宪政(研) 096-032 号

August 29, 2007

危机管理与灾害防救之研析

宪政法制组政策委员 詹中原

关键词： 危机管理 灾害防救 灾难管理

一、 危机管理的概念与相关研究

　　危机的概念可以回溯到古希腊时代。”crisis”这个字在希腊文中即为”crimein”，其意义即为「决定」(to decide)[1]。故危机是决定性的一刻、关键的一刻,是一件事的转机与恶化的分水岭,是生死存亡的关头,是一段不稳定时间和不稳定状况,迫切到要人立即做出决定性的变革。危机不必然是负面,只是前途未卜予相当程度风险。能够避免潜在危机的人,就是赢家[2]。

　　首先就「危机」（crisis）此一构念而言，我们可以发现基本上其采用的是韦氏大字典之意义（Webster’s definition）认为「危机是事件转机与恶化间的转折点」（turning point of better or worse）。因此无论是实务界或知识界论及危机时，通常均有下列三项基本共识：

（一）价值中立性―危机的产生，可能会带来整个事件更佳之结局，但亦可能造成更恶劣之下场；其决定关键即在决策者危机管理之能力。因此。所谓灾难（disaster, catastrophe or hazard）是危机管理不当儿产生的负面的结果。按南加州大学危机 管理 教授皮达克（William Petak）之主张，风险（risk）的构念应与危机区分，所谓风险则是危机转变成灾难之可能性（probability）。

（二）时间持续性―按危机管理专家芬可（Steven Fink）之「危机发展阶段论」所主张，任何一项危机之产生必经过潜伏期（prodromal crisis）、爆发期（acute crisis）、延续期（chronic crisis）及解决期（crisis resolution）四个阶段，没有一项危机是绝然突发，而又遽然终止的。因此针对危机，政府部门应强调的是「管理」的能力，包括危机管理政策之拟定，执行方案之发展等。而强调临时性或反应性（ad hoc and reactive）的「紧急事件处理」（emergency control）技术虽然亦应重视，但在观念上必须澄清其只是危机管理全部课题的一部份，亦即是芬可「危机发展阶段论」中爆发期之阶段性任务。

（三）责任及自由度（responsibility and freedom）―由于危机的价值中立性及时间持续性，管理危机则成为决策者的「责任」。主政者不应以「危机为偶发」，作为推诿责任之借口。同时，由于危机的时间延续性，决策者响应危机的措施，不能只采被动及消极的态度；而事实上要备有多项选案，而在处理危机时，有选择因应方案之「自由」（詹中原，民79：1-2）。

　　韦氏字典又把危机解释成「生死存亡的关头」。危机是一段不稳定的时间和不稳定的状况，迫使要人做出决定性的变革。如果革新，局势不是会恶化，就是会有转机，两者的机率通常各占一半，然而决定大局的还是当事人。凡能预测危机做好打算、把危机视为转机的人，和会未卜先知事业及人生转机、精打细算的人，一定比任令危机来袭，措手不及的人，更会利用机会，开创机运。一般人总认为危机是负面的，事实上却不然。危机只是因为前途未卜，令人觉得具有相当程度的风险而已。 (詹中原，民93：5)

　　直到二十世的60年代，战略理论家才开始把危机视为国际事务中的一项独立分类。国际政治与战略学上的危机指的是国家政府面对的极度危险状况，它通常都包括有以下四种特质：

(一) 国家内外环境剧烈改变。

(二) 对国家基本价值或高度优先目标的威胁；诸如威胁国家领土完整、主权独立、生存繁荣及大部分人口的安危等。

(三) 这种状况可能伴随或导致军事冲突（或内部动乱）的高度可能性，这个冲突团体可能来自内乱或外患。

(四) 对外在的威胁，在决策上只容许有限的反应时间（Michael Brecher, 1978：6）。

在致力于了解为何有些危机导致战争，而有些危机则得以和平解决前，对于各家有关于危机之定义，首先亦须有一认识：

（一）伦敦国际战略研究学会(IISS)的第一任会长布克安(Alastair Buchan)说：「危机通常暗示一种故意的挑战和一种故意的反应，双方都希望能改变历史的方向以有利于他们……。」（Buchan, 1979：159）

（二）贺曼(Charles F. Hermann)认为：「危机是一种含有下述三种特点的状况：1.威胁决策单位的高度优先目标；2.在情况转变之前能用的反应时间有限；3.对决策单位而言，危机乃是未曾意料而仓促爆发造成的一种意外惊讶。」（Hermann, 1969：29）

（三）摩尔斯(Edward L. Morse)认为：「危机是突然出现一种情况，要求一个国家或多个国家必须在相当短的时间内做成一个政策选择，此种情况要求在彼此不兼容，而都具有高度的价值目标之间做一选择。」（Morse, 1973：6）

（四）史奈德(Glenn H. Snyder)与狄辛(Paul Diesing)认为：「国际危机是两个或多个主权国家政府之间的一连串互动，而这些国家正陷于严重冲突之中，虽尚未发生实际战争，但已含有相信战争有极高度发生机率的认知。」（Synder and Deising, 1977：6）

（五）贝尔(Coral Bell)认为「危机」一词原意只代表转折点或决定性时刻而已，但也许可界定为：「危机是一段时间。在这段时间之内，某种关系中的冲突会升高到足以威胁改变那种关系的程度。」（Buchan, 1979：159）

（六）杨格(Oran Young)则以为：「危机是一种打乱体系或部分体系运作的情境，进一言，危机是对于体系内变量一种急遽与突然变化的状况。」（Young, 1967：10）

（七）陶意志(Karl W. Deutsch)认为：「国际危机应有四种特性：1.危机包括一个重要的转折点在内；2.必须做某种决定；3.至少有一方面的主要价值受到威胁；4.以突发的紧急事变而必须在时间压力下做决定者为限（Deutsch, 1982：15）。

（八）布里哲(Michael Brecher)以为：「危机是一种情况，它具有下列四种充分与必要的性质：1.内外环境的激烈改变；2.对基本价值的威胁；3.可能伴随或导致军事冲突的高度可能性；4.对外在威胁只有有限的反应时间。」（Michael Brecher, 1978：6）

（九）杰克森(Robert Jackson)认为：「危机是发生于一个系统的事件或一连串事件，它必须符合下列条件：

1.    危机必须与人们要求政府具备的责任有关，在自由民主国家通常包括下列最低程度的责任：(1)外来对于主权和利益的挑战；(2)恢复或避免失去宪法的秩序；(3)避免与减少人民生命财产的损失。

2.    危机使政策制定者认识决策的做成是在时间的限制之下。

3.    无法预期未来，即使能预期也是一般性的，无法针对特殊的事件。」（Jackson, 1976：211）

（十）威纳(Anthony J. Wiener)和卡恩(Herman Kahn)两位学者合着的危机和军备管制(Crisis and Arms Control)中指出危机的十二面向（Wiener and Kahn, 1962）：

1.危机经常是一种连续性开发的事件和行动的转折点；

2.危机是一种情势，须参与国高度的心智活动和计划行动；

3.危机威胁卷入国家的目标和目的； 

4.危机的最重要后果将成为当事国未来的另一种危机；

5.危机是事件的转折点，会产生一组新环境；

6.危机是一个时期，其评价情势及肆应措施不确定性增加；

7.危机是一个时期或情势，其间之控制力或影响力减少；

8.危机的特征是紧急，经常造成行为者之间的压力和焦虑；

9.危机是一种情境，可视为参与者的情报特别缺乏；

10.危机增加时间的压力；

11.危机改变参与国之间的关系；

12.危机增加行为者之间的紧张，特别是在政治危机之中。

（十一）包查特（T. C. Pauchant）与密特罗夫（I. I. Mitroff）(1992)认为危机系指一件实质影响整体系统、威胁基本假定、自我主观意识(its subjective sense of self)、及现存核心目标的分裂事件。
    

（十二）贝林斯（R. S. Billings）、密尔本（T. W. Milburn）、沙曼（M. L. Schaalman）(1980)提出「危机认知模型」(如图1-2),其认定的过程如下：(1)确认引起危机的事件和觉察问题的存在，即现实存在的状况与理想状况间的差异；(2)定义问题为危机:就可能损失的价值、损失的可能性、时间的压力等。

　　至1980年代后，「危机管理」（Crisis Management）则是组织与管理领域讨论的重要议题。简而言之，危机管理是组织为了避免或减轻危机所引起的损失伤害，而针对危机情境所从事长期性的因应策略与管理措施。兹举数字学者论点，分说明之：

1.海耶士（Hayes,1985）认为，危机管理是一种适应性的管理与控制过程，系由五大管理步骤组成：（1）环境的监测、（2）环境问题了解、（3）找寻可用的行动方案、（4）评估各行动方案的可能结果，以及（5）将行动方案排定计划并予办理。

2芬克（Fink,1986）将危机管理简单的界定为，任何为防止危机发生、为消除危机产生的风险与疑虑，所为之应变准备措施即是危机管理，危机管理程序包括：危机的预测、拟定危机应变计划、发现危机、隔绝危机、处理危机等五项。

3雷米（Ram’ee, 1987a ）认为，针对危机发展的特性，而能让危机处理小组的作用确实发挥者，即是危机管理，不同的危机发展阶段，所应为之管理措施包括：（1）危机发生前应做好环境侦察；（2）信息沟通管道；（3）预拟对策。

　　综合言之，危机一旦发生，则应由危机小组接手，进行处理并防杜危机的影响范围扩大。危机发生后，不但要针对危机的成因予以处理，事后还针对危机处理过程加以检讨，发现管理缺失加以修正，并拟妥应变计划，为下一次危机发生时做好万全准备。而危机管理是一种有计划、连续动态的管理过程，机关组织针对潜在或当前危机，于事前、事中、事后所采取一连串的因应措施；其目的性在危机的急迫、威胁与不确性，危机发展阶段进行预测、计划、检讨和调整，务期有效预防危机、处理危机、消弭危机于无形。

二、危机管理与灾害防救
　　
　　 危机的认知没有边界，他会冲击企业、非营利组织、政府机关、礼拜堂、公共事业，以致于家庭；也会在吾人不注意时在生活中造成危害或疾病，如果个人花时间去了解，危机的效应通常可以被减低，危机与特定组织之间关系的活动，吾人也可以藉由事先的准备，评估危机之后可能造成的未来问题而加以防范，避免将危机的范围减到最小（Barton, 1993）。

　　然而，就危机管理而言，与灾害防救在意涵上是否有异同之处呢？一般而言，危机定义为「在无预警的情况下,突然爆发,带给人民生命、财产严重损失,迫使决策者须于短时间内做成决策,采取行动以降低损失的事件」。它与紧急事件(emergency)、危险(hazard)、风险(risk)、事件(incident)、事故(accident)、冲突(conflict) 、灾难或灾害(disaster)等在层次上有所差别,属性上亦各具特色,因应防制之道有所共通与殊异,深值注意（詹中原，民88：15-16）。

(1)「紧急事件」是指突然、意外发生,须立刻处理的事件,强调带给人相当大的惊讶及事先无预警性,是危机的一环,多隐喻危机的爆发期而言。

(2)「危险」是对人类及其所看重者的威胁,着重事件爆发前对人民心理造成的不安和恐惧。

(3)「风险」指某项技术或活动在经过一段时间后产生特定影响的机率,着重灾难发生或然率的探讨。

(4)「事件」是附随于某一整个系统之次级系统、成分或单位的分裂情事,尚属局部影响及冲击。而「事故」则指实质影响整个系统、整个组织或整个事业之意外或偶发事件。

(5)「冲突」指象征系统的结构已因遭受冲击而告分裂支解,惟未臻挑战其基本假定之时段及局面,旦未达实质性危害

(6)「灾难」或「灾害」意谓突然而至的大灾祸,是问题的潜伏、纾缓、准备期,问题未妥适处理或纾解所造成的后果。
    根据上述的讨论，可以图1作为说明：

图1 危机意涵解析图

参考数据：修订自Gray（1982）　

   
　　就学理应用上可区分为灾难/灾害管理（Disaster Management）、风险管理（Risk Management）、及危机管理（Crisis Management），这些理论探讨的是个人或组织，面临或可能面临急迫而又关系成败之重大事件，采取适当适当行动，加以化解、控制或消除，以减少损失或不利影响之过程。

美国将灾害、灾难之大小分级，共区分为三级（省政府消防处，民86）：

　　第一级（level 1 emergency）：任何不可预期之事件发生，它能被单一部门普通有效资源所处理，而这一般有效资源，也许包含其它县市部门例行性勤务运作能力。

　　
　　第二级（level 2 emergency）：任何不可预期之事件发生，它必须由两个或以上县市单位动员超过平时例行勤务能力，或其它机关立即反应支持方足以应付。这种灾害须要个人、装备或资源的合作努力及执行，而这些均可能被要求超过日常例行性工作，甚至全体总员。

　　
　　第三级（level 3 emergency）：任何大型异常事故发生，它必须运用市所有单位和资源或整合动员市级单位及其它机构，才足以控制处理灾情。

　　
　　灾害种类包括风灾、震灾、水灾、疫灾、旱灾与重大火灾、核灾等，而各种灾害事故将带来不同效应的损害类型。灾难事故发生所带来之伤害，视灾害之种类性质，对人类、社会、国家将带来不同程度的影响，且伤害的程度与政府有关部门及一般民众对灾害的重视与否，有相当大的差异，详如表一：各种灾害可能影响之层面与程度。

              表1 各种灾害可能影响之层面与程度

资料来源：参考省政府消防处(民86)汇整

　　
　　有鉴于灾害所可能带来的包含生命、经济、政治，与社会等各方面重大影响与损失，必须要对灾害进行有系统之管理。综合言之，本研究界定危机管理之范围较风险管理与灾难/灾害管理来得广，而危机管理之相关概念，亦发展的较为完整。因此，在具体进行风险管理、灾害防救时，关于危机管理的学理运用，是可作为重要的参考依据的。

三、现今国外灾难及减灾研究的趋势与进展

　　 国际减灾策略(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)2005年第二届世界减灾峰会报告书（Living with Risk─A global review of disaster reduction initiatives）指出，在早期的灾难及减灾研究中，除了以自然科学中的地球及物理力量为主要的主题之外，流行病学以及对公众健康的关注，也使相关公共利益的风险结果议题备受重视。过去面临自然现象的威胁时，社会总是习于找寻保护资产及权力相关的物质要素，同时不断探索并改良新的保护措施，此外工程学的研究亦应用于发展更多保护建筑及基本设施的方法。

　　而随着社会科学这个更适合探究灾难的学术领域的兴起，灾害研究已逐渐扩展为研究在不同威胁情境下的人类行为。此外，由于灾难往往造成社会成本的增加，在这种成本无法循环的情况之下，灾难相关的成本和利益经济分析则显得更为要紧。同时，科技的革新增加了获取信息的管道，同时有助于经验的交流；在过去的三十年间，各种与灾难风险管理相关的多元专业活动的扩展也使得应用性的研究受到重视。

　　国际减灾策略(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)也在其报告中指出，成功的减灾及灾难需要下列研究构成要素：与灾难事件相关的广泛性知识；灾难发生的可能性及其冲击；相关的社会、经济和环境。

　　因此，科技及研究网络则扮演了将研究分析传达给相关政策制定者和实务工作的重要角色，同时也鼓励相关工作者和经常因应灾难的民众建立关系，如此便可从中撷取实务经验。当知识和经验呈现多元发展时，问题及分析也就越趋专业复杂，因此减灾的全球研究便因而产生，以将各种不同学科的研究兴趣、语言及方法相结合。

　　上述现象造成国家当局决定设立一个有架构、跨部门并包含各种学科的国家研究议程。相关工作可能由国家中某个特别的学术研究领域来推动，例如伊朗的地震工程学，或透过形成专业兴趣的整体来推动，如英国的土木工程协会(Institute of Civil Engineering)。在国际的系络下，国家学术研究机构或跨国科学联盟往往会拥有具影响力的关系，在社会较关注具影响力的组织的情况下，便可促进各界在智能或物质方面的投资。

　　虽然以多元学科研究灾害及风险的方式被广为接受，但建立共同的概念和目标仍是重要的议题。最近提出建立数种概念架构和方法论途径的观点已备受国际和各学科领域关注，尽管此做法可能会导致更多的意见讨论，但建立共同的概念架构后，可协助组织、引导或监控在减灾研究中所投入的制度或专业等研究相关要素，以增加研究的效率和效能。
　　
　　国际减灾策略(ISDR)、联合国开发计划暑(UNDP)与其它相关组织合作在2003~2004年建立一个用以理解、引导并监控减灾的架构，便是上述观点的关键例证，其目标在于透过共同接受的概念及方法论来提倡并增加合适且有效的减灾实务，同时也透过电子会议进行全球专业的讨论和制度性的对话。

　　另外，资料是研究及决策不可或缺的，这些信息亦是增进灾难研究的要素，并可协助永续减灾政策的形成；同时也预期不久的将来这些信息分类、收集的途径可以促使更多搜集地区经验及观点之灾难数据库的建立。

　　另一个当代减灾研究的领域则是研究灾难影响的社会学，研究重心在于了解脆弱性的多元面向及易受灾的脆弱团体，而这些研究亦与社会正义、平等以及社会安全和永续家园有关的权利议题息息相关。国际减灾策略(ISDR)指出，社会上的弱势团体、女性及贫穷人口等皆易于因灾难事件而遭遇更大的损失，现今许多研究即针对这种情况进行文件整理及分析，而研究动机即在于倡导更有效且平等的灾难管理实务。

　　
　　而由上述研究观点所延伸，另一减灾研究的重点便是全球化政策与灾难脆弱性的关系，此研究重心在于全球经济及贸易实务对于增加人类灾难脆弱性的负面影响。

　　
　　这些议题已对政府减灾政策及实务产生高度的影响，亦显示当代的减灾研究已远远超出过去传统上研究天然灾害相关物理力量的范围。

　　四、各国灾难管理相关研究

　　 
　　传统的灾难与减灾的相关研究是由特定研究兴趣及领域的专业学科进行，而过去十年间则呈现了多元的学科领域皆涉入灾难相关研究的现象。相较于过去研究重心在于物质财产、灾难情况等物理面向，近年来则开始关注因应风险及灾难的人类行为面向。

　　
　　世界各国中，除了美国和日本早有关于减灾研究方面整合的国家研究议程之外，很少其它具有整合的国家性减灾研究的例子。然而因为各国意识到灾难对社会造成的损失日趋严重，便纷纷开始设立研究机构。下列各国的个案可阐明各国皆致力于持续提供关注的焦点，同时也鼓励更多将研究结果进行制度化的交流及实时的应用。而下列的例子也证明国家在促进研究的过程中，涵盖了社会中的不同部门并鼓励不同研究领域间的广泛对话。

(一)美国

　　美国在1972~1974年进行第一次的国家天然灾害评估，在当时这是项创新的机制，相关资源包括各学术领域灾难研究者以及科技实务专业技术等。此项机制的进行是因认知到揭示灾难风险的本质应视为国家研究议程，同时应致力于发展更有效的方法以进行风险管理并减少其它可避免的灾难发生的可能性。

　　第二次的国家评估则在1997~1999年进行，其关注焦点在情境的多元性以及因各地区社会、经济及环境因素等脆弱性不同造成的当代风险要素的动态本质。有超过250位学术专家及实务工作者致力于更新并列出未来10~20年的研究目标，结论揭示应从事减灾发展的广泛性调查。

(二)日本

　　 日本经常受到天然灾难的侵袭，因此其减灾研究相关组织为数不少。虽然在行政上这些研究组织的编制不在国家预算内，但位于筑波县(Tsukuba)的国家地球科学及灾难预防研究机构(National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention,NIED)和公共事务研究机构(Public Works Research Institute,PERI)则为国家层级的灾难研究代表机构。

　　 
　　NIED致力于透过有效并可靠的科技发展以创造安全环境，其设计主持了调查灾难发生相关系络的的研究计划；而为了响应国内外关注的议题，NIED亦研究地球环境外来的变迁并加强预测因变迁而引发的潜在灾难，此研究相关领域包括各种天然灾害，其中以地震相关研究最为卓越。

　　
　　PERI的主要任务为提供科技的协助并传递工程学科技的相关研究结果，其研究焦点在于新材料物质的研发、创新建设方法，同时研究加强建设因应风险的措施。

　　
　　日本亦有许多大学附有减灾研究机构，其中两个具代表性的研究机构分别为京都减灾研究机构(Kyoto University’s Disaster Prevention Research Institute,DPRI)及东京大学地震研究机构(Tokyo University’s Earthquake Research Institute,ERI)。

　　
　　 DPRI为天然灾害预防和减灾研究中心，其研究范围包括各种天然灾害，如地震、火山爆发、山崩、洪水及风灾等，同时人为和社会相关因素亦在研究范围内。

　　
　　ERI主要研究领域为地震和火山并致力于寻找减低相关风险的方法，其为日本地震研究最具权威性的代表机构。

　　
　　The Disaster Reduction Alliance(DRA)是国家研究网络，会员包括许多国际知名灾难相关组织，其使命为整合并动员相关知识及研究资源，同时其会员经常在各项灾难研究相关事项上进行合作，此合作联盟并以信息和研究中心为目标，以改善世界的减灾情况。

(三)中国

　　
　　在中国，减灾研究为1998~2001年执行的中国国家减灾计划(Chinese National Disaster Reduction Plan)中的重要部份，国家研究议程则在National Academy of Sciences之下运作，为此设立了国家灾难管理中心(National Disaster Management Center)以促进知识的移转并使其应用于政策和实务。为克服减灾研究可能仅由个别学术专业进行探究且片断不完全的情形，国家科学、工程学、健康等相关领域学会皆在国家研究议程中扮演重要角色；同时，国家科学基金会及以相关议题为使命的基金会，如环境议题、气候变迁或当代国家发展议题等基金会皆可提供其知识和财务资源，以将其个别任务与社会中更广泛的减灾研究与实务相连结。

(四)印度

　　印度正从事一项改善风险管理相关信息内容及信息可及性的计划，印度灾难管理最高权力委员会(The government of India’s High Powered Committee on Disaster Management)计划发展一个天然灾害知识网络，这个灾难资源网络（Indian Disaster Resource Network, IDRN）将作为完整建立网络前的前导，用以储存、管理并传递信息，同时连结并促进从事灾难管理的政府部门、研究机构、大学、小区组织、个人之间的互动及同步的对话。此系统预设为累积经验的知识库，并借用网络的优点应用于远距教学，透过纳入图书馆及其它资源的连结，数字服务将可提供更广泛的连结途径至全球数据库、训练数据及早期预警系统，同时更预期未来有更多的技术、学术及专业机构连结进入这完整的专业网络。

五、国内灾害防救相关研究
　　
　　民国八十三年一月十七日，美国洛杉矶发生大地震,造成当地重大生命财产损失。政府为应付此类灾难，便效法美、日等先进国家，由内政部研拟「天然灾害防救方案」草案，并于八十三年四月二十六日华航名古屋空难后，将其修正为「灾害防救方案」。而民国八十八年九二一大地震之后，政府为提升我国灾害防救能力并建立防救灾体系，通过灾害防救法，取代过去之灾害防救方案，提供一套灾害防救体系与运作方式的正式法律规范，奠定我国危机管理的基础。灾害防救方案与之后的灾害防救法，是我国近年来首次针对灾害防救所建立的法令规章，在运作与执行上，自有许多可检讨与改进的部分，也成为了我国学术研究的主要对象之一。以陈亮全（1998）针对防灾专责机构的研究为例,自从灾害防救方案颁行以来，中央到地方成立四个层级的防灾体系，各层级会报亦已开始运作，较长期性与计划性的防救灾工作也开始展开。但过去几年来的风灾、土石流或是空难等一连事故紧急应变的挑战，仍呈现出现行的灾害防救方案与防救灾体系，尚有不少急待改善与强化之处，因此应否成立灾害防专责机构便是其中十分重要的课题。在未设立专责机构的情况下，国内现行防救灾体系的运作，虽已对平时及灾时的防救工作责任单位及人员有所规范，但其实际事务或紧急应变的执行（含召集人、指挥官以及其它消防或其它灾害主管机关之事务）皆由兼职或临时编组人员性质人员，以及非专责机构的固定人员负责，而使得防救灾工作大打折扣。此研究基于国内灾害防救工作的真实状况，从灾害防救所必须具有的功能之分析，来探讨国内中央层级防救灾专责机构的组成及其分工。由于灾害防救相关功能涉及之范围十分广泛、复杂，若是由一个专责机构完全负责，则此机构之组织将十分庞大，基于专责机构之设置将不增加员额、经费之原则，同时欲在较短时间内建构执行灾害防救各阶段之功能，该研究认为，虽然有灾害防救方案的运作，但仍应将防救灾架构予以功能及组织上的调整与强化，建立一救灾专责机构，以解决防救灾体系面临的问题。

参考文献

中文部分

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英文部分

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