一、问题的提出：

价值研究是否可能以及如何可能？

近代以降，“休谟问题”一直困扰着社会科学界。休谟提出，事实与价值分属两个截然不同的领域，由事实命题不可以推出价值命题。比如说，花是红的，并不能因此说，花是美的。休谟为他以后的世界画下的这一道的鸿沟如此之深，以致这两个世界都丧失了沟通的可能。社会科学为摆脱这一困扰，将价值问题剔除出社会科学研究的范围，认为社会科学研究的只是事实问题，而价值问题则委诸上帝；后来上帝死了，价值问题便委诸个人，最终沦为虚无，这意味着“价值的颠覆”。

既然如此，我们为何还在此讨论所谓的“行政信息公开制度在当代中国的价值”？这是因为，虽然本文无力解决休谟问题，但如将这一论题限制在某一范围内，在目前中国法学的语境中讨论一下该问题也还是具有一定意义的。于是，问题转化为我们如何来限定这样一个能够进行价值探讨的范围。

价值（value）一词最初出现于18世纪，在经济学鼻祖亚当・斯密的经典著作中就已出现，其本来的含义是指商品交换的质与量。后该词被广泛应用于哲学以及其他学科中，成为对经济、道德、审美以及逻辑等进行研究的一个范畴；与此相应，价值被赋予了宽广意义上的善的含义，成为用来涵盖诸如正义、公正、效率等内容的“大词”。一般来说，价值被区分为工具价值与内在价值，亦即作为实现某种目的的工具的善与作为目的本身的善。比如说努力学习这一社会行动能够获得高学历，从而能找到好的工作，从而能赚得较多的钱，从而能过上舒适的生活，从而能让父母过上舒适的生活，……就此而言，努力学习这一社会行动具有工具价值；同时，努力学习本身能“为学习而学习”，从学习中获得纯粹智性追求的乐趣，因而努力学习具有内在价值。或者，价值被区分为工具价值与终极价值，亦即作为某一目的的善与作为目的整体的善。我们还是以努力学习为例来进行说明，努力学习这一社会行动能找到好工作，从而能赚得较多的钱，从而能过上舒适的生活，从而能让父母过上舒适的生活，……，就此而言，努力学习具有工具价值，而且这一链条中的每一环节都具有工具价值；但是，努力学习的终极价值是什么？在这一点上就取决于个体的选择，因为没有人能够提供确定的答案，比如说可能是共产主义（被马克思主义者）、钱（被葛朗台一类的人）、真（被学习自然科学）、善（被学习伦理学的）、美（被学习艺术的）等等视为终极价值。正因为在这一根本点上的众说纷纭，出现了事实与价值的二分；并且价值也出现了上述的二分。

由于事实意味着客观性，而价值则暗示着主观性，因而在进行价值研究或者形成价值的客观性理论时，事实与价值的关系成为首当其冲的问题。韦伯认为，事实与价值以及经验科学与价值判断之间存在泾渭分明的界限：经验科学终究是以了解实存物之间的关系和结构为己任，而对“应然”并不言及；价值判断则以“应然”为指导实践行动为前提。“我们的杂志（《社会科学和社会政策文库》）作为经验的专门学科的代表，如我们马上要预先说明的那样，必须在根本上拒斥这种观点，因为我们认为，经验科学的任务决不是提出约束性的规范和理想，以便从中引申出实践的处方。”韦伯的这一区分的根据建立在他对科学认识与实践认识具有不同的结构以及由此带来的两者对价值的不同关系上。科学知识乃是以对客观现象的联系和结构的认识为基点的、依据客观方法所建构的知识体系；对一切科学知识来说，对象都是实在的，亦即具有真实的事实性。在这个意义上，他把自然科学对象视为只有自身结构和联系的结构，而社会科学对象除此之外还有主体赋予的意义结构。为了把握不同主体赋予行动动机的意义，就需要了解诱发主体行动动机的价值观念。因此，价值本质不在于真实的事实性，而是它们的有效性。这种有效性表现在：首先，价值附着在对象之上，并且由于价值的附着对象变成有价值的；其次，价值与行动主体相联系，并且由于这种联系，主体的行动变成评价即价值判断。

韦伯主张社会科学在研究时应把对象视为有价值附着其中的对象，这是韦伯与以往的社会科学家所不同之处。以往的社会科学家将价值排除出了经验科学研究的范围，只限于研究事实本身，如自然科学那样；而韦伯则认为社会事实与自然事实有着关键性的区别，就是社会事实中蕴含着社会行动主体所赋予的价值。因此韦伯主张，应该使用与价值相联系的方法；但同时，为保持研究的客观性，在态度上要保持价值中立性，而反对把社会科学研究本身变成一种评价即价值判断。韦伯提出“价值中立”概念的主用意图，在于把它视为一个规范社会认识的原则，他竭力要消除人们对社会科学抱有的超出其自身能力的一种幻想：似乎凭借社会科学可以对不同的、甚至相互冲突的价值作出科学性的评价。“一名科学工作者，在他表明自己的价值判断之时，也就是对事实充分理解的终结之时。”这里应注意与价值相联系的方法与价值判断方法的区别，与价值相联系的方法就是研究社会行动的意义，但本身又排除对不同社会现象作出自身的价值判断；与此相关，还应注意价值的有效性与价值意义的区分，科学只与价值的有效性发生关系，但不涉及价值本身的“意义”问题。

这样，将价值研究的范围就限定在与价值相关的社会事实的经验研究上，“一门经验科学不能教给某人他应当做什么，而是只能教给他能够做什么，以及――在具体条件下――他想要做什么。”而“想要”则必定与某一目的相联系，实现该目的必需一定的手段，手段与目的之间的适当性问题则涉及到手段是否具有价值，以及，相对于目前的所能够运用的手段来说目的是否具有价值。那么，如果我们能够将这种价值揭示出来，则在这一点上可以说，价值研究是可能的。首先，这一点毫无疑问是可以被纳入经验科学的范畴的。“由于我们（在我们某个时候的知识范围内）能够有效地确定，哪些手段适合于引向一个前定的目的，哪些手段不适合于引向一个前定的目的，我们也能够以这种方式权衡借助可供利用的手段达到某个目的的可能性，从而间接地根据当时的历史处境，判断目的设定自身在实践上是有意义的，或者根据给定的条件状况是无意义的。”其次，按照目的进行行动时，总可能会出现一些并非直接意想到的伴随结果，预测可能发生的伴随结果的任务，也须由经验科学来研究。这就可能为行动者提供权衡他的行为所想达到的后果与意外的后果的对比关系，从而能够确定在达到目标所预料的代价是否会超出目标的价值。“由于在绝大多数情况下，任何所追求的目的在这种意义上都有或可能有某种‘代价’，所有有责任心的人在行动时的自我思考，就不能忽略对行为目的和后果作出权衡，我们迄今所考察的技术性批判的最根本的功能之一，就是使人们能够作出这种权衡。”

在实践中，人们进行价值判断的结构包含以下三个方面的内容：首先，在实践的各个具体价值判断中归纳出最终的、具有内在一贯性的终极价值，这个过程实际上就是科学的归纳推理过程。行动者就具体问题下价值判断时，并不都是自觉的意识到终极价值的存在。但如果他在各具体判断中坚持首尾一贯性，那么在由多个具体的价值判断构成的系列中必然能发现有终极价值意义的联系，并且往往会不自觉的按照终极价值校正具体的价值判断。其次，当接受特定的终极价值时，亦即使终极价值承担起从这里推衍出各种具体的、必能归结于这一公设的价值判断的职能。这是与归纳推理方向相反的演绎推理过程。这两个过程本是规范科学的任务，如果价值判断的对象在经验事实上出现疑难，则可借经验科学之力。最后，按照特定的实践判断的行动，必然是有目的的行动，为此就必须考虑使用与之相符的手段，所以行动者须斟酌谋划一系列手段，而科学对于考察手段的功能与效率十分有效。此外，按照目的进行行动时，总可能会出现一些并非直接意想到的伴随结果，预测可能发生的伴随结果的任务，也须由科学来承担。经验科学所能解决的是――谋划适合特定目的的手段和预测可能发生的伴随结果，因而，通过对目的、手段和次要结果的考察，我们可以经验的研究主体所赋予的社会事实的意义及其之间的关系。因此，从社会行动入手是经验科学进行价值研究的一条可行途径。

就法律而言，法律被视为规范与准则的统一体，前者在规范法学的意义上被视为应然，后者在法律社会学的意义上被视为实然，“一方面，‘法律规则’是一个理念上思想上可推演的规范，另一方面它是一个经验上……可确定的准则，具体为人们所拥有”。（韦伯语）但法律的有效性，首先是个规则性的事实，这一事实的出现，源于行动者主观上对规范存在的观念而定。或者准确的说，一方面把应然当作实然来考察，在应然的要求下使实然内化（客观的社会行动被归结为主观的意义），从而把客观性纳入主观性的考察；另一方面，则把实然视为特定应然追求的结果来理解，在实然中使应然外化（某种价值是造成特定社会行动发生的原因），从而把主观性纳入客观性来把握。在此意义上，法律被视为一种社会行动。如果我们想探讨法律的价值，就必须揭示法律作为一种社会行动的运作过程及其影响，以及其作为一种与某种目的相联系的手段的合理性。

因此，本文沿着韦伯的思路，试图从两个方面来探讨行政信息公开制度的价值问题：一个是“立法者与阐释者”（鲍曼语）对于引进行政信息公开制度的目的及其作为该实现目的的一种手段的合理性；另一个是行政信息公开制度的实际运作及其影响。当然这种区分只是为了方便研究的进行，现实的情况通常是二者交织在一起，很难进行十分清楚的二分法，一方面是社会中规则性的行动产生规范性，如耶利纳克所谓的“实然所具有的规范力”，而另一方面，也有立法成果制约社会事实，建构社会事实的一面，如希尔士所谓的“规范所具有的实际力量”。

二、我国行政信息公开制度的沿革与价值变迁

在对行政信息公开制度进行历史性探讨之前，我们首先界定一下何为行政信息公开制度。为讨论的需要，本文将从一种宽泛意义上来理解行政信息公开制度，即指法律上赋予自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除外事项之外的任何信息的制度。为了将视野限制在行政法的范围内，这里的公权力排除审判权与检察权。这种对行政信息公开制度的界定并不十分严格，但总算是为我们的下面的讨论立下一个基点。

在探讨我国行政信息公开制度的沿革时，可以分为两个方面：一是立法者与阐释者在这一制度上究竟基于什么样的目的以及赋予了该制度以何种的历史使命；二是该项制度在实际中的运行及其影响如何。

1949年，中华人民共和国成立，使中国的社会性质和国家形态发生了根本性的变化。经此“开天辟地”式的历史事件，我国完成了现代民族国家的建构，确立起人民主权原则。在此背景下，人民作为国家主人，当然有权了解国家事务的运作，因而，在国家权力的运行过程中实行透明公开原则，应是自然而然之事。所以，我国的行政信息公开理念自立国伊始就已发端，并且从一开始就曾做过制度化的努力。虽然几经曲折，但是这一制度顽强的以各种方式生存了下来。在十一届三中全会以后，政治、经济体制改革被提上议程，对外开放逐步进行，随着改革深入以及社会的变迁，我国政治体制及社会环境发生了巨大变化，国家领导也逐渐意识到行政信息公开制度的效用，在各个不同领域、不同层面推行公开制度，并且做出了法制化的努力。

（一）建国初期的萌芽阶段

建国之后，一方面由于新中国尚处于襁褓之中，面临变化的国际环境以及复杂的国内环境，国内反动派与国外敌对势力的颠覆渗透活动不断；另一方面，中国共产党在特定历史条件下从事地下活动的需要所形成的保密习惯，使新中国政府延续了保密的传统，对于信息采取的态度主要是保密。新中国的缔造者们毫无疑问意识到了这一点，毛主席还为此题字“严守国家秘密”。这一点从1951年公布《保守国家机密暂行条例》的事件中，我们也可隐约看出党和国家在保密与公开之间利益衡量的取舍。虽然同时也制定了一些公开信息的法律规范，但总的来说，建国初期的一些公开措施是作为保密的例外形态而存在。因而，这一时期的信息公开只是实现中央政权的辅助性政治措施，其主要目的在于通过广而告之，使中央政权的指示和精神能够传达到普通民众中去，保障上令下达，巩固新生的政权。

在保密的同时，也陆续制定了一些法律规范，以让公民知悉、了解有关信息。如1950年1月1日颁布的《政务院关于中央人民政府所属各机关发表公报及公告性文件的办法》是笔者能够查到的最早的关于行政信息公开制度的规定。该办法全文如下：本院于一九四九年十二月九日颁布了关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法，该办法规定：一切公告及公告性的新闻，均由新华通讯社统一发布。现为进一步加强新闻发表的效果及其准确性，特指定：凡属中央人民政府及其所属各机关的一切公告及公告性新闻，均应交由新华通讯社发布，并由《人民日报》负责刊载；如各种报刊所发表的文字有出入时，应以新华通讯社发布、《人民日报》刊载的文字为准。从该办法的规定可以看出，建国初期的行政信息公开制度有以下特点：第一，公开的内容主要是法令、报告、政府组成人员等公共性信息；第二，公布的载体主要是人民日报以及新华社的通讯；第三，根据公共信息的不同种类采取不同的公开方式；第四，公开的种类表现为主动公开。毫无疑问，这些措施的颁布起到了良好的作用，使中央的精神能够迅速有效的传达到960万平方公里的土地上，保障了中国从领土上重新大一统，并完成了现代民族国家的建构。当然，我们也可以看到，为了确立一个统一完整的中央形象，能够进行信息发布的主体比较单一，仅为新华社和人民日报，这种做法一方面保证了信息公开的权威性与准确性，但也毫无疑问限定了信息公布的渠道，这点与建国初期的国内外形势密不可分，同时历来对于保密的强调使这一传统被延续下来，尤其是在行政机关的内部被制度化，这给日后的行政信息公开制度的发展带来了阻力。

（二）初步形成时期

新中国的政权巩固之后，我国进入了宪法国家时期。1954年9月，我国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》（简称1954年宪法），这部宪法对国家机关的公开制度做了明确的原则性规定，使这一制度得以建立。如第17条明确规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同人民群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”实现这一宪法规范的前提，是人民群众必须了解国家机关的运行，因而，行政信息的公开就是该条规范的题中之义。按照我们的国家治理理念的逻辑，党和国家代表着广大人民群众的根本利益，党员干部是人民群众中的先锋分子，而人民群众由于其历史局限性则始终需要先锋分子的引导，因而，这就要求一种“既能向群众报告工作，又能宣传教育群众”的行政信息公开形态，“宣传”就成为了“公开”的代名词。正如毛泽东主席在于美国记者斯诺的谈话中讲到中国犯罪数字的统计问题时说道：“公布犯罪数字实际上也是一种宣传，它有利于人民群众和社会各界对社会治安形势有一个正确认识，有利于人民群众对公安工作的监督和了解，也有利于震慑犯罪，使广大人民群众受到教育。”

我们以这一时期的公安工作中的行政信息公开为例来加以说明。当时，公安系统在全国范围内开展大规模镇压反革命运动，以及之后开展了取缔反动道门、禁毒、禁娼等运动，而在这些运动中都是通过大张旗鼓的宣传（主要方式是通过电台、报纸、标语等）来发动群众，以达到家喻户晓、人人皆知的效果。这样，宣传公开就使公安工作变成了人民与公安机关的共同行动，容易得到人民的监督与支持，而我们的公安系统也就战果累累。

在这一时期，宣传是作为行政信息公开制度在我国出现的最初形式而存在的。之所以将宣传作为一种行政信息公开的制度化的事实，在于以下两个原因：第一，宣传在事实上起到了公开的效果，让人民群众有机会、有途径了解并参与国家机关的政策内容的制订及其实施过程，从而体现了人民民主的宪法原则。第二，宣传作为我们党和国家的重要工作，其运行有一整套完备的体制和系统，突出强调的是党的领导、协调和动员的公开性力量作用。这一种形态的公开方式在其初步形成时期具有良好的效果，但是，通过宣传来公开具有其必然的缺陷：第一，这种公开始终是基于一种行政管理法视角下的工具论，作为贯彻党的政策而存在的，没有法制化，其内容很容易朝令夕改，更不要说难以得到法律上的救济。第二，在这种公开方式中，人民群众始终处于被动的接受和参与，难以培育起真正的民主意识。第三，与这种公开方式相伴随的是群众运动，在波涛汹涌的运动中公民个体被淹没在人民群众的汪洋大海中，其个体权益难以保障。这在中国随后的历史中得到应验，而宣传作为一种公开形式也就丧失其本来的目的和意义，而不得不探索新的公开途径。

（三）制度转型时期

经过十年暴风骤雨般的文化大革命，十一届三中全会对此进行了反思和总结，之后开始了经济市场化、政治民主化和国家法制化的进程。国家活动公开化作为这一进程中的一个组成部分，也被纳入了法制化的轨道。

在行政信息公开制度初步形成时期，无论是在国家领导层面还是学者研究层面，强调的都是行政信息公开制度作为有效监督手段以及保障行政管理的顺利进行的意义。这种指导思想是计划经济体制、行政法作为管理法模式存在认识的一种必然反映，还没有认识到信息的积极作用，因此，该阶段强调的仍然具有行政公开制度的管理法特色，但随着法制社会目标的提出与法学研究的深入，已经开始较多地利用其他的理论资源进行行政公开制度的论证，并且逐渐将行政公开纳入法制化的轨道。

在该阶段，对于公开制度之所以存在一般是采用如下论证模式：社会主义民主的本质特征是人民当家作主，作为一种国家制度，社会主义民主制度是人类历史上最高的民主。我国宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这表明我国实行的人民主权原则，但是在具体的政治实践中，人民如何组织起来行使当家作主的权力？除了选举人民代表之外，另外一种有效措施就是对人民代表以及国家工作人员进行监督，以保证其能够真正代表人民群众的利益和意志。人民如何才能有效的行使监督权，如何才能积极参与到国家政治生活，其中的一个重要前提就是人民对于国家大事、对国家机关以及国家机关的工作人员的活动有所了解。于是，行政信息公开制度作为保证人民当家作主的有效手段被提上议事日程，并通过一系列的制度加以落实。

在公开的内容上，已经从法令、政务院组成人员等高层次公共性信息演变为公共信息与具体制度操作过程的信息并存的局面，也注意保护公开过程中与隐私、秘密等利益的衡量。出现公益与私益的利益衡量，这在我国的行政信息公开制度的发展过程中是一重大进展。在我国社会转型时期，随着市场经济逐渐形成，社会的利益日益多元化，人们可以公开讨论私人利益，甚至私人利益能与公共利益进行衡量孰轻孰重，这本身反应了私域的扩展。在此基础上，行政信息公开制度就有了积极性建构和法制化的内在动力和本质可能性。

在公开方式上，彻底否弃了过去伴之以运动的宣传方式，主要在法制化的范围内利用传统媒体进行行政信息的公开。恢复了国务院公报的出版发行，开始采用电台、电视台等新类型媒体对公共信息加以传播，各级部门也开始编制各部门的文件作为公开的有效方式。在这阶段的行政信息公开工作上，由于经济工作成果显著，克服了经济上的短缺状态，在全国范围内电视机和电台得到普及，加上纸媒的增多，这就大大便利了政府主导的行政信息公开工作的开展，通过视听的无处不在的渗透，公民很容易获得政府提供的行政信息。但是，虽然公开方式的种类增多，客观上增强了公开的效果，由于仍然沿袭的是行政管理法的思路，公民能够获得的信息只是经过行政机关筛选的信息，这就大大限制了公开方式增多所带来的正面效果。

在公开的种类上，主要是主动公开；依申请公开存在的范围比较狭窄，而且还负有一些附加条件，如单位的介绍信等等、需要交纳费用。在建国三十年后，行政机关的暮气日重，行政机关习惯于各种信息资源的垄断；而法治的缺失导致没有外在的强制力，行政机关公开信息的自由裁量权很大，对于行政信息的公开与否或者公开哪些内容，基本上都是行政机关根据其自身的需要来决定的，或者即使公开也要附加严格的条件。虽然国家试图扭转这种情况，但由于法制化的进程刚刚开启，难以建立完备的积极型行政信息公开制度，而只能“摸着石头过河”，实行以行政机关的主动公开为主、以依申请公开为辅的消极型行政信息公开制度。

在这一时期，我国社会处于剧烈的社会转型时期，行政信息公开制度虽然略具雏形，但一方面，法制化程度不高，朝令夕改的现象普遍存在，影响了法的稳定性与确定性，另一方面，行政人员与公民的行政法制意识薄弱，在行政信息公开制度的实施过程中总显现为一种被动参与，这一制度对于社会的法制重塑效果十分有限。

（四）稳步发展时期

随着市场经济体制的逐步建立、民主制度不断完善，人们的政治参与意识普遍提高。一方面，人们逐渐意识到行政并不仅仅是一种“执行”，而是一种能够对自己生活产生积极影响的活动，为了能够使行政活动更加符合自己利益以及有效率，人们希望能够参与行政活动。美国政治学者阿尔蒙德等认为，公民“如果对领导人的行为缺乏确切的了解，对这些行动和公众目标之间的关系缺乏认识，那么，要想有意义地表达利益和施加影响是不可能的。”另一方面，公民改变了过去“认为自己在行政组织面前是被统治者，处于消极位置”的观点，意识到自己不仅是代议制下的国家的主人，也是行政的主人。“一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。”作为行政的主人，公民有权要求行政机关遵守公共服务的平等性规则，公民的行政参与不仅是一个过程，而且也是一种民主价值，是一种与人民主权以及公民的地位有着密切联系的活动，行政对于公民的行政参与负有说明性以及责任性的义务。“对于相对人来说，沟通意味着行政的公开化并向公众提供广泛的信息，有效的沟通首先意味着公共行政事务的最大公开，意味着公民享有对公共事务的知情权，可以获得与公共行政有关的资料。”

在这种背景下，国家对行政信息公开制度给予高度重视，江泽民总书记在党的15大报告中指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事务，对干部实行民主监督。” 1997年，国务院在部署反腐败和廉政建设的任务时，朱�F基总理明确指出：“地方各级政府尤其是乡镇、基层站所及‘窗口’行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项以外，都应该采用适当的方式向群众和社会公开，以接受群众监督。”中纪委书记尉健行同志在全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议上指出：政务公开不是一项简单的业务工作，它与党的基层组织建设、思想政治工作、政府的行政管理、经济管理和社会管理工作紧密相联。我们可以看到，当前中国的立法者们对于行政信息公开制度的目的在于实现对于民众的政治动员，扩大政治参与的范围，兼带“防腐剂”的作用，以此作为实现民主以及在此基础上实现政治合法性的重构的手段。

我国公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，已有一定基础，公开方式逐渐多样化、公开种类增多，立法已经提上议程，目前我国行政信息公开制度的特点如下：

1、公开制度的依据

行政信息公开制度设立之初，制度实施主要依靠的是政策，通过政策对行政公开的内容、形式、程序、监督和评价体系做出规定；随着制度发展，政策作为依据暴露出稳定性差等缺点，各级机关开始寻求法律作为行政信息公开制度实施的依据，在立法过程中，由于缺乏全局观以及统一的调配，导致各种层次立法从不同角度对行政信息公开制度加以规定，有学者评价说，中国行政信息公开制度的最大特点是没有一部统一的立法。有关行政信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，“档案法”所调整的档案涉及到许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及到“商业秘密”的保护；《统计法》涉及到“统计资料”的管理与公布问题。有鉴于此，统一的立法《政府信息公开条例》正在起草之中，于2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位，该规定虽然是一个地方规章，但却集合了国内立法的一个趋势，窥一斑知全豹，极具参考价值。

2、公开的种类

在权利主体获知行政信息的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新闻媒体、行政机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知行政机关信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获知行政机关的信息。一般而言，站在行政机关的角度，对于前一种方式也可以称为主动公开，但这种称谓并不意味着行政机关是否公开是行政机关的权利；对于后一种公开称为被动公开或者是依申请公开。在各国行政信息公开立法的发展过程中，存在一个从主动公开为主到主动公开和依申请公开并重的阶段。在我国的行政信息公开立法中也同样存在这样一个趋势：在立法之初，出于管理的需要，行政机关主要采用主动公开的方式，将一些法规公布给公众，对于大量的行政信息出于保密的需要而不予以公布，更加谈不上公众的依申请公开。随着行政模式的转变，国家机关意识到公开不仅仅是管理的需要，更是民主政治的应有之意，政府的权力来源于社会，作为权力的受委托行使者应该向权力的实际享有者尽到适当地说明义务，以保证受委托的权力不被滥用。

我国现行制度对权利主体被动获取信息权利规定的较为详细和普遍，但对于依申请公开，也就是权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽也有依申请公开的规定，但没有形成系统、全面的规定，而是较为零乱的分散于不同层次的立法中，也缺乏实际的操作程序。到目前为止，对于依申请公开规定最为详细的是《广州市政府信息公开规定》。该规定的积极意义在于：第一，明确确定任何人享有向政府请求公开有关信息的权利――知情权；第二，在依申请公开的程序上进行了设置，对申请的方式、收费、答复的时间以及与其他相关利益冲突如何协调等问题加以规定，这种设置无疑是具有积极意义的。

3、公开的内容

行政信息公开制度建立之初，公开的主要内容为法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开。随着社会发展，公开的内容不限于办事制度以及法律依据，也包括行政机关拥有的各种信息――文件、档案以及数据库的各种资料。总体而言，公开的信息较以前有所扩大，在公开的时候也注意到隐私、秘密以及其他不适宜公开的信息的保护问题。特别需要关注的是，《广州市政府信息公开规定》确定了“公开是原则，不公开是例外”的公开规则，除了属于予以保护的信息外，在此之外的任何信息――无论载体，还是形成的时间，都属于公开的范围。这种规定无疑是值得肯定的。

4、公开的方式

目前我国关于信息公开的方式逐渐多样化――从传统的纸质媒体向以电子媒体为主的多种形式转变，并且根据信息种类不同采取不同方式，这种转变是与政府的行政运作模式向电子化方向的转变相联系的。如向社会公开公开的内容主要是通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会传媒；对于向相关群众公开的内容主要是通过设立办公大厅、印发办事指南（明白卡）、设置公开栏、咨询服务台等形式；对于向单个对象公开的内容则采用通报、信函、回访等形式。

从以上罗列的特点可以看出，在这一时期，随着社会主义市场经济体制日益成熟，法治作为一种治国法略获得广泛认同，行政法治原则得到确立。通过一系列行政法律法规的实施，公民的行政法意识得到大大提高，而行政法律的专业领域也得到承认与确立，行政法律的专业人员不断增加，行政信息公开制度作为一种行政法律技术和专门制度得到深入的研究与有效的实施；同时，在行政法的范畴内，行政信息公开制度的程序性不断被发现，导致其作为一种法律技术变得越来越精巧繁复，从而又强化了它的专业性。一旦形成了一种专门的技术知识，行政信息公开制度就会较少直接受社会生活的波动而激烈变化，而受法律团体内的话语实践的制约；即使出现变化，其已经形成的知识传统和实践也会使行政信息公开制度保持相当大的连续性。这样的法律性的运行会显示相当程度的稳定性和自主性。这种情况的出现，无疑有助于行政法治目标的实现。

三、结语

经过对行政信息公开制度的宏观上的历史考察，我们可以发现，在我国不同的历史时期，行政信息公开制度具有不同的价值。一方面，立法者在不同的历史时期基于不同的目的赋予了行政信息公开以不同意义，另一方面，行政信息公开制度在运行过程中出现了与“立法原意”有所偏差的种种结果，从而在一定程度上促成立法者对于行政信息公开制度的价值认知的改变。在建国之初，行政信息公开被视为一种巩固新生政权、实现中央集权的手段，在这种意义上这种制度是有效的；在行政信息公开制度形成的初期，为贯彻宪法国家的目标，实现人民民专政，行政信息公开被转化为既能向群众报告工作、又能得到群众监督的宣传方式，这一方式的实施初期十分有效，但后来被滥用而失去了最初的意义，这也促使立法者对于该制度的认识的改变；在制度转型时期，行政信息公开制度同样被视为实现社会主义民主的一种方式，但是立法者认识到需要加以法制化，其作为一种制度的效力初步得到呈现，只是由于其制度化尚处于起始阶段，其有效性大大遭到限制；在社会主义法治国家的目标被确立起来以后，而行政信息公开制度被赋予了多重意义：防范腐败、扩大政治参与以及实现行政法治，这一制度在实施的过程中，由于其稳定性、确定性、程序性以及专业性，因而大大增加了实现目标的有效性。同时，由于行政信息公开制度形成了一套自足的法律知识体系，使其保持延续的可能性大大增加，从而在中国语境中其内在价值的形成得以可能，而工具色彩的摆脱也得以可能。

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本文发表于中国人民大学宪政与行政法治研究中心编辑：《宪政与行政法治评论》（创刊号），中国人民大学出版社，2004年版。

“价值的颠覆”一词借用于马克斯・舍勒所著同名书题《价值的颠覆》（刘小枫编，三联书店1997年版）。

社会行动是韦伯社会学的一个重要概念，指的是行动被根据行动者意谓下的意义而涉及他人的行为且以之为取向者。参见韦伯著，林荣远译：《经济与社会》（上卷），商务印书馆1998年版，第54―55页。

参见韦伯著，李秋零、田薇译：《社会科学方法论》，中国人民大学1999年版，第2页。

参见苏国勋著：《理性化及其限制――韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第272―273页。

参见韦伯著，冯克利译：《学术与政治》，三联书店1998年版，第38页。

参见韦伯著，李秋零、田薇译：《社会科学方法论》，中国人民大学1999年版，第4页。

参见韦伯著，李秋零、田薇译：《社会科学方法论》，中国人民大学1999年版，第3页。

参见苏国勋著：《理性化及其限制――韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第272―273页。

转引自林端著：《儒家伦理与法律文化》，中国政法大学出版社2002年版，第56页。

参见苏国勋著：《理性化及其限制――韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第271页。

参见林端著：《儒家伦理与法律文化》，中国政法大学出版社2002年版，第79页。

参见李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第239页。

参见杜钢建著：《公民参与在重塑政府中的作用》，载于《新东方》，1999年第1期，第65页。

参见张庆福、吕艳滨著：《论知情权》，载于《江苏行政学院学报》，2002年第1期，第109页。

行政公开制度作为政务公开制度的一种，政务公开制度的现状也反映了行政公开制度的现状。

1998年，中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，村务公开全面推行。与此同时，各地进行了乡镇镇务公开的试点和推广工作。随后，一些县市、地级市、省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的探讨，如广东省人大常委会于1999年9月9日举行的《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会。在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。再如北京市工商行政管理局行政执法公示制度（暂行）中就规定了执法的内容和期限；办事的程序；收费的项目、标准、依据；违反公示行为的处罚规定；公安系统发布了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。

参见康晓光著：《经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础》，载于《战略与管理》，1999年第4期。

周汉华：《中美政府公开制度异同》，载于《公法研究》，商务印书馆2002年版，第93页。

在各国行政信息公开立法中，对于何为“信息”是界定的一个难点。有的国家将其界定为行政机关工作过程中处理的信息，有的国家将其界定为行政机关收集的资料。这种界定方法实际上都很难走出“同义定义”的怪圈。

为综合地推进行政信息公开制度的实施，行政机关除对应当事人的请求提供便利外，还应采取主动的措施。日本《信息公开法》第40条规定，政府要为综合推进信息公开，努力将行政机关保有的信息适时地、适当地向公民公布，充实信息提供的措施。对此，《信息公开法纲要案的思考》中曾指出：“基本的政策、重要的政策或公民集中关心的政策等信息，应当在没有公民的请求时就广泛地向公民提供。并且，在环境、消费生活及其他特定的行政领域，应当向公民作一般传达的信息，要规定行政机关在制作或得到该信息后，要用最适当的方法向公民提供作为该行政机关的义务。以使行政信息公开制度充实、强化。”

关于法律活动的专门化的实证分析参见苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第129―155页。

文章来源：中国人民大学宪政与行政法治研究中心主编：《宪政与行政法治评论》，中国人 发布时间：2007/12/24