解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。

――张维迎

机制一词，原指机器的构造和工作原理，后来生物学和医学研究借用此词，以便探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相关关系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进到本质的说明。根据系统论的观点，所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。经济学上的机制理论发端于20世纪早期分别以米塞斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的“社会主义大论战”，并业已成为经济学中的主要课题之一。

机制理论系由信息理论（information theory）和激励理论（incentive theory）两个部分组成，是一比较典型的种实证理论。但是，由于其所探讨的乃是制度安排与制度目标之间的因果关系，这又决定了机制理论关注行政法价值目标但却严格区别于纯粹的规范分析，关注具体制度安排却又严格区别那些一叶障目、不见森林的狭隘实证分析。机制理论的这种功用，就解释了为什么行政法学上会存在一些无谓的分歧与争论。例如，在纯粹规范分析的层面上争论行政法价值以及就事论事地分析具体制度时经常出现的各执一词，这在很大程度上要归结为行政法机制问题在行政法学研究中长期以来一直被不恰当地忽视了。

平衡论者首先改变了这种状况。平衡论者较早地引进了机制理论，并结合行政法的特点对其加以改造，初步发展出作为平衡论重要组成部分的行政法机制理论。我以下所要探讨的经济行政法机制设计问题，即是对平衡论视野中的行政法机制理论的一个具体应用与发展。

本章主要讨论三个问题。首先对经济行政法的机制设计理论加以概括性描述与解释，指出所谓机制设计即是在社会结构（经济行政法环境）既定与经济行政法主体（理性人）自利的行为假定前提下，如何型构最有效的（以制度结构为载体）的经济行政法机制，以便促成制度结构均衡的出现、从而最有效地解决交易费用问题（制度目标）。其次探讨约束行政主体与市场主体的内部机制以及约束双方的外部机制，指出经济行政法机制应该是内外协调一致的。最后探讨经济行政法机制具有制约与激励的两面性，并论述经济行政法机制（应）是激励制约兼容。

一、机制设计的理论变项

表现为持续不断的制度变迁过程的经济行政法均衡化，也是一个寻求最大认同感的正当化过程。这就要求经济行政法一则力求适应（而非对抗）外在社会结构，另则寻求具体制度安排与价值目标之间的必然（而非或然）联系。在机制理论看来，经济行政法的均衡化、正当化过程，可以转换为对经济行政法机制的恰当型构。机制设计是以经济行政法主体的某种行为假定作为前提条件，基于既定的客观存在的社会结构，为了实现特定的经济行政法制度目标，从而设计恰当的经济行政法机制，并藉此形成均衡的产权/经济行政权结构，以便确保经济行政法主体能受到最大的有利于经济行政法制度目标实现的行为激励，而且对应于制度目标实现的信息维度最小。机制设计的理论变项主要由三部分组成：既定的社会结构、特定的主体行为假定、制度目标。

1、社会结构

任何经济行政法都无法超越既定的外在社会结构，语境化的经济行政法因此只能成为一种地方性知识。经济行政法作为既定社会结构的一部分，并非只对社会结构纯粹消极地做出反映，它也会反作用于社会结构，从而影响着社会结构的组成以及诸组成要素之间的关系。这就决定了经济行政法的机制设计就得在适应社会结构刚性与回应社会结构变迁趋势之间，谋求一种平衡。

（1）物质资源约束

物质资源的地方性差异长久以来被视作解释制度的地方性差异的一个当然理由。经济行政法的机制设计，无法不正视其所立足的物质基础。来自本土的物质资源的限制构成了经济行政法制度安排的最根本的限制，经济行政法的制度选择必须是在承认并接受现有物质资源约束的前提条件下才能展开。那些不切实际的轻视甚至无视既定的物质资源约束的经济行政法机制设计，不仅不会有助于物质资源的有效配置与经济行政法制度目标的实现，反而会造成脱离实际的灾难性后果。这已在中国计划经济体制中得到充分印证。经济行政法的制度安排只有基于真实的物质条件之上，并通过具体的产权/经济行政权配置来切实反映整体物质资源的丰富程度以及资源分布的地区性差异，才有可能提供足够的有助于经济行政法制度目标实现的行为激励。之所以如此，一个重要原因即是相同或相似的物质资源制度安排对于不同地域的经济行政法主体而言往往意味着不同的价值与效用。例如，对某一市场机会主义处以5000元罚款的规定，对经济发达地区与经济落后地区所产生的实际影响明显不同，因而产生的行为激励就会相去甚远。再如，土地出让审批制度改革对于东西部而言，由于产生的行为激励不同，其所造成的经济影响也自然不会相同。就此而言，经济行政法机制设计绝不可能千篇一律，只有因地制宜的经济行政法机制才有可能在物质资源与经济行政法制度目标之间建立起稳定的联系。

（2）技术约束

经济学对技术与制度二者关系的关注由来已久。对于特定社会而言，分工与专业化水平往往取决于技术与制度的双重作用，因此经济行政法的机制设计就要尽可能地促成技术与制度之间的良性互动，以便反映出制度与技术之间的竞争与合作关系。

一则，技术与制度都能够提供可预期的行为激励，其中技术提供创新激励――一种获得超额利润的创新激励；而制度则通过产权/经济行政权的配置来分配社会资源（财富）以便为主体提供行为激励。由于二者都有提供行为激励的功能，因此在规定主体行为约束方面就具有一定程度的可替代性。经济行政法的机制设计应该正视技术与制度之间的竞争性以便提高制度的竞争力。

二则，技术创新离不开制度保障――譬如知识产权制度之于发明、创造；技术创新也因此推动着制度发展，制度变迁在很大程度上导源于技术发展。“如果说科学是基于实验观察发现因果关系的一种系统努力，那么，因科学发展而引发的对社会生活的某一方面的因果关系的认定、理解和把握就常常会对法律制度，并对通过这一制度完成的责任分配产生重大影响。”现代社会区别于传统社会，基本上表现在技术与制度两个方面：现代制度对应于现代技术正如传统制度匹配于传统技术一样。因此，社会变迁不仅仅是一种技术变迁，还是一种制度变迁。而且，这两种变迁都表现出较强的路径依赖性，社会进化或者社会遗传同时也就是技术与制度的进化或者遗传。正是在这个意义上，社会结构在很大程度上可以理解为互动着的技术与制度的“双螺旋结构”。经济行政法的机制设计必须最大限度地体认技术与制度之间的合作性。

当然，尽管技术似乎有时也能独立承担起预防市场机会主义的功能，但究其根本而言，经济行政法主体的行为激励直接来源于制度而非技术――制度比技术更重要（钱颖一语），因为技术创新激励如果失却制度保障，这种激励就变得不再确定从而损及主体技术创新的行为激励。这就彰显出通过经济行政法机制设计来提供主体行为激励的重要意义。

（3）信息传递机制约束

信息传递机制是指在既定的信息传递物质环境约束下，信息主体在受到足够的行为激励下选择最佳信息传递方式（诸如飞鸽传书、早请示晚汇报、电子政府）向其他主体传递特定信息，以便实现某种信息传递目标。信息是经济行政法主体赖以决策的基础，经济行政法主体的任何理性选择都要基于一定的规范信息与事实信息之上。由于经济行政法主体间如果存在信息不对称，就有可能引发机会主义，因此，经济行政法机制设计就不得不立足于行政主体与市场主体之间、行政主体与行政官员之间、行政主体与监督行政主体之间信息传递机制的固有特征，通过恰当的制度安排来消除或者弱化主体间的信息不对称，以便降低机会主义概率。

经济行政法机制设计之所以必须尊重主体间的信息传递机制的规律――诸如（自然倾向与行为结构的）激励相容不可能性定理、网络有助于节减交易费用、搭便车问题、委代问题等，是因为这些规律是经由不同主体在长期的信息传递实践过程中经历不断试错积累而成的，这些规律的最大的优点就在于体认行为主体以最低成本传递最有效信息的行为激励。如果经济行政法的制度安排意欲超越其外，就很难提供足够的实现经济行政法价值目标的行为激励，这种机制设计注定是要失败的。

就此而言，经济行政法机制对这种历经多方博弈形成的信息传递机制加以直接确认，较理性建构一种全新的信息传递方式而言，不仅成本小，而且风险概率低。经济行政法机制设计只有通过恰当的制度安排，以便确保不同主体进行信息传递的行为激励、目标、方式、结果在经济行政法的产权/经济行政权结构中得到充分反映，才有可能有效节减交易费用、最小化机会主义。

（4）宪政体制约束

在公共选择理论中，宪法被视作制约政府与个人，以便防止各种形式的掠夺行为。如同其他的基本权利一样，产权从一开始就将国家权力假定为对立面，从而与国家权力――特别是经济行政权构成了一对矛盾。宪法规范所设定的辩证的产权/经济行政权结构，奠定了经济行政法制度结构的基础。经济行政法中关于产权的设定、提供排他性保护、产权让渡、产权纠纷化解等等，只不过是宪法规范所设定的产权/经济行政权衍生而成的。因此，经济行政法机制设计很难超脱于宪政体制所规定的产权/经济行政权范式，后者表现出库恩所谓的“规范的优先性”。经济行政法机制设计只能适应宪法规范所安排的辩证的均衡的产权/经济行政权结构。

一则，经济行政法机制设计必须适应宪法规范规定的产权范围、产权性质、产权保护与产权限制的变化趋势，赋予政府承担越来越多的产权界定与产权保护的职能，促成政府从“私有财产神圣不可侵犯”占据主导地位时期的“守夜人国家”向“私有财产权的社会职务”观点日渐流行的“福利国家”转变。

二则，经济行政法机制设计必须遵循宪法规范中的产权安排逻辑。一方面，由于产权应该依法得到排他性保护，这就要求经济行政法明确界定产权，以阻防其他市场主体与行政主体的非法侵犯；经济行政法在赋予政府以必要的产权保护的权力的同时，还要对行政权加以限制，以防经济行政组织、行政官员实施行政机会主义。另一方面，产权不再是绝对不受限制的，产权应该合理地、以有助于公益的方式行使，这就要求经济行政法规定产权的边界，以防市场主体滥用产权，实施市场机会主义。财产经济价值最大化取向不仅要求作为公益代表的政府扮演好消极行政角色，还要扮演好积极行政角色，因之，法律保留原则、法律优先原则与比例原则等也就成为经济行政法结构中的重要支柱。

三则，经济行政法机制设计所规定的经济行政权的运作领域与行使方式，或者说，政府介入市场的目的、权限、方式都要受制于宪法所设定的产权/经济行政权结构。经济行政法授予行政主体经济行政权的目的是实现公益最大化，这就既限制了市场主体不顾公益一味追求私益最大化的倾向，也否定了行政主体以非公益目标限制产权的正当性（例如为了寻租而滥设许可）。

（5）正式市场制度约束

前已述及，对应于市场交易方式的多元性以及市场机会主义的多样化，正式市场制度也自然要表现为一个由不同属性、不同层次的法律规范所组成的规范体系，它主要由民商法与经济行政法组成。尽管经济行政法应该成为现代市场制度变迁的重心，但这并不意味着经济行政法机制设计就可以置民商法于不顾；尽管经济行政法的机制设计旨在实现制度均衡，但也并非意味着可以无视既有的经济行政法规范体系，平地起高楼。无论如何，经济行政法机制在总体上不得不尊重市场制度的自发生成特性，尽管在具体的制度安排细节上可以不必过分拘泥于既有市场制度。具体而言：

一则，经济行政法的机制设计受制于既有的市场交易制度与企业制度。经济行政法治理经济、解决交易费用问题之所以是正当的，在于能它够解决市场交易制度与企业制度力所不及的部分交易费用问题；超越这种定位，经济行政法的正当性就要受到质疑。倘若经济行政法的机制设计越俎代庖，就不仅事与愿违、无助于交易费用问题的解决，还有背法制统一的原则，有损市场制度体系内部固有的合作性、协调性与呼应性。

二则，经济行政法机制设计受制于既有经济行政法规范体系。如果宪法所确认的经济体制发生根本变化，例如从计划经济转向市场经济，经济行政法的机制设计就有可能在很大程度上对既有经济行政法规范体系置之不理，以便建构一个全新的产权/经济行政权结构。但在常规情形下，成功的经济行政法机制设计不可能经由打破经济行政法传统、割裂产权/经济行政权结构的历史联系、否认制度进化来实现，只能使用对局部制度加以调整、对既有经济行政法机制逐步加以修正的方式。因为，制度演化过程是一种凡勃伦所谓的“累积因果”过程，应从发生学的角度来把握正在展开的过程；这一过程的基础主要不是理性主义的计算，而是对物质环境和约束的逐渐适应。因此，即使对于经济转型时期经济行政法的剧烈制度变迁而言，经济行政法的机制设计也不可能完全陶醉于描绘未来制度的蓝图，而不去理睬制度变迁的路径依赖性；更不能无视制度惯性，而不给制度转型提供一个“软着陆”的过渡期。设计全新制度蓝图虽然比设计制度过渡更加吸引人，但未必需要更多的智慧。

（6）非正式市场制度约束

乔治・卡托纳，心理经济学的领袖之一，认为习惯在经济行为中起着关键作用，“有大量的论据显示，惯例化行为在商业活动中是非常常见的。”而诺斯则直接指出：“在现代西方世界，日常生活和经济运作是按正规法和产权安排的；然而，即使是在最发达的经济中，正规规则也只是决定选择的总约束中的一小部分。”尽管较民商法而言，在经济行政法规范体系中习惯所占的比例相对较小，但这丝毫也不意味着经济行政法的机制设计可以小视非正式交易制度。这不仅在于经济行政法的机制设计无法绕过业已转化为经济行政法规范的习惯与惯例，更在于尚有更多的非正式交易制度事实上与经济行政法之间存在着竞争与合作关系。经济行政法相对于非正式交易制度而言，类似于岛屿之于大海。更为关键的是，由于这些习惯与惯例往往向经济行政法主体提供潜在的行为激励并经常成为不假思索的抉择依据，从而“不仅仅是已经凝固不变的行为，它还能够形成并塑造未来的行为”，起着显示信息与确定行为预期的功能。因此，如果经济行政法的机制设计是可欲的，就不得不认真对待非正式交易制度。

制度经济学对于非正式制度的研究有助于进一步说明这个问题。在阿兰・格罗锡看来，个人行为反映“某种理性的运用”，但“仍然在很大程度上取决于个人所处的文化环境”。之所以如此，诚如弗兰克（Frank）所指出的那样，是因为理性选择模型的朴素描述中所隐含的收集信息、进行计算的工作大概要花费超过任何一个人一生的时间和精力；任何企图作出完全明智的选择即理性选择的人，恐怕每周只能作少量决策，而不得不将数百个重要问题搁置一边了。有鉴于此，我们大多数人都靠习惯和拇指规则来作日常决策。是故，规范就被想象成缘自既定生活模式和相关思维方式而缓慢建立起来的东西。凡勃伦是如此描述的：

既然人要学会养成习惯，这一方式和方法的逻辑和结构便沿常规路线发展，获得习俗和规定的一致性，并由此带上制度的特征和力量。习以为常的行为和思维方式不仅成为一个习惯性的过程问题，那么轻而易举，那么显而易见，而且它们最后照样为社会惯例所认可，由此成为正确、恰当的东西，由此产生一系列的行为准则。

由此可见，在解释习惯和常规的时候，严格区别于新古典主义理论，新老制度主义者都把注意力主要放在逐案最大化的信息成本和心理限制上，这两个传统都认为习惯和常规是允许个人节约信息、减少信息加工量的手段。而且，习惯和常规都被视作凡勃伦所谓的“权宜、适应以及让步调整”的结果，随着时间的推移而不断地得到调整与适应。依照习惯和常规而非理性计算来作出决策，决策质量很可能要下降，但质量下降的损失可能被信息和决策成本的节约抵消还有余；当然，结果是否的确如此还要取决于其所选择的特定规则以及它节约信息的程度及其对决策质量的影响程度。

诚然，一个习惯的形成不可能一蹴而就，只会循序渐进、相沿成习，但这绝非意味着经济行政法的机制设计只能被动地跟在缓慢得如蜗牛行走一般的习惯变迁后面，消极地反映之、体认之。经济行政法的机制设计完全可以通过恰当的制度安排以便提供足够的行为激励来改变习惯变迁的路径依赖性，影响习惯的演化方向，推进或者阻碍新旧习惯之间的替代。经济行政法的机制设计或多或少地抱有将规范对象塑造成规范接受者的期望，希望经济行政法规范能够被主体内化，最大程度地引致“人遵守规范的愿望不再依赖外部约束，它成了人性格的一部分”（凡伯格语）。经济行政法的机制设计的这种主动性在经济转型、政府治理之道急剧变革的社会中，表现得尤为明显。因为，伴随着经济行政法规范体系的解构与重构，社会道德伦理规范自然也要不可避免地发生适应性变迁，这就为通过恰当的经济行政法机制来推进市场道德重塑、加快新习惯对旧习惯的替代提供了契机，为促成经济行政法与非正式交易制度互动格局的形成提供了契机，也为市场信誉的重建或者巩固提供了契机。

2、主体行为假定

任何一项制度安排，都会有意无意地对应着某种行为假定；具体制度安排之间的差异以及制度实效之间的差异，也或多或少地可以从各自的主体行为假定中找到解释。对于经济行政法的机制设计而言，究竟应该作何种主体行为假定，的确是一个易起争议却又无法不认真对待的难题。只有当恰当的主体行为假定比较接近经济行政法制现实时，经济行政法的制度安排才会顺理成章地形成均衡的产权/经济行政权结构；相反，倘若经济行政法的机制设计的行为假定名不符实，那么无论具体的制度安排多么精细，这种努力往往是徒劳无益的。因此，虽然恰当的主体行为假定并不必然导致产权/经济行政权结构性均衡的出现，但基于不恰当的主体行为假定肯定不会出现制度结构的均衡。

经济，在兹瑞・科兹眼中，是一种被相互影响着的、有目的的人类个体所调动的微妙的社会过程。这一判断为经济行政法机制设计的主体行为假定提供了有益的线索。我以下分别从经济行政法主体的自利动机、能动个体、有限理性、逻辑一致等四个侧面，对主体行为假定加以系统讨论。

（1）自利动机

冯・米塞斯认为，行为就是有目的的行动，而原因就是目的本身。讨论经济行政法主体的行为动机，是分析主体行为并进而加以制度安排的逻辑起点。斯宾诺莎认为：“按照人的本性，每个人总是以最大的热情追求自己的私利；……只有在他认为这样做有助于加强自己的地位的情况下，他才会去支持别人的利益。”。在大卫・休谟看来，对任何政府体制进行约束和确定对宪法的几种制约和控制中，应该假定每个人都是不诚实的，同时假定在他的所有行动中，除了私人利益之外没有其他目标。尽管我们不应否认主体行为动机的多元性，我们甚至还可以有限度地承认主体行为动机中经常表现出利他性的一面，但是，由于经济行政法旨在通过恰当的制度安排来有效地预防与惩治机会主义，而对应于机会主义的行为假定就只能是利己而非利他的，这就决定了经济行政法主体的行为假定就只能是自利动机而非利他动机，或者自利与利他的双重动机。事实上，旨在预防与惩治市场主体与行政官员在自利动机驱使下实施机会主义的制度安排并不妨碍主体实施利他行为；但如果假定主体行为的利他性，那么交易费用问题就不成其为问题；而如果假定主体行为具有自利与利他的双重性，那么交易费用问题就因制度安排缺乏逻辑一致也不会得到解决。

对于经济行政法主体的自利动机这一行为假定，尚需作进一步的交待。

其一，自利动机与利他后果。自利动机与利他后果之间的联系（并非总是统一的），可以溯及霍布斯的道德原则，即试图将个人主义哲学与社会利益现实与价值两者结合起来的理性传统。霍布斯认为人性中有一种深谋远虑的自私自利，并将这一人性概括为欲望和理性的原则。其中，欲望原则使人力图攫取别人所需要的东西，其结果会导致霍布斯式的争斗，从而不利于人类自身的安全和生存；理性原则却可以把自我保护和欲望原则更好地结合起来，其所增益的不是新的动机，而是把人带进道德社会的远见。正是这种道德理性作用，不仅能够满足个人自利的欲望，还可以使社会达到和平的环境。亚当・斯密深受霍布斯的影响，其所提出的看不见的手理论，浓缩了古典经济学上主体自利行为动机与利他行为后果之间的密切联系：追求自身利益的自利是驱使人的经济行为的根本动机，这种动机和由此产生的行为有其内在于人本身的生物学和心理学的根据；当人们在追求自利的同时，又可以带来社会公共利益的增长。

由此可见，假定经济行政法主体的行为动机是自利的，并非意味着主体行为后果就只能是利己而不能是利他的。经济行政法主体在自利动机驱使下实施有利于己的行为，其行为结果却很有可能在事实上对其他主体有益――无论是市场主体为了谋求交易收益而实施的事实上有利于其他市场主体的交易行为，还是行政官员为了履行职责而实施的有利于市场主体的预防与惩治市场机会主义的行政行为，皆是如此。不过，强调自利动机与利他后果之间存在着联系，显然并非意味着经济行政法主体在自利动机支配下所实施的利己行为与结果利他之间就必然存在着因果关系，否则经济行政法则无存在的必要了。由于经济行政法主体的自利行为对行为结果之间的关系表现为利己利人、利己不损人、损人利己等诸种形态，因此，经济行政法的机制设计就要借助人们趋利避害的天性来通过恰当的制度安排，通过对利己利人与利己不损人行为的支持与放任、对损人利己的机会主义行为与损人不利己行为的预防与惩罚，来对经济行政法主体的行为加以引导。

其二，自利的经济性与超经济性。就经济行政法传统而言，在对待发生于市场主体之间的市场机会主义方面，往往强调主体的经济性自利的行为假定，而在对待行政管理过程中的行政机会主义以及立法与司法过程中的机会主义方面，却又不太愿意接受行政官员、法官与立法者的经济性自利的行为假定。这就为权力行使中的设租、寻租等腐败现象的蔓延提供了可乘之机。毫无疑问，市场主体在产权让渡过程中利用信息不对称实施市场机会主义，主要目的是谋求产权让渡收益的最大化；经济行政法应通过恰当的制度安排以便最大化地节减一个社会的交易费用总量，因此其价值目标也基本上旨在谋求经济利益的最大化。亦即，无论对于市场机会主义的动机而言，还是对于防阻市场机会主义膨胀的手段与目的而言，经济行政法主体追求经济利益的最大化这种自利假定，在经济行政法的机制设计中都占据核心位置。

但是，如果据此将经济行政法主体的自利假定以及应对机会主义的制度安排全部归结为经济利益，也不可能有效解释并解决所有市场机会主义现象。因为，经济性自利动机无论多么重要，它都只能构成经济行政法主体自利动机假定的一个部分，支配主体实施自利行为的还有各种各样的社会利益、非物质利益等。确切地说，行为主体实施旨在追求由各种利益形态整合而成的效用最大化。例如，尼里卡宁在其名著《官员与政治家》（1957）中曾提出官员效用最大化模型，认为官员与普遍老百姓一样追求效用最大化，其效用函数包括其所获得的薪金、所在的机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位等变量。鉴于主体自利动机的超经济性，经济行政法的机制设计就应以经济性自利动机作为基础，同时兼顾其他的非经济性自利行为假定。如此一来，经济行政法的制度安排一则主要通过赋予或者剥夺主体谋求经济利益的行为能力、或者直接通过经济利益的赋予与剥夺规定来提供主体行为的激励与制约；二则辅以精神性、声誉性的奖励（诸如授予企业重合同、守信用的光荣称号、知名品牌称号，授予行政官员以先进个人、人民信得过公务员称号等）或者惩罚（诸如对市场主体实施声誉罚、对公务员施以行政处分）来引导、规范主体行为。

其三，自利动机的经济行政法性与超经济行政法性。如果说自利动机是一种天性，那么赋予自利动机具体内容的力量却基本上来源于社会现实。社会结构对于特定主体而言，是外生与内化的统一：一方面，人只有适应其所依赖的社会结构才能得以生存与发展――所谓适者生存；另一方面，人的性格、心理、意识、习惯等也是一种社会环境基于适应性偏好不断内化的产物。的确，“我们自由的个性和能力，是在社会―经济环境中形成的。社会中的基本要素不是抽象的个人，而是社会的个人，他组成社会又被社会组织起来。”“不考虑个人身处其中的现存制度，就不可能解释他当前的行为。”正是在这个意义上，对于理性的经济行政法主体而言，其自利动机的形成与实践路径的选择，就不可避免地要受到经济行政法的影响。诚如阿玛蒂亚・森所描述的那样，亚当・斯密强调了“行为准则”在影响人们的行为方面的重要性及这些准则可以发挥的积极作用：“那些行为的一般准则一旦条件反射地烙印在我们的脑海里，将对纠正某些情形下受自爱之心扭曲的行为是非，有着非常重要的作用。”就此而言，经济行政法――尤其是制度变迁平缓、制度结构比较稳定的经济行政法――具有塑造主体自利动机的重要作用。此也体现出经济行政法主体能动性与制度结构刚性之间的互动，显示出制度结构均衡对于塑造主体自利动机及其实践路径的重要意义。

但是，我们又怎么解释置于相同的经济行政法制度结构之中的不同经济行政法主体，其自利动机却往往相去甚远？同一主体在相同的经济行政法约束下在不同的场合所表现出的自利动机也往往差别甚大？这个问题的答案是，经济行政法绝非塑造经济行政法主体自利动机的唯一力量，主体自利动机经常表现超经济行政法的另一面。之所以如此，一则由于社会制度并非塑造人的自利行为动机的唯一因素，在解释特定主体的特定行为选择时，心理的、生理的以及其他个性化与不确定性因素往往起着非常关键的作用，“社会科学的研究实际上已经揭示了，社会制度和生活条件对人的行为确有重要影响，而且，我们可以在接受这一观点的同时，给予自发因素和非确定性因素以同等的重视，但又不会陷入各式各样的宿命论的泥潭。关于不确定性的任何衡量标准，都不必、也不应该将社会性的和制度的因素排除于人类行为的理论之外。”二则由于是正式市场制度与非正式市场制度共同地、而非由后者单独地塑造着主体的自利动机，非正式市场制度在自利动机内化方面有时显得更有意义。在阿玛蒂亚・森看来，根据研究人类行为的经济学家们的观点，人类在实施行为时作复杂的伦理考虑的本身就是基本的事实存在，而不是什么规范判断问题。“自利是强烈的，尤其是在经济生活中，但即便如此，自利心也是在集体规则和个人道德所规定的方式和限度内发挥作用的――在很大程度上取决于规则和道德的特质及对其调整的情况。”三则由于经济行政法与市场交易制度、企业制度共同构成正式市场制度的主体部分，在法制统一原则的支配下，市场制度作为整体而非由经济行政法单独地对塑造主体的自利动机作出贡献。

（2）能动个体

法律关系中的拟制主体与机制设计中的自然主体很容易被混为一谈。在经济行政法的机制设计与制度安排中，行政主体被假定为追求公益最大化，而市场主体则被假定为追求私益最大化。但是，行政主体只是一种能以自己名义依法独立行使行政权、承担法律责任的组织，市场主体也往往以企业、厂商面目出现。如此一来，似乎经济行政法主体的行为假定是针对以组织形态存在的行政主体与市场主体，而非针对行政组织与厂商组织中的自然人。进言之，在经济行政法的机制设计中，最小的分析单位似乎是行政组织与厂商组织。

此与机制设计理论的个体性显然相悖。

正因为如此，一个长久以来模糊不清的问题突兀于经济行政法的机制设计之中：究其根本而言，主体行为假定究竟是针对组织还是个人？主体行为假定究竟是采用个人立场还是集体立场？易言之，分析主体行为究竟是采用个人主义方法论、整体主义方法论还是互动主义方法论？

有关方法论个体主义、整体主义与互动主义之间的争论，素来混乱不堪。我首先借用卢瑟福的相关分析，对整体主义立场、个体主义立场以及综合主义中间立场加以简单归纳，尔后据此回答以上问题。

1）按照由弱到强、由争议最少到争议最多的排列顺序，整体主义方法论可被归纳为三个命题：

命题一：社会整体大于部分之和。

命题二：社会整体显著地影响和制约其部分的行为或功能。

命题三：个人的行为应该从自成一体并适用于作为整体的社会系统的宏观或社会的法律、目的或力量演绎出来，从个人的整体当中的地位（或作用）演绎出来。

2）个体主义方法也同样可以被归纳为三个按照争论程度与争论次数排列的命题：

命题一：只有个人才有目标和利益。

命题二：社会系统及其变迁产生于个人的行为。

命题三：所有大规模的社会学现象最终都应该根据只考虑个人，考虑他们的气质、信念、资源以及相互关系的理论加以解释。

由此可见，“如果整体主义必然包含社会整体有其自身目的或目标的思想，那么整体主义就与个人主义根本拒绝这种整体主义目标和目的的立场有冲突；如果个人主义必然包含归纳或者所有社会术语都能而且应该从社会事件和存在的解释中排除出去的思想，那么整体主义就与个人主义根本对立，前者基本上强调社会整体不可能归结为它的个体部分。”较前两组命题而言，整体主义方法与个人主义方法之间的分歧主要表现在第三组命题上。

3）如果既承认社会整体大于个人的简单加总，承认社会环境影响和制约个人的行为；同时又坚持社会科学中的“充分”解释应该详细说明个人行为产生该社会现象的机制，那么，方法论的中间道路就会出现。事实也是如此，譬如柯里曾提议用“伴随发生”术语来表示个人先于社会，同时考虑个人的社会约束；阿加西也提出“制度个人主义”的纲领；克里斯托弗・劳埃德则以“方法论结构主义”为名表达了这种立场：

行为总是发生在关系、规则、角色和阶级的结构之内。但结构并非某些功能主义者和整体主义者似乎相信的那种力量。它们的确有同一类的约束力，可以为人类能动行为设定参数，但它们却不可能使其自身发生变化。这不仅意味着人类不是纯粹的代理人，因为他们的力量是有限的，既受内部也受外部的约束，而且也意味着个体人类行为与集体人类行为是历史的根本动因。该方法论结构主义与归纳主义不同，它坚持对机制的解释必须在微观上与宏观层面上一同作出。

对劳埃德来说，方法论个人主义的大多数形式都高估了个人的力量，而整体主义的某些形式又错误地认为“社会存在有能动性”。相形之下，体现出行动―结构互动的综合主义方法论弥补了这一缺陷。

以上三种方法论立场，反映在经济行政法的机制设计与制度安排中分别表现为：

其一，整体主义方法论：将行政主体视作不可再分的、有机的、最小的分析单位。机制设计围绕着行政组织目标展开，旨在通过恰当的制度安排来为行政组织提供行为激励。行政官员因其公务员身份便当然地不同于非行政官员，其行为动机与行为选择必然要受制于、服从于行政组织目标，行政官员实施行政行为与个人行为目标毫无关系。显然，行政官员的个体能动性似乎无法进入整体主义方法论的视野。

其二，个体主义方法论：不承认行政组织的有机性，将行政官员视作最小分析单位。不承认行政组织存在独立的行为目标，行政主体的目标或者行政行为的目标只不过是行政官员目标的副产品，只有行政官员个人才有目标与利益。经济行政法律制度并非先于行政官员以及其他个人活动，而是作为其活动产物出现的。行政组织目标的实现程度依赖于行政官员的个人素养。可以看出，经济行政法制度对于行政官员行为动机与实践动机的行为选择的内化作用，在个体主义方法论的视野中基本上被忽略了。

其三，综合主义方法论：既不认为行政组织就必然是个有机体，也不认为行政组织内部诸要素不可以通过恰当的制度建立起比较确定的联系，但是要将行政官员而非行政组织视作最小分析单位。既不承认行政组织可以离开行政官员当然存在独立的行为目标，也不承认行政官员个人目标能够完全独立于行政组织之外，而是认为可以通过恰当的制度安排以便在行政官员的个人目标与行政组织目标之间建立起确定性联系。既不承认行政官员的行为动机的形成完全独立于制度结构，也不承认行政官员的行为动机的形成完全取决于制度结构，而是认为行政官员的行为动机与行为目标的确立是个体能动适应制度结构的结果，并通过行为动机的实践行为反作用于制度结构，从而推动制度变迁。

尽管我非常同意阿罗的如下主张，即所有经济现象的解释都应归因于个人，因为这是一种有益的“对社会问题的有机方法的摈弃”，但是，我却无法同意个体主义方法论企图否认制度具有赋予个人动机某些方面特征的绝对立场，正如阿瑟・凯斯特勒所认为的那样，由于整体和部分在某种“绝对的意义上，任何地方都不存在，不论是在生物有机体范畴还是针对社会组织而言，都是如此。在复杂性渐次增强的一系列不同水平上，我们所发现的只是一些居间的结构：亚整体不断出现。按我们的眼光来看，它们的某些特征通常是属于整体的，而它们的另一些特点则又一般是部分所具有的。”霍奇逊也说过，“我们对于个体主义方法论的一些主张的批评，决不会被迫降落到一个迈向极权主义的滑坡之上。既抬高个人因素的引致作用，同时也在一定程度上把个人（他或她）放入作为社会动物的活动背景之中，这就是我们的立场。”因此，索洛蒙・阿希的观点更容易为我所接受，由于“我们的研究对象，不是一些简单的个体，而是一些在社会秩序中占有一席之地的社会个体……为了了解这种个体，我们必须把它放在其群体环境中加以研究；而为了了解这种群体，我们又必须考察那些个体，因为正是这些个体之间相互关联的行为组成了社会群体。”

有鉴于此，对于以上这三种方法论，我更倾向于接受体现着“行动―结构互动”的综合主义方法论。在我看来，综合主义方法论对于经济行政法主体行为假定而言，至少意味着以下五点：

其一，主体自利动机的行为假定只能针对个人而不能针对组织（企业组织需另外讨论），个人而非行政组织构成最小分析单位。

其二，能够感受、回应制度激励与制约的主体是个体而非组织，因此，究其根本而言，机制设计的行为激励应针对个体。

其三，个体目标、利益与组织的目标、利益之间互相依赖、互相强化。由于行政主体所提供的经济行政管理与服务是典型的公共物品，这就决定了以组织形式出现的行政主体在经济行政法中必然要被赋予一定的组织目标。不过，经济行政目标的实现程度不仅要依赖于行政官员，还要取决于市场主体，只有存在着一套恰当的确保将行政官员与市场主体的个体目标自觉调整为与行政组织目标相一致的经济行政法机制――尤其是内部行政的制约、激励机制，行政组织目标才不致落空。

其四，主体自利动机的形成以及行为目标的确立，或多或少地要受制于外在制度约束，并由于制度的内化功能而一定程度受到制度结构的重塑。亦即，不同主体之间的行为动机及行为选择之间之所以存在差异，与其说归因于个人素质、道德教养、价值取向上的不同，倒不如说取决于各自所受制度约束的不同，并因此作出不同反应。

其五，能动的个体之间具有互动性，一方的策略选择往往不是我行我素，而要取决于对方的策略选择；主体能动性与制度结构刚性之间具有互动性，通过制度变迁所形成的制度均衡，主要导源于在经济行政法中多方主体之间所展开的多方博弈所形成的均衡――由此而形成的产权/经济行政权结构性均衡，是一种“对策均衡”，从而区别于新古典意义上的一般均衡。

（3）有限理性

如果经济行政法制度安排的实效只具有微弱的可预期性或者根本不可预期，那就意味着经济行政法的机制设计是失败的。导致机制设计失败的因素很多，但对主体理性假定的不切实际通常是最重要的原因之一。由于经济行政法的重要意义即在于向主体传递行为选择以及相关选择后果方面的信息，以便为主体行为选择提供最确定的预期，因此，对经济行政法主体作不同的理性假定，就会产生不同的制度安排：如果主体都是非理性的，则主体的一切行为都充满随意性与不确定性，不存在所谓的追求利润最大化的厂商与追求效用最大化的消费者，以价格信号为导向进行资源配置的市场经济也根本不存在，更谈不上什么理性的市场交易了；相反，如果主体都是完全理性的，市场机会主义也根本不会出现，包括经济行政法在内的旨在节减交易费用、解决交易费用问题的市场制度也就根本没有存在必要。

但事实显然并非如此。

正是在这个意义上，经济行政法的机制设计就不得不对经济行政法主体的理性问题作恰当的假定，并藉此进行制度安排，以便最大化主体行为预期。

理性，是17、18世纪西方思想启蒙运动的核心。正如恩格斯所说的那样，在启蒙运动中，“宗教、自然观、社会、国家制度，一切都受到了最无情的批判；一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利。”尽管“宗教信条、道德格言和道德信念，理论见解和判断，是可变的，但从这种可变性中却能够抽取出一种坚实的、持久的因素，这种因素本身是永恒的，它的这种同一性和永恒性表现出理性的真正本质。”理性意识对亚当・斯密产生了深刻的影响，他认为人性中有一种表现为一种“是非意识”的“理性原则”，这种意识与生俱来，是诸如同情、反感、良心和责任感等一切情操的总和；它以“生动的想象”影响着每个人的行为。斯密正是以理性原则与欲望原则作为最基本的元素构筑了成为解释经济现象的核心概念之一的、具有双重动机的“经济人”概念（斯密在《国富论》中称之为自由人）。

在西蒙看来，“经济学家一般用理性一词表示抉择过程挑选出来的行动方案的属性，而不是表示抉择过程的属性。达尔和林德布鲁姆这样说道：‘一项行为是理性的，就是说，对于指定目标及其真实处境说，该行动被正确性设计成为一种能谋求最大成功的行动。’”西蒙认为，就广义而言，理性指一种行为方式，它（a）适合实现指定目标，（b）而且在给定条件和约束的限度之内；在某些特殊场合下，这个定义的（a）（b）两方面可以有更精细的规定。 而且，主体之所以主要以理性的方式而不是非理性的方式行事，乃是历经反复模仿与不断试错而缓慢形成的，基于长期选择经验的总结――一般而言，适应社会而非违背社会更有助于实现主体利益的最大化。就此而言，尽管主体理性思维与行为方式的确立要依赖于逻辑推理与既定约束条件，但促成主体以理性、而不是非理性方式实施行为的动力，却来自于最大化主体利益偏好的自利动机。

一则，由于经济行政法中市场主体、行政官员、经济行政组织以及作为公益代表的行政主体各自所处利益立场不同，因此各自的行为动机、行为目标与行为选择也就截然不同。一种行为选择对于某主体而言是理性的，但在其他主体看来却有可能是非理性的。譬如，市场主体利用信息不对称实施市场机会主义以便谋求交易收益最大化，对于该市场主体而言，以最小成本换取最大收益的市场机会主义是一种理性选择。但是，由于市场机会主义的普遍存在会导致严重的交易费用问题，从而制约着分工与专业化的发展，妨碍社会资源的最优配置，因此从整个社会角度而言，市场机会主义得不偿失，因而该市场主体的行为是非理性的。再如，行政官员实施行政机会主义谋取不正当的个人收益，对于该行政官员而言因为有助于其自身利益的增长从而是理性的；对于其所在的行政组织而言，评价该行为理性与否要依赖于该行为是否增进了机构利益；对于旨在谋求公益最大化的行政主体而言，该行为肯定是非理性的，因为它使公益受损。由此可见，在最大化利益偏好的自利动机的驱使下，在经济行政法主体各自所为的理性选择之间，不可避免地存在着冲突。

另则，由于经济行政法主体的行为选择集合通常被限定在特定的制度约束之中，主体的理性选择表现为主体的行为选择仅限于由既定的制度约束所提供的特定的选择集之中，而不能超越乎其外。因此，在设计经济行政法机制时，就可以通过恰当的制度安排提供足够的激励与制约，既要利用自利动机为理性选择所提供的动力，又要通过限制选择集的方式压制自利动机的过分膨胀，缓解自利动机与理性选择之间的张力，从而确保市场主体与行政官员最大化满足各自利益诉求的理性选择，也与经济行政法的制度目标相适。例如，经济行政法在承认市场主体产权让渡自主权的基础上，规定实施市场机会主义将招致行政法律责任；如果市场机会主义的预期收益小于预期成本，那么理性的市场主体便会放弃实施市场机会主义的非理性选择。再如，经济行政法通过规定行政组织牺牲公益寻求机构利益的法律责任――究其根本而言是通过规定行政官员异化行政职权谋求私利最大化的行政法律责任，以便将行政机会主义的策略选择排除在行政官员理性行为选择集合之外，从而确保行政官员的行为选择与行政主体最有效解决交易费用问题的制度目标相一致。由此可见，经济行政法主体的理性表现为在法定的行为选择集合中作最优选择，那些超越法定的选择集、作得不偿失的行为选择显然就是非理性的。

当然，就长期而言，经济行政法主体的理性并非一味地表现为对于制度约束以及其他约束条件的消极适应，当既定约束外的行为选择的预期成本明显小于预期收益时，这种超出制度框架之外的行为选择就有可能发生。就此而言，经济行政法主体的理性不仅表现为能够根据既定的制度约束、技术约束以及其他环境因素的约束，在对各种选项进行比较之后选择最优策略来最大化自身的利益偏好；而且还表现为在自利动机的驱使下，不断追求技术创新、推动制度变迁，以便通过改变行为选择的约束条件来最大化自身的利益偏好。前者类似于博弈策略的理性选择，后者类似于博弈规则的理性选择。后一种选择直接推动着经济行政法的制度变迁与均衡化。

综上可知，在经济行政法的机制设计中，经济行政法主体应被假定为理性人。

不过，对这种理性人假定，尚需加以进一步说明――这种理性人不是完全理性、而是有限理性的。

经济行政法的机制设计将行政官员与市场主体（以及法官、立法者）假定为有限理性的理性人，此与经济学和管理学上“完全理性”主体行为假定的日渐式微以及“有限理性”主体行为假定得以普遍接受形成了呼应。之所以要对经济行政法主体作有限理性的行为假定，其原因主要在于：

其一，经济行政法主体在决策过程中，或多或少地具有非理性因素。非理性因素，在哲学家看来是荒诞无稽、逻辑混乱的；在心理学家看来是人的原始欲望和本能；在伦理学家看来违背人伦之举；在宗教学家看来是背离神祗的异端；在政治学家看来是缺乏理智的盲目的政治手段。经济行政法主体的非理性因素，是一种最本质的内生因素以及影响主体行为抉择的心理和精神层面的因素。市场主体在产权让渡过程中经常会出现出程度不等的欲望、本能、意志、激情、无意识、习俗、直觉等，行政官员在作出行政决定决策过程中也经常表现出一定程度的不耐烦、同情、愤怒、讨厌、激动、下意识、直觉等非理性因素。作为理性的对立面，非理性因素是对“最大化”的偏离。产权让渡过程与经济行政决策过程中这些非理性因素的存在，意味着对市场主体与行政官员作完全理性的行为假定显然是不切实际的；那种将具有情感的人的情感因素完全排斥于决策过程之外的努力在很大程度上是徒劳的。相形之下，有选择地承认并保留人的某些情感因素的有限理性假定，更加贴近现实，也更助于解释现实。

其二，经济行政法主体缺乏与完全理性对应的完全知识。经济行政法主体能否进行理性决策，要受到主体的专业技能、价值观、对目标的了解与理解程度、相关知识、相关事实信息与规范信息的完备程度等诸多因素的约束。主体行为决策的理性程度取决于其所掌握的知识，完全理性对应于全能全知。一个明显的事实是，全能全知型的主体并不存在；相反，经济行政法主体之间因信息不完全造成的信息不对称倒是普遍存在的。例如，同样作为行政管理相对人的市场主体之间在产权让渡过程中存在着信息不对称，企业所有者与经营管理者之间存在着因委代关系而致的信息不对称，行政官员与经济行政组织之间存在着信息不对称，行政主体与市场主体之间在具体的经济行政法律关系中存在着信息不对称，立法代表与立法机关之间、与民众之间存在着信息不对称，法官与法院之间、与当事人之间也存在着信息不对称。鉴于经济行政法产权/经济行政权配置过程、产权让渡过程、行政执法过程、司法过程中信息不对称的普遍存在，主体行为选择不确定性的普遍存在，因此，较对经济行政法主体作完全理性假定而言，假定经济行政法主体只是有限理性的，倒更加真实、恰当，也更有助于解决交易费用问题。

其三，经济行政法主体决策并非完全取决于理性计算，而在一定程度上依赖于直觉、经验或者模仿。对照西蒙的关于完全理性的分析，如果假定经济行政法主体是完全理性的，那就意味着经济行政法主体各自都存在着一套完整而内在一致的偏好体系，使他总是能够在其所面临的备选方案中作出抉择；他完全了解所有的备选方案，并且可以从事复杂的计算，以判断并发现其中的最佳方案；他也不畏风险和不确定性的存在，总是料事如神，能够实现最大化目标。这显然不符合经验性事实。事实是，市场主体在决定产权让渡价格时，行政官员在作出行政决定时、立法代表在投票时、法官在制作行政判决时，不仅主体的行为目标并非一清二楚，而且理性、经验、直觉等各种因素在决策过程中往往交互作用、相互影响。这就决定了经济行政法主体最后所确立的行动方案，只是一种混合物，是一种适应多元制度约束的语境化决定。就此而言，在设计经济行政法机制时，将经济行政法主体假定为有限理性更符合实际。

综上所述，对于经济行政法机制设计而言，接受完全理性的假定意味着主体行为选择是确定的、可预期的，接受非理性的假定则意味着主体行为选择是完全随意的、不可预期的；前者会导致经济行政法机制设计的多余，而后者则导致机制设计的不可能。与之形成对照的是，承认经济行政法主体行为选择的非理性因素与信息不完全，并进而接受有限理性的行为假定，一则意味着承认主体行为选择因理性的有限性从而表现为一定程度的不确定性与不可预期性，另则意味着可以针对主体的有限的理性进行恰当的制度安排、构造明确的行为模式、形成确定的制度约束，有助于最大程度地消减行为选择的不确定性，提高主体行为选择的可预期性。毫无疑问，有限理性的行为假定是经济行政法机制设计的一块基石。

（4）逻辑一致

在经济行政法的机制设计中，主体行为假定应该遵循逻辑一致的要求，应对不同的经济行政法主体作相同的行为假定，否则经济行政法的制度安排就必然各行其是、四分五裂，这似乎不言自明。但事实并非如此。在经济行政法的机制设计过程中，恰恰经常在这个“不言自明”问题上犯下令人难以理解、却经常被当作事实不假思索接受的简单化错误。与之相类似地，经济行政法的失衡，也往往根源于天真地、善意地、想当然对不同主体作不同的行为假定。英美行政法上的功能主义传统即是一个例证。与沿袭了经典宪政时期的人性假设，对人的本性和能力持悲观与怀疑的态度、认为所有人（当然包括行政官员）都一无例外地受利己主义动机支配的规范主义模式形成对照的是，功能主义模式根据一种对行政官员的信任理论来建构政府与行政法制度，认为个人在经济市场上尽管自私自利，但一旦进入政治领域就是（或应当是）克己奉公的“公仆”，必然会代表公共利益。基于这种市场主体与行政官员行为假定分裂之上的经济行政法制度安排，行政自由裁量权的失控以及司法审查的消极无为也就显得顺理成章。

在中国（经济）行政法的机制设计与制度安排中，对行政官员与市场主体作不同的行为假定尤其明显。之所以会出现主体行为假定逻辑不一致的问题，一个重要的原因即在于将不同主体在经济行政法制实践中所表现出的具体的行为特征与作为机制设计及制度安排逻辑起点的本源的行为假定混为一谈。

的确，经济行政法中的不同组织――企业、经济行政组织、立法机关、法院――之间存在着明显的差异，经济行政法的不同主体――市场主体、行政官员、立法代表、法官――在经济行政法制实践中所表现出的行为选择的路径依赖偏好更是相映成趣，行为选择目标指向也迥然不同，并或多或少、或明或暗地反映出不同主体的行为动机上的一定程度的差异。这就容易使人误以为组织之间的差异是天然的，不同经济行政法主体的行为动机与行为选择路径之间的差异性表现也是天然的，经济行政法机制设计因此应对不同主体分别作不同的行为假定。此于经济行政法的机制设计而言，的确是一种因果倒置的致命误解。

组织与制度通常可以互译，一个组织之所以能够出现并得以维系，并非它集结了一群存在着某种天然联系的人，而是依赖一套相关的制度体系，正是这套制度形成一个无形的制度结构从而将这些原本毫不相干的人框定于一个组织之中。组织结构紧密与否、组织成员之间的联系密切与否、组织本身的个性特征鲜明与否，统统取决于这一制度体系能否提供足够的行为激励、是否对应着足以诱惑组织成员采取共同行动的共同利益以及能否确保组织成员去分享这些共同利益。由此可见，经济行政法中的企业、经济行政组织、立法机关与法院等诸种组织之间的差异，应归结为各自所依托的制度设置不同――是不同的制度塑造了不同的组织形象并被赋予不同的组织功能，而非相反。同理，市场主体、行政官员、立法代表与法官等诸种个体之间所存在的行为选择的差异以及其反映出的行为动机上的差异，也要归结为各自所处的制度结构不同，是不同的制度限定了不同主体的行为选择集合、塑造了不同主体的行为选择路径。亦即，同类主体正是由于承受基本相同的制度约束与基本相似的制度内化作用，从而在行为动机方面才表现出程度不等的“家族相似性”。

就此而言，在经济行政法中，不同组织以及不同组织成员之间的个性差异是作为制度差异这种原因的结果出现的，不同主体之间并不存在着“天然”的差异，不同主体应该分享同一行为假定。主体之间的身份不同以及对应于不同身份的行为动机、尤其是行为选择空间、行为选择路径之间所存在的差异，只不过是由于各自所属组织目标之间存在着根本差异，从而致使不同的组织成员承受不同的制度约束；作为一种对制度约束的适应与回应，不同主体因此表现出相去甚远的个性特征。正因为如此，在经济行政法的机制设计与制度安排中，如果我们被不同主体的具体的行为特征所迷惑，混淆了其与行为假定之间的惊人差异，那么我们失却的不仅仅是不同制度安排所共有的逻辑起点与共同的行为假定平台，更重要的是，与不同的制度安排相对应的不同的目标指向，难免会因此变成镜中花、水中月，行政权的变异、经济行政组织目标的严重落空，交易费用问题得不到解决，这些都是可想而知的。

经济行政法的机制设计误将主体具体的行为特征当作行为假定，违背主体行为假定逻辑一致性要求，集中表现为对市场主体与行政官员等权力主体在经济行政法的制度安排中加以区别对待：市场主体被视作追求自身利益最大化的利己主义者，为了谋求交易收益最大化会利用信息不对称不择手段地实施市场机会主义；而行政官员却被善意地视作公益代表并自觉地追求公益最大化，行政官员通常不会为了个人目的而实施行政机会主义；立法代表被当然地视作社会整体利益的忠实代表，他们只会按照社会需求投票赞成或反对某种制度安排，他们不为利益集团的利益诱惑所动，不可能违背社会整体利益最大化的价值目标去与利益集团进行不正当交易；法官被视作正义的化身，会当然地站在中立立场公平、公正地化解行政争议。应该说，以上这些主体特征，有些部分正是经济行政法所试图弱化与避免的，譬如市场机会主义；有些部分正是经济行政法所试图塑造或强化的，诸如行政官员、立法代表与法官的社会角色特征。但是，这些主体并非原本如此，他们的角色特征导源于经济行政法机制设计上行为假定的逻辑一致以及据此所作的不同的制度安排。对于所有经济行政法主体而言：

其一，都具有自利的行为动机。所有经济行政法主体的自利行为都被限定在一定的范围之内，市场主体不得通过实施市场机会主义来满足其自利偏好，行政官员不得通过滥用经济行政权实现个人目标。一个可能的结果是，久而久之，由于所受制度约束之间的差异，不同主体的自利动机发展出对不同制度的适应性：市场主体的自利动机变得越来越适应市场规律，因为只有通过适应市场规律才有可能最大化其自利偏好；而行政官员等权力主体的自利动机却变得越来越适应组织目标，因为他们只有通过最有效地实现组织目标才有可能最大化自身的自利偏好。

其二，都是能动个体。在自利动机的支配下，所有的主体都会在既定的制度、技术等约束条件下进行理性选择以便寻求最大利益回报，这既包括当违法/规避的预期成本大于预期收益时以合法的方式最大化其利益偏好，也包括当违法/规避的预期成本小于预期收益时以非法的方式最大化其利益偏好。不仅市场主体是能动的，互动的交易双方总要在产权让渡中以最优的策略组合追求交易收益的最大化；行政组织并非铁板一块，行政官员更非只会消极服从组织目标，他们通常要将其主体能动性发挥到极致。行政官员的能动性，一则表现为以组织成员的身份与所属组织之间的互动性，组织成员的行为选择策略取决于所属组织提供的行为激励；二则表现为以职权行使者的身份与市场主体（或者其他权力行使对象）之间的互动性，以便通过最优的策略组合在实现组织目标的同时最大化自身的利益偏好。亦即，经济行政法主体之间存在着一种多方博弈，每一当事人都会根据其所受到的制约与激励信号，基于对方的策略选择来决定本方策略选择。

其三，都是有限理性的。一方面，无论市场主体还是行政官员等，他们都只会在预期成本小于预期收益的选择集合中挑选最佳策略，他们因此都是理性人；另一方面，无论是在市场交易还是权力行使过程中，情感因素与信息不对称都会程度不等地普遍存在，他们因此又都只能是有限理性的。理性的有限性这块永不消散的限霾，总会笼罩在经济行政法的上空，无论市场主体还是行政官员都无法逃脱，这是由市场经济体制的知识分散性与信息不对称性所决定的。对于经济行政法的机制设计而言，坚持经济行政法主体皆是有限理性这一立场，所否定的不仅仅是与计划经济相对应的“全能政府”的神话，同时也否定了与自由放任的市场经济模式相对应的“市场万能”的神话――无论市场主体还是行政官员，他们都不可能是完全理性的；所否定的不仅仅是与压制型法相对应的封闭法律过程，而且还否定了与自治型法相对应的法律过程的自足――无论是立法者、行政官员还是法官，他们各自的智慧与努力对于推动经济行政法产权/经济行政权结构的均衡化而言，都只能作出部分贡献。正是由于一部分经济行政法主体必然要占有影响其他主体利益回报性的信息，因此，经济行政法主体在机制设计与制度安排上就既有可能、也有必要被假定为能动、且互动的。

麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难就在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”行政官员，在某种意义上，可以被视作一种科层企业家。行政官员与市场主体在经济行政法机制设计上分享共同的行为假定，既不意味着因此就可以要求市场主体去仿效行政主体的“利他”形象以便强化其“利民”意识，也非意味着行政官员就可以模仿追求私益最大化的市场主体去理直气壮地膨胀私欲；既非暗示着我们应宽容对待行政官员滥用职权实施行政机会主义，更非去为行政寻租与行政设租开脱罪责。我只想表明，如果经济行政法的机制设计偏离主体行为假定逻辑一致这一最基本的要求，那就别指望通过恰当的制度安排来塑造不同的主体特征，别指望经济行政法会有助于解决交易费用问题。正因为如此，在经济行政法的机制设计中将行政官员假定为自利、能动与有限理性并不真正可怕，因为可以并藉此作出恰当的制度安排以便对其加以规范引导。倒是那种企图回避、模糊、掩盖行政官员的本真人性却真的可怕，因为这有可能杜撰出一个貌似合情合理实则有悖常理、貌似逻辑严密实则一盘散沙的经济行政法。

3、制度目标

经济行政法的机制设计似乎有一个制度结构上的目标，即通过恰当的制度安排以便形成均衡的产权/经济行政权结构。但是，形成均衡的产权/经济行政权结构并不能算作机制设计的根本目标。经济行政法的机制设计旨在基于既定社会结构与特定主体行为动机假定，通过恰当的制度安排――即形成均衡的产权/经济行政权结构――以便以最少的信息维度为主体提供最大的行为激励，从而实现经济行政法最优解决交易费用问题的目标。尽管在抽象意义上，“最优解决交易费用问题”这个经济行政法目标是确定的；但由于“最优”只是一种与特定社会结构相对应的语境化概念，因此对于具体的经济行政法机制设计而言，如何恰当地确立经济行政法的制度目标不可谓不是一个问题，甚至还是核心问题。如果机制设计不是围绕着“最优”目标展开，不是在充分考虑既定社会结构限制的基础上确立名符其实的“最优”目标，那么具体的制度安排将一筹莫展。

这是个有些棘手的问题。其实，这个问题已被部分地解决；因为这个问题已被转化为一个在前文中已经反复地、详细地加以讨论的命题：均衡的经济行政法产权/经济行政权结构与最优解决交易费用问题之间具有对应性。就此而言，对于经济行政的机制设计而言，通过恰当的制度安排形成均衡的产权/经济行政权结构就与“最优解决交易费用问题”之间具有等价性。如此一来，经济行政法机制设计的制度结构目标与经济行政法的制度目标之间就具有了一致性。

前文业已详细探讨了经济行政法制度结构均衡的具体涵义以及与其对应的规范结构，这些当然是经济行政法机制设计的目标。以下换一个角度来探讨经济行政法的机制设计在定位制度目标时所不得不解决的目标差异及其整合问题。

（1）时间性差异

较经济政策目标的短期性而言，经济行政法的制度目标表现出稳定性与长期性特征，以便有助于为主体提供确定的行为预期；而且，经济行政法的制度目标的确立主要基于过去经验的总结。但由于最优解决交易费用问题这一制度目标的确立只能对应于现时的社会结构，因而具有保守与滞后倾向的制度目标定位以及制度安排，就很可能会导致经济行政法制度结构出现绝对失衡或者相对失衡。

解决制度目标定位的时间性差异的办法至少有以下五种：一是变制度目标的长期性为短期性，通过经常性的制度变迁来确保制度目标定位的最优性。二是在制度目标长期性确定不变的前提下超前立法。三是在坚持制度目标长期性的前提下，保证法律、行政法规的相对稳定性，通过地方性法规与规章的及时调整来最优定位制度目标。四是在确保制度目标长期性的前提下，细化公务员法、行政程序法与以司法审查为核心的监督行政法，以便为行政官员提供足够的行为制约与激励；粗化行政实体法，赋予行政主体适度的行政自由裁量权，以便确保行政主体能审时度势及时灵活地实施经济行政管理。五是在第四种方法的基础上，完善市场主体的参与激励机制，立法、执法与司法过程高度开放，以便确保经济行政管理中的各种信息得到及时反馈、整理与回应。

相形之下，第一种办法由于明显不利于确保主体行为预期，反而有可能增加而不是减少机会主义，因而根本不可取。第二种办法无助于最实际的现时问题的解决，也很难说就会有助于解决将来的问题，因为社会结构变迁中随时都有可能出现偶然因素，因而也基本上不可取。第三种办法具有一定的可取性，但数量过大且变动不居的规章与地方性法规很有可能严重损及经济行政法的稳定性（譬如中国近期所进行的行政审批制度改革就引起了制度体系的动荡不安），因而不太可取。第四种方法尽管有可能导致行政自由裁量权的滥用，但它有可能比较有效地预防与惩治市场机会主义，因而比较可取。第五种方法所倡导的开放结构因有助于促成主体间的良性互动，有助于确保最优制度目标得以及时、准确地确立，所以是最可取的。

（2）地域性/部门性差异

由于经济行政法表现为一个多层次、多部门的复杂规范体系，而最大限度地节减交易费用、最优解决交易费用问题这一经济行政法规范体系的整体目标，如何被转化为具体规范的具体目标，不同规范之间、不同经济行政部门之间如何取得协调一致，此于制度目标定位而言，也是个十足的难题。

我认为，解决制度目标定位的地域性/部门性差异这一难题的办法，大致有以下四种思考进路：一是变多元、多层次的规范创制体系为单一的中央议会立法。二是统一由立法者根据经济行政管理制度需求的判断来及时地进行自上而下的强制性制度变迁。三是全面推行自下而上的诱致性制度变迁，听任制度变迁中看不见手的支配从而自发地促成具体制度目标之间的协调。四是通过提供足够的制约与激励，兼顾强制性制度变迁与诱致性制度变迁，通过多方博弈来形成的博弈均衡来协调制度目标。

相比之下，第一种办法一刀切过于简单，它一则忽视了多元、多层次立法体系的合理性与正当性，二则忽略了即使统一的中央议会立法仍然存在着不同规范在体认制度目标方面存在着如何协调的问题，因而丝毫无助于问题的解决。第二种办法本质上是一种供给导向型的制度协调思路，它隐含着一种全能政府的行为假定，而且并未回答如何在强制性制度变迁中进行制度目标协调问题，因而也无助于问题的解决。第三种方法本质上是一种需求导向型的制度协调思路，它全盘否定了政府具有协调制度目标的功能，尽管通过市场机制来协调制度目标较通过政府来协调制度目标而言，似乎有更多的合理性，但一则难以解决市场主体推动制度变迁的动力问题，二则由于市场主体在推动制度变迁方面的力量不同，从而有可能导致于强者而言锦上添花、于弱者而言雪上加霜的缺乏普遍认同的制度变迁，这种自发生成的制度目标因明显违背公平而失却正当性。在第四种办法中，制度协调的供需实现了统一，有助于充分利用分散的市场知识，并通过主体间的互动从而有可能形成一个得到高度认同的产权/经济行政权结构，因而它是可取的。

（3）主体性差异

最优解决交易费用问题这一制度目标，看似超越于具体的主体目标之上，其实不然；这一制度目标的确立乃是建立在对诸多主体目标差异的有效整合基础之上的。诸如，市场主体最大化交易收益目标（因而有可能导致市场机会主义倾向的最大化）；立法者、行政官员、法官最大化私益偏好的目标（因而有可能出现权力设租、寻租倾向以及立法、行政、司法机会主义倾向的最大化）；立法机关最大化整体经济利益的目标，行政主体最大化节减交易费用总量的公益目标，法院最大化纠正市场机会主义与行政机会主义乃至立法机会主义及其本身的司法机会主义的目标。经济行政法的机制设计不得不对这些制度目标加以有效整合。

我认为，解决制度目标定位的主体性差异这一问题的对策主要包括：一是不承认行政官员、立法代表与法官的个体目标，只承认各自所属组织的组织目标。二是强调市场主体的市场机会主义的危害性，旨在通过强大的经济行政来压制市场机会主义倾向，以便降低市场机会主义概率。三是强调行政官员等权力寻租、设租与政府机会主义的危害性，要求政府消极行政以便降低权力腐败与政府机会主义概率。四是对行政官员、立法代表、法官等加以适当的制约与激励，以便通过有效遏制政府机会主义来压制市场机会主义。

在以上这四种对策中，第一种办法由于否认个体目标与组织目标之间的相克相生与相辅相成关系，简单地割裂二者之间的必然联系而不去整合，从而注定是不会成功的。第二种与第三种办法忽视了市场机会主义与政府机会主义之间所存在的密切联系，顾此失彼，因而不可取。第四种办法在有限承认个体目标正当性的基础上，通过恰当的制约与激励在确保行政官员等个体目标与各自所属组织的组织目标具有趋同性的同时，也有助于有效预防与惩治市场机会主义，因而是可取的。

对于经济行政法的机制设计而言，只有同时解决制度目标定位中的时间差异、地域/部门差异以及主体性差异，才有可能确立最恰当的制度目标。虽然解决问题的方案很多，但最优对策应该能够顾及各种目标之间的必然联系，能够提供足够的吸引多方主体参与法律过程的行为激励，促成能动主体在高度开放的法律过程中进行多方博弈。由此可见，经济行政法的制度目标――最优解决交易费用问题――的确立过程，其实也是一个复杂的博弈过程；而且这一过程往往融入经济行政法均衡化的制度变迁过程之中。

前文对于经济行政法机制的理论变项的详细探讨，为下文讨论经济行政法机制的具体设计提供了理论基础。我以下拟从两个角度探讨经济行政法机制设计究竟应如何解决这一难题：经济行政法机制一要内外协调一致，二要制约激励兼容。

二、机制设计的内外协调一致

制度的一个重要功能即是传递信息，向主体传递应为/可为或不应为/不可为某种行为的行为激励。这似乎意味着，无微不至的经济行政法机制设计有助于制度目标的实现。其实未必。尽管制度所提供的行为激励的多少通常与制度的信息维度正相关，但是制度的信息维度的构建、传递与实施必需支付相当的费用，信息维度的复杂性与信息费用的多少之间通常也是正相关的。这就导致了经济行政法机制设计的细密程度与制度目标实现之间的紧张关系。如果机制设计不能以最少的信息维度提供最大的行为激励，那么机制设计就不是最优的。是故，经济行政法机制设计成功与否并非完全取决于它的细密程度。

进一步说，经济行政法的机制设计并非要在所有的制度安排中都平分秋色。为了谋求最少信息维度与最大行为激励之间的最佳组合，机制设计也是有所不为才能有所为――在平淡处惜墨如金、在紧要处泼墨如水，同时又能疏而不漏。机制设计要想达到这种理想效果，一个最为关键的条件是必须洞悉经济行政法制度运行的机理以及妨碍制度目标实现的主要问题究竟潜伏在哪里。

第一，立法者在考虑各种既定限制的前提下进行产权/经济行政权配置，以期实现最优解决交易费用问题的制度目标。在这一制度目标中，最大限度节减交易费用总量与最高效率的市场交易之间是兼容的。

第二，市场主体被赋予自主支配产权的经济自由，以期最大化市场交易效率，但这一目标有可能因市场主体实施市场机会主义而落空。

第三，行政主体被授予经济行政权，以期实现最大限度节减交易费用总量这一公益目标；但这一行政目标与最高效率市场交易之间经常发生冲突。

第四，经济行政组织行使行政职权，以期最有效地预防与惩治市场机会主义；但这一目标有可能因经济政行组织寻求机构利益而落空。

第五，行政官员行使行政职权，以期实现特定行政目的；但这一目的有可能被行政官员实施行政机会主义以便最大化个人目标所取代。

由此可见，经济行政法的制度目标能否实现，取决于以下条件能否同时得到满足：

条件一，存在恰当的规则创制机制，以便确保经济行政法的产权/经济行政权配置均衡，并实现最大限度节减交易费用总量与最大限度提高交易效率之间的兼容。

条件二，存在恰当的外部机制，以便确保最小市场机会主义概率与最有效经济行政之间的兼容。

条件三，存在恰当的内部机制，以便在防阻经济行政组织寻求机构利益的同时确保行政官员的个人目标与经济行政目标之间的兼容。

其中，外部经济行政目标的实现主要依赖于存在着恰当的内部经济行政法机制。以上前提条件中的“制度目标―经济行政目标―行政官员目标”的层层倒推，意味以最小信息维度提供最大行为激励的机制设计必须确保“行政官员目标――经济行政目标―制度目标”逻辑链条的通畅。这就要求经济行政法的机制设计应做到内外结合、协调一致。如果经济行政法机制设计顾此失彼，或者重内轻外/重外轻内，那么机制设计即使使用了非常复杂的信息维度，其所提供的行为激励仍然非常微弱；藉此而为的制度安排，也必然事倍功半。

鉴于条件一主要通过博弈来实现，我将在第八章中加以专门探讨。本专题主要讨论条件三，条件二留待下一专题讨论。

1、行政官员个人目标与经济行政目标之间的张力及其缓解

赫尔曼・芬纳曾经说过：“在任何一个国家中，公众对政府官员都是怀有敌意的，因为政府官员总会在某些时刻，不管是一名检查人员、税收人员、卫生官员还是其他官员，他们来索取而不是给予――这在于他的工作性质限制了别人的自由和财产。”但在我看来，公众之所以对行政官员常怀敌意，并非芬纳所谓的其代表公益行事，而恰恰在于其以与公益背道而驰的方式行事。诚如布坎南所谓：

不论是作为一般的成员还是作为政治机构的工作人员，人们在本质上保留着与他们的私人角色相同的行为特征，就像在普通的私人事业中的参与者一样。根据这个假设我可以顺理成章地预测出，不论是单个人集团，在参与公共经济或私人经济的过程中都将进一步追求自己的私人利益。当政治家和官僚作为集体行动的代理人时不会变成圣人，即使他们成为圣人在位的时间也不会超过任期。

因此，如果行政官员缺乏必要的规制，经济行政目标就很难得到令人满意的实现。

不可否认，行政官员个人目标与经济行政目标之间具有张力，但这并非意味着二者总是水火不容。两种目标之间呈现出两种截然相反的关联性：

其一，负相关。经济行政法的制度目标是最优解决交易费用问题，这就需要授予行政组织以必要的经济行政权以便有效预防与惩治市场机会主义，最大限度节减交易费用总量。但是，行使行政职权的行政官员却有可能在自利动机支配下，滥用行政职权寻租、设租，实施行政机会主义进行权钱交易，为市场机会主义的蔓延推波助澜，反而促成了交易费用总量的攀升。此种情形中，行政官员个人目标与经济行政目标之间表现出非此即彼或此长彼消的紧张关系，二者具有负相关性。

其二，正相关。行政官员个人利益的满足程度直接取决于其行使职权的经济绩效，高绩效对应高回报、低经济绩效对应低回报、零经济绩效对应零回报、负经济绩效对应负回报。行政官员在个人利益最大化的驱使下以最有效的方式行使行政职权，在实现经济行政目标的同时也实现了行政官员个人目标。亦即，尽管推动行政官员全力以赴以最有效的方式实施经济行政管理的真正动机与根本目的，并非最大限度地节减交易费用总量的经济行政目标，而是个人利益偏好最大化，但在结果上却促成了经济行政目标的实现；经济目标的实现是行政官员个人目标实现的一个可或缺的副产品（不过，人们更容易接受的是相反的表述，即个人目标的实现是经济行政目标实现的副产品）。由于行政官员个人目标与经济行政目标之间存在着一损俱损、一荣俱荣的“协作关系”，二者是正相关的。

显然，经济行政法的机制设计应该在最大化强化正相关的同时要最大化弱化负相关。经济行政法机制设计只有弄清影响正相关与负相关的诸多因素，才有可能选择对症下药的制度安排。这个问题也可以转化为全面探讨导致正相关出现的前提条件。我认为，如欲确保行政官员个人目标与经济行政目标之间具有完全的正相关性，那么应满足以下条件：

第一，行政官员个人目标实现与否完全取决于行政绩效；

第二，行政官员的所有个人公务表现都能被纳入绩效评定范围；

第三，用以回报公务表现的奖惩序列与行政绩效高低形成一一对应；

第四，绩效评价者占有行政官员公务表现的全部信息；

第五，绩效评价者能够公正、公平地评定行政绩效；

第六，绩效评定结果能够得到及时全面兑现。

这六个正相关的条件都是围绕着绩效（performance）展开的。功绩制素来是公务员制度的核心价值之一。绩效是个很复杂的问题，和绩效紧密相联的责任概念也几乎同样复杂，这些都是不争的事实。一个可能的解决方式是设计一种模式或框架来区别复杂的情况，然而，如果模式不充分，那么这种选择有时就很危险。尽管绩效管理非常复杂，但能够提供各类组织使用的普遍性机制却只有诸如计划和控制体系、技术规范和标准化、职业和技术能力、市场机制、经济机制、人力资源机制等寥寥数种。在以上这六个与以绩效为核心的正相关条件中，任何条件的缺失，都会降低行政官员个人目标与经济行政目标之间的正相关性，并因此引致负相关性的增加。相对于条件一、三、五、六而言，条件二、四的要求格外苛刻。行政官员个人目标与经济行政目标二者之间之所以经常表现出相当程度的负相关性，主要原因不在于条件一、三、五、六未能转化恰当的制度安排，而在于条件二、四经常无法令人满意地转化恰当的制度。

关于条件二。一则，严格区别于法官绩效的评定可以基于其所承办的具体案件的数量与质量，由行政官员所实施的经济行政管理，多半具有日常性、不特定性、零散性等特点，很难加以个案化衡量。二则，由于经济行政管理往往需要不同岗位上的行政官员之间开展协作，因此，尽管市场交易秩序的好坏程度、市场机会主义概率高低、市场主体对经济行政管理的满意程度、行政复议案件的撤销率与行政诉讼案件的败诉率等指标，虽然对衡量特定经济行政组织的经济绩效具有较大意义，但对于衡量特定行政官员的绩效却帮助不大，因为很难将单个人的贡献从群体贡献中成功地加以分离。就此而言，不太可能发展出一套无所不包的绩效机制以便将行政官员的所有个人公务表现一网打尽，绩效评定指标与标准因此通常只能表现出相当程度的模糊性。如此一来，就造成了行政官员的一些重要的公务表现不一定就能被纳入绩效评定范围。这种不确定性直接导致行政官员个人回报的不确定性，从而直接弱化了行政官员有效行使行政职权的行为激励，“正相关性”因此遭到弱化。

关于条件四。一项被普遍接受的行政管理基本原则是，行政管理效率是随着专业化分工的深入而逐步提高的。这就导致了经济行政管理中存在着普遍的分工与专业化现象。经济行政管理中的分工与专业化同时从两个维度展开，一是形成自上而下的严格的科层制；二是形成与经济行政管理事务与目标相对应的不同的经济行政组织，例如金融、经贸、工商、税务、海关、质检，同一经济行政组织内部分成不同的岗位，例如工商系统内部的公平交易、消费者保护、广告管理等。但是，经济行政管理中的分工与专业化却未必一定有利于经济行政管理效率的提高与经济行政目标实现。对应于分工与专业化的集权式绩效评定机制往往存在着严重的信息不对称问题：居于科层上级的评定者不可能掌握下级行政官员的全部绩效信息――尤其在外行领导内行的经济行政组织中就更是如此。

例如，在一个经营者销售伪劣产品的个案中，绩效评定者评定办案人员的绩效的重要信息至少包括：经营者销售伪劣产品的动机、数量、危害性大小等事实信息，办案人员以何种方式获取相关证据，所获取证据在多大程度上反映这些事实信息，办案人员选择行政处罚方案的集合究竟有多大，办案人员选择特定种类、幅度、数额的行政处罚建议/决定是否最优，等等。显然，绩效评定者不可能获得所有的行政人员在所有个案中的所有相关信息（甚至重要信息），与承办案件的行政官员之间存在着信息不对称。对于绩效评定者而言，获取具体个案的所有重要相关的绩效信息尚不可能，就更不可能获取分散在产权界定、为产权提供有限排他行政保护、预防与惩治市场机会主义等广泛领域中的所有行政官员绩效信息。

詹姆斯・威尔逊教授，美国当代著名的行政管理学者，认为公共机构中普遍存在着信息不对称的主要原因在于：缺乏一种搜集行政官员行动结果的信息方法；缺乏一个被证明有效手段来取得预期成果；工作成果来自工作人员的行为和其他不可知因素的结合影响；工作成果需要经过很长一段时间的延迟之后才会显示出来。因此，行政官员在个人目标最大化动机的支配下，就很有可能利用信息优势实施行政机会主义，经济行政管理中的偷懒等败德危险也因此普遍存在。这就会程度不等地离散绩效实况与绩效评定结果之间的真实对应关系，从而殃及“正相关性”。

当条件二与条件四往往无法得到满足时，再加上其他条件存在着程度不等的缺憾，那么行政官员的个人目标与经济行政目标之间的正相关性，就必然要在一定范围内为负相关性所替代。正相关性的弱化，毫无疑问要动摇旨在最大限度节减交易费用总量的经济行政组织的正当性基础。而经济行政法想挽救经济行政组织，就得首先挽救行政官员。

但令人失望的是，以绩效作为核心价值之一的传统规制型行政组织管理模式，所表现出的更多是企图绕过、而非直面绩效评定者与行政官员之间的信息不对称这个核心难题。规制型行政组织管理模式旨在通过建立无微不至的行政管理规则体系，要求行政官员仅限于在既定的规则体系内活动；行政官员的绩效评定与行政官员的规则服从表现直接挂钩。显然，此种模式是将复杂的实质性的绩效信息搜集、处理这个难题，化约为形式上的容易处理的规则服从考察问题。如此一来，绩效评定者无须再庸人自扰去问津哪些绩效评定中的信息不对称问题，行政官员也将消极服从规则当作有利于个人偏好最大化的理性选择。

美国的公务员制度就是典型例证。在用规则控制人力资源管理方面，美国比任何国家都明显，美国现行的公务员体制（包括1987年的文官改革法案）都是建立在规则基础之上的，即根据核心价值的内容制订一套复杂的、整齐划一的法律和规章制度以便控制政府官员、公共组织的行为，作为结果，美国政府人力资源管理的最小细节都可以在联邦法规或条例中找到。制定公务员规则的部分原因是限制和约束行政权，此倒也与美国的对抗性政治文化相得益彰，但是，规制很容易异化为目的，通过复杂而又繁琐的机制使之强化，这就造成美国评估公务员的传统标准是他们服从这种规则的程度。经过百余年的历史积淀，最终形成了“规则变得比结果更重要”的服从性文化。在许多场合下，服从规则胜过一切的公务员制尽管有助于防止经济行政权的滥用，但却产生了始料未及的非预期性负面后果：提高了体制运作成本、降低了政府绩效、压抑了行政官员的创造性与积极性。

由此可见，绩效评定中的信息不对称并不能因规制型行政管理模式而变得不复存在。甚至，行政官员的个人目标与经济行政目标之间的张力、或者负相关性，非但没有因行政官员的消极服从规则而被弱化，反而在某些方面被强化了。

核心难题仍然悬而未决。仍然需要新的尝试――一种范式转换意义上的全新尝试。

近期所发生的席卷全球的以放松规制（既放松对公务员的规制、又放松对市场的规制）作为核心内容之一的西方公共行政改革，似乎为这一难题的解决带来了契机。区别于基于怀疑主义的过度规制，放松规制（而非抛弃规制）主要是基于信任主义心态的制度设计，其所谋求的是在简规放制、实现新价值与保留核心价值之间的一种平衡：既要放松部分规制、以便将公务员从繁文缛节中解放出来，又要保留并改善部分规制、以便确保行政目标的可预期性；既要提高行政官员的自主性，又要保证政府官员对公众负责；既要精规简制，又要保留为经验所确证的传统规制之下的核心价值。放松规制是一种建立在分权、灵活性、绩效基线（而不是程序和顺从）之上的以“结果为本”的控制，它标志着行政组织管理模式从注重过程的规制模式向注重后果的后规制模式的转型，以便在通过规则约束行政官员这一手段与最大限度地回应公众需要这一目标之间建立起真正的联系。

可以预见，经济行政组织管理模式从规制型转为后规制型，不可能一帆风顺；类似于其他制度变迁，此种制度变迁能否出现、演进的速度、最终能否确立等，都要取决于制度变迁阻力与动力之间的较量。放松规制、弱化规则对于行政官员的约束性，无论对于美国这样一个具有法治主义传统的国家而言，还是对于中国这样一个需要培育法治主义精神的国家而言，无疑都是一种莫大的挑战。而且，即便后规制型的经济行政管理模式最终得以确立下来，也并不一定就意味着“行政官员个人目标与经济行政目标之间的张力”这一难题已被令人满意地加以解决，因为，尽管有些因素之于解决这一难题而言是无法回避的，但它们在这种组织管理模式转型中并不一定都能得到应有的关照。这主要包括：

其一，竞争带来效率，行政职位的竞争不仅会激发行政官员为了赢得竞争而自觉地提高自身的绩效水平，从而有助于整体经济行政管理绩效的提高；而且还会弱化因科层制与专业分工所带来的信息不对称，因为行政官员对职位的长期垄断会带来相关职位信息的不公开，而职位竞争则会使得这些信息变得难以保密。此外，职位竞争削减了行政官员在职期限的确定性，这就使得行政机会主义与市场机会主义之间的长期合作变得困难起来。

其二，开放经济行政管理过程，形成市场主体、行政官员之间的互动格局，最小化暗箱操作机会从而降低机会主义概率。

其三，保障信息反馈渠道的通畅，确保绩效评定者获得行政官员绩效的全方位信息，包括主动调查获取的信息、存在着职位竞争的其他主体提所提供的信息、存在着公务协助关系的其他主体所提供的信息、作为管理与服务对象的不同市场主体所提供的信息、监督与救济主体所提供的信息等。这不仅有助于因更多更真实的绩效信息便利地进入评定者的视野，从而弱化绩效评定者与行政官员之间的信息不对称；而且还有助于节减搜集绩效信息的费用。

其四，推动绩效评定机制从集权式向多元化的转变，打破行政长官对于绩效评定的垄断格局；完善不公正绩效评定的监督、救济制度。

其五，内部经济行政组织管理制度应与外部的经济行政管理制度中的绩效规定彼此呼应。

2、经济行政组织目标与经济行政目标之间的冲突及其解决

在行政管理学上，行政组织具有管理组织与政治组织的双重特性，“行政组织在形式上是以全社会利益代表者的身份进行社会管理活动的，统治阶级或统治集团的意志曲折地渗透于其中。”尽管不同制度结构下的经济行政的重要性存在着显著的差异，譬如在计划经济体制中，经济行政组织在行政组织体系中的举足轻重是不言自明的；在市场经济体制下，自由放任时期的经济行政组织的地位并不突出，但当通过政府干预来解决市场失灵问题变得流行起来时，经济行政组织便有点鹤立鸡群的味道，顿然显赫起来。当然，无论经济行政组织变得多么强大，作为行政组织体系中一个部分，它仍然要毫无例地以追求公益最大化为其职事。但是，经济行政组织追求部门利益、甚至机构利益现象之普遍，却是不争的事实，以致如何协调金融、经贸、工商、税务等经济行政组织之间的关系成了难题，“协调各种机构的困难，不仅在于各种官僚组织都有自己的生存利益，并且这些利益可能会与合理照顾全局目的发生冲突这一事实，而且更在于这些机构已经扎根于社会之中。”

经济行政组织之间所发生的机构利益之争以便最大化各自的组织目标，在本质上是一种表现为集体行动的行政机会主义，它不可避免地要与最大限度地节减交易费用总量的经济行政目标发生剧烈冲突，并因此很可能导致经济行政法制度目标的变异甚至落空。

（1）经济行政组织谋取机构利益的必要条件

经济行政组织只有具备了必要的谋取机构利益的动力，最大化组织目标的机会主义行为才会发生。组织是非人格化的，本身不可能产生追求机构利益的动力，倒是组织成员在统一的组织符号之下，共谋组织利益这种集体物品。故究其根本而言，经济行政组织追求机构利益最大化的行为，可以还原为组织成员追求个人目标最大化的行为，亦即是组织成员的自利动机直接提供了经济行政组织追求机构利益的动力。

首先，对于组织的领导者而言，存在着谋求更多机构利益的动力，因为给予组织成员切实的利益而不是空洞的承诺与说教，更有可能赢得组织成员的支持；而来自组织成员的支持对于确保领导职位而言，其意义是不言自明的。其次，对于组织的一般成员而言，也存在着谋求更多机构利益的动力。尽管组织的机构利益对于该组织的所有成员而言是一种集体物品，但由于在经济行政管理实践中，第一线的经济行政组织――例如某县工商局或者工商局中的一个科室，行动着的经济行政组织其实都是一些人数较少的微型组织，因此这并不妨碍组织成员在追求机构利益的集体行动中往往表现出高度的团队精神，能够采取一致行动，他们在机构利益中通常占有比较确定的份额，搭便车问题基本上不存在，这也是经济行政组织之所以能在追求机构利益方面具有旺盛生命力的根本原因。

正是这种组织成员的自利动机，解释了为什么组织成员会同时表现出两种截然不同的关于组织规模扩张的倾向：一是反对组织规模扩张倾向。在机构利益“蛋糕”既定情形下，由于组织成员的人数与机构利益的分成之间成反比例，组织成员因此表现出强烈的不欢迎其他人加入组织的排他倾向，以便维持既有“蛋糕”份额。二是支持组织规模扩张的倾向。由于经济行政组织规模往往与经济行政职权之间具有正相关性，这就促成组织成员表现出强烈的支持经济行政组织膨胀的倾向，因为这不仅有助于将机构利益“蛋糕”做大并因此分享到更大块的“蛋糕”；而且，还能分享到更多行政职权以便实施更多的行政机会主义。

（2）经济行政组织谋取机构利益的充分条件

经济行政组织成员具有谋求机构利益的动机，并不一定必然变成追求行政组织目标最大化的行为，因为具有行为动机仅仅是一种必要条件；这种动机最终能否转化为相应行为，尚取决于充分条件能否得到满足。对于行政官员而言，由于谋求有背经济行政目标实现的机构利益通常会招致行政法律责任，这就决定了谋求机构利益的动机转化为追求组织目标最大化的行为的约束因素主要有两个：

其一，追求组织目标最大化的行为败露的风险概率。影响风险概率的因素取决于四个方面，一是作为行为主体的组织成员（尤其是组织的领导成员）对于相关信息的保密程度；二是作为管理与服务对象的市场主体所占有的相关证据以及披露相关信息的可能性；三是监察与审计等专门监督查处行政机会主义的可能性；四是权力机关与上级行政机关查处行政机会主义的可能性。一般而言，占有相关信息的组织成员倾向于封锁本组织（成员）谋求机构利益行为的信息；占有经济行政组织谋取机构利益信息的市场主体多半因是行政设租―市场主体寻租同盟的成员从而不具有泄露秘密的动机；监察、审计、人大与行政上级尽管存在着查处这种不正当行为的动机，但往往由于与经济行政组织之间存在严重的信息不对称，又很难付诸实践。由此可见，经济行政组织寻求机构利益的风险概率一般较低。

其二，行政法律责任的严重程度。作为充分条件之一，“行政法律责任的严重程度”包括三层含义：一则，有无具体的行政法律责任规定。通常，对应于谋取机构利益的行政设租的行政法律责任主要有三种：追究经济行政组织（法人）的行政法律责任、追究直接主管人员的行政法律责任、追究直接责任人员的行政法律责任。二则，如果有此规定，那么其所规定的行政法律责任是否足够严重。三则，这种行政法律责任是否得到严格追究。事实上，由于诸多谋取机构利益的行为并无明确具体的行政法律责任规定，即便有规定往往也不够严重；更关键的是，这些行政法律责任经常由于种种原因而大事化小、小事化了，很难被严肃查处、严格追究。如此一来，就为经济行政组织实施最大化机构利益的行为提供了可能。

在行政机会主义行为败露的风险概率较低与相关行政法律责任不足以构成有效威胁这两个充分条件中，后者较前者而言更为重要。因为倘若缺乏明确具体的行政法律责任规定、或者惩罚力度不足、或者相关规定形同具文得不到切实执行，那么，即使行为败露的风险概率较高，经济行政组织仍然有可能将谋取机构利益的冲动释放出来，因为行为败露后的风险成本较小、甚至为零。

（3）对策

尽管经济行政组织目标最大化与经济行政目标最大化之间形成了冲突，但我们显然不能因为经济行政组织有可能谋求不正当的机构利益就因噎废食、否定经济行政组织在解决交易费用问题方面的意义。关键是，能以什么的对策来有效防阻经济行政组织追求自身目标最大化。默顿曾说过：“人们认为政府官员们是‘人民公仆’，而实际上，他们常常是高人一等，而且，人们还极少能够转向其他机构得到必要的服务”。之所以如此，主要原因无外乎有两个：其一，行政活动往往被定义为纯粹的强制性权力活动，一如诺顿・朗所言的那样，“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。其后果几乎总是丧失现实性和导致失败。”其二，行政管理往往被习惯性视作当然应为政府所垄断。有鉴于此，我认为，防阻经济行政组织谋求机构利益、追求自身目标最大化的对策主要有以下六种：

其一，放松规制，重归市场价值，推行“公私竞争”。由于政府经济行政管理职能定位不准确为经济行政组织谋求机构利益提供了便利，这就需要重新理性定位政府经济职能，清除不必要的经济行政活动――尤其是泛滥成灾的行政审批，将经济行政的基本功能定位为解决市场交易制度与企业制度所解决不了的交易费用问题，而非代替市场进行社会资源配置。经济行政活动的减少，必然会导致庞大的经济行政组织的萎缩以及谋求机构利益规模的整体下降，从而有助于从根本上缓解经济行政目标与经济行政组织目标之间的张力。

其二，简政放权，发挥行业组织的自治优势。可以考虑将传统的经济行政管理职能一分为二，把部分经济行政职能从国家行政中分离出去，转移给各类准政府组织，打破由国家行政独家提供“最大限度节减交易费用总量”这种公共物品的垄断格局，形成国家行政与公共行政寡头竞争的格局，以便提高经济行政效率。

其三，推动传统规制向激励型规制的变革。在部分应由国家行政保留的针对自然垄断产业的经济规制中渐次引进竞争机制，构建一种新型的激励型规制，重构政企关系，以防规制者与规制对象之间形成设租―寻租的“政企同盟”。

其四，发展非强制性行政，淡化行政权的强制色彩。经验表明，权力色彩的强弱与行政机会主义概率的高低之间经常是正相关的：权力色彩越强，标志着由经济行政组织所控制的权力资源的支配性就越大，其所掌握的行政租金就越多。此于经济行政组织与相关市场主体而言，行政设租―市场主体寻租的诱惑都相对较大。就此而言，在可能的情形下，以行政指导、行政合同等非强制性行政代替强制性行政，有助于降低经济行政组织谋取机构利益的概率。

其五，开放立法与行政过程，弱化信息不对称。鉴于经济行政组织倾向于利用与作为管理与服务对象的市场主体之间、与作为决策者的立法机关之间、与作为监督者的监察和审计之间的信息不对称，实施行政机会主义、追求组织目标的最大化，这就决定了开放立法过程与行政过程，引进博弈，通过不同主体间事实信息与规范信息的较量来弱化信息不对称。

其六，完善监督制约与行政法律责任追究机制，弱化经济行政组织成员谋求机构利益的动力，为强化行政官员个人目标与经济行政目标之间的正相关性提供足够的行为激励。

三、机制设计的制约激励兼容

本专题所要探讨的问题是：为什么制约与激励兼容的经济行政法机制设计是最优的？杰出的工作表现总是和人们受到使人非信不可而又简单明了的、甚至可称为美妙的价值观的激励有关的。经济行政法的机制设计就是要通过恰当的制度安排来提供理想的行为约束，促成行政官员与市场主体在这种行为激励下作出经济行政法所预期的行为选择，以便经济行政法制度目标的实现。

经济行政法的制度目标是有效解决交易费用问题，实现最大限度节减交易费用总量与最大限度提高市场交易效率之间的统一。这一目标的实现程度，取决于经济行政目标与市场主体目标之间的整合――究其根本而言，取决于行政官员的个人目标最大化与市场主体的收益最大化之间是否得到恰当整合。由于行政官员与市场主体个人目标的实现总要表现为在自利动机驱使下实施有利于己的行为，这种行为的客观效果大致有两种：有利于经济行政法的制度目标、不利于经济行政法的制度目标。因此，经济行政法制度目标能否实现，取决于经济行政法关系中行政官员的行为（主要是行政行为）与市场主体的行为之间的有效整合。行政官员―市场主体的各种行为组合类型，是由四种基本因素发展而成的：

① 行政官员通过实施有利于制度目标实现的行为来实现个人目标最大化；

② 行政官员通过实施有损于制度目标实现的行为来实现个人目标最大化；

③ 市场主体通过实施有利于制度目标实现的行为来追求最大收益；

④ 市场主体通过实施有损于制度目标实现的行为来追求最大收益。

这四种基本因素可以组合成三类行政官员/市场主体行为组合：

最优组合①与③；

次优组合①与④、②与③；

无效组合②与④。

如果纯粹从行为动机的角度考察，那么出现概率最高的应是行为组合②与④，亦即行政官员与市场主体都只会通过实施机会主义来实现自身利益最大化，其结果是与经济行政法的制度目标南辕北辙。次优组合①与④、②与③出现的概率其次，亦即行政官员在职业道德的约束下、市场主体在市场伦理与交易信誉的约束下，对于通过机会主义方式追求自身目标最大化有所克制，但经常是无法成功克制。最优组合①与③通常而言出现概率最低，甚至不可能出现。毫无疑问，经济行政法的机制设计要从这三类行政官员/市场主体行为组合中挑选出最优组合①与③。但是，经济行政法的机制设计应以何种方式才有可能完全颠倒这种“自然”概率的次序，以期最优组合出现概率最高、次优组合出现概率其次，而无效组合出现概率最低？

借助恰当的制度安排。

遵循制度目标最大化的意图设计（并非纯粹的人为建构，当然包括对长期以来在各种规范支配下形成的自发生成交易秩序的确认）相应的经济行政法律规范体系来重塑主体行为。并非否定自利动机与行为选择之间的逻辑关系，相反，正是基于对这种逻辑关系的尊重，通过改变行为主体预期成本―预期收益之间的对比关系来引导或者迫使行政官员与市场主体出于理性考虑，作出有利于个人目标最大化满足、同时在结果上也有利于制度目标实现的行为选择。亦即，经济行政法的机制设计就是要在行政官员与市场主体的自然性的、有损于制度目标的行为选择中加入制度变量，使之变为制度化的、有利于制度目标的行为选择。

1、改变行政官员个人预期成本―预期收益之间的对比关系

在自利动机的驱使下，行政官员究竟选择有利或者不利于制度目标实现的行为，取决于行为的预期成本―预期收益之间的对比关系；制度安排通过改变这种对比关系，就能改变政官员行为的“自然”选择方式，使之偏向有利于制度目标实现的方向。

1）制约

通过经济行政法明文规定禁止行政官员滥用职权、实施行政机会主义，并对违此规定的行政官员实施行政处分并没收非法所得。较没有此种制约规定而言，上述②中预期成本―预期收益之间的对比关系发生了重大改变：一则，行政官员的预期成本被加大了，因为没有此种规定时，行政官员可以毫无顾忌地实施行政机会主义；但此时，行政官员却不仅要支付非常之高的成本来想方设法规避法律并制造各种假象以便掩盖规避行为，而且，还要支付很高的风险成本（例如提心吊胆于劣迹败露）。二则，与此同时，行政官员的预期收益却减少了，因为没有此种规定时市场主体不得不支付行政官员对其寻租行为的漫天要价，但此时，行政官员不得不经常适可而止；而且，这种下降的预期收益还具有高度的不确定性，因为寻租者事后有可能不认帐，而监督主体随时都有可能发现行政官员的劣迹并没收其非法所得。有鉴于此，行政官员就倾向于不再选择直接损及制度目标实现的行为。

不过，这并非意味着行政官员就因此非选择有利于制度目标实现的策略不可，因为，此时行政官员还有另外两种（而不是一种）选择策略：一是选择仍然不利于制度目标实现的消极怠工，二是选择有利于制度目标实现的积极负责的经济行政管理行为。如果确保行政官员选择后者，则还需要受到另外的行为激励（稍后即会论及）。概而言之，制度安排通过制约的方式的确有助于防止行政官员实施不利于制度目标的行为。

2）激励

激励是指对于行政官员积极搜集并公布相关的交易信息、弱化交易信息不对称从而降低市场机会主义概率的行为，或者行政官员对市场秩序积极监督检查从而有效地预防市场机会主义的发生的行为，或者行政官员依法严惩市场机会主义的行为等，通过经济行政法明文规定给予物质或精神奖励。较没有此种激励规定而言，上述①中的预期成本―预期收益之间的对比关系发生了重大改变。一则，行政官员实施有利于制度目标实现的行为的预期成本明显减少，因为这种行为为法律所鼓励、为社会所认可，因此能得到各种相应的由行政组织提供的硬件与软件上的支持。二则，实施有利于制度目标实现的预期收益显著增加，这不仅在于经济行政法所规定的精神与物质资源的丰富性，而且在于这种预期收益是比较确定的（因为当没有相应的法律规定时，这些预期收益基本上取决于组织――更准确地说，取决于领导，因而不具有确定性；一旦有了明确的法律规定，则变为一种可以预期的合法权益）。就此而言，行政官员有可能因受到激励而倾向于选择策略①。

但是，激励并非万能。这一则在于国家因此要支付较大数额的激励利益――尤其是物质利益，但国家财力毕竟有限；二则在于如果多数人、甚至每个人都能享受到激励的好处时，激励就演变为一种有悖初衷的平均分配；三则，最为关键的是，当市场主体寻租的出价高于国家激励价格时，行政官员就很有可能舍小取大，实施行政机会主义。亦即，尽管存在着激励，但行政官员仍有可能钟情于策略②而非策略①，这就使得制度目标的实现变得极不确定。

3）制约、激励兼容

综上，一则，通过制约机制来改变行政官员实施有损于制度目标实现的行为的预期成本―预期收益之间的对比关系――主要是通过加大行政机会主义的预期成本，但这并不必然会导致行政官员作有利于制度目标实现的策略选择。另则，通过激励机制来改变行政官员实施有利于制度目标实现的行为的预期成本―预期收益之间的对比关系――主要是通过加大积极行政的预期收益，但这也并不必然会导致行政官员作有利于制度目标实现的策略。就此而言，对于经济行政法机制设计而言，单纯依靠制约、或者激励，都难以保证行政官员的行为选择一定会有利于制度目标的实现。这就迫使机制设计的思路转向第三种：既制约又激励如何？

只有当制约与激励之间具有互补性，二者才有可能兼容。这种推论有待论证。一方面，前已述及，受到制约的行政官员的策略选择主要有两种，一是消极怠工，一是有利于制度目标实现的行为。对于这两种作为制约机制结果出现的策略选择，制约机制本身再也无能为力于影响行政官员的策略选择。但是，如果依赖行政官员个人觉悟来自由选择，那么多数（如果不是全部的话）会选择显然不利于制度目标的实现消极怠工。此时，就需要给予行政官员施以正面激励以便引导行政官员作有利于制度目标实现的策略选择。另一方面，受到激励的行政官员如果偏离激励机制所预设的策略①、蜕变为策略②，那么制约机制就会发挥作用予以阻防，从而确保行政官员只回应经济行政法所规定的正当利益激励，而不去回应市场主体寻租出价的诱惑。至此，制约机制与激励机制之间的互补性已经非常清楚。

需要提及的是，尽管对于确保行政官员选择有利于制度目标的策略而言，制约机制是必要条件，激励机制也是必要条件，故二者之间并不存在谁从属于谁的问题；但这并不意味着二者的重要程度就难分伯仲。由于行政官员所行使的是很容易被滥用的经济行政权，权力滥用又是导致经济行政法目标难以实现的根本原因，这就决定了控制行政权的滥用是经济行政法的基础功能。就此而言，制约机制较激励机制而言更具有根本性。

2、改变市场主体预期成本―预期收益之间的对比关系

市场主体追求交易收益最大化，这是天径地义的。但是经济行政法不允许市场主体利用信息不对称实施市场机会主义，以损人利己的方式追求收益最大化。因为市场机会主义所损害的不仅仅是交易对方的交易收益，还会导致市场信誉的日渐式微与市场交易的草木皆兵从而造成整个经济领域的交易费用总量大得惊人，足以令缺乏交易预期的市场交易体系崩溃。因此，市场主体追求交易收益最大化必须服从经济行政法的制度目标。鉴于市场主体究竟是实施前述策略③（以有利于制度目标的方式最大化交易收益）还是策略④（以有损于制度目标的方式最大化交易收益），取决于预期成本―预期收益之间的对比关系，因此经济行政法也可以通过改变预期成本―预期收益之间的对比关系来强迫或者引导市场主体选择策略③、放弃策略④。

1）制约

经济行政法明文规定禁止市场主体在产权界定、产权排他性保护与产权让渡过程中利用信息不对称实施市场机会主义（例如骗取许可、造假、售假），具体规定应对机会主义的行政法律责任。此种规定就改变了市场主体策略④的预期成本―预期收益之间的对比关系。市场主体实施市场机会主义的预期成本因此大幅度增加。在没有此种规定的情形下，即使民商法明确规定了市场机会主义的民事责任，但一则由于机会主义败露概率较低（例如“消费者无知”的普遍存在），二则由于受害者出于各种考虑懒得主张民事权利（例如消费者买了假冒伪劣商品经常是自认倒霉，不愿意再“浪费”时间与精力求救于“消协”或诉诸法院），三则由于民事责任最多也就是加倍赔偿，不至于导致诸如丧失生产、经营主体资格等严重结果。因此，市场主体实施市场机会主义的预期成本通常较低。但有此经济行政法制约规定后，情况就不大相同了。一则由于金融、工商、技术监督、质检、食品卫生等经济行政部门通过日常性的一般检查与专门检查、定期检查与不定期检查，从而大大提高了机会主义行为败露的概率；二则由于机会主义败露之后，不仅要承担民事责任，而且还要同时承担更加严重的行政法律责任（不仅仅是警告、通报批评等声誉罚，也不仅仅是罚款、没收非法财物与违法所得的财产罚，最可怕的是还可能会招致责令停产停业、吊销许可证、执照等极其严重的行为罚）；三则市场主体为了规避法律，就不得不支付较以往大得多的规避成本（例如躲避行政执法检查或者买通执法人员）。对应于预期成本的大幅度上涨，经济行政法的制约规定直接导致了市场主体实施市场机会主义预期收益的大幅度下降，而且预期收益还变得更加不确定。因此，当市场主体实施市场机会主义的预期成本等于或者大于预期收益时，理性的市场主体就不得不放弃策略④转而选择策略③。

2）激励

严格区别于行政官员倘若只受到严格的制约而未受到足够的激励时则倾向于选择消极怠工，市场主体如果受到严格的滥用市场权利、实施市场机会主义的经济行政法的制约之后，并不会因此选择消极交易，否则就与市场主体通过尽可能多的交易来谋求交易收益最大化的事实不符。因此，经济行政法的机制设计似乎无须考虑如何给予市场主体以某种激励。但事实并非如此。对于经济行政法的制度目标的实现而言，经济行政法的机制设计中对市场主体加以必要的激励同样不可或缺。一则，对遵纪守法、信誉良好的市场主体依法给予相应的物质与精神奖励（譬如授予“重合同、守信用单位”称号、评为“国家优质产品”），通过增加策略③中市场主体的预期收益从而改变预期成本―预期收益之间的对比关系，有助于促成市场主体继续选择（或吸引其他市场主体转而选择）这一策略。二则，依法激励市场主体对其他市场主体的机会主义行为加以揭露，推动市场主体之间展开互相监督来弱化信息不对称，普遍提高市场机会主义的风险概率与预期（风险）成本。三则，依法激励市场主体举报行政官员的滥用职权与机会主义行为，提高行政官员实施行政机会主义的风险概率与预期（风险）成本。四则，依法激励市场主体参与立法过程、执法过程，有利于弱化立法、执法中的信息不对称、降低立法者与行政官员实施机会主义的概率；依法激励市场主体运用行政诉讼维护合法权益，有利于预防、纠正、监督行政官员的滥用职权与消极怠工。等等。亦即，经济行政法的机制设计可以通过对市场主体施以激励来改变特定市场主体及其他市场主体、行政官员等实施机会主义的约束条件，通过加大这些主体实施机会主义的预期成本与/或有利于经济行政法制度目标实现的预期收益，以便提高经济行政法制度目标实现的概率。

3、行政官员/市场主体行为组合中的制约/激励兼容

前两点分析虽然已提供了一个如何通过制约/激励行政官员/市场主体来实现经济行政法制度目标的大致轮廓，但关于经济行政法机制的制约、激励兼容问题还不能就此收场。 因为，我如果止于分别探讨行政官员与市场主体各自所承受的制约与激励，却不去讨论制约/激励是如何深刻地影响着行政官员与行政主体之间的关系；或者说，不去讨论经济行政法是如何通过制约/激励所产生的行为约束来重塑行政官员行为/市场主体行为组合，那么这种对于能动主体之间的互动以及主体能动性与制度结构刚性之间的互动的省略或忽略，肯定不恰当。因此，以下所要做的就是基于前面关于经济行政法机制的内外协调一致性以及制约、激励兼容性的探讨，进一步分析制约/激励行政官员/市场主体之间的呼应与兼容。

对于经济行政法的机制设计而言，制约/激励行政官员/市场主体之间的兼容与统一是起点，也是终点。一种直截了当、但稍显笼统的相关表述是，经济行政法的机制设计就是要通过制约/激励行政主体/市场主体兼容的制度安排来实现经济行政目标。另一种关于这种兼容与统一的比较准确、但稍显冗长的表述是，经济行政法所要制约的是行政官员与市场主体的机会主义行为，以便预防与惩治滥用经济行政权/产权的设租与寻租――尤其要认真对付这两种机会主义所结成的稳定的设租―寻租同盟；鉴于制约机制与经济行政法的制度目标之间存在着不可小视的距离，这就需要通过对行政官员/市场主体加以激励，激励行政官员/市场主体积极实施有利于制度目标实现的行为。亦即，兼容的制约/激励组合直接塑造出互动的行政官员/市场主体行为组合。这具体表现为：

1）制约行政机会主义与制约市场机会主义之间的逻辑一致性

经济行政法制约两种机会主义之间的逻辑一致性，是建立在两种机会主义之间互相依赖、彼此强化的特性之上的。一方面，尽管不能将市场机会主义的存在全部归咎于经济行政，但市场机会主义的泛滥成灾却肯定与行政机会主义密切相关。行政官员在市场主体的产权创设与界定、产权的有限排他性保护、产权让渡过程中搞行政寻租、设租，以机会主义方式滥用经济行政权，其实是纵容乃至推动市场机会主义的膨胀。就此而言，经济行政法能否成功地预防与惩治市场机会主义，在很大程度上依赖于能否成功地预防与纠正行政机会主义；经济行政法只有首先对行政官员滥用职权实施行政机会主义行为实行严格制约，才有可能有效压制市场机会主义的蔓延。另一方面，尽管行政机会主义的萌生与成长并非完全导源于市场机会主义，但市场机会主义的发达肯定会推动行政机会主义的膨胀。市场主体实施市场机会主义会获得超额的不正当收益，但市场主体如果要确保其机会主义劣迹不被发现或者发现之后不会招致行政追究，与/或确保日后更加安全地实施市场机会主义，那么这些市场主体就多半不会独享这种不正当的超额收益，而要与行政官员/经济行政组织分享，以期通过寻租或者寻求行政庇护来对市场机会主义进行“扩大再生产”。正是这种不正当利益之间的分成制俘虏了行政官员/经济行政组织，并因此形成两种机会主义之间的攻守同盟。因此，如果经济行政法对市场机会主义加以严格制约，就在事实上抽拆了行政机会主义的物质基础。由此可见，经济行政法通过双向制约所拆散的是行政官员/市场主体的机会主义行为组合，所重塑的是互制、互动的有利于制度目标实现的行政官员/市场主体行为组合。

2）激励行政官员与激励市场主体之间的互动性

无论激励行政官员，还是激励市场主体，其共同目标指向都是最有效解决交易费用问题。可以称之为双管齐下与殊途而归。一则，两种激励遵循不同的路径。激励行政官员侧重于增加策略①中的预期收益来诱导行政官员积极行政，从而直接制约市场机会主义；而激励市场主体则是通过增加特定市场主体策略③中的预期收益、增加所有市场主体的策略④中以及行政官员策略②中的预期成本的方式，以便间接地制约市场机会主义。显然，两种激励之间具有不可替代性。二则，两种激励之间彼此呼应。受到激励的行政官员通过搜集、发布交易信息以便弱化信息不对称，或者以其他方式积极行政去预防与惩治市场机会主义，这不仅需要市场主体的积极配合（例如行政指导与行政合同），而且还在很大程度上依赖于市场主体愿否积极提供相关的市场信息。同样，当受到激励的市场主体提供大量的相关市场信息，但如果行政官员因未受到激励故而对此反映冷淡，那么对市场主体的激励意义自然也要大打折扣。由此可见，只有当行政官员与市场主体都受到足够的激励时，二者才有可能形成互动的行政官员/市场主体行为组合（策略①、③的组合）。

3）制约与激励之间的唇齿相依、相得益彰

制约与激励，作为经济行政法机制的两个组成部分，二者之间的区别有时只是视角上的，或者在不同的领域中各具比优势而已，不可以截然分开。经济行政法机制的制约激励兼容性，至少表现在以下三个方面：一则，制约与激励分享共同的主体行为假定。经济行政法机制理论将行政官员与市场主体都作视能动的、在自利动机支配下通过理性选择来追求个人偏好最大化的理性人，而并未简单地将激励机制的行为假定视作人性善，而将制约机制的行为假定视作人性恶。正是由于制约与激励分享着共同的主体行为假定，因而具有了统一的经济行政法实证基础。二则，制约与激励往往互为因果。鉴于行政官员与市场主体之间由于个人目标、法律身份、行为约束等方面的差异，因此经济行政法在制约/激励行政官员/市场主体的同时，经常收到“牵一发动全身”之效，使得制约与激励之间表现出非常复杂的互为因果联系。例如，对行政官员加以制约，制约结果不仅限于行政官员，还会波及市场主体；不仅制约着行政机会主义，还为激励机制的介入拓宽了更大的空间；不仅有助于更有效地惩治市场机会主义，市场主体还能因此受到激励（例如打击盗版对于出版商产生的激励）。亦即，行政官员/市场主体行为组合是经济行政法主体适应复杂的、互动的制约/激励组合的结果。或者反过来说，经济行政法机制正是通过持续不断的制度变迁来不断调整互动的制约/激励组合，提供有利于制度目标实现的行为约束集合，以便迫使（或诱使）互动的行政官员与市场主体作出理性选择，并形成有利于制度目标实现的行政官员/市场主体行为组合。三则，制约与激励异曲同工，共同趋向兼顾最大限度节减交易费用总量与最大限度提高市场交易效率的经济行政法制度目标。制约与激励之间的相辅相成与相得益彰，意味着经济行政法的机制设计能够、也必须要对二者加以有效整合而不能偏废。由此可见，对行政官员的制约与激励有效与否，完全可以从市场机会主义的多少中得到反证；同样，对市场主体的制约与激励有效与否，也基本上可以从行政机会主义的多少中得到反证。这就彰显了制约/激励组合直接影响着行政主体/市场主体之间的互动。或者说，行政官员/市场主体行为组合的互动程度，基本上取决于经济行政法机制的制约/激励组合是否恰如其分。

至此，我已基本上回答了本专题开始所提出的问题：只有形成了制约/激励的最优组合的经济行政法机制才是最优的。

前已述及，评价机制设计是否最优的指标主要有两个，一是所利用的信息维度是否最少，二是所产生的行为激励是否最大。由于制约/激励之间的最优组合，意味着经济行政法可以充分调动所有经济行政法主体的能动性，并运用主体之间的互动以及主体能动性与制度结构刚性之间的互动，以最小的信息费用即可使得分散的市场知识与零碎的市场信息集中起来，形成制度后又以相同的方式但相反的方向传递给分散的提供信息的主体。又由于这些信息是通过互动的方式形成的，因此它不仅更容易为主体所熟悉，而且更容易为主体所认同、接受，并藉此作出理性的行为选择。由此可见，此种制约/激励组合因为最大限度地利用了内化的而非外生的信息，因而尽管其信息维度最小，但所提供的行为激励却最大。正是在这个意义上，我认为，经济行政法的产权/经济行政权结构的均衡，在经济行政法机制中则表现为制约/激励的最优组合；易言之，如果经济行政法机制实现了制约与激励之间的最优组合，那么经济行政法的制度结构均衡也就实现了。

在结束本章的全部讨论之前，我认为极有必要澄清一个关于经济行政法（机制）问题的经久不衰的流行误解。这个误解可以归结为这样一个命题：

（经济）行政法就是用来制约行政主体与/或市场主体的。

这个似是而非的命题至少在有意无意地传递两个错误信息：一是将经济行政法主体的行为约束混同于行为制约。其实行为主体的约束因素不仅仅包括制约，还包括激励；在有些场合，例如在解决行政官员消极怠工问题与市场主体厌诉问题上，是否有足够的激励甚至会成为约束主体行为的主要因素，而制约却隐却了――至少显得相对不太重要。二是放大了经济行政法主体消极被动服从规则的一面而遮掩了其能动、互动的另一面。其实经济行政法主体在根本上皆是能动个体，这不仅反映为主体能动性与制度结构刚性之间的互动，尤其表现为主体之间的互动性：无论是行政官员还是市场主体，其行为选择（博弈策略）不仅要取决于的既定的制度结构（博弈规则），还要取决于其他主体的策略选择（博弈策略）。因此，主体之间的关系经常表现为复杂的行为（策略）组合。

可以这么认为，在经济行政法机制设计方面，平衡信论者的确在努力突破这个流行误解所设置的思维定式，并试图通过机制设计来使得这个误解被暴露出来并不战而退。在平衡论视野里，经济行政法的机制设计主要基于既定的社会结构与特定的主体行为假定，兼顾并依赖经济行政法机制的内外协调一致性来对经济行政法主体分别加以制约与激励，以便为行政官员/市场主体行为结构提供恰当的行为约束，从而实现经济行政法的制度目标。当然，平衡论者并未准备就此关起门来不再发展机制设计理论，更没打算将自己的机制设计理论宣告为终极真理。应该承认，尽管机制设计理论对于（经济）行政法而言具有无论怎么强调也不过分的意义，但就目前而言，平衡论中的机制设计理论至多只为行政法学提供了一个分析框架――一个有待进一步丰富、发展，甚至需要部分重构的分析框架。

　

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张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第11页。

参见《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1979年版，第1250页。

中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1985年版，第523页。

以米塞斯、哈耶克为代表的一方之所以要批评社会主义（计划经济），并非针对社会主义是否合理，而是认为社会主义不可能获得维持经济运转的信息。他们把社会主义经济机制当作一个高度集中的中央计划，每个基层单位或企业向中央机构输送有关技术、成本方面的信息，再由中央计划机构制定非常详细的计划并下达给企业。这样中央需要知道消费者的偏好、企业的生产技术条件，并且要解出数以百万计以上的供需联立方程组的能力，这似乎是不可能的；即使能解出，人们的消费偏好、企业的技术条件也许已经改变了。因此，他们认为经济社会不可能获得社会主义计划所需要的信息并合理地使用这些信息。以兰格与勒纳为代表的论战的另一方认为，即使在社会主义条件下，人们仍然可以利用市场机制――一种分散化的社会主义经济机制，或者说市场社会主义经济机制：虽然生产资料收归国有，但（消费领域内的）资源的流动还应由供求关系确定；对于企业而言，每个企业应该根据让边际成本等于中央计划委员会所制定的产品价格来确定生产水平，这在数学上可以证明这种机制所导致的分配是帕累托有效的。不过，尽管市场社会主义经济有可能解决信息问题而能够产生帕累托有效的资源配置，但却无法解决基层单位完成中央计划机构下达的任务并且按照边际成等于价格组织生产的厂商激励问题。据此，哈耶克认为兰格设想根本行不通。参见田国强：“激励、信息及经济机制设计理论”，载汤敏、茅于轼主编：《现代经济学前沿专题》，第一辑，商务印书馆1989年版，36-37页。

参见罗豪才：“行政法学与依法行政”，载《国家行政学院学报》2000年第1期；罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，载《中国法学》2000年第3期；罗豪才、宋功德：“行政法的失衡与平衡”，载《中国法学》2001年第2期；罗豪才：“现代行政法制的发展趋势”，载《国家行政学院学报》2001年第4期；宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第六章，第414页以下；宋功德：“平衡于制约、激励之间――《中关村科技园区条例》行政法机制实证分析”，载周旺生主编：《中关村立法研究――问题与探索》，法律出版社2001年版，第149页以下；包万超：“行政法与公共选择――论建立统一的行政法学实证理论”，博士论文，北京大学2001年，第97页以下。

需要指出的是，经济学与管理学中的“机制理论”“激励理论”这两个概念是通用的，认为激励包括激发和约束两个方面的含义，奖励与惩罚是两种最基本的激励措施。鉴于将“约束”视作一种激励有可能导致语义上的混乱，再加上行政法具有重制约、轻激励的传统，是故，平衡论者明确地提出行政法机制分别由制约机制与激励机制两个并列部分整合而成。

需要指出的是，经济行政法机制设计理论主要旨在透过经济行政法规范体系的表面，分析经济行政法所设定的主体行为模式、主体所受到的行为激励以及法律关系中的主体行为之间是否存在着对应关系，这并非意味着经济行政法的产权/经济行政权结构可以通过从无到有的理性设计来获得。不过，由于现实中的经济行政法的制度结构又在一定程度上是理性设计的结果，因此，更加贴近现实的机制设计理论无疑有助于纠正既有的经济行政法机制设计之不足。事实上，即使是“看不见手理论家也不可能否认审慎的制度设计努力的必要性以及这种努力切实的历史重要性”。参见[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第7页。

有学者认为，法律制度与其所处的环境之间的关系可区分为四种类型：（1）法律可能没有特定的结构归属，法律功能的实现只是作为其他组织活动的副产品。（2）法律制度可能是从属的，既有特定的正式程序，也有有关特别指定的人员，但法律活动却被其他机构控制。（3）法律制度可能是自治的，法律的执行者们可能会变得非常独立于外来控制，以至于对来自其他方面的要求无所反应。（4）法律制度可能是“部分地独立”的，它在某些领域完全自为，以获得独立性，但这种独立又不能被用以抵制为满足社会其他阶层的需要而做出的适应性反应。其中，第四种最复杂、在法哲学上也是最受推崇的。参见利昂・H・梅休：“对法律制度的结构分析”，载《法学译丛》1990年第5期，第13页。

凡伯伦和他的追随者将技术视为经济进步与增长的动态因素，而制度是静态的因素，“正是动态技术与静态制度之间的辩证斗争与冲突导致了经济与政治制度被慢慢地置换与替代，经济组织的体系经历了历史的变迁与调整”。与之形成对照的是，波拉伊在分析工业革命的原因时形成了一个不十分有力的传统，即他们主张制度变迁（而非技术变迁）是经济发展的动态原因。循此思路，诺斯与托马斯反复强调了制度变迁比技术变迁更为优先且更为根本的观点，他们强调了一个市场经济的扩张即便在没有发生技术变迁时也能为人均收入的提高做出贡献。他们试图论证，技术创新与生产率的增长表明了对要素与产品的相对价格的长期变化与市场规模的变化的滞后回应。小阿尔弗雷德・钱德勒在一个范围不很广的研究中论证到，美国工业于本世纪50和60年代发生的管理革命，同它对技术变迁可能实现的潜在规模经济的经济收益的回应相比，它更多的是由市场机会扩张所诱致的制度变迁的产物。参见[美]拉坦：“诱致性制度变迁理论”，载[美]R・科斯等：《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，1989年版，第327页以下。

苏力：“法律与科技问题的法理学重构”，《中国社会科学》1999年第5期，第60页。

例如，按照国务院办公厅的部署，山东省政府自2001年11月起实行“电子政府”试点，并于2002年1月1日起，报国务院的请示公文取消纸质文件，采用电子文件形式；自2002年2月1日起，省政府向各市、县以及省直单位发送的公文取消纸质形式，全部采用电子文件形式。“电子政府”使得原来一周左右的公文发送缩短为几分钟，的确带来了一场行政管理方式的革命。参见《人民日报》，2002年2月24日。

公共选择理论认为，如果说经济学是一门选择的科学的话，那么它不是在不同的决策之间进行选择，而是在不同的选择规则之间进行选择。布坎南就曾把规则与政策关系比作博弈规则与博弈策略的关系。Buchanan, James M., The Constitution of Economic Policy, The American Economic Review, June 1987, Volume 77, Number 3, p.247.

参见[美]T・S库恩：《科学革命的结构》，李宝恒、纪树立译，上海科学技术出版社1980年版，第36页以下。

对于中国而言，宪法与行政法之间的关系似乎有点特别，用陈端洪先生的话来说就是“我一向以为中国宪政是从行政法这个侧门挤进来的，这功劳不是宪法学而应归于行政法学界。”陈端洪：“21世纪的中国行政法学”，载《行政法学研究》1998年第4期，第14页。

王世杰与钱端升先生认为，财产权根本上系以社会利益为根据，乃系于所有者身上的一种社会职务，所有者负有以有助于公益的方式运用其财产的义务，可以为国家所强制征用，非所有者努力而增之价值当归于国有，国家可对其继承加以重大限制等，“求诸实际，则各国晚近法律亦尽多容纳这些条件者。故社会职务说，渐已成为各国晚近法律中关于财产权的基本观念。”参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第123-126页。

凡勃伦认为：“文化的发展是累积的习惯形成序列，其方式和手段是人类本性对这样一些要求的习惯反映，这些要求发生着无节制的累积性的变化，但累积变化又在某种程度上保持着前后一贯的次序――无节制是因为每次新的变动都会产生一个引发习惯反映方式变化的新环境；累积性意味着每一新环境都由以前环境的变化而来，使所有受到既往事物影响的东西都具体化为引起某种结果的要素；所谓前后一贯，是因为人类本性的主要特征……人能够作出反映习惯得以形成的本性特征，实质上是始终不变的。转引自[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第12页。

转引自[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第149-150页。

道格拉斯・C・诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店1994年版，第49页。

有学者认为，经济制度的基础功能就是传递正确的信息，人们之所以要对制度进行变迁，是希望新的制度能够更好地传递信息，更准确地传递正确的信号。参见程虹：《制度变迁的周期――一个一般理论及其对中国改革的研究》，人民出版2000年版，第52页以下；[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第157页。

Allan G. Gruchy, The Reconstruction of Economics, Westport, Conn.: Greenwood Press,1987, p3.

Robert H. Frank, Shrewdly Irrational, Sociological Forum 2 (winter), p23.

转引自[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第76页。

新古典主义理论认为，经济行为本质上是非习惯性的和非惯例化的，它是包括理性计算及朝向一个最优值的边际调整。例如，奥国经济学家把所有行为，不论是习惯性的或非习惯性的，都当作是有目的的。新古典主义经济学家认为，习惯可由标准偏好函数的一种形式来表示，这样习惯就被当作是一种“理性的”行为，因为人们感到改变它们的“成本”太大，所以不断地重复它；或者习惯被当成某些先前的理性选择的重复；或者被视作达尔文主义“自由选择”过程的结果，它使得所有重复的行为都趋向于最优因而是理性的，从而只有重复这些行为的当事人才能生存下来。参见[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第150页。

参见[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第82页。

令人奇怪的是，任何经济学者都不可能回避或者忽略行为假定问题而径直描述、解释、预测经济现象，经济学者如果在行为假定上举棋不定，那么其解释过程与解释结论就必然是模棱两可，我们很难找到一位真正的经济学者会犯下此等严重违背学术规范的错误而又不招致非议的例子。与之形成对照的是，行政法学者却常常可以避而不谈（甚至根本就未意识到应该去顾及）行为假定问题而高谈阔论制度建构；行政法学者如此而为时，却不必担心会因此招致违背学术规范的指责――至少目前尚时如此。当行为假定问题被行政法学研究（甚至行政法制实践）所普遍地忽视时，一两个“众人皆醉，唯我独醒”地谈行为假定问题的声音，反有可能成了庸人自扰。之所以如此，一个最常用的借口是法学应侧重于规范，从而区别于侧重实证的经济学。

[荷]斯宾诺莎：《政治论》，冯炳昆译，商务印书馆1999年版，第65页。

经济行政法的机制设计主要是从消极限制机会主义行为的立场来假定主体的行为动机自利性，这就决定了对主体行为动机作单一假定是恰当的。在这一点上，经济行政法机制设计的行为假定严格区别于经济学在分析市场行为时的行为假定。由于市场主体行为的动机往往是多元的，这就决定了基于单一自利行为假定的解释就很难做到逼近现实。正因为如此，公共选择理论等经济学理论对于人的动机作不变的自利的假定，也就自然难免要受到非议。相关讨论，参见[澳]休・史卓顿、莱昂内尔・奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择――对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉等译，经济科学出版社2001年版，第155页以下。

熊彼特在《经济分析史》中谈及“亚里士多德萌芽时期经济”时指出：“亚里士多德老老实实把欲望及其满足作为他经济分析的基础。”马歇尔在其《经济学原理》中专设一篇内容讲述经济学的欲望范畴及其在市场经济中的地位与作用。在马歇尔看来，经济学应当研究人的欲望及其满足的科学；人的欲望是经济学一切假定的最根本的前提，失却这一前提，就等于失却经济学本身。参见[美]约瑟夫・熊彼特：《经济分析史》，第一卷，朱泱等译，商务印书馆1991年版，第97页；[英]马歇尔：《经济学原理》，上册，朱志泰、陈良璧译，商务印书馆1964年版。

参见马涛：《理性崇拜与缺憾――经济认识论批判》，上海社会科学出版社2000年版，第150页。

斯密认为人总是表现出自爱自保的本性，每个人在本性上首先和主要注重的是他自己的利益，而且每个人在各个方面都肯定要比其他人更有资格和能力关心自己的利益。参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第2卷，陈岱孙主编译，经济科学出版社1992年版，第57页；Adam Smith, Theory of Moral Sentiments, Oxford University Press, 1976, pp.82-83,p.219.

斯密说：“在这场合，象在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。我从来没有听说过，那些假装为公众幸福而经营贸易的人做了多少好事。”[英]亚当・斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版，下卷，第27页。

休・史卓顿与莱昂内尔・奥查德总结出十种利己/利他的行为动机支配下所实施的利己/利他/损人的行为。参见[澳]休・史卓顿、莱昂内尔・奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择――对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉等译，经济科学出版社2001年版，第20-21页。

效用最大化原则系是由戈森最先提出，为杰文斯、瓦尔拉斯、帕累托、希克斯以及萨缪尔森等所发展。戈森认为：“人希求终生享乐，并将提高享乐到最高可能程度视为人生之目的。”他力图以边际效用递减律为基础，论证效用最大化法则，并认为经济学的任务就在于发现这些享乐规律并按照这些规律行事的条件，从而“帮助人们获得人生最大之享乐”。参见晏智杰：《经济学中的边际主义――历史的批判的研究》，北京大学出版社1987年版，第81-82页。

[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第83页。

[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第43页。

转引自[澳]休・史卓顿、莱昂内尔・奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择――对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉等译，经济科学出版社2001年版，第19页。

就此而言，无论是用公仆意识取代长官意识，用服务行政意识取代管理行政意识；还是强化市场主体的道德意识，都不可能通过纯粹的道德说教来实现。制度激励较政治说教而言，更有可能转换经济行政法主体的法律意识与道德意识。

[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译，北京大学出版社1993年版，第74页。

参见[印度]阿玛蒂亚・森：《经济学与伦理学》，王宇、王文玉译，商务印书馆2000年版，第13页；厉以宁：《超越市场与超越政府――论道德力量在经济中的作用》，经济科学出版社1999年版。

[澳]休・史卓顿、莱昂内尔・奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择――对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉等译，经济科学出版社2001年版，第19页。

尽管公行政与私行政之间存在着诸多相似性，但鉴于企业与其法人代表或管理人员之间所存在的委代关系纯属企业行政问题，不属经济行政法的讨论范畴，因此，我以下所讨论的行为假定问题主要是针对行政官员。

法国社会学家迪尔凯姆被认为是集体主义方法论的最系统的阐述者与推崇者，他认为，“固然，在社会生活里没有什么不是在个人意识里的，这是显然的事；不过，差不多个人意识里所有的一切都是从社会里来的。……这些意识状态并不是普通人类的心理里生出来，却是由团聚了的人们依照人数之多寡与关系的深浅而互相发生影响，然后从那影响的方式里生出来的。这是团体生活的产物，也就只有团体的物质能够解释它们。”[法]迪尔凯姆：《社会分工论》，王力译，商务印书馆1985年版，第488-489页。

冯・米塞斯被公认为是个体主义方法论的最系统的阐述者和最坚定的捍卫者，他认为，“所有行为都是人的行为，在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在和现实性。”但在霍奇逊看来，尽管在米塞斯以及其他人所信奉的个体主义方法论中，个人及其目的行为是使社会――经济这个机器运转的动力，制度和团体如果不是由其组成成员的各种各样的目的聚合而成的话，则它们自身本来是毫无目的可言的，但他们对于是什么原因导致了这些目的的最初产生这个根本的问题，却并没有给出明确的经济学上的回答，而通常将其归结为心理学问题，米塞斯就说过：“心理活动导致行为”。L. Von. Mises, Human Action, A Treatise on Economics, Lodon, William Hodge, 1949, p.42,11-12. [英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第70页。

参见[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第33-34、38、44页。

该纲领的目标是：既不是假设所有协调的存在，也不是解释所有协调本身，而是假设某种协调的存在，以便解释其他某些协调的存在。假设对制度惟一令人满意的解释是采用根本不提及制度的假设，那是错误的。此观点的重要意义在于，它强调所有制度不可能都被内生于只把个人的物质环境和心理状态视为既定的理论；在任何试图解释某个（些）制度发展或变迁的理论当中，某个（些）其他制度将不得不被视作外生变量。参见[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第39、45页；Joseph Agassi, Methodological Individualism, British Journal of Sociology 11(September), 1960,p263.

[英]马尔科姆・卢瑟福：《经济学中的制度――老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第45页；Christopher Lloyd, Explanation in Social History,Oxford: Basil Blackwell, 1986, p.37.

有关“行动―结构互动理论”，详见汪和建：《迈向中国的新经济社会学――交易秩序的结构研究》，中央编译出版社1999年版，第72页以下。

在布坎南与塔洛克看来，集体的分析方法或理论，在本质上与将人类个体视作首要的哲学实体的西方哲学传统背道而驰，“既然我们打算建构一种与近现代西方民主有关的集体选择理论，那么在一开始我们就得拒绝对集体作任何有机的解释。”[美]詹姆斯・M・布坎南、戈登・塔洛克：《同意的计算――立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第11-12页。

参见[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第82、85、61页。

我其实在前文讨论经济行政法的结构化问题时，即已探讨并接受了互动主义方法论的立场。这一立场将在后文的博弈中被进一步强化。

在多中心的（或者自发的）秩序理论中，个人是基本的分析单位。商业企业、立法机关、政党、公共机构或者民族国家或许也可以用作分析单位，它们结构性的条件是一组组单个的决策者进行类似的战略计算。参见迈克尔・麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第76页。

在新古典理论中，人是模型中的原子：个人被看作仅仅是循着一个设计好了的追求最优化模式对经济环境作出反应，偏好一旦确定，选择于是便确定了；个人被置于一个机械世界里，其中质点总对合力直接作出反应。“在新古典理论中，个人欲望和偏好都被当作既定的东西。这种做法不仅使新古典理论产生了对个人作出许多不必要的、僵硬的假设的倾向，而且也在实质上使新古典理论显得静态和不合时宜，使这种理论的发展和变化势头受到禁锢，并使其面向未来的本能的渴望遭到严重的窒息。”参见[英]G・M・霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，向以斌等译校，北京大学出版社1993年版，第66、78页。

“启蒙运动就是人类脱离自己所加之于自己的不成熟状态。不成熟状态就是不经别人的引导，就对运用自己的理智无能为力。”[德]康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，商务印书馆1990年版，第22页。

《马克思恩格斯选集》，第3卷，人民出版社1972年版，第404-405页。

[德]E・卡西勒：《启蒙哲学》，顾伟铭译，山东人民出版社1988年版，第3-4页。

Adam Smith, Theory of Moral Sentiments, Oxford University Press, 1976, pp.112-113.

西蒙将比较重要的特殊用法归纳为：（a）目标可假定为效用函数期望值在某一时间区域上的极大化的形式；（b）目标可假定为意欲达到的一些准则构成的，但要么全部达到，要么全部达不到；（c）条件和约束的一般定义，可指决策者的外部环境的客观特征，可指该环境被感知的特征，也可指以固定形式出现的、不受自身支配的抉择者自身特征；（d）定义中的所谓目标，可以是抉择者的目标，抉择者所属社会系统的目标，或观察者的目标；（e）毫不含糊地使用理性一词，要求使用者讲清楚他对目标和条件这两者所做的假定。参见[美]赫伯特・西蒙：《现代决策理论的基石》，杨砾译，北京经济学院出版社1989年版，第3-4页。

倘若实施违法行为的预期收益要大于预期成本，那么经济行政法主体选择违反而不遵守经济行政法就合乎经济理性。在利益驱动下，守法主体也会被传染并进而模仿违法主体，从而导致行政违法行为的普遍存在并因此架空了相关的法律规定。进言之，当几乎所有的经济行政法主体都选择违法而非守法时，由违法行为所带来的“超额收益”就被平均化了，实施违法行为变得不再有利可图，这就必然要招致经济行政法制度变迁，以便形成新的理性的制度安排。

自20世纪30年代以来，在西方经济认识论的发展过程中，存在着经济主体究竟是“完全理性”还是“有限理性”的争论。概而言之，在此之前，西方经济学受古典哲学中唯理论的影响，多持“完全理性”的看法。但在西蒙看来，古典经济理论对人的智力做了极其苛刻的假定，为的是产生那些非常动人的数学模型，用来表示简化的世界。全智全能的理性经济人抽象无异于“奥林比牙山神”。近年来人们已经提出了疑问，怀疑那些假设是否与人类行为的事实相距过远，以致根据那些假说所得出的理论同我们所处的现实状况已经不再有什么关系了，“完全理性”的假定剩下的不过是“具有很大智慧和美学魅力”。30年代之后，“完全理性”的行为假定渐次为“有限理性”所替代。参见马涛：《理性崇拜与缺憾――经济认识论批判》，上海社会科学院出版社2000年版，第148、158页。

“非理性”在不同的经济学者眼里被表现为不同的东西，诸如马尔萨斯所谓的“肉体倾向”、穆勒所谓的“干扰因素”、帕累托所谓的“非逻辑行为”、凡勃伦所谓的“本能和习惯”、贝克尔所谓的“怠惰与冲动”、西蒙所谓的“最大化偏离”、霍奇逊所谓的“无意识、潜意识行为”、莱宾斯坦所谓的“本我功能”、雷诺所谓的“外部刺激和内部冲动”、迪希特所谓的“无意识行为”、阿尔布所谓的“手段与目的不一致”、哈耶克所谓的“本能的活动”。参见夏军：《非理性世界》，上海三联书店1993年版；张雄：《市场经济中的非理性世界》，立信会计出版社1995年版，第4-5、38页。

作为近代工业革命产物的规制型行政组织，其特性在于排斥人的情感、排斥人际关系对组织运作过程的干扰，以便尽可能地去掉偶然性，建立一个不受人的情感和人际关系干扰的系统。应该说，这种不讲人情的组织的出现，的确是历史的进步，适应了工业社会的需要，在无序中建立了秩序。但是，人毕竟是有情感的，有需求、满足、理想等复杂的心理活动，如果指望去掉人的所有情感去建立一个高绩效的行政组织，在根本上是不可能的。因此，在规制型组织建立并运行了大约10年以后，组织理论的研究者们便发现在组织中应适当保留一定的情感，这不仅是组织成员本身的需要，还因为有选择地保留部分情感有助于提高组织绩效。参见吴刚：《行政组织管理》，清华大学出版社1999年版，第92页。

对经济行政法主体作完全理性的假定，很容易滑向两个极端：一则假定市场主体是完全理性的，可以在价格信号的引导下最优配置资源，实现帕累托最优与经济均衡，从而得出无须政府介入市场的结论。二则假定行政主体是完全理性的，洞悉所有的消费偏好以及生产水平，能够通过制定并实施一整套的生产与消费计划来实现供求均衡，从而最优配置社会资源；这种倾向即使不能导致计划经济对市场经济的取代，至少也要为立法过程与行政过程奉行高度封闭模式，提供不可多得的辩护理由。

正如凯恩斯所说的：“我们对于经典学派理论之批评，倒不在发现其分析有什么逻辑错误，而在指出该理论所根据的几个暗中假定很少或从未能满足，故不能用该理论来解决实际问题。”[英]凯恩斯：《就业、利息和货币理论》，徐毓彤译，商务印书馆1983年第二版，第326页。

在新古典理论中，理性（Rationality）被理解为计算（Calculatedness），完全理性意味着严格的永久性的计算。

参见马涛：《理性崇拜与缺憾――经济认识论批判》，上海社会科学院出版社2000年版，第158页。

对于别人经验的模仿，或者对于遵循自己经验所表现出的路径依赖性，在主体的决策过程中之所以一直具有不可低估的作用，至少有两个原因：一则有助于节减重复搜集信息的费用，二则有助于降低决策风险。

有限理性的行为假定意味着，由于任何单一主体都存在着信息不完备的缺憾，因此由立法者、行政官员垄断整个立法过程、行政过程的做法，本身即与理性相背。经济行政法的产权/经济行政权配置、制度变迁、行政决策过程等只有保持高度开放，吸纳尽可能多的相关信息，藉此作出的各种决策才有可能是理性的。这样的过程基本上是一个博弈的过程，这样的决策结论主要来源于博弈的均衡解。

托马斯・杰弗逊在《1798年的肯塔基州决议案》中曾说过：“自由政府乃是建立在慎防或忌妒（jealousy）而非信任基础之上的，正是根据慎防或忌妒而非根据信任才规定了限权宪法(limited constitution)，以约束那些我们授予其权力的人。”转引自[英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京三联书店1997年版，第311页。

亦即，“他们采用的是两套衡量标准：一方面是活跃于经济市场上的经济人，只受狭隘的个人利益所驱策，需要以体现着普遍利益的集体规则匡正之；另一方面是控制着集体利益的代表――国家的公务员，只有遵循公共利益行事，别无他求。”参见包万超：“阅读英美行政法的学术传统”，载《中外法学》2000年第4期，第423-424页；[美]丹宁斯 C・缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，中译本序言，第3页。

参见[美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版。

[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。

考平（Coppin）与海（High）（1992）在科层的意义上给企业精神下了一个精确的定义：“科层企业家是被任命的政府官员，他运用创造力、机智和判断力来达到对稀缺资源的控制。”此概念并不意味着政治企业家必定被增加个人财富的欲望所驱使，他们可能寻求利用经济机会、政治机会或者其他的机会来谋利；他们也可能追求一种不同的社会秩序；寻求一种财富的再分配，权力的转移或社会生活方式的变迁。他们也可能根据混合的动机行动，追求“通过好事来做好（do well by doing good）”。参见[瑞典]汤姆・R・伯恩斯等：《结构主义的视野――经济与社会变迁》，周长城等译，社会科学文献出版社2000年版，第286页。

我认为，经济行政法的价值取向可被归结为维护自发生成的交易秩序的初级价值、维护经济行政法治的中级价值、促进并保障市场主体的经济自由的终极价值；经济行政法的价值取向与经济行政法有效解决交易费用问题的制度目标，基本上异曲同工，二者之间的细微差别在于，前者侧重于规范层面、后者侧重于实证层面。

转引自E・彭德尔顿・赫林：“公共行政和公共利益”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第56页。

[美]詹姆斯・M・布坎南、理查德・A・马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2001年版，第96页。

诚如张维迎教授所言：“解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。认识到个人理性与集体理性的冲突对于认识制度安排是非常重要的。”张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第11页。

有关行政执法的一个经济分析，参见周林彬、李胜兰：“执法者经济人角色分析”，载《中央政法管理干部学院学报》1998年增刊，第34-36页。

无论是正相关还是负相关，都是基于行政官员个人目标的实现必然要与经济行政目标之间存在着相关性的假定前提。能否放宽这一假定前提以便发展出第三种类型的关系：行政官员个人目标的实现与经济行政目标的实现之间毫不相干？例如，在干多干少一个样的情境下，行政官员选择消极怠工？或者行政官员通过在业余时间搞副业的方式来满足其个人利益最大化偏好。我认为不可能。在前一种情形中，占据行政职位领取薪水、享受办公设备等却消极怠工，其实虚置了行政政职位。由于行政职位的设置对应于经济行政目标，虚置行政职位现象越普遍，实现经济行政目标的概率就会越低；而且，行政官员选择消极怠工也可以被视作是一种追求个人目标最大化的行为――例如可以因此拥有更多的闲暇。对于经济行政目标实现具有负外部性的消极怠工，其所显示的也是一种负相关。后一种情形中，如果行政官员的行为纯粹与其公务员身份无关，则超出了我们此处所探讨的“行政官员个人目标与经济行政目标之间关系”这个范畴之外；如果或多或少地利用了公务员身份，则有直接或间接地利用职权谋求不正当利益之嫌，这仍可归入“负相关”类型。

譬如美国《潘德而敦法》（1883）首次引进功绩制理念，并成立美国文官委员会。在标准化与集中化的规则导向下，渐次发展出功绩制与连续性、中立性、能力以及对公众的责任制等美国公务员制度的五大核心价值。参见宋世明《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第185页以下。

参见于军编译：《英国地方行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第136-138页。

譬如在美国，鉴于在人力资源管理问题上经常不能用量化指标来量度行政官员的绩效，因此，美国人事管理总署就只得利用常识、定性方法、理性判断而非严格的定量测定等方法进行绩效判断与评定。参见[美]罗纳德・桑德斯：“美国的公务员队伍：是改革还是转型”，宋世明译，载国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1999年版，第267页。

西蒙对这一格言进行了质疑，他认为行政管理的真正问题不是去进行“专业化分工”，而是按能导致行政管理效率的特定方式和方法去搞专门化。参见西蒙：“行政管理格言”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第130页以下。

威尔逊根据典型情况，将行政机构和其他公共机构分成四种：付出和成果二者都能观察得到的“生产型机构”，可以观察到付出但观察不到成果的“程序型机构”，可以观察到结果但观察不到付出的“工艺型机构”，付出与成果都观察不到的“应付型机构”。亦即，行政机构中信息不对称情形并不相同。这四种类型的评定行政机构绩效的信息不对称类型，也基本适应于分析行政官员绩效的信息不对称。参见[美]詹姆斯・威尔逊：《美国官僚政治》，张海涛等译，中国社会科学出版社1995年版，第194-196页。

譬如，美国《联邦采购条例》有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例长达2000页，其中12页谈如何购买奶油夹心甜饼，14页谈如何购买水果蛋糕。

美国的政治文化是一种充满怀疑主义的文化，对执掌和行使权力者的不信任贯穿于整政治制度的设计之中。美国人认为，只要监督不够，政府官员就可能滥用权力，因此竭力主张对官员的规制。这种对抗性政治文化是一种法治主义的文化，强调依赖既定规则而非个人意志办事。在这种文化氛围之下，各个权力主义为了讨好公众，都不断地强化对官僚机构的监督和约束，这就推动了过度规制问题的出现和发展。参见周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第222页。

参见[美]罗纳德・桑德斯：“美国的公务员队伍：是改革还是转型”，宋世明译，载国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1999年版，第254-255页。

参见宋世明《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第191-192页。

参见宋世明《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第206-207页。

参见[美]罗纳德・桑德斯：“美国的公务员队伍：是改革还是转型”，宋世明译，载国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1999年版，第264页以下。

参见吴刚：《行政组织管理》，清华大学出版社1999年版，第176页。

压缩科层与引进竞争，与公共行政传统显然不同。“早在伍德罗・威尔逊和公共管理初期，专家就声称组织行政政府的最佳方式是使之等级化和非竞争化。换句话说，政府机构应当有不同的责任层次和活动范围。”[美]乔・B・史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第340页。

超越特定经济行政组织之外的绩效（评定）监督机制，对于确保行政官员个人目标与经济行政目标的正相关性，有着特别的意义。尤其当某行政官员由于为所属组织谋取不正当的机构利益（因而损及经济行政目标）做出贡献从而得到本组织的普遍认可时，这种体外监督的意义就变得更加明显。

吴刚：《行政组织管理》，清华大学出版社1999年版，第7-9页。

奥尔森通过对集体行动的研究表明：“当存在共同集团利益时，组织就能一显身手，而且尽管组织经常也能服务于纯粹的私人、个人利益，它们的特有的和主要的功能是增进由个人组成的集团的共同利益。”[美]曼瑟尔・奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第7页。

诺顿・E・朗：“权力和行政管理”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第175页。

费斯廷格教授认为：“集团成员身份吸引力并不仅仅在于一种归属感，而在于能够通过这一成员身份获得些什么。”就此而言，令人诱惑的经济行政组织的机构利益，的确有助于提高组织成员的归属感与团队精神。Leon Festinger, Group Attraction and Membership, in Group Dynamics, ed. by Dorwin Cartwright and Alvin Zander, Evanston, Ill.: Row, Peterson, 1953, p.93.

奥尔森认为，区别于大集团集体物品的获得因搭便车问题的广泛存在而不得不经常被迫采取强制性手段或者诱惑手段，小集团不用靠强制或任何集体物品以外的正面的诱因就会给自己提供集体物品。之所以如此，是因为某些小集团成员发现他从集体物品获得的个人收益超过了提供一定量集体物品的总成本，在一个很小的集团中，由于成员数目少，每个成员都可以得到总收益中的相当大一部分。这样，集体物品常常可以通过集团成员自发、自利的行为提供。集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量，就越不可能增进集团的共同利益。参见[美]曼瑟尔・奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第28-30页。奥尔森的集体行动理论对于解释行政官员的集体行动具有重要意义，它有力地解释了行政官员为什么会在追求机构利益这种小范围的集体物品时存在着充足的动力，而在追求对应于整个经济行政组织体系的经济行政目标这种大范围的集体物品时，却经常表现出严重的动力不足，以至于经济行政法不得不采用强制或者诱惑等手段来提供行为激励。

不妨以行政预算为例来说明这个问题。尼斯坎宁曾发展出一个行政机构追求行政预算最大化的模型，用以说明行政机构（代理者）是如何利用与立法机关（委托者）之间的信息不对称来谋求最大行政预算。他的官僚主义“纯理论”模型提出三个非常重要的假说：（1）一个官僚当局将比一个竞争性行业或一个追逐利润的垄断者倾向于提供更大的产出。（2）只要预算代表了对产出的约束，一个官僚当局就有从事推销活动的激励，它会增加对它的服务需求，也会降低对它的服务的需求弹性。（3）一个官僚当局在面对它的服务的需求弹性很大时，它的供给成本等于或接近于一个有组织的竞争性行业的普遍成本；相反，一个无弹性的需求可能使官僚当局从它的活动中获取较高份额的经济租金。William A. Niskanen, Burearcracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. 对于经济行政组织而言，追求更高的行政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要举措，尽管立法机关享有对预算申请批准与否的决策权，但由于经济行政组织在市场机会主义严重程度、危害程度、如何进行有效预防与惩治、需要多少经费支持等相关问题上，占有更多的核心信息，立法机关处于信息劣势。经济行政组织正是利用（甚至利用“数字造假”等方法加重）这种信息不对称从而经常成功地争取到夸大其辞的行政预算。

例如《行政处罚法》（1996）第58条第一款规定：“行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

罗伯特・K・默顿：“官僚制结构和人格”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第102页。

诺顿・E・朗：“权力和行政管理”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第167页。

有些学者称具有公共行政管理职能的非政府组织为“类行政组织”，并认为扩大该类组织的规模、提高其质量是构建后规制型行政组织模式的重要途径。参见吴刚：《行政组织管理》，清华大学出版社1999年版，第180页。中国行政法学近期也开始注意起对准政府组织的个案化研究，相关研究成果参见罗豪才主编：《行政法论丛》，第5卷，法律出版社2002年版，“准政府组织研究”专题。

参见郭志斌：《论激励性管制》，北京大学出版社2002年。

多元化要求与参与机制在不同国家具有不同的意义。譬如，美国的多元民主的机制、民众参与的传统，非常容易诱使公共服务的消费者直接通过政治过程，向政府施加输出适合各自利益群体要求的公共服务。这就导致了美国政府自20世纪80年代以来的行政改革任务之一，就是通过市场化的制度安排来冲淡多元主义的影响，谋求公共行政政治责任与专业知识之间的平衡，从而达到“政治隔缘（Political insulation）”的目的。这正是风靡一时的、且为1993年戈尔报告所吸纳的《改革政府》一书所要倡导的主题。中国的情形与美国正好相反，公共行政严重发育不良，立法过程与行政过程开放程度远远不够，因此眼下所要大力提倡的正是多元化民主与公民参与机制。参见戴维・奥斯本、特德・盖布勒：《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版；宋世明：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第127-128页。

[美]托马斯・J・彼得斯、小罗伯特・H・沃特曼：《成功之路――美国最佳企业的管理经验》，余凯成等译，中国对外翻译出版公司1985年版，第56页。

预期成本―预期收益之间的对比关系大致有三种：预期成本大于预期收益、预期成本等于预期收益、预期成本小于预期收益。对于经济行政法主体而言，作出预期成本大于预期收益的行为选择是不理性的；作出预期成本等于预期收益的行为选择是不理性，因为这种行为选择没有增进利益（白折腾了），这种选择的机会成本很可能是失却更好的选择；只有作出预期成本小于预期收益的行为选择才是理性的。而且，预期收益与预期成本之差与主体所受到的行为激励之间是正相关的。不过需要注意的是，由于行政官员与行政组织之间、市场主体与行政主体之间的关系通常是长期、而非一次性的，因此经济行政法主体在具体个案中的行为选择究竟是否理性以及理性程度如何，往往需要放在动态的、整体化的框架中加以分析才有实际意义。例如，从个案角度而言，由于行政官员选择滥用职权的预期成本小于预期收益，因此实施行政机会主义似乎理性，其实未必――如果他因此遭开除则意味着他的选择是非理性的。再如，在行政机关滥用职权的个案中，市场主体选择预期成本小于预期收益的行政诉讼似乎是理性的，其实未必――因为该行政机关可能从今以后要给这个市场主体“穿小鞋”，“打赢一场官司、输掉全部关系”的选择显然是不理性的。亦即，鉴于行政官员与行政组织之间、市场主体与行政主体之间的长期博弈特性，从长计议的行为选择往往是理性的，而“一锤子买卖”就经常不够理性。这种特性，对于经济行政法制度目标的实现而言，既可能是有利的，譬如行政官员可能因此不敢轻易实施行政机会主义；也可能是不利的，譬如市场主体有可能对行政主体的滥用职权养成逆来顺受的习惯。

在詹姆斯・莫里斯看来，亚当・斯密早就知道，经济生活中存在着激励问题（尽管他并没有明晰地提到不确定性，这一使偷懒成为可能的因素：“每个人都喜欢尽可能轻松地生活；如果不论他是否履行需要费力才能完成的任务，他都得到完全相同的报酬，玩忽职守，或者当制约他的权威并不允许他这样做时，在权威允许程度内尽可能地敷衍了事，当然是他的利益所在，至少就通常理解的利益概念上是如此。”张维迎编：《詹姆斯・莫里斯论文精选――非对称信息下的激励理论》，商务印书馆1997年版，第343-344页。

我曾采用理想类型的研究方法，发展出五种因制约、激励组合方式的不同而具有不同效益的行政法效益类型，可能有助于说明这个问题。参见宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第387页以下。

由于行政机关掌握着普通老百姓所望尘莫及的信息传播工具，因此厂商等担心的往往不是行政机关的书面警告或者通报批评，而是新闻媒体所作的执法检查的专题报道。由于行政机关出于夸大政绩或者其他考虑，又加之新闻媒体倾向于制造轰动效应，这就有可能使得厂商的市场机会主义被夸大其辞地广而告之，企业信誉很可能因此毁于一旦。

文章来源：摘自宋功德著：《论经济行政法的制度结构》第七章，北京大学出版社2003年版 发布时间：2007/12/24