助制度的“阳光”所忽略。
人道关怀的第二个层面是全面的关爱, 这一原则要求国家应当尽量提供一个全面的救助“菜单”, 从“摇篮”到“坟墓”, 时时处处使公民处于国家的温暖之中。在这方面, 特别值得一提的是瑞典的做法。瑞典政府于1957年通过了《社会福利和社会救助法》, 废除了传统的济贫法, 建立了新的社会救助制度。这一制度完全是作为现代社会保险制度的补充。1957年的..社会福利和社会救助法..要求地方政府必须向有需要的家庭和个人提供救助, 与救助有关的任何支出均由中央政府承担, 突出强调了国家对社会成员应承担的社会救助责任和义务。依据该法, 社会救济的对象主要是儿童和妇女, 并且主要是生活救助。瑞典于1969年开始实行家庭房租补贴制, 领取养老金的退休人员及享受残疾抚恤金、遗孀抚恤金、低收入家庭, 经过调查后, 由政府给予不同标准的住房补贴。为体现更多的人道主义, 也为了尊重各种社会救助者的自尊心和独立意识, 1982年, 瑞典社会民主党政府颁布了社会服务法代替社会救助法, 成为社会救助和社会服务工作的基本法律。新的社会服务法不仅涉及现金救助, 也涉及老年、学前儿童、残疾人关怀以及其他形式的救助, 从而为瑞典公民提供了较之以前更加全面充分有效的社会保障。可见, 瑞典的社会救助立法是以为公民提供全面的救助服务为总体目标的, 这一点尤其值得我国借鉴。
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作者简介: 杨思斌，法学博士, 中国劳动关系学院公共管理系副教授。田文利，法学博士, 河北工业大学人文与法律学院副教授。
载《河北法学》2010年第7期。