改进道路交通事故纠纷的解决机制
关键词：道路交通事故；纠纷；解决；改进
一、引言
虽晚于欧美,也不及日韩,但我国也迎来了汽车时代。汽车时代赋予了“衣食住行”中的“行”更多现代化色彩,人们出行更加便捷,时空距离骤然缩短,出行安全日益突出,道路交通事故频发也就自然不过的了。
2014年,适逢《道路交通安全法》实施十周年,我们从一组报道中发现了这样一组数据,全国道路交通事故从2003年的66.7万起下降到2013年的19.8万起,交通事故死亡人数从10.4万人,下降到近5年保持在6.3万人左右,重特大交通事故从2004年的55起下降到2013年的16起。1 上述统计是为彰显成就,显然仅统计了法定要求上报的道路交通事故,而大量频发的、通过自行协商、快处快赔解决的道路交通事故,应该不在统计之列。否则,数量之大,恐难以估算。倘若它们全都涌进法院,法官即便累死,也应接不暇。而且,交通事故的井喷,让城市交通变得更加脆弱,哪怕是一起轻微的刮擦事故,也极易造成拥堵。
因此,摆在我们面前的问题,就是如何迅速地解决纠纷,这是日美在几十年前就遇到过的。本文选用的介绍日美的英文文献多是20世纪60、70年代,甚至更早些的。我也想寻些新近的文献,却寻而不得,这很耐人寻味。文献看似陈旧,但那时却是美日先后步入汽车时代,私家车猛增,事故频发,或许,那时的问题那时就集中讨论干净了?但在我看来,那时的讨论比近期的材料对于我们可能更有用。他们当初头疼的问题现在轮到了我们,回望他们当年步履,应对筹谋,对我们定有启发。
从有关文献看,美日的对策无非是,对已有诉讼制度进行改造,以适用形势需要。与此同时,适当地延展诉讼外的解决机制,以及积极引入能收取促进效果的辅助机制,比如,力推保险。但是,两国的具体做法却各有千秋,美国是以诉讼为核心的展开,日本是实施对纠纷解决的精细化管理。当然,我们更重要的任务是通过梳理,寻觅两国的共同经验,因为它们蕴含着实践的智识,揭示了某些规律性的东西。当我们的目光在比较之中来回逡巡,定会更加清晰地认识到我们未来的努力方向与目标。
经过多年制度积累,我国已形成了道路交通事故纠纷解决的基本模式与制度,且行之有效。我们面临的任务不是推倒重来,而是进一步的改善。诚如西方学者所言,“我们的目标应该是,通过尽可能最简洁、最有效率的方式,快速实现公正”。2 因此,本文更关注的是,在这个过程之中,哪些机制能够促进事故纠纷公正快捷的解决。3 准确地说,可以引入或者改进哪些机制。当下,《道路交通安全法》、《道路交通事故处理程序规定》均在酝酿修改之中,上述研究对于推陈出新应该有所裨益。
二、美国以诉讼为中心的改革
在美国,主要通过诉讼途经解决道路交通事故纠纷,区分交通违法制裁与民事赔偿,由不同法院管辖。交通法院(traffic court)负责裁判当事人是否有罪,应否给予罚款、吊证、监禁等制裁,4 却不染指交通事故赔偿。5 很多州都建立了交通法院,形成了一支专门处理交通事故的法官队伍。绝大多数案件都止于交通法院,极少上诉的。6 赔偿通过民事案件、侵权之诉解决,由州法院、联邦法院管辖。在纽约,当法院忙不过来时,上下级法院之间还可以临时调配法官。7
但是,20世纪50、60年代,美国法院也挠头于接踵而至的交通事故案件,诉讼拥堵(court congestion)不堪。一项研究显示,1951年,纽约南部(the Southern District of New York),民事案件从提起到审结平均需三年。在哥伦比亚特区(the District of Columbia),有陪审团的案件,平均用时两年。8 根据Lucezai 1961年发表的一篇论文,在美国,地区法院拖延三年以上未判的案件有6200件,在州法院,审结案件所需时间,1959年是10个月,1960年超过了11个月,1961年就更长了。[9]9
因此,变革势在必行。以诉讼中心主义为基本理路的改革,自然更多的是围绕法院展开。总体趋势是,第一,加强对法院结构及诉讼制度的自身改造,化繁为简。第二,注意由诉讼到非诉的自然延展,分流案件。另外,美国对保险的定名止纷作用有着到位认识,以吊证为手段的实践也颇具成效。
为疏浚梗塞,决汨九川,加快诉讼步伐,减轻法院的压力,不少州也尝试一些变革。(1)一些州,比如纽约,不认为交通违法是犯罪,10 而是赋予的一种严格责任(the attachment of strict liability),是为了提高注意程度和效率的激励机制而已(prod to stimulate increased care and efficiency)。11 再者,汽车时代之下,人们可以不和其他法院打交道,却很难不去交通法院。出入之间便为罪犯,这显然不易为社会、情感所接受。因此,对现有刑事程序和审理规则,便可以放手去做一些适当的减法。12 (2)对于民事赔偿案件的审理,引入审前检查(use of examinations before trial),建议放弃陪审,13 加强诉前解决纠纷(pre-trial),14 通过仲裁解决小额赔偿请求,承认或放弃诸如维修费、住院费等事项的言辞证据,由法院指定的医生出具医疗证明,努力消弭有关医疗证明上的纷争。15 成效也比较明显。比如,在纽约,1950至1951年间,通过诉前解决,近5000起案件中,40%得到解决,4%转到了下级法院。16
美国也大量采用调解或者仲裁等非诉方式,分流法院的负担。在有的州,比如宾夕法尼亚州(Pennsylvania),仲裁是强制的,是上诉的必经程序。更多的州主张自愿选择。17 调解或者仲裁为发现事实和惩处提供了更大的灵活性,也具有非正式、迅捷、经济,以及为有关困难提供救济机会等种种好处。18 而且,仲裁也不需要陪审团。19 仲裁一般适用于民事赔偿。也有人建议,仲裁也可以适用到刑事责任上,只能适用于单个受害人案件,轻微违法,以及初次非暴力的重罪违法。20
毫无疑问,对于呆板僵化的法院审理程式,仲裁可以说是“一场新的不流血的革命”(a new bloodless revolution)。Keeton和O’Connell更是赞赏有加,把仲裁的好处归纳了五大方面,包括减少额外成本、更大地分散了损失赔偿、快速赔付当事人要求、减少法院拥堵、降低了欺诈的发生率。21 也有学者不甚认同这么多的优势,但至少不否认仲裁可以减少额外成本、更快满足当事人赔付要求。[22]22
与此同时,美国也充分认识到保险的重要性。从文献看,经历了从财产责任、强制保险到无过失保险的递进认知过程,23 并渐渐体悟到,实行无过错的机动车保险,能够有效减轻法院负担,24 可以说是最佳解决纠纷的方式(The removal of disputes may best be illustrated by no-fault automobile insurance.)。
这是因为,一方面,要求受害人证明被告有过失,比较困难,收集证据耗时费力,“解决争议的交易费用十分巨大”。1991年美国的一个调查表明,完全消除对非经济损失赔偿的无过失保险机制,节省80%的交易费用。而只允许损失额在一定限额以上提起侵权诉讼的无过失保险机制,会节省20%至40%的交易费用。25
另一方面,之所以会发生纠纷或者争执不下,受害人拿不到赔偿是其中的一个重要原因。美国哥伦比亚大学在20世纪30年代初的一个研究报告指出,1930年交通事故死亡超过3万人,100多万人受伤,多数人从没获得足额的赔偿。当时,2/3强的司机不上保险。如果没有保险,受害人大约只有1/4的机会获得赔偿。26 时隔二十年之后,耶鲁法学院资助的另一份报告也显示,受害人向没上保险的被告求偿,超过7/10的一无所获。这个比例高于1931年。拿到赔偿的,多是损害很小的案件。如果被告上了保险,大概8/10的受害人能得到足额或更多的赔偿。但是,造成死亡或永久伤残的案件,赔偿通常不足。27
自1970年起,很多州都实行了强制保险,16个州推行无过错机动车保险。28 不同州有不同样式,包括附加性的无过失机制(add-on no-fault regime)、门槛式的无过失机制(threshold nofault regime)、选择性的无过失机制(elective no-fault regime)等。当然,采取怎样的保险政策,关乎驾车风险转移程度、第三人损害的赔偿多寡、保费的增幅、对交通事故的预防作用等诸多因素,较为复杂。在美国也有较多的讨论,各州意见分歧,做法不一。29 但是,可以肯定的是,推行无过失保险有利于快捷解决交通事故纠纷。一般而言,无过错机动车保险制度并不完全取消侵权诉讼。30 作为补充,当事人还可以提起侵权之诉。
三、日本的标准化管理模式
日本也是从传统诉讼制度入手,改革法院结构,但从实践中逐渐摸索出精细化的标准管理。这种闪现着鲜明特色的严密规制,是以法院为主导,赔偿与保险、责任认定等一起联动,统一有关标准,这能够有效促进纠纷的快速解决,减少谈判成本,抑制当事人的诉讼热情。
20世纪60年代初,日本道路交通事故开始频发。为了应对急遽攀升的交通事故,地区法院陆续设立了专门交通法庭(a special traffic section),比如,1962年东京地区法院(the Tokyo District Court)创设了第27民庭(Civil Section No.27),大阪地区法院于1964年建立了类似的法庭,专门审理交通事故纠纷案件,发挥司法能动主义,积极引导纠纷的化解。其中,东京地区法院第27民庭的贡献最大。
为了让事实争议最小化,提高事实认定的可预测性(enhance predictability of factfinding),在事实认定上,法院有意识地着重依赖警察报告。又因为法官不可能亲临交通事故现场,检察官也只在公诉时才公开警察报告(the police reports),所以,为了更有效地查清事实,在第27民庭Judge Zenkichi Ogawa主导推动下,公开了所有交通案件的警察报告,但证人与当事人的陈述不公开。31
第27法庭最具有创造性的突出贡献,还是开启并积极推进了标准化实践。彼此过错比例、受害人损失的计算方式是标准化的,保险赔偿是标准化,就连法院自身也采用标准化的赔偿。而且,通过“清晰界定标准,并统一适用标准”(through clearly defined and uniformly applied standards),极大地提高了对责任判定和损害赔偿的可预测性(the predictability of liability determinations and damage awards)。
在日本,还存在着广泛的免费咨询服务,比如地方律师协会咨询中心(the local bar association’s consultation center)、法律援助协会(Legal Aid Society)、交通事故纠纷解决中心(the Traffic Accident Dispute Resolution Center)、政府咨询中心(government consultation centers),32 都能接待问询。一些政府部门也可以就与其职责有关的事项提供解释,还有警察、保险公司也会提供免费咨询。通过上述途径,潜在的诉讼者(potential litigants)可以获知有关标准,进而能够对保险赔付或者其他解决方案(the insurance compensation offers or otherwise-offered settlement amounts)做出评估,看是否公平,如果觉得不公平,也可以在司法外讨价还价(bargain extra judicially)。[33]33
通过标准化与咨询,当事人可以对处理结果形成高度认同,并心平气和,服从标准与规则,极快地达成和解,无需剑拔弩张,也不致闹到法院。所以,在日本,交通事故纠纷的诉讼率极低。因涉及伤害的交通事故引起的诉讼,在日本不到1%,而在美国却超过了20%。34 可以说,标准化构成了日本“非对抗制度的核心”(at the heart of the nonconfrontational system)。35
日本又借助单一制的国家结构形式,积极推行全国性的强制保险,也实行标准化,使赔偿总额的绝大多数能够通过保险偿付。这为美国所不及。这种强制保险虽是责任险(liability insurance),但实际上却近似无过错保险(no fault insurance),因为在一般责任险中存在的受害人与保险公司之间的对峙(confrontation),在这里被有意忽视了(conspicuously absent here)。保险业务已在很大程度上丧失了其私有、追逐盈利的性质,变成了准官方的行政组织(The insurance business has lost much of its private,profit-seeking nature and has been transformed into a quasi-official administrative organ.)。通过标准化的保险赔付,近四分之三的赔偿都是按照常规支付的,没有引发激烈的争议。36
经过一番整治,效果也极明显。日本自20世纪60年代进入汽车时代之后,道路交通伤害案件到1971年陡升至“第二次世界大战”后的顶峰,达到12,624起。但是,仅仅过了十年,就减少了2/3的诉讼,到1981年,诉讼案件仅为3,626起,不到法院受理的全部案件的1%,其他案件都是在法院之外谈判解决的。需要律师介入其中的不到2%。相形之下,在美国,21%的诉求提起了诉讼,29%的案件是由律师代理在法院外解决的。37
迥异于美国,日本何以能够诉讼极少,不依赖法官、律师,却能快速有效地解决交通事故纠纷?经验主要有三:第一,标准化的管理模式(management model)。涉及过错、赔偿与保险的计算公式实现了标准化,并做到了“详细、清晰与公开”(detailed,clear and public),极大地提高了可预测性(predictability),从而有效地抑制了受害人从可能的裁量中获益,打消了当事人诉至法院或者不断纠缠,以寻求更多赔偿的投机念头。38 第二,提供了广泛的免费法律咨询,很多机构都参与其中,比如警察、保险公司、地方政府咨询中心(the local government centers)、律师协会咨询中心(the bar association centers)等,从而极大地减少了当事人聘请律师参与的需求。39 咨询与标准化紧密结合在一起,比如,对过错比例问题的回答,都是按照公开的公式计算的,所以,当事人即便咨询几家,得到的答复大致相同。这有助于及时统一双方认识,及早解决纠纷。第三,对于那些无法通过标准化解决的案件,可以通过以法院为轴心的调解(courtannexed mediation)、争议解决中心(dispute resolution centers),40 以及实行不持续的案审(discontinuous trial sessions)等方式,尽量在诉前、诉中得到解决。41 因为案审过程断断续续,便腾挪出了空间,随时可调,一俟和解,诉讼也就终结了。
四、我国的制度变迁与当下改革
纵观新中国成立之后的有关制度变迁,大致分为三个阶段,总体趋势是从无(弱)法制走向渐趋完善的法制,从警察调解走向以法院为中心的多元解决纠纷。与美日不同,我们的主要策略有二,一是对于轻微的交通事故纠纷,倡导自行协商、快处快赔,并发展出了“事故e处理”。42 二是不动法院程序与规则,只是加强基层的行政与司法之间的协调配合,催生了交通法庭的实践,并积极引入“大调解”机制,强化交警、保险、法院等多方参与调解,努力在诉前化解矛盾。
(一)三个阶段
20世纪80年代之前是第一个阶段,那时我们一直实行的是以民事调解为主的解决交通事故纠纷模式,“相关处理规则和办案程序比较不完善”,43 唯一可查的是1951年5月公安部公布的《城市路上交通管理暂行规则》,是调整路上所有交通形态的规则。当时,交通事故少,据说,几乎全部调解结案,44 法院基本上不发挥什么作用。交警也“主要凭借经验和前辈的传授来认定道路交通事故责任”。45 因为缺少法律规范,也查找不到有关文献,很难看出警察是否介入民事调解,以及在其中究竟扮演怎样的角色。这个阶段可称为无法制或弱法制阶段。
20世纪90年代初到2003年《道路交通安全法》出台是第二个阶段。《道路交通事故处理办法》(1991年9月22日国务院令第89号发布,已失效),是迄今可以检索到的最早专门规定道路交通事故处理的法规范,确立了警察主导型的解决纠纷机制,通过责任认定、调解、处罚来初步完成纠纷的解决。突出的制度措施是:第一,警察负责责任认定。第二,警察调解是民事诉讼的前置程序。当时公安机关仅调解损害赔偿,属于行政调解,当事人的违章行为仍然要另案处理。对于案情简单、因果关系明确、当事人争议不大的轻微和一般事故,可以当场调解。其余,则是正式调解。46 第三,公安机关可以指定一方预付医疗费,公安机关可以依法暂扣肇事车辆,直至损害赔偿得到落实。第四,可以说,从制度开初,就非常注意专业化要求,参加调处的交通警察要有专业资格。《道路交通事故处理程序规定》(1992年8月10日公安部令第10号发布)第4条规定,“交通警察须有三年以上交通管理实践,经过专业培训考试合格”,持证上岗。很显然,这种制度设计是我国传统上过分依赖行政的余绪,利用行政上的高效来实现便民的目标,法院似乎被荫掩在强行政之下,功能不彰显。
大约是2000年前后,交通事故对交通的压力已攀升到了一个顶峰,超出了交警承受的极限。究其原因,在立法者、管理者看来,“一是大量轻微交通事故得不到快速处理,造成交通阻塞。据统计,70%以上的交通事故是仅仅造成车辆及少量物品损失的轻微交通事故,这些事故发生后,当事人都要等交通警察到现场来处理。二是将公安交通管理部门对交通事故损害赔偿纠纷的调解作为当事人提起民事诉讼的前置程序,既限制了当事人的诉讼权利,又影响了纠纷的处理效率。三是缺少国际上通行的机动车第三者责任强制保险的机制,致使交通事故的人身伤亡难以得到及时补偿”。47 事故频发,致使交通屡屡梗塞,引发公众强烈不满,逼迫我们必须寻找更快捷的解决方法。
于是,到了2003年《道路交通安全法》,进入了第三个阶段,实行混合的多元解决纠纷模式。第一,调解不再是前置程序,实践上交警依旧时有调处,却变成选择性的了。第二,警察扣押肇事车辆,只是为了鉴定,有期限拘束,不再作为民事赔偿的担保手段。第三,引入了互碰自赔,自行协商解决。“未造成人员伤亡,当事人对事实无争议的道路交通事故,可以即行撤离现场,恢复交通,由当事人自行协商处理损害赔偿事宜”。为了迅速恢复交通,对不立即移车的当事人还规定了处罚。48 第四,交通事故纠纷的解决更多引入了市场机制,包括推行交强险及道路交通事故社会救助基金制度,鼓励当事人通过民事诉讼来解决。交强险是与当时道交法第76条无过错责任相匹配的,是一个全新的制度。49 2008年前后各地又推出了快处快赔,建立了快处快赔中心,当事人可以在交警、保险公司的协助下尽快协商解决纠纷。因此,我们基本上可以说,我们目前实行的是混合机制,包括当事人自治、警察调解以及诉讼。
观察其实际运行过程,我们还是不难发现,以2003年道交法为一道分水岭,从制度上看,责任认定被定为证据,交警调解变为选择性的,纠纷解决的主导权似乎已从交警易手给了法院。但是,交通事故纠纷量大、复杂、专业,让法院望而却步,实际上也不愿完全接手。在来回博弈拉锯之中,催生了交通法庭,并逐渐变为解决纠纷的主要场域。在这里,非诉为基本形式,交警责任认定和调解依然是支点,承上启下,起着核心作用。
(二)自行协商、快处快赔
自行协商、快处快赔颇有中国特色。快处快赔,仍然需要警察的介入与调解,是传统的余绪,但警察多不出现场,而是坐堂问案,在快处快赔中心候着。自行协商解决,意味着当事人意思自治,可以不问当事人的公法责任,单纯以民事责任来解决。对于责任基础,可以有两种解释,一是替代论,以民事责任替代公法责任,二是免除论,公法责任显著轻微,可以不予处罚,只剩下了当事人之间的民事赔偿责任。
自行协商、快处快赔的这种机理,让我们很容易联想到治安调解,只不过治安调解是为了邻里和睦,自行协商是要快速疏导交通。这种解决纠纷模式可以称之为“当事人自治型”。这一机制引入之后,因交通事故而导致的交通拥堵得到了明显缓解。
这既是一种积极姿态,也是无奈之举。自行协商解决,明显是对传统理论与秩序的冲击,必须控制在可容忍的限度之内,所以,只允许适用于仅造成较小的财产损失、没有人员伤亡的道路交通事故。即便如此,依然有一定风险,比如伤者病情的恶化未知、车体损伤的不确定性、骗保、故意规避法律制裁等。50 上述潜在风险归根结底其实是事后发生争议时的举证困难。然而,手机APP的引入、“事故e处理”以及标准化的深入,51 已经能够极大地降低了自行协商的风险。
但是,据我观察,自行协商、快处快赔收效之余,也暗含弊端。因为不少地方缺少标准化的指引,当事人缺乏有关专业知识,对各方过错、责任之有无、大小,不易形成共识,有时还得闹到警察调处。实践上也不乏加强警察调处的呼声,也引入了“事故e处理”,但也因缺少统一的认定标准,警察的裁量权过大,当事人也不易形成妥协,最后还是得走上旷日持久的诉讼。
(三)交通法庭
出于应对拖沓严重的诉讼,52 20世纪90年代开始,53 不少地方的法院在基层先后设立了交通法庭(交通巡回法庭),2000年之后较为普及,大致有三种类型,一是常驻交通事故处理中心;二是预约上门听审案件;三是通过远程视频审理案件。此举颇受欢迎,首先,效率高,又便民。
从某种意义上看,交通法庭的设立,不来自法律要求,而是实践挤压下自寻的出路,是法院主动为交警站台助阵,或者双方“一拍即合”,力求进一步发挥行政作用,将大量矛盾排解在诉讼之外。交警调解之后,“法庭就在这里,当事人一旦对协议内容有疑虑,就可直接向法官咨询,提高了对处理结果的信赖感”。54 当事人达成协议后,可以立即申请法庭司法确认。对于警察扣押的肇事车辆,当事人可以立即申请法院财产保全,以保证民事赔偿的实现。其次,有效克服了当前保险的拖沓。保险公司现场办公、当场咨询,比如,“提前预付伤者医疗费用”,“明白、快捷的理赔计算”,“打消了当事人的顾虑,更好更快地促成了双方当事人的和解”。55 因此,在交通法庭,实现了法官、交警与保险公司相互配合,形成了合力。
一则对厦门同安区交通法庭的新闻报道介绍得更感性。“按照以前的处理方式,交通事故赔偿将涉及交警责任认定、法院审调、保险理赔等多方主体、多个步骤,正常周期要一个月以上。道路交通法庭成立后,赔付程序部分在几天之内甚至当天就都走完”,“案件处理最快速度为半小时”,“案件调撤率为92.11%,总结案标的履行率高达92.33%,法院未发生一起因交通事故而引发的上访事件”。56
(四)保险与救助基金
机动车保险经历了从20世纪80年代的自愿保险到2003年道交法的强制保险,57 保险意识在逐渐普及与强化。通过浏览文献,以及与一些交警交谈获悉,保险对交通事故解决影响至深。救助基金的引入,主要是为了及时抢救道路交通事故受伤人员,严格地说,与交通事故纠纷解决并非无关紧要,却没有很大关系,只有间接关系。58
实践上诟病较多的是救助基金大多空转,交强险又不尽合理,“分项限额”的赔偿模式,是“对受害人保障程度最差的模式”,59 交强险与商业险之间又不尽匹配,驾车风险无法完全转移出去,对受害人的赔偿也不能够完全到位,导致了弊端丛生、成效不显。60
在医疗费用快速上涨、人身损害赔偿案件的涉诉信访压力加大、维稳任务繁重的背景下,不少法院在司法实践中实际上已突破了《机动车交通事故责任强制保险条例》(2006年)的分项限额,在发生交通事故后,只要不超出总的限额(12.2万元),都要求保险公司给予赔付。61
五、比较与改进
在解决交通事故纠纷上,日美和我国各有千秋。有自己的特色也不算特别,关键是对我们有没有启发。但我们之间还是有一些共性(共识)的,只不过做的有深有浅,一是设立专门的交通法庭,积攒专业性,尽量通过简易程序处理纠纷。二是非诉解决机制十分重要,可以将不少纠纷挡在法院之外。三是保险必须到位,能够尽可能转移驾车风险,将车祸的赔偿尽量化解在保险之中。要实现快捷公正目标,夯实上述三点,应当不谬。
在我看来,我国交通法庭和非诉解决的实践一点也不比日美逊色,日美交通法院均是立足司法的化繁为简,但就管辖而言,趣味不同。美国交通法院的管辖相当于总和了我们的交警处罚和法院刑事制裁,这显然与美国的正当程序观念有关。我国交通法庭更接近日本的交通法院,仅关涉民事赔偿,却是主动寻求与交警、保险公司的积极合力,以调解为主要手段,偏行政的色彩浓一些,对交警的倚重还比较明显。从某种意义上讲,是司法服务于行政,也是很有中国特色的产物,实际成效也不错。
只是与日美保险发挥的功用相比,我国的保险落后了许多,无论是观念还是制度,一直是个短板,扯了后腿。从日美经验看,无过失保险无疑能够有效地促进交通事故纠纷解决。至于实践上的一种顾虑,认为强制保险或无过失保险存在道德风险成本(moral hazard costs),会导致交通死亡人数增多(leading to an increase in traffic fatalities),62 在我看来,完全可以通过来年保险费率上调予以抑制,实在不足为虑。
因此,除了要进一步做实救助基金外,保险改革也在讨论之中,且势在必行。首先,不论未来改革是否将上述司法实践固定下来,还是学者提出的其他设想,比如“取消现行的封顶式法定限额制度,改而采用仅有保底而无封顶的法定保障模式”,63 保险改革的方向应当是明确无疑的,就是要能够通过保险彻底转移机动车驾驶人的驾车风险,受害第三人能得到充分的赔偿。其次,保险公司的定损赔付程序也应当改革,应该更加便捷。不能像现在这么繁琐,让当事人望而止步,知难而退。小刮小碰,只好自认倒霉,不走保险。今后能否做到,在自行协商、快处快赔中,当事人将手机拍照的事故现场发给各自投保的保险公司,就可以像美国那样直接由保险公司之间代为协商处理,当事人无需出面。
在解决交通事故纠纷上,我国还有两个制度是日美所无或不曾强调的,一是自行协商、快处快赔,对于轻微的交通事故,鼓励自力救济,尽快恢复交通。二是责任认定相对独立,构成一个单独的操作程序,规定为警察的一项职责。日美都没有赋予警察这项任务。但是,对于法院而言,警察出具的责任认定又仅是一项证据,是否采信由法官决定。这种姿态又与美国的专家证人制度靠拢了。
根据我对实践的长期观察,尤其是参与道交法修改,以及与四川交警合作制定有关指南,我发现,一方面,作为本世纪初引入的一项重要机制,自行协商、快处快赔对疏浚交通、加快纠纷解决发挥了重大作用,但却又或多或少地受制于当前标准化之不足。在我国,责任认定、保险赔付和赔偿上虽然也有零散的标准化实践,只是各地有无深浅参差不齐。与日本相比,呈碎片状,没有形成内在和谐统一的体系。另一方面,责任认定准确与否,直接关系法律责任多寡,以及纠纷能否顺利解决。然而,在相当一段时期内,责任认定恐怕还难以实现道交法预期的目标,也就是难以实现像美国式的完全开放的专家证言模式。在很多案件中,责任认定始终是争执的焦点,无法尘埃落定。所有这些都极大地影响了非诉以及诉讼解决纠纷的效率。
因此,在我看来,也正是在这两点上还有着进一步改进的空间,是未来进一步疏通快速解决纠纷的制度关隘。简而言之,64 第一,在政府的主导下,在交警、律师、法官和保险公司等领域适度地推行责任认定、保险赔付与民事赔偿的标准化,彼此的标准化之关联性应该清晰可见,又便于操作,和解、调解乃至裁判才有坚实的基础,才能减少商谈成本,减少诉讼需求。第二,实行可控的开放式责任认定机制,建立责任认定委员会与复核委员会。责任认定的复核是一种特殊的行政复议,因专业性极强,无法、也无需纳入政府的相对集中复议权之中,却可以复议委员会化,也就是,在公安系统内建立责任认定复核委员会,广泛吸纳专家学者、律师和技术人员参与,实现复核机构的相对独立性,为法院审判解决专业判断问题。
六、结束语
如何进一步改善我国道路交通事故纠纷的解决机制,这无疑是一个宏大的、可以接续不断探讨的话题。比如,必须建立当事人的信用制度。又比如,在每年的车检时,如果有未处理的交通事故,则不予年检,65 等等。对于以往实践证明行之有效的,我们还应当坚持,比如,在基层广泛设立交通法庭(交通巡回法庭),以调解为手段,并辅以司法确认,形成法官、交警与保险公司的合力,尽可能在诉前解决纠纷。
在我看来,未来更为重要、也更为迫切的改革应当是,建立从责任认定、保险理赔到民事赔偿的标准化体系,以及责任认定实行可控的开放模式。当然,还应当积极推动保险改革,包括保险公司第一时间介入现场调查,简化自行协商、快处快赔的定损赔付程序,实行保险公司之间代为协商解决机制,实现保险转移驾车风险、充分赔付受害第三人的功能。
参见“十年道交法,改变了什么”,载http://gfiizc3bf1b819781432bhf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/npc/xinwen/2014-04/30/content_1861809.htm,最后访问时间:2015年8月19日。
Cf.Harold F.McN iece&John V.Thornton,Automobile Accident Prevention and Compensation,27 New York University Law Review,1952,p.613.
文中出现的“交通事故”、“事故纠纷”、“事故处理”、“责任认定”等,均是指道路上发生的,只不过是为了简约,不泛指航空、航海、铁路等上发生的类似现象。
也有人强烈批评实践中的监禁制裁,认为交通违法只是一种严格责任违法,不适用监禁(commentators have heavily criticized the practice of allowing jail sentences for strict liability offenses)。Cf.Traffic Court Reform,4 Columbia Journal of Law&Social Problems,1968,p.265.
也有人建议,交通法院也要受理民事赔偿请求。但是,Raymond K.Berg和Richard L.Samuels却以为不可,因为他们认为,刑事控告程序与民事赔偿程序是内在冲突的,比如,对方有过错、损失范围等都不是刑事控告程序中允许的理由。Raymond K.Berg&Richard L.Samuels,Improving the Administration of Justice in Traffic Court,19 De Paul Law Review,1969~1970,pp.505~506.
Cf.Geraldine F.Macelwane,The Traffic Court:The Most Important in Our System,43 American Bar Association Journal,1957,p.323.
参见前注 ,Harold F.McN iece&John V.Thornton文,第600页。
同上,第589页。
See Cited from Geo.Savage King,Arbitration of Traffic Accident Claims,14 University of Florida Law Review,1961~1962,p.328,especially footnote 4.
也有一种建议,是用交通执法机构替代交通法院,该建议的障碍主要是,这种变革意味着不适用刑事程序,这恐怕会减弱刑事程序之中蕴含的对交通执法的强制效果,移除对不负责任驾驶行为的阻遏作用。参见前注 ,Traffic Court Reform,第261页。
同上,第255页。
比如,纽约的一个立法草案中建议,不适用刑事程序中的排除合理怀疑标准(proof beyond a reasonable doubt),建议采用“清晰和有说服力”(clear and convincing)标准。案卷排他规则(the exclusionary rules)一般只在有陪审团的案件中适用,在交通法院一般也不适用,后者需要对证据更灵活的采信姿态(a more lenient attitude toward the admission of evidence)。同上,第264页。
Garwood认为,在过失案件中少用陪审,也不会根本影响对这类的公正审判(It may well be that the use of jury trials in negligence cases can be reduced without impinging upon the fundamental fairness of such trials.)。参见前注 ,Geo.Savage King文,第339页。
Harold F.McN iece和John V.Thornton认为,发展诉前解决比改进诉讼程序还要更重要。参见前注 ,Harold F.McN iece&John V.Thornton文,第600页。
Cf.Ella Graubart,A Change is Inevitable:Problems of Automobile Accident Litigation,42 American Bar Association Journal,1956,p.822.
参见前注 ,Harold F.McN iece&John V.Thornton文,第601页。
参见前注 ,Geo.Savage King文,第347页。
Cf.Lawrence H.Cooke,The Highways and Byways of Disputes Resolution,55 St.John’s Law Review,1980~1981,p.626.
参见前注 ,Geo.Savage King文,第339页。
参见前注 。
Cf.Gerald Aksen,Arbitration of Automobile Accident Cases,1 Connecticut Law Review,1968,71.
参见前注 ,Lawrence H.Cooke文,第621页。
在美国20世纪50年代,还有财产责任法(Financial Responsibility Laws),大约42个州以及哥伦比亚特区都有类似的立法。财产责任法与强制保险法(a compulsory insurance law)不是一回事。司机不要求必须上保险。但是,发生一起事故之后,如果他还想继续上路的话,就必须上责任保险。如果没有财产责任的证明,将会吊销驾照或者取消机动车登记。第一次发生事故后,没有执行法院的判决,也会导致上述后果。Harold F.McN iece和John V.Thornton对上述立法评价却不高。从理论上讲,当发生交通事故时,司机得出具财产责任证明,有此顾忌,司机会更加谨慎驾驶。但是,却没有任何迹象表明,交通事故因此减少。对那些没上保险的司机导致的第一起交通事故中的受害人来说,这类法律几乎没有提供什么保护。因此,随后,大概有23个州做了改进。一旦发生交通事故,就得立刻提供担保,谁有过失暂且摆在一边不论。比如,纽约机动车安全责任法(New York Motor Vehicle Safety-Responsibility Act)规定,如果造成人身伤害,或者超过50美元以上财产损失的,必须拿出足够的保证,以示能够执行判决,并且出具其已上保险的证明,否则,其驾照和所有者登记证书将被暂扣。这就对司机有压力了。有统计表明,这一修改,有效督促了司机在发生交通事故之前就去上保险。在New Hampshire,投保的车辆由36%迅速增至85%,在New York,由30%增加到75%。但是,效果仍比不上强制保险。参见前注 ,Harold F.McN iece&John V.Thornton文,第606~608页。
法院官方统计显示,引入无过失立法之后,地区法院案件量下降87%,上级法院下降70%。参见前注 ,Lawrence H.Cooke文,第615页。这只是一般泛泛而谈,不是专门针对交通事故案件的。
参见郁光华:“走向交通人身伤亡事故处理的完全性无过失保险机制(上)”,载http://gfiizc99f63bfec354bedhf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/article/default.asp?id=9051,最后访问时间:2016年1月9日。
参见前注 ,Harold F.McN iece&John V.Thornton文,第586页。
同上,第586~588页。
Cf.Alma Cohen&Rajeev Dehejia,The Effect of Automobile Insurance and Accident Liability Laws on Traffic Fatalities,47 Journal of Law&Economics,2004,p.358.其中的增增减减,曲直变化,在郁光华教授的研究中有比较详细的介绍。参见前注 ,郁光华文。
参见郁光华:“走向交通人身伤亡事故处理的完全性无过失保险机制(下)”,载http://gfiizc99f63bfec354bedhf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/article/default.asp?id=9052,最后访问时间:2016年1月17日。
大多数国家采取修正的无过错制度,对于超过一定数额的请求或者某些损害,允许侵权赔偿。参见前注 ,Lawrence H.Cooke文,第614页。
Cf.Daniel H.Foote,Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan,25 Law in Japan,1995,pp.23~25.
在日本,政府咨询中心通常设在大城市,在政府大楼内办公,每天对外接待。全国大约有361名交通事故咨询专员(special traffic accident counselors),他们不是律师,大多数是退休的政府官员。Cf.Takao Tanase,The Management of Disputes:Automobile Accident Compensation in Japan,24 Law&Society Review,1990,p.661.
参见前注 ,Daniel H.Foote文,第24页。
同上,第22页。
同上,第21页。
参见前注 ,Takao Tanase文,第667~669页。
同上,第659、660页。
同上,第672页。
日本学者棚濑孝雄教授也观察到这个现象。有律师代理的交通事故赔偿诉讼从1970年最高峰时的11620件一直下降,到1978年只有3733件,仅相当于高峰时的1/3。参见[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第299页。
日本于1974年还成立了交通事故纠纷解决中心(the Traffic Accident Dispute Resolution Center),这是个非营利组织,扮演着很重要的调处纠纷的角色。
参见前注 ,Takao Tanase文,第660页。前注 ,Daniel H.Foote文,第23~24页。
为解决事故后司机不愿挪车的问题,北京交管将推出官方APP---“事故e处理”,任何一方当事人可将现场照片上传系统,由交警远程定责,快速处理交通事故。“交通事故快速处理可用APP”,http://gfiiz8bf388377e7541f2hf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/o/2015-05-08/015931806401.shtml,最后访问时间:2016年2月27日。
郑东强:“论道路交通事故损害救济机制的创新---以厦门市常驻式道路交通法庭的设立为例”,《福建警察学院学报》2011年第1期,第20页。
参见徐清宇主编:《通行正义:交通事故损害赔偿》,法律出版社2010年版,第188页。
徐斯逵、马社强:“道路交通事故责任认定‘路权理论’的商榷”,《中国人民公安大学学报(自然科学版)》2010年第4期,第24页。
《道路交通事故处理办法》(1991年)第五章专门规定了调解。第30条规定,在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后,公安机关应当召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。公安机关调解不成,当事人可以通过民事诉讼解决。但是,公安机关的调解是必经程序。最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发[1992]39号,1992年12月1日)还特别要求,“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时,除诉状外,还应提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论”。
原公安部部长贾春旺在2001年12月24日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上所做的“关于《中华人民共和国道路交通安全法(草案)》的说明”,载http://gfiizc3bf1b819781432bhf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/wxzl/gongbao/2003-12/22/content_5326249.htm,最后访问时间:2015年12月26日。
我与交警交谈获知,实践中,一旦当事人达成和解,警察一般也不作出处罚了,理由是不利于民事赔偿的解决。因此,未来修法时可以考虑删除这一处罚措施。
之前,在中央和北京市都有立法规定,要求机动车所有人必须购买机动车第三者责任险,但却不是与无过错责任匹配的交强险。参见张新宝、陈飞:《机动车第三者责任强制保险制度研究报告》,法律出版社2005年版,第2~7页。
参见“交通事故‘私了’利弊谈”,载http://gfiizb7acd61bc67b4d16hf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/link?url=NfZ B_00iU zcN MIifnwyU sy4i KTdT WEgRy3XBxV DcX I4oP w8ieC QB12KIdngM 7UrH vY oA Ch7WPr_Ac_XcgqL fJ xlI i0PWteJ iC xL 2zH 4M_cK,最后访问时间:2016年1月9日;“一般别这么干!有些交通事故私了会后患无穷”,载http://gfiiz1d370d8d8a8b4ec9hf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/auto/hdsq/2014-2/23_1582700.shtml,最后访问时间:2016年1月9日。
比如,北京市公安局交通管理局、中国保险监督管理委员会北京监管局公布《关于使用手机客户端快速处理机动车交通事故的通告》规定,手机客户端后台由机动车交通事故快速处理平台、交通警察远程处警专席、保险公司理赔专席三部分构成。机动车交通事故快速处理平台由公安机关交通管理部门、保险监管部门实时共享并共同管理。当事人使用手机客户端处理机动车交通事故,拍照取证后事故影像自动传至机动车交通事故快速处理平台实时保全,公安机关交通管理部门及保险公司可以随时调取查看;同时,公安机关交通管理部门可依当事人请求远程指导交通事故处理,保险公司实时受理保险报案并快速理赔,有效保障当事人的合法权益。载http://gfiizfbf0aa8e5c384665hf90fcoc6pb906n9u.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/zhuanti/201511e_app/tg.html,最后访问时间:2016年1月7日。
一则有关厦门同安的新闻报道写道,“在交通事故处理过程中,不少过境车辆的司机离开后,损害赔付难。交警调解缺乏强制执行力,肇事方称已投保拒不垫付医疗费,保险公司不愿先行支付赔款,受害人很容易做出一些过激行为,滋生新的矛盾或二次纠纷,给社会稳定带来很大压力”。“即使案件到了法院,当事人自己或委托律师到法院起诉,经法院通知应诉、排期开庭,等法院作出判决,整个过程下来,许多经济困难的受害人因无力承担医疗费而延误救治”。参见罗斌、郑金雄、安海涛、李强:“厦门同安:一个道路交通法庭的实践”,载《人民法院报》2011年5月26日,第5版。
早在1991年9月28日青岛市区在莱西市就成立了第一个交通法庭,立案审理有关文通运翰方面的经济纠纷,和因交通问题引起的民事案件,依法维护交通部门发生法律效力的处理、处罚决定,依法执行法院审结的交通运输方面的民事、经济、行政案件。参见张维胜:“莱西市设立交通巡回法庭”,载《交通企业管理》1992年3月31日,第42页。
前注 ,罗斌、郑金雄、安海涛、李强文,第5版。
同上注。
同上注。
在中国知网上能够查找到的最早关于机动车保险的文章都是20世纪80年代的,比如,参见“道路交通安全与保险经济保障”,《云南政报》1989年第5期,第44页。其中叙述了1986年1月24日在一起交通事故中个旧市有色金属加工厂一辆大货车因上了保险而获赔。
参见《道路交通安全法》(2011年修订)第75条规定,“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救,不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的,由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用;抢救费用超过责任限额的,未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的,由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用,道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”如果受伤人员不能得到及时救治,可能损害加重,给后续的纠纷解决带来更大难度。
韩长印:“我国交强险立法定位问题研究”,《中国法学》2012年第5期,第155页。我国台湾地区林勋发教授也评价不高,“大陆虽系最近颁订实施之交强险条例,但仍采相对较为落伍之分离限额制,无视于其他较佳制度之存在,实属令人费解”。林勋发:“大陆强制汽车责任保险制度比较评析”,我国台湾地区《铭传大学法学论丛》2010年第13期,第34页。
郑东强洞察了其中弊端,认为,不论交强险还是道路交通事故社会救助基金,对道路交通事故伤员的救济,均仅限于垫付抢救费用,并未包括抢救以外的医疗费用,这部分费用往往由伤者先行支付,待损失确定后再根据责任情况向对方索赔。这种制度设计在实际执行中遭遇尴尬,也不符合受害者的救济心理。目前医疗机构一般是在费用到位后才进行抢救之外的救治,因此,当伤者无力承担医疗费用,而肇事者又不先行垫付时,就很容易加剧当事人的对立情绪,激化矛盾冲突,当事人甚至会采用极端方式自行处理。参见前注 ,郑东强文,第21页。
参见姜强:“交强险的功能定位及其与侵权责任的关系---审理机动车交通事故损害赔偿案件的制度背景”,《法律适用》2013年第1期,第55页。
早在20世纪80年代的一篇文章中,就严厉批判了实践中的一种错误认识,以为“机动车保险是为交通肇事撑腰壮胆”。参见“道路交通安全与保险经济保障”,《云南政报》1989年第5期,第7页。在美国,Alma Cohen和Rajeev Dehejia分析了50个州和哥伦比亚特区在1970至1998年间执行强制保险或无过失保险法的情况,他们发现,有证据表明,机动车保险有道德风险成本,会导致交通死亡上升。参见前注 ,Alma Cohen&Rajeev Dehejia文,第357页。
前注 ,韩长印文,第157~158页。
关于第一点,更详细的论述,参见余凌云:“道路交通事故处理规范的标准化---以日本的实践为借鉴”,《政治与法律》2016年第5期,第2~12页。关于第二点,参见余凌云:“道路交通事故责任认定研究”,《法学研究》2016年第6期,第126~139页。
美国纽约州规定,不执行判决的,暂扣驾驶证与登记(operators’licenses and registrations shall be suspended for delinquency in satisfying judgments.)。造成人身伤害或者死亡的,更是如此(In the case of bodily injury or death,any judgment for damages is a predicate of the suspension power)。仅造成财产损失的,不执行150美元以上赔偿判决的,才吊证(in the case of property damages,failure to satisfy a judgment in excess of one hundred fifty dollars may result in suspension.)。Cf.Josephine Y.King,Collateral Estoppel and Motor Vehicle Accident Litigation in New York,36 Fordham Law Review,1967~1968,p.5. 作者简介：余凌云，法学博士，清华大学法学院教授。 文章来源：《清华法学》2017年第1期。 发布时间：2021/3/1