政府信息公开报告制度在我国的生成与发展* 

 

赵正群   朱冬玲

 

内容摘要“公布各级行政机关政府信息公开年度报告制度”作为我国信息法制建设中的一项制度创新，已经获得了初步实践和展开。通过对2008年度各省部级机关公布的报告文本的实证分析，发现了有些机关没有认真履行《条例》规定的“公布报告”职责；主管部门对各级机关有效履行本项职责的指导、监督不够；公众参与不够等问题。建议主管部门针对存在的问题，以编制“报告指南”，提供“报告文本模板”的方法来指导各级行政机关做好本项工作。并督促具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位也履行“公布报告”义务，支持社会公益组织对“公布报告”的组织化参与，系统化监督和全面专业化的评议，以促进这一新型法规制度的落实与持续发展。

关键词：政府信息公开条例；公布年度报告；社会评议；组织化参与

    引言

将提交“年度报告”规定为实施行政法规的一项“监督和保障”措施，在我国改革开放以来制定的法律法规中，如果不是绝无仅有，也属较为罕见。由此形成了一项颇具特色的新型法律规则与具体制度，有给予专门解读和研讨的必要。基于我国《政府信息公开条例》实施未久，在认识与实施政府信息公开年度报告制度方面正面临着诸多理论和实践问题，本文拟对我国的政府信息公开工作报告制度的生成过程与展开情况作一些基础性实证考察，归纳整理面临的一些理论与实务问题，提出发展和完善的途径，以裨益于方兴未艾的我国信息公开法制建设事业。

一、政府信息公开报告制度在我国的出现与制度创新

我国的政府信息公开报告制度，又被称为信息公开年报制度，被规定于2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的第三十一条和第三十二条。第三十一条规定了各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。第三十二条规定了政府信息公开工作年度报告应包括六项基本内容。

这一新型法规制度的生成渊源，就国内而言，可以被追溯到2004年1月20日上海市政府发布的《上海市政府信息公开规定》和于2004年5月18日湖北省政府发布的《湖北省政府信息公开规定》等地方政府制定的信息公开规定之中。上海市的规定较为具体详细。其第三十条规定，市信息化委员会应当于每年3月31日之前，公布本市政府信息公开年度报告，年度报告应当包括下列内容：（一）政府机关主动公开政府信息的情况；（二）公民、法人和其他组织申请公开政府信息的情况统计；（三）政府机关同意公开、部分公开和免予公开的分类情况统计；（四）就政府信息公开提出复议、诉讼和申诉的情况统计及其处理结果；（五）存在的主要问题以及改进的方案；（六）其他应当报告的重要事项。据此，上海市的政府信息公开职能部门已经先后发布了2004年至2008年五份上海市政府信息公开年度报告。参见本文表一。

表一：上海市2004――2008年政府信息公开工作年度报告内容分析统计表

组成 年份	一	二	三	四	五	六	七	八	发布时间	报告字数
2004年	概述	主动公开政府信息的情况	依申请公开政府信息的情况	咨询情况	复议、诉讼和申诉情况	工作人员和收支情况	主要问题和改进措施	附表	2005-03-10 上海政府网	9072
2005年	概述	主动公开政府信息的情况	依申请公开政府信息的情况	咨询情况	复议、诉讼和申诉情况	工作人员和收支情况	主要问题和改进措施	附表	2006-03-29 上海政府网	7061
2006年	概述	政府信息主动公开情况	政府信息依申请公开情况	咨询情况	复议、诉讼和申诉的情况	工作人员和政府收支情况	主要问题和改进措施	附表	2007-04-04 中国政府网	6834
2007年	概述	主动公开政府信息情况	依申请公开政府信息情况	咨询处理情况	复议、诉讼和申诉情况	工作人员和政府支出情况	主要问题和改进措施	说明与附表	2008-03-31 上海政府网	8600
2008年	概述	主动公开政府信息情况	依申请公开政府信息情况	咨询处理情况	复议、诉讼和申诉情况	政府信息收费及免除情况	主要问题和改进措施	说明与附表	2009-03-31 上海政府网	7920

正是在以上海为代表的诸多地方政府对政府信息公开工作年度报告制度“先行先试”的基础上，于2007年4月24日发布的《条例》才以第三十一条和第三十二条规定了各级行政机关的政府信息公开年度报告制度。这意味着一项新型成文法规范在我国行政法规层次的正式诞生，构成了我国信息公开法制建设中的一项制度创新。其创新性可以概括为以下几点：

（一）政府信息公开年度报告是一种“执法报告”，具有鲜明的执行性，而不具有决策性。

   其不同于我国执政党文件中的“政治报告”，如中国共产党十七大报告。也不同于宪法和宪法性文件规定的“宪政报告”。仅就其“执行性”而言，《条例》规定的政府信息公开报告制度在一定程度上与中国已经加入或签署的诸多国际人权公约中的“履约报告”具有某种相似性。如我国在2001年正式批准加入《经济、社会及文化权利国际公约》之后，根据“有关缔约国在《公约》生效后两年之中提交初步报告”的规定，于2003年6月27日，通过联合国秘书长向经社文委员会如期提交了首次报告。并预定于2010年继续“完成《经济、社会和文化权利国际公约》第二次履约报告的撰写工作，并将报告提交相关条约机构审议。”。

（二）政府信息公开年度报告作为一种“执法报告”，不同于具体工作信息的发布与报告。

    为了应对发生的多起突发公共事件，我国在近年制定的相关法律法规中已经确立了一种重要的信息报告与发布制度。如在由国务院于２００３年５月9日颁布与实施的《突发公共卫生事件应急条例》中，专设了 “报告与信息发布”一章，规定国家建立突发事件应急报告制度和突发事件的信息发布制度；国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统； 任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报；接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。至2007年上述应急报告与信息发布制度又被进一步发展规定在，由第十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》之中，自2007年11月1日起施行。政府信息公开年度报告制度与国务院《应急条例》和国家《突发事件应对法 》中信息报告与发布制度的明显不同之一为，政府信息公开年度报告的主体只限于负有政府信息公开职责的各级行政机关，是各级行政机关履行政府信息公开职责的一种方式，而在《应急条例》和《突发事件应对法》中，则把紧急疫情信息报告的职责除赋予行政机关之外，还把报告义务赋予了获悉突发事件信息的所有公民、法人或者其他组织。

（三）政府信息公开报告制度进一步彰显了政府信息公开体系的“公开性”。

    一般意义上的报告，具有执行者向主管机关汇报工作情况之意。据此，政府信息公开报告本应是下级政府向上级政府或政府所属部门向本级政府提交的履行政府信息公开职责情况的汇报，并不必然具有公开义务。但以《条例》规定的政府信息公开报告制度的另一突出特色，则为其明确要求各级行政机关应在每年3月31日前“公布”本行政机关政府信息公开工作年度报告。这就把各级行政机关对政府信息公开工作情况的报告、调查和公布均整合规定在同一法律规范里了，而不同于在《应急条例》和《突发事件应对法》中把对紧急疫情的信息报告、调查和发布规则分别规定为不同的法律规范。从而使《条例》中的政府信息公开报告规范不仅具有通常的“报告”属性，更被特别赋予了其“公开”属性，这进一步彰显并增强了政府信息公开制度的“公开性”。

（四）政府信息公开报告制度已经被《条例》明文规定为一项实施法律法规的“监督和保障”措施。

    从法律规范角度解析“各级行政机关应在每年3月31日前公布本行政机关政府信息公开工作年度报告”，与其说是一项政府信息公开职责，不如说其是一种将各级行政机关政府信息公开工作实况交与社会监督的“监督和保障”措施。其不同于《条例》在同一章中规定的个案性的举报，申诉，复议和诉讼的监督与救济，而是一种采用公布年度工作报告方式对履行政府信息公开职责的情况予以整体和全面的监督措施。其既是一种结果监督，也是一种过程监督。虽然在目前仅由行政法规做出规定，无论是就规则制定主体，还是报告主体以及报告内容都具有明显的行政机关的“自我监督性”。但可以预期，在不远的将来必将由国家立法机关制定的“政务公开法”或“信息公开法”给予进一步规范，从而在保持目前的行政机关“自我监督”属性基础上，进一步转变发展为国家立法机关对行政机关相关工作的宪政监督。

（五）政府信息公开报告制度系我国在成文法律法规制定方面实行改革开放，移植借鉴的一项重要成果。

    从比较法角度而言，我国的政府信息公开报告制度明显借鉴了以美国信息自由法为代表的美欧国家的信息公开报告规则。有意见认为，《条例》中的公布政府信息公开工作年度报告的规定 “借鉴了日本、英国、欧盟等在政府信息公开领域的成熟做法。”的表述，显然不够客观全面。[6]众所周知，近代各国信息公开法制化的世界潮流，虽然可以追溯到瑞典于1766年制定的自由出版法(Freedom of the Press Act)，但均公认恰在两世纪之后的1966年制定的美国信息自由法才实质性开启了“信息公开法制化的世界潮流”[7]，而政府信息公开报告制度即滥觞于美国信息自由法1974年的修正案之中。[8]从《上海市政府信息公开规定》对政府机关信息公开年度报告内容的规定中，也可以明显看到美国信息自由法中的报告制度的影响所在。[9]

二、政府信息公开工作报告制度在我国的初步展开

如果说，地方政府对“政府信息公开工作年度报告”制度的“先行先试”和国务院《条例》的规定，标志一项新型成文法规制度的诞生，那么，截止2009年3月31日，全国各级行政机关依据《条例》规定，对各自政府信息公开工作年度报告的发布情况即成为政府信息公开报告制度在我国大陆的首次普遍实践。限于笔者目前已经整理出的实证资料，仅以国务院组成部门与各省、自治区和直辖市在2009年发布的2008年的年度报告文本为例，对政府信息公开工作报告制度在我国的初步展开问题论述如下。

根据自2008年5月1日起施行的《条例》规定，各级行政机关应当在2009年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，报告应当包括下列内容：（一）行政机关主动公开政府信息的情况；（二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；（三）政府信息公开的收费及减免情况；（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；（六）其他需要报告的事项。” 以下是我们通过中央人民政府网站和各省市自治区和直辖市政府网站获得的国务院组成部门与各省、自治区和直辖市政府在2009年实际发布本行政机关的政府信息公开工作年度报告的情况统计。

在国务院现有27个组成部门中公布2008年年度报告的有25个部委。在这25份部委报告中于2009年3月31日前公布年度报告的部委有18份。在这些已公布的部委年度报告中有“概述”、“工作概况”、“工作情况”或“工作情况概述”部分的21份。其中司法部用的是“工作概况”；人口计生委是“工作情况”；人民银行是“工作情况概述”；其余的18个部委都是“概述”。有“主动公开政府信息情况”的22份。其中人口计生委用的是“政府信息公开情况”，既包括了政府主动公开信息的情况，也包括了依申请的情况。有“依申请公开政府信息情况”的23份，其中包括人口计生委的“政府信息公开情况”。有“政府信息公开收费及减免情况”的19份。有“因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况”的21份。有“政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况”的21份。有“其他需要报告的事项”的只有人民银行1份，另有住房和城乡建设部在正文的最后一项是“其他”。有“咨询情况”的7份。有“政府信息公开的经费支出情况”的6份。在报告中附有附件或附表的8份。在已经发布的25份部委报告中，篇幅最长的为公安部的报告达5886字；最短的为监察部的报告仅972字。已公布的25份部委报告每份的平均字数为2988字。

根据本文对“各省、自治区和直辖市2008年政府信息公开工作年度报告内容分析统计” 可知，在《条例》效力所及的我国大陆31个省、自治区和直辖市均已经根据《条例》发布了2008年政府信息公开年度报告。在已经查找到的30份省、自治区和直辖市的年度报告中，于2009年3月31日前发布的21份。在已经发布的年度报告中有“概述”、 “基本情况”、“基本（主要）工作情况”、“主要情况”、“基本情况概述”等概述部分的27份。有“主动公开政府信息情况”的27份。有“依申请公开政府信息情况”26份。有“政府信息公开收费及减免情况”的21份。有“因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况”的24份。有“政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况”的26份。有“其他需要报告的事项”的3份。有“咨询情况”的5份。有附注、附表、插图、表格或图示的7份。在已经查找到的30份省、自治区和直辖市报告中，篇幅超过7千字的有上海、福建、山东、云南等四省市：篇幅超过5千字的有天津、黑龙江、江苏、湖南、海南五省市；最长的云南省达8607字；最短的系宁夏回族自治区为2450字。这30份省、自治区和直辖市年度报告的篇幅平均每份为4768字。

    另据北京大学公众参与研究与支持中心与耶鲁大学法学院中国法律中心，在2010年1月23日联合举办的“中国政府信息公开评测指标体系”研讨会上提供的《中国政府信息公开整体态势评估·2008年度》一文介绍，截止至2008年4月15日，在中国政府网上公布的112个国务院机构名录中，扣除28个议事协调机构，在纳入其统计范围的84个国务院机构中，已有47个部委局办发布了2008年的政府信息公开报告。“全国共有31个省级行政单位（不计港、澳、台）”，已发布年度报告的29个。

综上可见，政府信息公开工作报告制度已经在我国大陆获得了基本实施与初步展开。

三、实施信息公开报告制度面临的问题

基于上述学理认识与实证考察，可见由《条例》初创的我国政府信息公开工作报告制度尚处于最初实施阶段，至少面临如下一些急需解决的问题。

首先，有一些省部级行政机关没有严肃认真地履行《条例》明确规定的公开本机关政府信息公开年度报告的职责。至少存在着应当公布年度报告而没有公布；应当在2009年3月31日前公布而没有在法定时限公布，和没有依据《条例》要求应予公布的内容公布等三个层次的问题。如，国防部和安全部至今没有公布报告。另据北京大学公众参与研究与支持中心提供的《中国政府信息公开整体态势评估·2008年度》报告，截止至2008年4月15日，在纳入其调查统计范围的84个国务院机构中，尚有37个部委局办未公布其2008年度的政府信息公开报告。新闻媒体则专门报道过陕西、甘肃、宁夏、山西、湖北、青海、西藏、内蒙古、广西等9个省级地方政府未在2009年3月31日之前公布其2008年的政府信息公开报告。再从已公布的年度报告的内容来看，在已公布的25份部委年度报告的中，仅有中国人民银行与住房和城乡建设部2份报告含有《条例》要求应予公布的6项内容，其余均缺少其中一项或多项应予公布的内容。而在已经公布的项目中亦往往缺乏实质内容和实际统计数字的支持。以《条例》要求公布的“政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况”为例，在包含了本项内容的25份报告中，多有仅表述为：“从目前的工作情况看，工作方式还有待进一步改进”（发展改革委）、“距离公众的要求还存在一定差距”（工业和信息化部）、“信息公开内容与公众需求相比还有差距，公开的便民性还需进一步提高”（交通运输部）等极为笼统的表述。另外，还有部委在年度报告中则完全未涉及本项问题，如在科技部、监察部的年度报告。

从依法行政要求角度，无论是应当公布而至今仍未公布，还是未在2009年3月31日前这一法定时限前公布，还有没有依据《条例》要求公布的内容公布，程度虽有不同，但实质均属于“有令未行，有法未依”的行为。这显然不符合行政机关应依法行政，建设法治政府，建设社会主义法治国家的有关法律和宪法的要求。

其次，负责推进、指导、协调、监督全国政府信息公开工作的主管部门对各级行政机关有效履行公布政府信息公开年度报告这一法定职责的指导、监督不够。所谓指导不够，如国务院办公厅在为实施《条例》而专门发布的《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》和《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》这两项有关实施《条例》的专项行政规章性文件中，分别就做好施行《条例》的准备工作和施行《条例》应注意的问题各提出了七个方面的要求。但其中均没有对应做好政府信息公开年度报告的公布工作提出任何具体要求，也没有就如何科学有效履行公布政府信息公开年度报告这一新职责提供任何具体指导。这必然影响到各级行政机关对做好公布政府信息公开年度报告工作的重视程度，影响到相关工作的质量。所谓监督不够，如《条例》第二十九条已规定“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议”，明确赋予了各级政府对贯彻实施《条例》的考核监督职责，但笔者作为一直注重研究《条例》的监督与保障措施问题的研究者之一，在《条例》已经施行近两年之际，一直尚未见有“各级人民政府”对在本文中所列举的“有令未行，有法未依”的行为，或在日常生活中已“司空见惯”的诸多不履行《条例》规定的政府信息公开职责行为，曾有追究过任何机关与任何责任者的任何责任之举，给人以政府信息公开法制监督“雷声大，雨点小”之感。

其三，公众参与不够。尽管《条例》第二十九条已规定了各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作的评议制度，定期对政府信息公开工作进行评议。但在有关施行公布2008年度政府信息公开工作的报告中却看不到有任何机关在编制与公布年度报告的工作中邀请了社会公众参与。而笔者在最近见到的一则有关公众参与政府信息公开工作的新闻报道则为，“2009年安徽省首次邀请网友参与政府政务公开考评打分工作。殊为遗憾的是，在此次考评打分中，网友的打分仅占总分值的5%。而专家评分和考核分别为30%和35%，民主评议占20%，甚至自评都占了10%。对比之下，不难发现，网民意见所占的这5%虽非完全没有意义，但已经非常有限，甚至有可能被其他选项最大化地稀释掉。”行政机关在依法履行公布政府信息公开年度报告职责中排除公众参与实质是没有落实我国宪法第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”规范的表现，也不符合中共十七大报告提出的“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求。

四、发展与完善我国政府信息公开报告制度的途径

根据存在的问题，考虑到各级行政机关公布本机关政府信息公开报告在建设发展我国政府信息公开法制中的重要作用与价值，本文建议通过以下途径来认真落实并发展我国初创未久的政府信息公开报告制度。

（一）全面展开“公布报告”的实践。

目前对实施报告制度的关注多限于国家部委局办和省级政府。但根据《条例》规定，公开政府信息公开报告制度是一种普遍规则。不仅要求从中央到地方行政机关与基层政府均应履行公布报告职责，而且还要求法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企事业单位也应履行信息公开报告义务。因此，公布信息报告制度的实施不应仅限于国家部委局办和省与省辖市级行政机关，还应进一步落实到县级政府与职能部门，特别是基层乡（镇）政府。并应进一步扩大到法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。基于国务院办公厅已经在其发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中，对公共企事业单位的信息公开工作提出了一些原则要求，应在此基础上考虑进一步做出有关公共企事业单位也应公布其信息公开报告的具体规定。

基于政府信息公开必将由行政法规规范成长为国家基本法律制度的必然趋势，即目前的《条例》必然要发展成为国家的正式立法的前景，在国家立法机关制定《政务信息公开法 》或国家《信息公开法 》之后，中央人民政府必将从目前的政府信息公开工作的主要领导者，组织者转变为最主要的责任承担者的法律地位转换。目前仅由国务院职能部门和地方行政机关公布本行政机关的政府信息公开报告还不够。有必要从现在起就考虑准备进一步发表全国行政机关以至国家的综合政府信息公开年度报告问题，以体现对十七大精神和《国家人权行动计划2009-2010》的落实。

（二）责成政府信息公开职能部门切实履行对公布年度报告的指导与监督职责。

在国务院办公厅发布的《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》中曾对各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构提出了“务必在2008年3月底之前完成政府信息公开指南和公开目录编制任务，并按时在政府网站和相关政府信息查阅场所公布”的要求，但却忽视了为实现各级行政机关政府信息公开报告的内容与形式的规范化，国务院信息公开主管部门应根据《条例》以不同条款分别规定的各级行政机关的一般和重点信息公开职责，为各级行政机关编制与撰写政府信息公开报告提供必要的指导，特别是应专门制定“公布政府信息公开报告指南” 这一行政指导文件的职责之所在。结果导致了目前在施行公布政府信息公开报告实践中出现了诸多不甚理想的情况。对此，建议借鉴已经具有四十余年政府信息公开法制经验的美国政府的较为成功做法，即由作为联邦政府信息公开主管部门的司法部，根据不断修改完善的美国信息自由法中有关报告制度的规定，针对各行政机关在编制与公布年度报告中存在的问题，编制较为详尽的“报告指南”，并提供统一的“报告文本模板”来指导各级行政机关做好政府信息公开年度报告工作。

制定规范化的报告指南并不意味排斥报告文本格式可以实现多样化的统一。考虑目前《条例》对各级行政机关的信息公开职责既有统一，又有不同的重点要求，报告文本格式可以体现多样化的统一。可以考虑分别编制适应国务院部委局办，省级政府，省辖市政府，县（市）级政府与部门，乡镇政府等不同的报告文本。相对于美国司法部发布的统一的指南和“报告文本模板”，尚待初创的我国政府信息公开“年度报告指南”和“报告文本模板”，还可以既有具有行政指导性“官方版本”，也可以有参考性的“非官方版本”，包括学者建议稿，公益组织稿等，以利于集思广益，早日促成最佳。

在对公布年度报告提供科学指导前提下，各上级行政机关，尤其是《条例》指定的国务院政府信息公开主管部门还需认真落实对“履行公布报告职责”的监督机制，包括依法追究违法失职的责任，才可有效推进我国政府信息公开报告制度的落实与持续发展。

（三）展开对“公布报告”的社会评议，扩大对公布政府信息公开报告工作的公众参与。

在行政法规中明确规定建立对法规执行情况的 “评议制度”，并提出定期评议要求，应属《条例》的又一制度创新。因为，即便在可以被称为政府信息公开制度的母国之一的美国《信息自由法》文本中，也还没有“评议制度”的条文规定。尽管没有书面条款，但美国确实有着很发达的以“社会评议”为代表的公众参与机制。如在本文中已经提到的“解密国家安全资料库”（The National Security Archive）这一公益组织在２００３－２００８年，通过采用依据《信息自由法》等法律向被调查的联邦机关提出信息公开或提供相关解密资料的申请，要求相应机关公开解密资料库所需的数据信息，然后经过分析概括，形成其调查报告的方式方法对美国信息自由法的施行实况连续发布了7篇“奈特开放政府系列调查报告”。这样一种“亲历信息公开申请程序，取得相关的数据信息，然后撰写并发表系列专题调研报告”的方法，可谓社会公益组织对政府信息公开施行实况予以较全面社会评议的一个范本。由此形成的对信息自由法制实践的“组织化参与”，“系统化监督”和“全面专业化的评议”则可谓社会公益组织参与政府信息公开法制建设的一个范例。

 有关我国以成文法律规范直接支持公众参与国家重要法制建设的实践，至少可以追溯到在1989年制定的《行政诉讼法》。其第二十九条第二款“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人规定”之规定，已经体现出国家立法机关对社会团体参与国家行政诉讼法制实践的法律支持。可惜，行政诉讼法实施至今已近20周年之久，在社会团体或社会公益组织参与行政诉讼问题上，仍然没有取得应有的进展。与此形成较鲜明对照的是，伴随改革开放与体制改革的进展，我国在公众参与国家法制建设方面已经取得了一些新进展。以《条例》为代表的我国政府信息公开法制建设为例，已经吸引了众多专业人士、新闻媒体和公民的多方积极参与。目前存在的突出问题是，由于社会公益组织发展迟缓，导致我国社会公益组织对国家重要法制建设的参与水平还远未达到“组织化参与”，“系统化监督”和“全面专业化的评议”水平。而当代公共治理经验已经一再证明，包括国家重要法制建设在内的任何国家公共事业的发展与公共治理工作，如果没有公众的广泛参与均不可能取得较好效果。为此，本文专门强调展开对“公布报告”的社会评议，扩大以社会公益组织为代表的对政府信息公开报告工作的公众参与，当为发展与完善我国初创未久的政府信息公开报告制度的重要途径之一。

结语： 

“公布各级行政机关政府信息公开年度报告制度”作为我国信息法制建设中的一项制度创新，已经在我国大陆获得了初步实践和展开。通过对国务院组成部门与各省、自治区和直辖市发布的2008年度报告文本的实证分析，发现了一些省部级行政机关没有认真履行《条例》规定的公布本机关政府信息公开报告的职责；负责推进、指导、协调、监督工作的主管部门对各级行政机关有效履行本项职责的指导、监督不够；公众参与不够等问题。建议主管部门切实履行指导与监督职责，针对在编制与公布年度报告中存在的问题，以编制“报告指南”，并提供统一的“报告文本模板”的方式方法来指导各级行政机关做好政府信息公开年度报告工作。督促法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企事业单位也履行“公布报告”的义务，提倡社会公益组织对“公布报告”工作的“组织化参与”，“系统化监督”和“全面专业化的评议”，以促进这一新型法规制度的落实与发展，裨益于方兴未艾的我国信息公开法制建设事业。

注释：

*本文为纪念《政府信息公开条例》实施二周年而作。

在先于国务院《政府信息公开条例》制定的地方政府信息公开规定中，至少有上海市、昆明市、湖北省、武汉市、重庆市、大同市、杭州市、宁波市、鞍山市、海南省等10个地方政府规定了政府信息公开报告制度。《湖北省政府信息公开规定》第二十四条对政府信息公开报告制度仅做了简要规定，“政府联席会议应当建立健全政府信息公开的相关制度，并定期对政府机关信息公开情况实施检查和评价，向社会公布政府信息公开情况报告”。但武汉市及其有些职能部门自2004年即已开始发布政府信息公开情况年度报告。另，在互联网上还可见有江苏省常熟市政府，姜堰市和无锡市的一些政府部门发布的2007年的政府信息公开情况年度报告。

上海市2004-2008年政府信息公开年度报告的文本均可见于“中国上海”门户网站。另需说明，上海市政府信息公开职能部门最初为“上海市信息化委员会”（以下简称市信息委）故2004-2007年的上海市政府信息公开年度报告由市信息委发布。2005年3月10日，上海市信息委在“中国上海”门户网站上首次发布了上海市《2004年政府信息公开年度报告》，成为我国政府信息公开报告制度的初次实践。在国务院于2007年4月5日发布《条例》之后，为实现“上下对口”，上海市政府于2008年4月重新制定并发布了新的政府信息公开规定。新规定将职能部门由“市信息委”改为“市政府办公厅”，故2008年的上海市政府信息公开年度报告改由市政府办公厅发布。

参见国务院新闻办公室2009年4月13日发布《国家人权行动计划（２００９━２０１０年）》五、国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作部分。

参见国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》第三章第十九条至第二十五条的具体规定。

《政务信息公开法 》项目曾被列入第十届全国人大常委会立法规划中的第二类：研究起草、成熟时安排审议的法律草案。值得关注的是，在已经公开报道的第十一届全国人大常委会的立法规划中《政务信息公开法 》，非但没有顺理成章地“晋级”为“争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议”的４９件法律草案之列，反而在通常被称为“第二类立法项目”，即 “研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”中也消失了身影。考虑到在20世纪下半叶兴起，至今仍方兴未艾的信息公开法制化的世界潮流中，已经有70余个国家和地区先后制定了信息公开法，显然有必要再次呼吁国家立法机关，应根据十七大精神，积极考虑把《政务信息公开法 》或《信息公开法 》重新补列入目前的第十一届全国人大常委会的立法规划之中，并尽快启动该立法程序，以满足日益展开的政府信息公开制度建设的迫切需要。

见曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，北京：人民出版社2007年版第130页。相同表述亦见于该读本的“修订版”，人民出版社2009年版第103页。

参见赵正群：《信息公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义》上海社会科学季刊2000年第4期。

参见赵正群，苗苗：《信息公开报告制度研究：以美国信息自由法为例》。该论文作为参会论文，曾提交给中国法学会比较法学研究会2004年年会（福建武夷山2004年8月）和首届中国信息化法制论坛暨中国法学会信息法学研究会2005年年会（北京2005年11月）并作大会发言，被收入该会议论文集。

创制于美国信息自由法（FOIA）1974年修正案的信息公开报告制度，已经历了非常繁复的修改完善过程，需要专门撰文梳理。在此概括提示，该报告制度主要包括各行政机关应当向司法部提交的报告和司法部长在此基础上汇总整理后向国会提交的汇总报告和诉讼报告两类。对此可进一步参见本文第四部分。

详见国务院《条例》第三十一条和第三十二条。

限于篇幅在本节中省略了长达4页的国务院组成部门和各省自治区和直辖市的“2008年政府信息公开报告内容分析统计表” 。

根据北京大学公众参与研究与支持中心在与耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“中国政府信息公开评测指标体系研讨会”（北京，2010，1，23）上提供的资料，截止到2009年4月15日已经有29个省、自治区、直辖市发布了政府信息公开报告。其中包括新疆维吾尔族自治区的报告。由本文笔者之一主持的南开大学法学院“信息法与人权法研究中心”在最近再次进行的网上调查中则找到了除新疆自治区以外的30个省市自治区的年度报告。故本文称，我国大陆31个省、自治区和直辖市均已经根据《条例》发布了2008年度政府信息公开工作报告。

北京大学公众参与研究与支持中心撰写的《中国政府信息公开整体态势评估·2008年度》一文，见于该研究中心与耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“中国政府信息公开评测指标体系研讨会”（北京，2010，1，23）会议资料。

参见陈宝成：《“政府信息公开”时限到 很多部门交“白卷”》来源：南方都市报，2009-04-03 08:25:14，南方报业网，

http://nf.nfdaily.cn/nanfangdaily/nfjx/200904030016.asp。

如科技部的篇幅仅为1377字的年度报告，由成立了专门的领导机构，进一步完善政府信息公开机制；编制完成了《科技部政府信息公开目录》和《科技部政府信息公开指南》；制定了《科技部依申请公开政府信息办理规范》认真做好社会公众依申请公开政府信息的受理工作；深化电子政务建设，构建政府信息公开应用系统等四部分构成。仅从这四部分的标题上几乎看不到有哪部分属于《条例》第32条规定的应予公布的内容。只是在具体阅读中，才得以找到了《条例》要求的主动公开政府信息的情况和行政机关依申请公开政府信息的内容，但明显缺少《条例》要求应当公布的其他多项内容。监察部、财政部的年度报告也存在类似问题。

批评没有依据《条例》要求公布本机关政府信息公开年度报告的行为是“有令未行”，系就《条例》本是以“国务院总理令”发布的中央人民政府政令而言；说其“有法未依”，则因《条例》本身属于由我国《立法法》确认的中华人民共和国法律体系中的重要组成部分。

即国办发〔2007〕54号文件和国办发〔2008〕36号文件。

国办发（2007）36号文件对做好施行《条例》的准备工作所提出的七个方面的要求分别为：充分认识贯彻施行《条例》的重要性和紧迫性；抓紧编制或修订政府信息公开指南和公开目录；尽快建立健全政府信息公开工作机制及制度规范；认真落实和制定相关配套措施；有效开展对行政机关工作人员的教育培训；充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用；切实加强对贯彻施行《条例》的组织领导。国办发（2008）54号文件对施行《条例》做出的若干问题规定为：关于政府信息公开管理体制问题；关于建立政府信息发布协调机制问题；关于发布政府信息的保密审查问题；关于主动公开政府信息问题；关于依申请公开政府信息问题；关于公共企事业单位的信息公开工作。无论是相关要求的要点，还是对相关要求的阐述，都没有提到应如何做好公布各级机关的政府信息公开年度报告工作。

提供一个有趣的比较法现象。在本文作者之一专门研讨过的 “解密国家安全资料库”（The National Security Archive，以下简称“解密资料库”）这一美国社会公益研究机构在２００３－２００８年针对美国信息自由法实施状况所发布的“奈特开放政府系列调查报告”中，即有一篇调查报告的题目为“The Ashcroft Memo: ‘Drastic’ Change Or ‘More Thunder Than Lightning’? ” 笔者将其汉译为“阿什克罗夫特备忘录：大刀阔斧的改革还是‘雷声大，雨点小’？”参见赵正群，董妍：《公众对政府信息公开实施状况的评价与监督――美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》，南京大学学报2009年第6期。

详见吴龙贵：《“政务公开考评”与网评占5%之惑》， 每日新说时评，2010年1月4日每日新报(天津)第2版。

详见《条例》附则中第三十六条对具有管理公共事务职能的组织；第三十七条对与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企事业单位的信息公开义务的规定。

提出这一意见，不仅源于《条例》第十二条对乡（镇）公开政府信息职责的规定，而且源于已经不断出现的农民群众要求县级财政部门与乡镇政府公开扶贫和救济款项等诉讼案件的提醒。对此，可参见赵正群、董妍：《中国大陆首批信息公开诉讼案件论析 （2002-2008）》，《法制与社会发展》2009年第6期。

美国司法部制定《信息公开报告指南》起因于在1974年的《信息自由法》修正案中增加了行政机关应提供政府信息公开年度报告的规定，经1996年通过的《电子信息自由法》对信息公开年度报告制度予以进一步完善之后，司法部于1997年制定了第1份《信息公开报告指南》，其英文名称为“Guidelines for Agency Preparation and Submission of Annual FOIA Reports”。继2007年底国会再次修订《信息自由法》之后，司法部再次发布了“2008 Guidelines for Agency Preparation of Annual FOIA Reports”。欲知详情可登录美国司法部网站：http://www.justice.gov/oip/foiapost/guidance-annualreport-052008.pdf，2010年1月31日最后访问。国内对美国信息公开报告制度的专门评介可参见赵正群、苗苗：《信息公开报告制度研究：以美国信息自由法为例》一文。该文系中国法学会比较法学研究会2004年年会论文和首届中国信息化法制论坛暨中国法学会信息法学研究会2005年年会论文。

对国外公益组织参与政府信息公开法制建设的专题研究论文，可参见赵正群、董妍：《公众对政府信息公开实施状况的评价与监督――美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》，南京大学学报2009年第6期；赵正群：《交际费、食粮费情报公开诉讼及其意义一日本行政诉讼在20世纪９０年代的新发展》，载罗豪才主编：行政法论丛（第五卷），法律出版社2002年版。

“组织化参与”，“系统化监督”和“全面专业化的评议”等命题，源于赵正群、董妍：《公众对政府信息公开实施状况的评价与监督――美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》一文研讨“奈特开放政府系列调查报告”总结出的公众参与政府信息公开法制建设的经验。参见南京大学学报2009年第6期第32-33页。

作者简介：赵正群，南开大学法学院教授，主要从事行政法与行政诉讼法，信息法与人权法研究；朱冬玲，天津市政法干部管理学院讲师，南开大学法律硕士，主要从事宪法与行政法研究。

 

    文章出处：载《南开学报》2010年第2期。

文章来源：《南开学报》 发布时间：2010/9/26